陳曉宇

[摘 要]2013年11月國家取消信訪排名，這次對(duì)我國信訪制度的積極調(diào)整，表現(xiàn)出國家對(duì)保障公民的信訪權(quán)的高度重視。而在實(shí)踐中一些人常常將公民的信訪權(quán)與請(qǐng)?jiān)笝?quán)相混淆，只認(rèn)識(shí)到了兩者在性質(zhì)、價(jià)值與功能上的高度相似性，卻忽略了其不同之處。本文通過對(duì)信訪權(quán)與請(qǐng)?jiān)笝?quán)的比較研究，對(duì)我國在信訪制度上所存在的不足之處進(jìn)行分析進(jìn)而提出改革的方向。

[關(guān)鍵詞]請(qǐng)?jiān)笝?quán)；信訪權(quán)；改革

[中圖分類號(hào)]D920.0 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1672-2426（2014）01-0038-03

現(xiàn)今多數(shù)國家的憲法和一些全球性及區(qū)域性國際人權(quán)公約都將請(qǐng)?jiān)笝?quán)確認(rèn)為一項(xiàng)憲法權(quán)利。請(qǐng)?jiān)笝?quán)是指公民為了維護(hù)個(gè)人或團(tuán)體、公共利益，而就特定事項(xiàng)向相關(guān)國家機(jī)關(guān)表達(dá)意見，要求國家機(jī)關(guān)作為或不作為的權(quán)利。而信訪權(quán)作為最有中國特色的，最傳統(tǒng)、最貼近民生的一項(xiàng)公民權(quán)利，是指公民、法人或其他組織依法享有的通過法定形式和途徑，依照法定權(quán)限和程序向國家或政府有關(guān)部門表達(dá)意志的自由。兩者在性質(zhì)、價(jià)值與功能上具有高度相似性，但是也有不同之處。本文主要通過對(duì)公民請(qǐng)?jiān)笝?quán)與信訪權(quán)的比較研究來論述我國信訪制度的改革。

一、公民請(qǐng)?jiān)笝?quán)與信訪權(quán)的法律規(guī)定

（一）公民請(qǐng)?jiān)笝?quán)的相關(guān)法律規(guī)定

請(qǐng)?jiān)笝?quán)自古就有，早在封建時(shí)期就已經(jīng)存在。從性質(zhì)上講，請(qǐng)?jiān)笝?quán)是一種參政權(quán)，而且是一種無須代理的直接參政權(quán)，著名的英國《權(quán)利法案》中就對(duì)臣民向國王請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利做出了明確的規(guī)定，并充分保護(hù)臣民這一權(quán)利?？梢哉f是近代請(qǐng)?jiān)笝?quán)的最早的典范?！稒?quán)利法案》關(guān)于請(qǐng)?jiān)笝?quán)的法律精神被傳播到了北美殖民地，并集中體現(xiàn)在美國1791年憲法第一修正案中，規(guī)定了國會(huì)不得制定剝奪人民向政府請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利的法律。

作為一項(xiàng)基本人權(quán)，請(qǐng)?jiān)笝?quán)在國際人權(quán)法上得以承認(rèn)是第二次世界大戰(zhàn)后?！稓W洲人權(quán)公約》是最早規(guī)定請(qǐng)?jiān)笝?quán)的地區(qū)性國際公約。根據(jù)該公約規(guī)定，如果締約國一方破壞公約所規(guī)定的權(quán)利而使權(quán)利人或組織受害，則其可以向歐洲理事會(huì)秘書長(zhǎng)提出請(qǐng)?jiān)?，歐洲人權(quán)委員會(huì)可以受理這一請(qǐng)?jiān)?。除此之外?969年簽署的《美洲人權(quán)公約》也對(duì)請(qǐng)?jiān)笝?quán)作了規(guī)定，在世界各國國內(nèi)法方面，德國和日本的請(qǐng)?jiān)笝?quán)制度相對(duì)比較完整和成熟。如1991年德國基本法修正案就賦予公民有要求受理機(jī)關(guān)附有理由的回答的權(quán)利。在此基礎(chǔ)上，德國聯(lián)邦議會(huì)下專設(shè)了請(qǐng)?jiān)笝C(jī)構(gòu)，而有關(guān)法律則規(guī)定了關(guān)于處理請(qǐng)?jiān)傅某绦蛐詢?nèi)容，由聯(lián)邦議會(huì)議長(zhǎng)托付請(qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)或?qū)ｉT委員會(huì)；委員會(huì)進(jìn)行審議；做出處理決議；向請(qǐng)?jiān)刚吒嬷幚砬闆r。日本早在明治時(shí)期請(qǐng)?jiān)妇图航?jīng)制度化。戰(zhàn)后日本憲法也賦予公民以請(qǐng)?jiān)笝?quán)，可就損害救濟(jì)、公務(wù)員罷免等事項(xiàng)進(jìn)行請(qǐng)?jiān)浮椃ㄖ嘘P(guān)于公民請(qǐng)?jiān)笝?quán)的規(guī)定在請(qǐng)?jiān)阜?、國?huì)法、參眾議院規(guī)則和監(jiān)獄法、地方自治法中得到了具體體現(xiàn)。根據(jù)1947年日本的《請(qǐng)?jiān)阜ā?，?qǐng)?jiān)笗仨氁詴嫘问教岢觯d明請(qǐng)?jiān)刚叩男彰妥≈?，向有管轄?quán)的官方公署提出。在日本，參、眾兩院均設(shè)有審查委員會(huì)負(fù)責(zé)審查請(qǐng)?jiān)笗?jīng)審查后方可交由議會(huì)作出決議。很多國家的實(shí)踐證明，請(qǐng)?jiān)敢呀?jīng)成為公民參與國家管理的普遍方式，而在請(qǐng)?jiān)钢贫冗\(yùn)轉(zhuǎn)良好的國家，公民的請(qǐng)?jiān)富顒?dòng)對(duì)公共權(quán)力的任性和專斷構(gòu)成了有力的約束，從而對(duì)社會(huì)公共治理產(chǎn)生了積極的效應(yīng)。

（二）公民信訪權(quán)的相關(guān)法律規(guī)定

在20世紀(jì)90年代之后，隨著民主法制觀念的增強(qiáng)和普及，信訪制度也面臨著一個(gè)如何依法進(jìn)行信訪和如何依法辦理信訪的問題。1995年，我國出臺(tái)《信訪條例》根據(jù)現(xiàn)實(shí)的需要進(jìn)行了制度的突破和創(chuàng)新，它是一部嚴(yán)格意義上的信訪法律，它的出臺(tái)標(biāo)志著信訪活動(dòng)從任意走向了規(guī)范。2005年1月17日，新的《信訪條例》經(jīng)由國務(wù)院總理簽署頒布。新的《信訪條例》使信訪工作機(jī)構(gòu)、各級(jí)政府及其工作部門和信訪人三方面的責(zé)任得到了加強(qiáng)，不僅全面規(guī)范了民眾和國家機(jī)關(guān)在信訪過程中的行為，并且強(qiáng)化了政府對(duì)信訪人的保護(hù)和對(duì)政府的責(zé)任要求。新條例對(duì)處理相關(guān)信訪事項(xiàng)也有明確的程序性規(guī)定，建立了對(duì)于重大、復(fù)雜、疑難的信訪事項(xiàng)的聽證制度，還賦予信訪復(fù)核機(jī)關(guān)以聽證權(quán)，還需要對(duì)自己聽證的復(fù)核意見依法向社會(huì)“公示”的制度。這些都對(duì)有效地解決信訪工作中存在的問題，對(duì)于信訪制度的完善具有很大的意義。一方面，信訪權(quán)是憲法賦予公民的一項(xiàng)基本權(quán)利；另一方面，信訪權(quán)又是一項(xiàng)信訪人尋求救濟(jì)的程序性權(quán)利。近幾年的實(shí)踐也體現(xiàn)出了信訪制度在解決社會(huì)紛爭(zhēng)面前所具有的獨(dú)特價(jià)值，對(duì)緩解社會(huì)矛盾，解決社會(huì)爭(zhēng)端、糾紛，處理社會(huì)事務(wù)，促進(jìn)社會(huì)和諧等方面的重要作用。

二、公民請(qǐng)?jiān)笝?quán)與信訪權(quán)的價(jià)值與功能

（一）請(qǐng)?jiān)笝?quán)的價(jià)值與功能

請(qǐng)?jiān)笝?quán)在當(dāng)代世界各國受到廣泛的重視和應(yīng)用，究其主要原因是請(qǐng)?jiān)笝?quán)對(duì)一國的憲政建設(shè)具有重要的價(jià)值。這些價(jià)值國內(nèi)有的學(xué)者已經(jīng)將其歸納為以下幾點(diǎn)：傳遞民意、吸納民智，增進(jìn)公共政策的理性化程度；公民通過直接與公權(quán)力溝通，可以及時(shí)將民意反饋給公權(quán)力機(jī)關(guān)，使公權(quán)力機(jī)關(guān)的決策更加貼近現(xiàn)實(shí)更加科學(xué)，縮短民意與公權(quán)力的距離無疑會(huì)強(qiáng)化對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，防止公權(quán)力滋生腐敗，避免社會(huì)矛盾的激化，進(jìn)而維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。請(qǐng)?jiān)笝?quán)是國民實(shí)現(xiàn)國民主權(quán)的一個(gè)重大權(quán)利，通過對(duì)德國和日本等國請(qǐng)?jiān)笝?quán)相關(guān)理論研究，可以總結(jié)出請(qǐng)?jiān)笝?quán)具有如下功能：

1.控制政府的功能。請(qǐng)?jiān)笝?quán)在當(dāng)代世界被作為一項(xiàng)基本權(quán)利對(duì)待。請(qǐng)?jiān)笝?quán)的行使越廣泛和頻繁，越能體現(xiàn)出民眾輿論的真相。因?yàn)檎?qǐng)?jiān)笝?quán)是對(duì)公民集體意志的反映，是人民民主的重要體現(xiàn)，如果在憲法中刪除對(duì)于國民請(qǐng)?jiān)笝?quán)的規(guī)定，就不能使政府理解到廣大人民最深刻的意愿，也不利于人民對(duì)于政府的監(jiān)督與控制，所以說請(qǐng)?jiān)笝?quán)對(duì)于控制政府權(quán)力具有不可替代的作用。

2.參政功能。德國以及日本的大部分學(xué)者都認(rèn)為請(qǐng)?jiān)笝?quán)不是機(jī)械的，它是一種能動(dòng)性的參政權(quán)利，政府對(duì)于公民的請(qǐng)?jiān)感袨橐龀鱿鄳?yīng)的回復(fù)和決定。這與代議制民主制相比具有很大的優(yōu)越性。因?yàn)楣竦恼?qǐng)?jiān)笝?quán)對(duì)于代表的政治行為具有很大的制約作用，同時(shí)集中表達(dá)公民的意愿，既是對(duì)國家政治生活的積極參與，也是影響國家政治及相關(guān)制度的發(fā)展的重要力量。

（二）信訪權(quán)的價(jià)值與功能

不論信訪權(quán)是實(shí)體權(quán)利還是程序性權(quán)利，都無法改變其對(duì)于憲政的巨大價(jià)值。包括拓寬救濟(jì)渠道，保障公民權(quán)利；發(fā)揚(yáng)人民民主，預(yù)防權(quán)力專斷；化解社會(huì)矛盾，增進(jìn)社會(huì)和諧。信訪制度在中國存在必然是有其合理性基礎(chǔ)的，信訪權(quán)的功能維護(hù)了它的地位，體現(xiàn)了它存在的重要價(jià)值。這些功能具體體現(xiàn)在：

1.溝通功能。龐大的國家機(jī)關(guān)的日常運(yùn)行過程是極為復(fù)雜的，且大部分部門都具有很強(qiáng)的專業(yè)性，如果沒有及時(shí)公開信息與群眾進(jìn)行溝通交流，就會(huì)引發(fā)公民對(duì)政府的信任危機(jī)。具體到我國政府的實(shí)踐活動(dòng)中，政府在信息公開以及向人民群眾解釋說明方面所做的工作依然不夠，很多政策措施使群眾極為困惑，得不到群眾發(fā)自內(nèi)心的支持與擁護(hù)，在實(shí)行過程中也遇到了各種各樣的阻礙。但是信訪機(jī)制的存在使公民多了一個(gè)與政府溝通的平臺(tái)，借助這一平臺(tái)，公民可以向政府表達(dá)自己的不滿和困惑，行政機(jī)關(guān)也可借此了解人民內(nèi)心的想法，為今后制定政策更加貼近現(xiàn)實(shí)和更加科學(xué)打下了基礎(chǔ)。

2.權(quán)力監(jiān)督功能。信訪權(quán)的行使承載著人民的意愿，也是群眾監(jiān)督政府工作的一種重要形式，這是來自政府外部的重要監(jiān)督途徑，而且信訪制度具有形式多樣、參與性高等特點(diǎn)，使政府工作人員可以了解民意，同時(shí)在工作過程中也考慮到人民請(qǐng)?jiān)傅闹萍s，從而在行使權(quán)力的時(shí)候更加認(rèn)真負(fù)責(zé)，從而使政府的行政能力不斷增強(qiáng)，為人民謀更大的福利。

3.權(quán)利救濟(jì)功能。信訪為公民向更高級(jí)的行政機(jī)關(guān)尋求幫助解決實(shí)踐中遇到的問題提供了一個(gè)途徑，是公民對(duì)政府信任的一種體現(xiàn)，同時(shí)也是糾紛解決的途徑多樣化，為司法機(jī)關(guān)減輕了部分壓力，在一定程度上克服了司法救濟(jì)的某些局限性，或者說完成了司法救濟(jì)無法完成的某些使命。

三、信訪制度的改革

通過對(duì)請(qǐng)?jiān)笝?quán)與信訪權(quán)的比較研究我們可以得出信訪制度并不是請(qǐng)?jiān)笝?quán)制度。在我國，主要由信訪機(jī)構(gòu)來對(duì)公民的意愿進(jìn)行回應(yīng)，從我國的具體國情來看，信訪制度在一定程度上是一種符合保障公民請(qǐng)?jiān)笝?quán)實(shí)現(xiàn)要求的制度。信訪制度只是官方和民間溝通和博弈的邊緣化的準(zhǔn)制度性安排，我國信訪在實(shí)際運(yùn)作中暴露出頗為明顯的制度性缺陷，使其正處于一種前所未有的制度困境之中。

1.信訪機(jī)構(gòu)分布不集中，功能體現(xiàn)不強(qiáng)。政府機(jī)關(guān)在統(tǒng)一協(xié)調(diào)各個(gè)信訪機(jī)構(gòu)運(yùn)行方面做的還有所欠缺。

2.信訪程序缺失。我國法律并沒有對(duì)信訪的程序及實(shí)體處理作出明確的規(guī)定，完全依賴信訪機(jī)構(gòu)的公務(wù)人員的個(gè)人能力，在實(shí)踐中處理問題的能力有限，有許多問題并沒有得到根本上的解決，造成人們對(duì)公務(wù)人員的不信任，引發(fā)了眾多的矛盾，這都是由于信訪立法上程序內(nèi)容的缺失所造成的。

3.信訪權(quán)力缺失，信訪效率低。由于信訪機(jī)構(gòu)缺少行政權(quán)力作為依托，使得信訪工作缺乏權(quán)威性和約束力，對(duì)群眾來信來訪反映的問題難以解決，導(dǎo)致工作始終處于被動(dòng)狀態(tài)。信訪機(jī)構(gòu)之間缺乏協(xié)調(diào)與配合，信訪的法律職能欠缺，導(dǎo)致大部分信訪事項(xiàng)在各個(gè)部門之間轉(zhuǎn)來轉(zhuǎn)去，長(zhǎng)期得不到解決，重復(fù)來信來訪現(xiàn)象也愈加嚴(yán)重。

4.截訪現(xiàn)象嚴(yán)重，政府部門為了取得較好的信訪考核與排名，對(duì)上訪人進(jìn)行攔截，引發(fā)了許多惡性事件的出現(xiàn)，產(chǎn)生了消極的社會(huì)影響，不但使上訪的問題得不到解決還加劇了政府部門與民眾的矛盾沖突，使信訪制度遭受了嚴(yán)重的破壞。

通過以上對(duì)我國在信訪制度方面存在的缺陷的介紹，并結(jié)合與請(qǐng)?jiān)笝?quán)的比較和分析，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾點(diǎn)對(duì)我國的信訪制度加以改進(jìn)。

1.強(qiáng)化信訪機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。前面已經(jīng)提到目前信訪機(jī)構(gòu)因?yàn)樵O(shè)立不集中，所以不便發(fā)揮出應(yīng)有的功能，這也使行政資源得不到充分的利用，因此應(yīng)當(dāng)發(fā)揮人大的協(xié)調(diào)作用，對(duì)各個(gè)信訪機(jī)構(gòu)進(jìn)行資源整合，從而起到監(jiān)督政府部門，適時(shí)救濟(jì)民眾的重要作用。

2.對(duì)憲法等法律進(jìn)行完善。首先必須在憲法中規(guī)定出公民的請(qǐng)?jiān)笝?quán)，使其成為我國公民所享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，這是保護(hù)公民請(qǐng)?jiān)笝?quán)的最根本的方法。同時(shí)出臺(tái)《信訪法》，信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)力應(yīng)當(dāng)由法律明確規(guī)定。

3.強(qiáng)化信訪制度的監(jiān)督功能。將信訪制度的功能定位在權(quán)利救濟(jì)上，信訪制度被群眾賦予了過高的權(quán)利救濟(jì)期許，信訪機(jī)構(gòu)也被國家和社會(huì)賦予了化解糾紛的使命，致使信訪制度陷入了功能錯(cuò)位的尷尬境地。我國信訪制度的改革應(yīng)當(dāng)從人民的角度出發(fā)，充分發(fā)揮信訪制度反映民意的強(qiáng)大功能，使民眾能夠積極的參與到行政管理中，完善相關(guān)立法保障公民的合法權(quán)利。

4.值得注意的是2013年11月國家取消了對(duì)各省市在全國范圍的信訪排名、通報(bào)，有關(guān)部門確立了“把矛盾化解在當(dāng)?shù)亍钡男滤悸?，取而代之的將是中央與地方、上級(jí)與下級(jí)之間的“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”通報(bào)制度，并通過信訪約談制度對(duì)地方工作進(jìn)行監(jiān)督。這使上訪問題不再與地方政府的政績(jī)緊密的聯(lián)系在一起，從而使地方政府不用再擔(dān)心民眾上訪，反而可以安心的對(duì)民眾上訪的問題進(jìn)行調(diào)查解決，這無疑有效的解決了實(shí)踐中截訪這一難題。但我們?nèi)詰?yīng)該認(rèn)識(shí)到取消信訪排名并不意味著上訪問題就一定會(huì)得到解決，地方各級(jí)政府還是應(yīng)該積極扭轉(zhuǎn)以前對(duì)待民眾上訪反感、回避的觀念，將主要精力放在為民眾解決問題上面，從而使信訪制度可以發(fā)揮出其應(yīng)有的解決爭(zhēng)端的功能。

信訪制度的改革是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，只要我們虛心借鑒國外有益經(jīng)驗(yàn)，加快改革步伐，就一定能夠完善信訪制度，使信訪制度走上法治的軌道。

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責(zé)任編輯 宋桂祝