□ 王 勇

法治國家的內(nèi)涵與社會治理創(chuàng)新

□ 王 勇

法治國家既是一種狀態(tài)，也是一種行為模式。國家通過法律治理社會，應(yīng)達(dá)到一種理想化的狀態(tài)，理想化的社會治理狀態(tài)所匹配的國家狀態(tài)是法治國家。國家為了達(dá)到一定的理想治理狀態(tài)，需要理想化的治理路徑，這種治理路徑是國家公權(quán)力部門的行為模式符合法律的要求的路徑，也是法治國家建設(shè)之路徑。在我國，法治國家建設(shè)與社會治理創(chuàng)新所基于的客觀原因是一致的，社會治理創(chuàng)新的過程實(shí)質(zhì)是法治國家建設(shè)的過程，社會治理的內(nèi)涵實(shí)質(zhì)是法治國家建設(shè)的更高層次要求。

法治國家；社會治理創(chuàng)新；公共權(quán)力；法治精神；市場經(jīng)濟(jì)；政府管理理念

一、法治國家與社會治理的內(nèi)涵

（一）法治國家的內(nèi)涵

什么是法治國家，這是一個(gè)內(nèi)涵十分豐富的問題，很多學(xué)者有不同的解釋。有的認(rèn)為，法治國家是在良法下的善治；有的認(rèn)為，法治國家是指按照法治的原則，把公共權(quán)力自覺地規(guī)范在法律的框架下，嚴(yán)格地遵守法律，依法辦事；有的認(rèn)為，法治國家就是公共權(quán)力在運(yùn)行中，各個(gè)方面和各個(gè)環(huán)節(jié)都要達(dá)到的有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的狀態(tài)。我們認(rèn)為，簡單而言，法治國家應(yīng)是依靠法律治理社會的國家，所依賴的法律必須是良法，所達(dá)到的效果應(yīng)是公共權(quán)力能在法律的框架下運(yùn)行。

對于法治國家中的“法治”的理解，人們的觀點(diǎn)不盡相同。有的學(xué)者認(rèn)為，“法治”主要是一個(gè)制度性的概念，側(cè)重強(qiáng)調(diào)的是法律程序的公開化和科學(xué)性；有的認(rèn)為，“法治”是以可能性方式存在的，而無法以必然性方式存在。①莫紀(jì)宏：《憲政、普遍主義與民主——第五屆世界憲法大會學(xué)術(shù)研討會綜述》，《外國法譯評》，2000年第1期。然而，無論怎樣理解，有兩點(diǎn)需要強(qiáng)調(diào)：一是需要有科學(xué)民主的立法，這是法治的前提；二是需要有政府的行政執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)的司法，這是法治的實(shí)踐要求。

廣義上說，法治是指通過法律治理社會，在現(xiàn)代社會，法治國家通過法律治理社會，應(yīng)達(dá)到一種理想化的狀態(tài)，理想化的社會治理狀態(tài)所匹配的國家狀態(tài)，我們可以稱之為法治國家。所以，法治國家應(yīng)是一種狀態(tài)，這種狀態(tài)又表現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，國家的組織形式必須法定，即國家公共權(quán)力部門須依法律設(shè)置，其職權(quán)須由法律規(guī)定，也就是說國家內(nèi)部具有的組織及其享受的職權(quán)都必須有法律依據(jù)。而具有法律依據(jù)的職權(quán)應(yīng)是符合權(quán)力制衡下的權(quán)力分配結(jié)果，國家組成部門所擁有的職權(quán)來源于法律，而法律的規(guī)定又是最佳合理的；其次，法治國家所要求的狀態(tài)應(yīng)是國家的公共權(quán)力能夠嚴(yán)格按照法律的要求行使，一絲不茍，其所達(dá)到的結(jié)果應(yīng)該是法律應(yīng)有的目的。

固然法治國家所要求的狀態(tài)是理想化的狀態(tài)，而實(shí)現(xiàn)這種理想化的狀態(tài)，依賴的主要還是國家公共權(quán)力的實(shí)施，所以，法治國家還應(yīng)表現(xiàn)在一定的行為方式上。這要求，國家公共權(quán)力必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動，其行為必須合法，非經(jīng)法律授權(quán)，不可具有且行使某項(xiàng)職權(quán)。國家的公共權(quán)力部門的行為方式符合法律的要求，這是法治國家的另一層含義。也就是說，為了達(dá)到一定的理想治理狀態(tài)，需要理想化的治理路徑，這種治理路徑體現(xiàn)在國家公共權(quán)力的行為模式上，即如果國家的公共權(quán)力部門的行為模式符合法律的要求，我們稱之為法治國家。

這樣，無論在狀態(tài)上，還是在具體的行為方式上，都能按照并符合法律的要求的國家就是法治國家。因而，法治國家既是一種狀態(tài)，又是一種行為模式，狀態(tài)是法律框架下的理想狀態(tài)，行為模式是依法治理的運(yùn)行模式。

從狀態(tài)上講，法治國家是人類社會的追求，是人類社會的奮斗目標(biāo)；從行為模式上講，法治國家是指在追求人類社會最高境界的狀態(tài)過程中，能夠達(dá)到的最為合理的依法治理國家之路徑。我們一般所談的法治國家建設(shè)，主要是指行為模式上的構(gòu)建。

按照西方學(xué)說，法治精神的內(nèi)容歸納起來主要體現(xiàn)在民主、人權(quán)、平等三個(gè)方面①黃之英編：《中國法治之路》，北京大學(xué)出版社2000年版，第72頁。，法治國家就是要具有法治精神的國家。西方的法治精神源于希臘城邦民主制，近代經(jīng)過資產(chǎn)階級革命，逐漸完整確立起來。該思想體系是人類社會的文明成果，具有普適性，表現(xiàn)在法治上，就是要排斥專制，保障人權(quán)，要求平等。

法治國家的構(gòu)建需要結(jié)合各國國情文化及傳統(tǒng)習(xí)慣，正因?yàn)槿绱耍?，法治國家的模式是有區(qū)別的，其內(nèi)涵基本一致，但形式卻各具特色。

（二）社會治理的內(nèi)涵

所謂社會治理，就是指政府及其他社會主體，為實(shí)現(xiàn)社會的良性運(yùn)轉(zhuǎn)而采取的一系列管理理念、方法和手段，從而在社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)上保障公民權(quán)利，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化②周曉麗、黨秀云：《西方國家的社會治理：機(jī)制、理念及其啟示》，《南京社會科學(xué)》，2013年第10期。。

我國在傳統(tǒng)上一般強(qiáng)調(diào)的是管理，新時(shí)期由“管理”到“治理”，雖然改變的只有一個(gè)字，但內(nèi)涵更加豐富了?！爸卫怼备鼜?qiáng)調(diào)黨委、政府、社會、公眾等多元主體的共同參與，而不是單純的依靠政府的力量，這是一個(gè)根本性的變化。在這一理念指導(dǎo)下，社會力量會得到更多的重視，會得到空前的發(fā)展。在傳統(tǒng)意義上，“管理”強(qiáng)調(diào)的是“管”字，有更強(qiáng)的“人治”特色，而“治理”強(qiáng)調(diào)是用法治思維和法治方式來治理社會，具有“法治”的特色。這樣，社會治理創(chuàng)新就與一國的法治國家建設(shè)緊密聯(lián)系起來了。在一定意義上，社會治理創(chuàng)新的過程實(shí)質(zhì)就是法治國家建設(shè)的過程。

西方國家的社會治理中，制度分為三大類。第一類是憲法秩序。它確立集體選擇條件下的基本規(guī)則，這些規(guī)則是制定規(guī)則的規(guī)則。第二類制度主要指的是憲法安排。事實(shí)上主要是公共治理中的操作規(guī)則，包括法律、規(guī)章、社團(tuán)和合同。第三類制度是指規(guī)范性行為準(zhǔn)則，它們對賦予憲法秩序和制度安排以合法性來說極為重要③周曉麗、黨秀云：《西方國家的社會治理：機(jī)制、理念及其啟示》，《南京社會科學(xué)》，2013年第10期。。在我國，社會治理還沒有很好地與法治國家的建設(shè)融合起來，沒有很好地與憲法秩序的建構(gòu)結(jié)合起來，因而也就缺少一些制度性的安排，缺少公共治理中的操作規(guī)則，體制很不完善。所以，黨的十八屆三中全會提出要?jiǎng)?chuàng)新社會治理體制，這既是一種新觀點(diǎn)、新要求、新部署，也是時(shí)代的必然要求。

社會治理創(chuàng)新必然強(qiáng)調(diào)綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、道德等手段來統(tǒng)籌社會利益關(guān)系，不同于傳統(tǒng)上主要依靠行政手段治理社會及協(xié)調(diào)各方面的利益。為此，需要激發(fā)社會活力，借助社會力量對社會予以優(yōu)化、良性、多元化、多角度的管理。

社會治理強(qiáng)調(diào)從源頭上、根本上來解決社會領(lǐng)域的各種問題，而不是等出了問題才被動處置，所以，社會治理需要各方的主動積極參與。伴隨著社會治理創(chuàng)新，政府的行政應(yīng)該是積極行政，社會組織的建設(shè)應(yīng)該是主動鼓勵(lì)、引導(dǎo)與規(guī)范，公民的參與意識應(yīng)該是得到很大提升。這一切的改變，離不開法治國家的建設(shè)，離不開社會治理的持續(xù)創(chuàng)新。

二、法治國家建設(shè)與社會治理創(chuàng)新的客觀原因

（一）法治國家建設(shè)與社會治理創(chuàng)新是市場經(jīng)濟(jì)的要求

法治國家是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，而這種社會經(jīng)濟(jì)就是發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)。符合發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在規(guī)律要求的社會治理才是最好的社會治理。市場經(jīng)濟(jì)是按等價(jià)原則進(jìn)行交換的經(jīng)濟(jì)，在市場經(jīng)濟(jì)狀況下，它是承認(rèn)并維護(hù)私人利益的也必然會出現(xiàn)不正當(dāng)競爭現(xiàn)象，必然會出現(xiàn)負(fù)的市場外部性，必然會出現(xiàn)僅僅依賴市場機(jī)制無法解決的問題，這種情況下，需要政府的出面，需要通過社會治理維護(hù)正常的經(jīng)濟(jì)秩序。

政府維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，就需要運(yùn)用政府的權(quán)力，而要讓政府的權(quán)力行使達(dá)到預(yù)期的效果，起到維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序的作用，政府的權(quán)力就必須要限制，不得濫用。當(dāng)然，限制政府的權(quán)力并不是目的，只是手段，目的應(yīng)是通過限制權(quán)力使之不侵犯公民的權(quán)利，并使公共權(quán)力的運(yùn)行對社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來正面的效果，實(shí)現(xiàn)有形之手與無形之手的協(xié)同并用。怎樣才能達(dá)到這個(gè)目的呢？必須要建立法治國家，在法治國家下的政府才是法治政府，才能使公共權(quán)力的行使符合市場經(jīng)濟(jì)的要求。當(dāng)然，在維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序方面，當(dāng)代社會已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的社會，而是公民權(quán)利覺醒的社會，公民及其公民組織也是維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序的重要力量，所以，在社會治理方面，需要合作，需要?jiǎng)?chuàng)新，而這一過程則是更高層面的法治國家建設(shè)過程。

在經(jīng)濟(jì)全球化下，一國為保障經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長，更需要成熟完善的市場經(jīng)濟(jì)。只有法治國家，只有法治政府，只有完善的社會治理體系，才與完善的市場經(jīng)濟(jì)社會相匹配。中國只有盡快推進(jìn)法治國家的建設(shè)，予以社會治理創(chuàng)新，才能建立起成熟的市場經(jīng)濟(jì)社會，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。

（二）新時(shí)期的政府管理理念是法治國家建設(shè)與社會治理創(chuàng)新的理論支柱

“政府管理理念是指對政府行政主體及其工作人員在行使行政職能與執(zhí)行公務(wù)過程中的行為起指導(dǎo)作用的思想觀念”①周堅(jiān)衛(wèi)主編：《地方公共財(cái)政理論與實(shí)踐》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2008年版，第464頁。。政府管理理念是政府進(jìn)行社會管理的行為準(zhǔn)則和價(jià)值依據(jù)，體現(xiàn)了政府在不同時(shí)期的價(jià)值取向和政策偏好，是衡量政府行政重心的重要標(biāo)準(zhǔn)。

1776年，英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密的《國民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》出版，這就是著名的《國富論》。他曾寫道：國王陛下，請您不要干預(yù)國家經(jīng)濟(jì)，回家去吧！國家做什么呢？就做一個(gè)守夜人，當(dāng)夜幕降臨的時(shí)候就去敲鐘。夜深了，看看有沒有偷竊行為，這就是國家的任務(wù)。只要國家不干預(yù)經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)自然就會發(fā)展起來②韓秀云：《推開宏觀之窗》，經(jīng)濟(jì)日報(bào)出版社2008年版，第14頁。。在那個(gè)時(shí)期，關(guān)于政府的行政權(quán)力運(yùn)行的理論，更多地強(qiáng)調(diào)對政府權(quán)力的限制，不希望政府有太多的權(quán)力，也不希望政府積極主動的干預(yù)國家經(jīng)濟(jì)。政府的行政是一種消極的行政，才符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。這個(gè)時(shí)期，是資本主義的自由經(jīng)濟(jì)時(shí)期，經(jīng)濟(jì)相對并不發(fā)達(dá)，市場對政府的權(quán)力要求很少，政府只要做好守夜人的角色就是最為理想的。

然而，現(xiàn)代社會，政府的角色不應(yīng)該是撒手不管的“守夜人”。③胡建淼：《轉(zhuǎn)變政府職能不做社會的“保姆”和“守夜人”》，2013年8月1日，http：／／leaders.peop le.com.cn／n／2013／0409／c178291 -21066073.htm l。政府應(yīng)該是服務(wù)型政府，政府的基本理念應(yīng)該是服務(wù)，這一理念包含的兩大基本要素應(yīng)該是服務(wù)和自控：服務(wù)是說政府的行政以提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)為目標(biāo)，自控是說政府行政時(shí)要嚴(yán)格依法行政，不得恣意妄為。政府履行服務(wù)職能，必須嚴(yán)格按照法律的要求行使權(quán)利，也就是說，國家必須是法治國家，政府必須是法治政府；國家為了履行服務(wù)職能，要積極行政，不能懈怠，不能失責(zé)，更不能越權(quán)甚至以權(quán)謀私。要做到這一切，公共權(quán)力必須通過憲法、法律予以規(guī)范。

政府服務(wù)理念的重新確立實(shí)質(zhì)是一種“建構(gòu)社會秩序”④張恒山：《法理要論》（第三版），北京大學(xué)出版社2009年版，第255頁。的努力，是社會治理創(chuàng)新的重要表現(xiàn)，它是為了在更加理性的基礎(chǔ)上確立法治國家的理念，并基于契約重構(gòu)社會秩序。這就需要重新打破自行政權(quán)力異化以來逐步走向權(quán)力部門化及私人化而逐步形成的權(quán)力私化的秩序，防止公權(quán)力私化、濫用，也從根本上切斷公權(quán)力私化的路徑。為此，要通過法律的手段規(guī)制，強(qiáng)化政府的服務(wù)性建設(shè)，加快推進(jìn)法治國家的建設(shè)，促進(jìn)社會治理創(chuàng)新，建立更加有序的社會秩序。這種治理創(chuàng)新也是一種打破秩序并重新建構(gòu)秩序的努力，是一種理性的文明政治秩序的建構(gòu)過程。

（三）建設(shè)法治國家，創(chuàng)新社會治理，既是我國歷史的必然要求，也是客觀現(xiàn)實(shí)的需要

1.在我國，建設(shè)法治國家，創(chuàng)新社會治理體制是歷史的必然要求。長期以來，我國缺少法治的土壤，傳統(tǒng)的中國法律文化對全民法律意識具有嚴(yán)重的負(fù)面影響。中國的封建法律主張“德治”與“法治”相結(jié)合，引入儒家思想，禮入法中。在此基礎(chǔ)上，大量的家教家法也被國家所接納，并直接用法律規(guī)定下來。在禮法結(jié)合、禮重于法這種法制觀念的支配下，法律的重要性受到削弱，存在“人情大于王法”的普遍認(rèn)識。中國一直奉行重刑輕民的法律傳統(tǒng)，而古代刑法中的刑訊手段非常殘酷，所以，很多沖突和糾紛都是通過法外的禮教解決，這樣，人們是越來越疏遠(yuǎn)法律，害怕法律，也不懂得用法律來保護(hù)自己的權(quán)益。中國古代法律文化中權(quán)利觀念淡薄以及“德主刑輔”的儒家法律思想，使人們對法律產(chǎn)生歪曲和誤解，輕視法律的作用。這種法治觀念很容易導(dǎo)致不守法，甚至違法，從而在人們心中無法形成“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的法治觀念。這種觀念也會帶入國家權(quán)力部門內(nèi)部，從而妨礙社會治理，妨礙法治國家建設(shè)。

即便新中國成立后，在很長的一段時(shí)期，我國仍然缺乏對法律的重視。在1978年改革開放以前，長期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，政府包辦一切，無所不能，權(quán)力是無限的，社會治理幾乎等同于執(zhí)行政府的行政命令。伴隨著改革開放的發(fā)展、全球經(jīng)濟(jì)一體化程度的加深，政府的權(quán)力在壓縮，逐漸受到限制，把本應(yīng)屬于市場的權(quán)力讓位于市場，本應(yīng)屬于社會的權(quán)力讓位于社會，由原先的超級的積極行政轉(zhuǎn)為有限度的積極行政，社會治理開始出現(xiàn)新的形式。所以，在現(xiàn)階段，如何處理好政府、公民、社會之間的關(guān)系，創(chuàng)新社會治理體制，這是時(shí)代的課題。因而，盡快推進(jìn)建設(shè)法治政府，創(chuàng)新社會治理也是擺在人民面前的最為迫切的任務(wù)。

事實(shí)上，正是在這個(gè)階段，人們提出了服務(wù)行政、福利國家、公民社會的概念，政府的行政權(quán)力的運(yùn)行出現(xiàn)新的形式，社會治理更多地強(qiáng)調(diào)協(xié)商、指導(dǎo)，行政命令、服從在逐漸的淡化，消極的行政轉(zhuǎn)為積極的行政，政府的角色在轉(zhuǎn)變。

2.現(xiàn)階段，我國法治國家建設(shè)、社會治理工作面臨的諸多問題，要求加快法治建設(shè)，創(chuàng)新社會治理。當(dāng)前，我國法治國家建設(shè)、社會治理工作存在諸多問題，這表現(xiàn)在：首先，法治理念需要強(qiáng)化，法治意識普遍淡薄，社會治理理念陳舊。法治國家建設(shè)的核心在于法律對國家機(jī)關(guān)及其工作人員行為的規(guī)范和控制，是法律對公共權(quán)力的治理，是“治吏”而非“治民”。但是，在我國，并沒有牢牢樹立一切國家機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人都必須服從和遵守憲法和法律的基本觀念，國家機(jī)關(guān)執(zhí)法人員普遍缺乏法治意識，法治理念亟待加強(qiáng)。國家機(jī)關(guān)工作人員是人民的公仆，而不是凌駕于人民之上的統(tǒng)治者；公民權(quán)利第一，公權(quán)力第二，公權(quán)力的行使是為了更好地實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利?，F(xiàn)代社會，社會治理已經(jīng)不僅僅是政府的事情了，而是政府與社會的合作，治理主體多元化。這些觀念沒有得到很好的樹立，會極大地阻礙法治國家的建設(shè)，阻礙社會治理的創(chuàng)新。其次，法律制度不完備，國家機(jī)關(guān)職權(quán)不清、相互交叉沖突的情況比較突出，社會組織作為重要的社會治理主體沒有明確的法律地位、權(quán)利與義務(wù)。法治國家需要完備的法律制度，但是，我們在很多領(lǐng)域的法律并不完備，比如，在行政組織法方面，我國目前兩部重要的行政組織法，即國務(wù)院組織法和地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法中的地方政府部分，均沒有起到應(yīng)有的規(guī)范和控制作用。國務(wù)院組織法內(nèi)容需要修改和充實(shí)，地方政府組織法線條過粗，缺乏可操作性。在社會組織建設(shè)方面，缺少發(fā)展、規(guī)范社會組織建設(shè)的法律等。要使行政機(jī)關(guān)遵循職權(quán)法定原則，就必須要求行政組織法明確行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)、地位、職權(quán)、職能等內(nèi)容，明確行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和相互關(guān)系。行政組織法的不完備，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)職權(quán)不清；社會組織建設(shè)的法律不完備，導(dǎo)致社會治理缺少合作，阻礙了法治國家的建設(shè)，阻礙了社會治理的創(chuàng)新；再次，當(dāng)前社會已經(jīng)進(jìn)入信息時(shí)代，社會在前進(jìn)中也不斷出現(xiàn)新的情況、新的問題，這要求社會治理工作需要不斷完善，不斷創(chuàng)新，法治國家建設(shè)需要在新的層面展開。

三、社會治理創(chuàng)新的思路與重點(diǎn)

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，樹立憲法權(quán)威

建設(shè)法治國家，做好社會治理創(chuàng)新工作，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，樹立憲法權(quán)威，并逐步合法有序展開，這是必須要堅(jiān)持的重要原則。這一原則要求，社會治理創(chuàng)新工作必須以穩(wěn)定黨的執(zhí)政為前提，以提高黨的執(zhí)政能力為前提，同時(shí)要樹立憲法權(quán)威，崇尚憲法與法律，嚴(yán)格地依據(jù)法律，堅(jiān)持法治原則，要在依法治國的框架下，推進(jìn)社會治理創(chuàng)新工作。

推進(jìn)社會治理創(chuàng)新工作，離不開黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，很多困難與障礙，需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下循序漸進(jìn)，逐步克服。當(dāng)然，在新形勢下，要注意領(lǐng)導(dǎo)方式，要在注意加強(qiáng)黨的建設(shè)同時(shí)，厘清黨政職權(quán)，要將黨的與行政管理有關(guān)的職權(quán)法定化，將黨的必要程序轉(zhuǎn)化為法的程序，依法提高黨的執(zhí)政水平，而這本身也正是社會治理創(chuàng)新工作的一個(gè)重要組成部分。

社會治理創(chuàng)新要有助于促進(jìn)法治國家的建設(shè)，法治國家是法律至上的國家，而憲法至上又是法律至上原則的核心。這要求樹立憲法的權(quán)威。憲法權(quán)威是指一國憲法在法律和實(shí)踐中都具有最高的法律效力，它是國家的根本法，是一切機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人的根本行為準(zhǔn)則。只有憲法的權(quán)威確立了，才能夠做到尊重法律。

社會治理工作要求國家各部門的權(quán)力設(shè)定、行使必須依據(jù)法律，符合法律，不得與法律相抵觸。具體說來，首先，國家機(jī)關(guān)的職權(quán)，必須由法律規(guī)定。法律授予的權(quán)力才是正當(dāng)?shù)墓珯?quán)力，國家各部門權(quán)力的取得和存在必須有法律依據(jù)，沒有法律依據(jù)的權(quán)力從根本上說是一種非法的權(quán)力；其次，國家各部門權(quán)力的行使必須合法，越權(quán)無效。權(quán)力的行使還要遵循一定的程序，并且不能超越主體的職權(quán)范圍，否則就是無效行權(quán)；國家各部門活動中涉及到的授權(quán)、委托必須要有法律依據(jù)，被授權(quán)和被委托組織只能在授權(quán)和委托的范圍內(nèi)行使職能。再次，社會組織的權(quán)力必須要有明確的法律規(guī)定，執(zhí)政黨、政府、社會組織之間的合作要在法治國家的框架下得到完善。

（二）社會治理離不開法治政府，要積極推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府

社會治理的效果如何，法治政府的建設(shè)是關(guān)鍵。法治政府就是依法行政的政府。依法行政是指一切行政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定履行管理國家和社會事業(yè)的職責(zé)，一切行政行為必須有法律的依據(jù)，依照法律程序進(jìn)行，接受法律的監(jiān)督，對違法失職行為依法承擔(dān)法律責(zé)任。這要求在社會治理過程中，國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員要依照法定權(quán)限和法定程序?qū)沂聞?wù)和社會事務(wù)進(jìn)行決策、組織、管理、調(diào)控，一切行政活動和行政權(quán)力的行使必須受到法律的監(jiān)督和制約，一切違法的行為都要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

依法行政的目標(biāo)就是通過控制行政權(quán)力的行使，保障公民的合法權(quán)益。這必然意味著要加強(qiáng)對行政權(quán)力的控制?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不移的一條經(jīng)驗(yàn)”①［法］孟德斯鳩：《論法的精神》（上），商務(wù)印書館1961年版，第154頁。，因而，對行政權(quán)力控制，這是必須的。依法行政要求合法行政、合理行政，要求公正程序，權(quán)責(zé)統(tǒng)一。同樣，社會治理創(chuàng)新，需要依法對各治理主體的社會治理權(quán)力予以控制?，F(xiàn)代社會，社會治理要根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)下“經(jīng)濟(jì)人”的本性特征，從嚴(yán)治吏，從嚴(yán)治理社會，雙管齊下，重塑政府誠信形象，培養(yǎng)具有高尚情操的公民意識。

做好社會治理創(chuàng)新，需要建設(shè)法治政府，需要政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，需要加快機(jī)構(gòu)改革。政府要從無限政府轉(zhuǎn)向有限政府，要從封閉政府轉(zhuǎn)向透明政府，要從權(quán)力政府轉(zhuǎn)向責(zé)任政府，要全面推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。機(jī)構(gòu)改革是政府職能轉(zhuǎn)變的重要手段，也是社會治理的必然要求，正是由于機(jī)構(gòu)的外顯性，推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，才能夠很好地回應(yīng)社會關(guān)切，凝聚改革共識。通過機(jī)構(gòu)改革，合理劃定政府職能，合理劃分政府層級職責(zé)，完善政府績效考核機(jī)制，做好政府與社會間的合作治理，這正屬于社會治理建設(shè)的重要內(nèi)容。

（三）社會治理離不開改革，要深化體制改革，創(chuàng)新社會治理體制

改革仍然是當(dāng)前我國政府的歷史責(zé)任，創(chuàng)新社會治理體制，需要在法治框架內(nèi)，進(jìn)一步推進(jìn)政治體制、經(jīng)濟(jì)體制的改革，進(jìn)一步理順政黨、政府、社會間的關(guān)系。只有深化改革，社會治理建設(shè)才會落在實(shí)處。

新時(shí)期政府的基本理念就是服務(wù)，在服務(wù)基礎(chǔ)上，推動社會治理創(chuàng)新，這是符合時(shí)代發(fā)展潮流的。伴隨著新時(shí)期政府管理理念的確立，現(xiàn)代社會管理出現(xiàn)了一些新的特點(diǎn)，比如：打造服務(wù)型政府，政府服務(wù)的顧客傾向；政府向市民社會開放公共物品和服務(wù)的生產(chǎn)與供給；社會組織日益介入公共服務(wù)的生產(chǎn)和分配；公域與私域的界限變得日益模糊，政府與私營企業(yè)組織合作提供公共服務(wù)；政府利用私營企業(yè)的管理技術(shù)和方法來改善公共行政內(nèi)部運(yùn)作；更加強(qiáng)調(diào)公眾參與、權(quán)力下放、責(zé)任明確等等。社會治理創(chuàng)新，就需要緊密結(jié)合現(xiàn)代社會管理的特點(diǎn)，在立法、行政、司法等領(lǐng)域都要?jiǎng)?chuàng)新，尤其要在理順政黨、政府、社會間的關(guān)系基礎(chǔ)上，搞好公民社會建設(shè)。

公民社會建設(shè)的重點(diǎn)之一就是要培育社會組織的發(fā)展，社會組織是公民社會的重要組成部分，是公民實(shí)現(xiàn)自我管理的重要途徑，是推進(jìn)公民自治的重要?jiǎng)恿Α?/p>

（四）明確社會治理創(chuàng)新之目的，切實(shí)保障人權(quán)

社會治理的目的是保障人權(quán)，讓人們生活在一個(gè)安定、和諧、公正的社會。社會治理創(chuàng)新之目的，也是如此，即要切實(shí)保障人權(quán)。

保障人權(quán)需要樹立司法權(quán)威，司法權(quán)威是指司法機(jī)關(guān)通過公正司法活動嚴(yán)格執(zhí)行憲法和法律，形成命令和服從關(guān)系，具有使人信服的力量和威望。社會治理創(chuàng)新實(shí)質(zhì)是推動法治國家建設(shè)，法治國家是法律至上的國家，而法律至上是通過司法權(quán)威來體現(xiàn)的。沒有司法權(quán)威，法律至上將是一句空話；沒有司法權(quán)威，法院的生效裁判將失去最終裁決的意義；沒有司法權(quán)威，司法作為最后的一道救濟(jì)閘門將失去保障。

在一個(gè)法治國家，法院應(yīng)享有解決一切法律爭議的終局權(quán)力，司法應(yīng)該受到絕對的尊重。只有這樣，任何公民都有權(quán)得到公正和有效的司法救濟(jì)才具有價(jià)值，司法機(jī)關(guān)對行政公權(quán)力的監(jiān)督才能落到實(shí)處。這要求，國家其他各類、各級機(jī)關(guān)，以及公眾要尊重司法，要讓司法裁判結(jié)果得到普遍遵從。

司法權(quán)威樹立了，尊重和保障人權(quán)才能具有實(shí)現(xiàn)的可能性，社會治理的目的才會得以實(shí)現(xiàn)。人權(quán)是指在一定的社會歷史條件下每個(gè)人按其本質(zhì)和尊嚴(yán)享有或應(yīng)該享有的基本權(quán)利，本質(zhì)特征和要求是自由和平等。社會治理創(chuàng)新是以保障人權(quán)為終極目標(biāo)的?，F(xiàn)代社會，尊重和保障人權(quán)是憲法民主政治的基本要求，是社會政治文明的基本標(biāo)志。

（五）社會治理創(chuàng)新離不開公民的參與，所以，要不斷培養(yǎng)公民法律意識，增強(qiáng)公民對國家制度的認(rèn)同感

社會治理工作，單靠國家機(jī)關(guān)自身是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，這需要依賴全民的支持。因此，要注重培養(yǎng)全民的法律意識，讓公眾信仰法律，增強(qiáng)公民對國家制度的認(rèn)同感。無論是法律至上，還是樹立司法權(quán)威，均來源于公眾對法律的信任與認(rèn)同，特別是司法權(quán)威更需要法律信仰的支持和維護(hù)。

社會治理體制能否得到創(chuàng)新，其創(chuàng)新的成果能否得到認(rèn)可，其重要的一點(diǎn)是要具有各種必要的制度滋生的土壤，這個(gè)土壤就是公民對它的認(rèn)同感。法律信任是基于對法律制度的認(rèn)同。從國家層面，國家制度認(rèn)同意識，這是一國公民對自己生活中的國家制度，包括經(jīng)濟(jì)制度與政治制度的贊同、認(rèn)可、接受意識。如果公民不認(rèn)同某個(gè)制度，該制度在實(shí)際的執(zhí)行上必然會困難重重。因而，在推進(jìn)社會治理創(chuàng)新時(shí)，一定要特別注意增強(qiáng)公民對相關(guān)已有制度或新制度的認(rèn)同感。對此，在黨的十八大報(bào)告中，不僅提出了社會主義核心價(jià)值觀念，而且進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要提高公民的法律意識。這表明，我黨已經(jīng)把公民意識教育作為基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性問題看待。這樣，我國法治國家建設(shè)工作，我國社會治理創(chuàng)新工作的推進(jìn)必然會有更適合的土壤，也會更卓有成效。□

（責(zé)任編輯：石洪斌）

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2014-03-28

王勇，中共中央黨校政法部教授、憲法行政法教研室主任，法學(xué)博士，主要研究方向?yàn)閼椃ㄐ姓?、?jīng)濟(jì)法、法律經(jīng)濟(jì)學(xué)。