劉曉紅 隗斌賢

2013年12月，大范圍霧霾籠罩我國(guó)，陸續(xù)有25個(gè)省份、100多座大中城市不同程度出現(xiàn)霧霾天氣。國(guó)家氣象局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2013年全國(guó)平均霧霾天數(shù)創(chuàng)半個(gè)世紀(jì)以來(lái)最高紀(jì)錄，安徽、湖南、湖北、浙江、江蘇等13個(gè)省市均創(chuàng)下“歷史新高”。①?gòu)堖b、曹典等:《半壁江山圖，盡罩霾霧中——近日我國(guó)嚴(yán)重霧霾天氣追蹤》，2013年12月8日，http://news.xinhuanet.com/local/2013 －12/08/c_118467239.htm.中共十八大報(bào)告提出:“要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制”。十八屆三中全會(huì)明確引入市場(chǎng)化的生態(tài)環(huán)保機(jī)制，實(shí)行更加嚴(yán)格的環(huán)保制度，建立區(qū)域減排合作機(jī)制和交易制度，完善生態(tài)補(bǔ)償與支付制度等，并承諾加快制定《清潔空氣法》。近年來(lái)，我國(guó)環(huán)境監(jiān)管的立法和政策不斷加強(qiáng)，但環(huán)境污染的態(tài)勢(shì)也日益加劇。因此創(chuàng)新政府環(huán)境監(jiān)管機(jī)制、提升環(huán)境管理績(jī)效已成為當(dāng)務(wù)之急。

一、霧霾的成因分析

霧霾是對(duì)大氣中各種懸浮顆粒物含量超標(biāo)的統(tǒng)稱。大氣中的顆粒物可用懸浮顆粒物和可吸入顆粒物來(lái)表示，后者是指粒徑小于10微米的顆粒物，其中粒徑小于2.5微米的顆粒物PM2.5因能進(jìn)入肺部深處，又含有更大量的有毒有害物質(zhì)，且能在大氣中停留更長(zhǎng)時(shí)間，被認(rèn)為是造成霧霾天氣的“元兇”。深入肺部的PM2.5易形成黑肺、石肺，發(fā)生癌變，對(duì)人體健康危害更大。霧霾形成既有“源頭”，也有“幫兇”，這就是不利于污染物擴(kuò)散的氣象條件。關(guān)于我國(guó)大面積霧霾的成因分析，雖然存在爭(zhēng)議，特別是對(duì)PM2.5來(lái)源“貢獻(xiàn)率”有較大的差異，②馮娟:《請(qǐng)給汽車尾氣霧霾貢獻(xiàn)率一個(gè)準(zhǔn)確說(shuō)法》，2014年1月16日，http://www.eeo.com.cn/2014/0116/255015.shtml。多數(shù)學(xué)者研究的結(jié)論主要集中在四個(gè)方面:化石能源的大量消耗、機(jī)動(dòng)車保有量的快速增長(zhǎng)、城市規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大、跨區(qū)域的污染傳輸?shù)取Ｒ陨稀霸搭^”導(dǎo)致污染物長(zhǎng)期累積的排放總量超過(guò)了區(qū)域的環(huán)境容量，當(dāng)不利的氣候條件出現(xiàn)，來(lái)源于化石能源燃燒、工業(yè)生產(chǎn)和汽車尾氣的二次無(wú)機(jī)氣熔膠因吸水性極強(qiáng)，一吸水就膨脹，顆粒物就彌漫在空氣中，形成霧霾。

1.化石能源的大量消耗

伴隨中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，能源消費(fèi)總量大幅上升，由1980年的60275萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤增長(zhǎng)到2013年的381800萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤，增長(zhǎng)了6倍多(表1)。雖然能耗強(qiáng)度呈下降趨勢(shì)，說(shuō)明節(jié)能降耗工作取得成效，但由于總量的不斷增加使我國(guó)已成為全球第一能源消費(fèi)國(guó)和碳排放國(guó)。①聯(lián)合國(guó)環(huán)境署:《中國(guó)資源效率:經(jīng)濟(jì)學(xué)與展望》，2013年7 月，http://www.docin.com/p－718679165.html，2013年10 月31日。特別是在我國(guó)的能源消費(fèi)中，煤炭和石油約占消費(fèi)總量的90%，尤其是煤炭占70%左右。②朱成章:《煤電是減少霧霾的有效途徑》，《大眾用電》，2013年第5期。化石燃料燃燒釋放的大氣污染物，成為霧霾形成的最重要原因。

表1 1980年以來(lái)我國(guó)能源消費(fèi)與GDP的關(guān)系

2.機(jī)動(dòng)車保有量的快速增長(zhǎng)

美國(guó)前總統(tǒng)尼克松曾說(shuō)“汽車是最大的大氣污染源”。美國(guó)環(huán)保部門研究表明，洛杉磯光化學(xué)煙霧有85%來(lái)自汽車尾氣。為此，1975年起所有的汽車安裝排氣凈化器，結(jié)果，洛杉磯一級(jí)污染警報(bào)天數(shù)從1977年的121天降到1989年的54天，到1999年已經(jīng)降為0。③周恒星:《洛杉磯霧霾之戰(zhàn)》，《中國(guó)企業(yè)家》，2013年第5期。

2012年末，我國(guó)民用汽車保有量達(dá)到12，089萬(wàn)輛，同比年增長(zhǎng)14.3%，其中私人汽車增長(zhǎng)18.3%。④劉子溪:《探究霧霾污染對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的啟示》，《中國(guó)高新技術(shù)企業(yè)》，2013年第9期。2010年，環(huán)保部公布的《機(jī)動(dòng)車污染物排放狀況》表明，機(jī)動(dòng)車尾氣已經(jīng)成為大中城市空氣污染的主要來(lái)源。2012年環(huán)保部《中國(guó)機(jī)動(dòng)車污染防治年報(bào)》顯示:隨著機(jī)動(dòng)車保有量的快速增加，我國(guó)城市空氣呈現(xiàn)出煤煙和機(jī)動(dòng)車尾氣復(fù)合污染的特點(diǎn)。機(jī)動(dòng)車排放的尾氣與硫酸鹽相互作用，不斷加速、加重霧霾的形成。⑤阮曉東:《霧霾連連，油品提升難在哪?》，《新經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》，2013年第4期。復(fù)旦大學(xué)莊國(guó)順(2013)則呼吁“治霾從機(jī)動(dòng)車入手”，他認(rèn)為雖然工業(yè)排放對(duì)霧霾有相當(dāng)大的“貢獻(xiàn)”，但在能源結(jié)構(gòu)沒(méi)有改變、發(fā)展方式?jīng)]有根本轉(zhuǎn)變的情況下，工業(yè)污染減少的空間有限。近年來(lái)工業(yè)污染增加不多，但霧霾大大增加了，快速增加的機(jī)動(dòng)車排放是“決定因素”，至少超過(guò)20%。⑥韓曉蓉等:《北京霧霾來(lái)源結(jié)論誤導(dǎo)公》，《東方早報(bào)》，2014年1月1日第A08版。中科院王躍思課題組“大氣灰霾追因與控制”研究結(jié)果顯示，北京這樣的大城市機(jī)動(dòng)車是大氣污染的主要來(lái)源之一，約占20% －30%。⑦李禾:《機(jī)動(dòng)車為北京貢獻(xiàn)20% －30%PM2.5》，2014年1月2 日，http://scitech.people.com.cn/n/2014/0103/c1057－24009176.html.而北京市監(jiān)測(cè)中心則認(rèn)為占北京機(jī)動(dòng)車保有量約5%的重型柴油車貢獻(xiàn)著全市氮氧化物排放量的50%，機(jī)動(dòng)車尾氣對(duì)PM2.5 的貢獻(xiàn)率為 22.2%。⑧瓦尼薩·樸:《汽車還是煤炭?科學(xué)家對(duì)北京空氣污染主要元兇意見(jiàn)不一》，2014年1月1日，http://oversea.huanqiu.com/economy/2014 －01/4715113.html.

3.城市規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大

近年來(lái)，我國(guó)城市化的進(jìn)程不斷加快。隨著城市人口的膨脹，盲目“造城運(yùn)動(dòng)”，城市建設(shè)加速，建筑密度不斷加大，建筑高度日益攀升。以北京為例，截至2012年末，常住人口達(dá)到2069.3萬(wàn)人，比1990年的1086萬(wàn)幾乎增加了一倍。⑨王雅心:《人口膨脹引發(fā)城市生態(tài)?！?，《城市與減災(zāi)》，2013年第3期。建筑、拆遷、道路施工、堆料、運(yùn)輸遺灑、地面積土和裸露地面，造成揚(yáng)塵污染，嚴(yán)重影響空氣質(zhì)量。高樓大廈林立，風(fēng)流經(jīng)市區(qū)時(shí)有明顯的阻擋作用，使風(fēng)力減弱。這種風(fēng)力較弱或者靜風(fēng)現(xiàn)象太多，不利于懸浮微粒在大氣中的擴(kuò)散直至稀釋，最終使懸浮顆粒在城區(qū)和近郊區(qū)周圍長(zhǎng)期的沉積。①郝明輝:《淺談霧霾天氣形成的前期原因及防治對(duì)策》，《河南科技》，2013年第2期。一旦遇到不利的氣候條件，就會(huì)產(chǎn)生大面積的霧霾。隨著我國(guó)新一輪城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，二氧化碳和其他污染物的排放肯定還會(huì)增加，各種來(lái)源與構(gòu)成混合會(huì)造成更大范圍的區(qū)域污染。

4.跨區(qū)域的污染傳輸

近年來(lái)“越境污染”一詞屢被提起，有些地方甚至“認(rèn)定”就是輸入型的。研究表明，PM2.5在環(huán)境影響上，除了形成灰霾、有毒有害外，另一特征是可以遠(yuǎn)距離輸送，由此造成大氣污染不再是單獨(dú)某一個(gè)城市的問(wèn)題，而是跨城市、跨省際、甚至跨國(guó)界的區(qū)域性問(wèn)題。②付保榮:《從霧霾天氣談我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化與能力建設(shè)》，《環(huán)境保護(hù)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)》，2013年第4期。中科院大氣物理所研究員王躍思(2013)提出，城市 PM2.5的最大來(lái)源是機(jī)動(dòng)車，約為四分之一;其次為燃煤和外來(lái)輸送，各占五分之一。楊佩(2013)對(duì)鄭州霧霾的成因分析顯示:機(jī)動(dòng)車尾氣排放約為36%;建筑揚(yáng)塵、土壤塵及道路揚(yáng)塵等約占28%;炭源及生物質(zhì)燃燒源、二次大氣污染物等約為21%;來(lái)自區(qū)域傳輸?shù)募s為15%。③楊佩:《環(huán)境治理:霧霾下的生存底線如何捍衛(wèi)?》，《協(xié)商論壇》，2013年第3期。

空氣污染與氣候變化之間的關(guān)系還需要更多的研究，但二者在許多地方存在一致性，一種原因可能是隨著溫度的上升，空氣中出現(xiàn)某些污染物如臭氧的機(jī)率增大，另一種可能是氣候變化會(huì)造成氣流模式的紊亂，有風(fēng)的地方變得不刮風(fēng)，使污染物不易擴(kuò)散，這也是霧霾形成的條件。

二、我國(guó)環(huán)境監(jiān)管存在的問(wèn)題

環(huán)境問(wèn)題，包括大氣污染問(wèn)題，已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中的重中之重。大面積霧霾天氣的出現(xiàn)，表明我國(guó)環(huán)境監(jiān)管的效果亟待提高，環(huán)保法律、法規(guī)與制度體系以及市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)作用等亟需加強(qiáng)。目前我國(guó)環(huán)境監(jiān)管中主要存在以下問(wèn)題:

1.環(huán)保立法、執(zhí)法亟待加強(qiáng)，企業(yè)違規(guī)污染排放未能有效遏制

2013年5月15日，環(huán)境保護(hù)部向媒體通報(bào)，環(huán)境保護(hù)部組織完成了2012年度各省、自治區(qū)、直轄市和八家中央企業(yè)主要污染物總量減排核查工作，并對(duì)《“十二五”主要污染物總量減排目標(biāo)責(zé)任書》年度落實(shí)情況進(jìn)行了檢查。經(jīng)核實(shí)，仍有少數(shù)地方和企業(yè)在總量減排工作中存在突出問(wèn)題。楊佩(2013)認(rèn)為，造成這種現(xiàn)狀的根本原因在于，我國(guó)環(huán)保立法還不能滿足司法需求，法律體系有待進(jìn)一步完善，一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域存在立法空白，特別是相關(guān)的大氣污染防治法規(guī)亟待完善。④楊佩:《環(huán)境治理:霧霾下的生存底線如何捍衛(wèi)?》，《協(xié)商論壇》，2013年第3期。包群等(2013)對(duì)我國(guó)31個(gè)省份的研究表明，單純的環(huán)保立法并不能抑制污染排放，只有嚴(yán)格的環(huán)保執(zhí)法，才能取得顯著的環(huán)境治理效果。⑤包群、邵敏等:《環(huán)境管制抑制了污染排放嗎?》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2013年第12期。因?yàn)榈胤秸毡槿狈?yán)格執(zhí)法的動(dòng)力與約束，加上機(jī)制不健全、監(jiān)管條件局限等，使得執(zhí)法與監(jiān)管力度不夠。令人尷尬的還有，2013年初實(shí)施的《民事訴訟法》第55條雖然開(kāi)啟了環(huán)境公益訴訟的司法程序，但是由于“缺乏必要的司法解釋而難以操作”，環(huán)境公益訴訟主體長(zhǎng)時(shí)期徘徊在模糊地帶，難以實(shí)現(xiàn)以個(gè)體的訴訟求得公共利益回歸的目標(biāo)，以致于除了政府，社會(huì)缺乏制衡、監(jiān)督污染企業(yè)的力量。⑥沈棲:《環(huán)境公益訴求亟待“破繭”》，2013 年12 月9 日，http://news.163.com/13/1209/14/9FLKJIPK00014AEE.html.

2.行政規(guī)制與管理存在系統(tǒng)缺陷，排污者與受害者在空氣質(zhì)量上的權(quán)利不清

現(xiàn)有的環(huán)境管理制度在運(yùn)行中，存在執(zhí)法、守法成本高，而違法成本低的現(xiàn)象;執(zhí)法不嚴(yán)，甚至“法不責(zé)眾”，特別是地方保護(hù)主義，是出現(xiàn)偷排現(xiàn)象的重要原因。當(dāng)一項(xiàng)法規(guī)很容易被違背，或者違法不容易發(fā)現(xiàn)，甚至即使被發(fā)現(xiàn)處罰也較輕的情況下，這個(gè)法律的效力和規(guī)制的作用就被弱化了，這是導(dǎo)致我國(guó)環(huán)境污染形勢(shì)日益嚴(yán)峻的主要原因之一。

體制權(quán)威性與有效性不夠還表現(xiàn)在部門職能分散交叉，政出多門、權(quán)責(zé)脫節(jié)、力量分散、低水平重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題突出，削弱了環(huán)境監(jiān)管的合力，也影響了行政效率。大氣污染管理也涉及許多部門與領(lǐng)域，還有跨區(qū)域問(wèn)題，污染源與污染途徑、污染受體之間雖然有聯(lián)系，但一些情況下難以界定其關(guān)聯(lián)及因果關(guān)系。因此，污染源及其排放到底有多少?環(huán)境質(zhì)量與污染排放之間的關(guān)系是什么?本地與外地對(duì)本地污染的“貢獻(xiàn)”有多少?企業(yè)有沒(méi)有違規(guī)排放、排放了多少?由于監(jiān)測(cè)技術(shù)與條件的限制難以說(shuō)清，給部門、地區(qū)之間相互推諉，企業(yè)與政府博弈，以及政府、企業(yè)向社會(huì)隱瞞留下了空間。特別是政府對(duì)環(huán)境監(jiān)管的范圍、方式、程度等方面存在明顯缺陷，加劇了“監(jiān)管失效”。而更重要的是污染排放者與受害者在空氣質(zhì)量上的權(quán)利劃分不清，就難有現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的“霧霾治理”。

3.難以實(shí)現(xiàn)污染排放總量控制和協(xié)同減排，大氣環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)及排放評(píng)價(jià)體系有待提升

我國(guó)對(duì)污染物、能耗的管理大部分是以濃度、強(qiáng)度控制為基礎(chǔ)，如污水排放標(biāo)準(zhǔn)、萬(wàn)元GDP能耗等。但事實(shí)上，對(duì)環(huán)境質(zhì)量的最終影響取決于排入的污染物的總量。雖然企業(yè)排放的污染物濃度、地區(qū)萬(wàn)元GDP的能耗強(qiáng)度達(dá)到了國(guó)家或地方規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，但污染物排放總量和能耗總量卻大幅上升。與此同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)行的大氣污染控制重點(diǎn)仍然為二氧化硫、粉塵、煙塵等一次污染物，細(xì)顆粒物、氮氧化物、汞和溫室氣體等沒(méi)有得到相應(yīng)的治理，盡管“十二五”有所提及，但力度和手段都不夠，相對(duì)忽視多種來(lái)源、多種污染物的協(xié)同減排和系統(tǒng)治理。

2012年《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》出臺(tái)，增設(shè)了PM2.5濃度和臭氧8小時(shí)平均濃度限值，也收緊了PM10、NO2濃度限值，但這只是與國(guó)際“低軌”銜接。1996年頒布的《大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》沿用至今，空氣質(zhì)量評(píng)價(jià)體系仍然延用粉塵污染時(shí)期的大氣環(huán)境評(píng)價(jià)思路，對(duì)霧霾天氣細(xì)顆粒物、臭氧層保護(hù)等新型復(fù)合空氣污染情況難以應(yīng)對(duì)。由于底數(shù)不清，加上監(jiān)測(cè)條件不具備，大氣污染信息的可靠性已難以滿足公眾的知情訴求。而“人為操縱”又加劇了社會(huì)的不信任。一些地方排斥公眾、媒體和社會(huì)組織的參與，使得第三方監(jiān)督缺失，給政府和企業(yè)不履行減排責(zé)任甚至掩蓋污染事實(shí)提供了空間，使霧霾等污染的本來(lái)面目更加撲朔迷離。

4.市場(chǎng)交易機(jī)制處于試點(diǎn)探索階段，制度體系亟需完善

目前我國(guó)試點(diǎn)的排污權(quán)交易實(shí)踐，是典型的“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”的模式，只能算是“信用交易”，還不具備“產(chǎn)權(quán)明晰”和“有效市場(chǎng)”的特征，交易的規(guī)范程度和實(shí)施范圍與發(fā)達(dá)國(guó)家成熟的市場(chǎng)體系還存在很大的差距。問(wèn)題集中表現(xiàn)在五個(gè)方面:交易的法律、法規(guī)不健全，制度體系不完善;交易以各級(jí)政府為主導(dǎo)，完善的市場(chǎng)機(jī)制尚未形成;以政府指導(dǎo)價(jià)或協(xié)商價(jià)為主，不能反映供求規(guī)律，價(jià)格機(jī)制不健全;交易行為沒(méi)有延續(xù)性，僅是特定地區(qū)的試點(diǎn)和個(gè)別案例，缺乏推廣應(yīng)用;交易空間范圍的局限性，主要是省級(jí)行政區(qū)內(nèi)的交易，全國(guó)層面的交易尚未開(kāi)展。

三、環(huán)境監(jiān)管下的政府與企業(yè)博弈分析

霧霾的嚴(yán)重危害是典型的“公地悲劇”和“監(jiān)管失效”、“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象。為遏制大氣污染惡化態(tài)勢(shì)，需要政府“有形的手”，加大環(huán)境監(jiān)管力度，這對(duì)企業(yè)減少污染排放起著極為重要的主導(dǎo)作用。從博弈論的視角來(lái)看，政府環(huán)境監(jiān)管的“嚴(yán)刑峻法”將引導(dǎo)企業(yè)實(shí)施清潔生產(chǎn)、減少污染排放，從而為大氣環(huán)境質(zhì)量根本改善奠定基礎(chǔ)。

在完全競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)條件下，假定每一個(gè)企業(yè)都是合法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，政府和企業(yè)間的信息是完全的;由此我們進(jìn)一步假設(shè)，該博弈是一個(gè)完全博弈。當(dāng)政府出臺(tái)環(huán)境監(jiān)管的法律、法規(guī)和政策之后，為完成節(jié)能減排的目標(biāo)，企業(yè)將增加生產(chǎn)成本。因此，企業(yè)針對(duì)生產(chǎn)成本的增加，必然要做出減排還是不減排的博弈決策，并執(zhí)行相應(yīng)的策略。而政府也會(huì)根據(jù)企業(yè)的減排表現(xiàn)，做出獎(jiǎng)勵(lì)還是懲罰的決策。我們用R表示企業(yè)收益，獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)用為M，罰款為T，減排的成本為C。根據(jù)假設(shè)條件，博弈樹分析如圖1所示。①借鑒了馮俊(2009)在“環(huán)境資源價(jià)值核算與管理研究”一文中的觀點(diǎn)，經(jīng)作者修改。

圖1 政府監(jiān)管與企業(yè)減排的博弈樹

在完美博弈條件下，企業(yè)存在著三種博弈策略:(1)如果減排成本C遠(yuǎn)小于收益R，企業(yè)選擇減排生產(chǎn)。當(dāng)政府對(duì)完成減排任務(wù)的企業(yè)予以獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)，企業(yè)的收益為R－C+M;如果不獎(jiǎng)勵(lì)，則為R－C。因此，為激勵(lì)企業(yè)的減排行為，政府應(yīng)實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)政策;(2)如果減排成本C高昂，企業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重，企業(yè)則采取兩種行動(dòng)策略，要么停產(chǎn)，要么不減排生產(chǎn)。如果企業(yè)停產(chǎn)，則博弈結(jié)束。(3)若企業(yè)不減排生產(chǎn)，政府采取的行動(dòng)策略有兩種:懲罰或不懲罰。不懲罰，則企業(yè)的收益為R;懲罰，則企業(yè)獲得的收益為R－T。在完美博弈論下，企業(yè)和政府之間的信息對(duì)稱，所以企業(yè)必然受到處罰，企業(yè)收益為R－T。如果T＞C，企業(yè)的最優(yōu)策略是減排生產(chǎn);如果T＜C，企業(yè)的最優(yōu)策略是不減排生產(chǎn)。歐盟為治理大氣污染，制定了嚴(yán)厲的處罰政策，如果其成員國(guó)空氣不達(dá)標(biāo)的天數(shù)超過(guò)35天，將面臨4.5億美元的巨額罰款。

圖2 不同監(jiān)管力度下企業(yè)減排行為

為進(jìn)一步分析企業(yè)減排與否的選擇，我們假定企業(yè)在不同的政府監(jiān)管力度(用T表示)下的減排與否收益結(jié)構(gòu)如圖2所示。顯然企業(yè)的污染排放行為會(huì)隨著政府監(jiān)管力度T的增大而降低(收益R減少)，因?yàn)殡S著監(jiān)管力度的加大，企業(yè)偷漏超排被發(fā)現(xiàn)的概率、受到的處罰會(huì)增長(zhǎng)，其收益自然會(huì)降低。相反，由于政府監(jiān)管對(duì)偷漏超排行為的抑制和更為規(guī)范透明的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)保護(hù)了減排企業(yè)的利益，加上政府的激勵(lì)，會(huì)使企業(yè)減排收益持續(xù)提高。從圖2可見(jiàn)，減排與超排兩種行為的曲線交于T'，在0＜T＜T'間，企業(yè)超排行為的收益大于減排收益，故會(huì)選擇超排策略。只有當(dāng)政府的監(jiān)管力度增加到T＞T'時(shí)，超排行為的收益才會(huì)降至減排收益之下，減排才會(huì)成為更優(yōu)的策略。由此可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)政府監(jiān)管不力時(shí)，“博弈均衡”往往是企業(yè)選擇超排行為。

以上博弈分析可見(jiàn):政府如果對(duì)不完成減排目標(biāo)的企業(yè)實(shí)施嚴(yán)厲的處罰，將激勵(lì)企業(yè)選擇減排的生產(chǎn)方式;如果處罰力度較輕，企業(yè)的減排的成本高昂，企業(yè)理性的選擇排污;如果對(duì)完成減排目標(biāo)的企業(yè)給予獎(jiǎng)勵(lì)，將增加企業(yè)減排的積極性。為準(zhǔn)確掌握企業(yè)的污染排放情況，政府應(yīng)加大對(duì)監(jiān)測(cè)設(shè)施和監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)的信息對(duì)稱。嚴(yán)格的政府監(jiān)管、加大處罰與激勵(lì)力度是促使企業(yè)減排自律行為“均衡出現(xiàn)”的重要條件。

四、環(huán)境監(jiān)管的機(jī)制創(chuàng)新

1943年的洛杉磯光化學(xué)煙霧事件和1952年的倫敦?zé)熿F事件，使歐、美、日等發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛加強(qiáng)了大氣污染的環(huán)境監(jiān)管，采取了法律、行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多方面的有效措施，推動(dòng)環(huán)保制度的巨大變革，經(jīng)過(guò)30多年的治理過(guò)程，最終實(shí)現(xiàn)了良好的生態(tài)環(huán)境。①鄭權(quán)，田晨:《美國(guó)洛杉磯霧霾之戰(zhàn)的經(jīng)驗(yàn)和啟示》，《中國(guó)財(cái)政》，2013年第1期。由于科技進(jìn)步，現(xiàn)在治理霧霾所需時(shí)間或被壓縮，但指望短期就可以“立竿見(jiàn)影”也不現(xiàn)實(shí)。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家大氣污染防治的經(jīng)驗(yàn)，除區(qū)域聯(lián)防機(jī)制、排污權(quán)交易制度(隗斌賢，劉曉紅，2012，2013)外，我國(guó)環(huán)境監(jiān)管還應(yīng)在以下四個(gè)方面進(jìn)行創(chuàng)新。

1.政府在環(huán)境監(jiān)管中的作用與角色創(chuàng)新

發(fā)達(dá)國(guó)家大氣污染防治制度的演進(jìn)，可分為兩個(gè)階段:第一階段主要運(yùn)用命令控制的行政手段，具有強(qiáng)制性，重在末端治理;第二階段引入市場(chǎng)機(jī)制，綜合運(yùn)用排污費(fèi)、稅，價(jià)格、補(bǔ)貼，以及市場(chǎng)交易的手段，重在源頭和過(guò)程治理。市場(chǎng)機(jī)制以其靈活性、激勵(lì)性和高效性，越來(lái)越多的被各國(guó)政府廣泛應(yīng)用。順應(yīng)全球環(huán)境監(jiān)管的市場(chǎng)化趨勢(shì)，政府作用與角色創(chuàng)新主要體現(xiàn)在四個(gè)方面:法律、政策的制定并為市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用和市場(chǎng)的有效運(yùn)行建立制度環(huán)境，環(huán)境監(jiān)測(cè)與監(jiān)督，排污權(quán)市場(chǎng)的建設(shè)、調(diào)控，以及環(huán)境保護(hù)與治理的投資等，如表2所示。

表2 政府在環(huán)境監(jiān)管中的作用與角色創(chuàng)新① 借鑒單以紅(2007)在“水權(quán)市場(chǎng)建設(shè)與運(yùn)作研究”一文中的觀點(diǎn)，經(jīng)作者修改。

2.大氣污染防治的法律體系創(chuàng)新

發(fā)達(dá)國(guó)家在霧霾的防治的過(guò)程中，不斷完善法律、法規(guī)與政策體系，從污染源頭入手治理，取得了明顯效果。以英國(guó)為例，倫敦?zé)熿F事件催生了世界上第一部空氣污染防治法案—《清潔空氣法案(1956)》。之后又出臺(tái)了系列控制大氣污染的法令。如1974年實(shí)施了《污染防止法》，1990年頒布《環(huán)境保護(hù)條例》并制定了78個(gè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，2008年正式通過(guò)的《氣候變化法案》成為第一個(gè)對(duì)碳排放作出法律規(guī)定的國(guó)家。②鄧文錢:《英國(guó)空氣污染治理的“民主環(huán)?！薄罚?014年4月21日，http://www.gmw.cn/sixiang/2014－04/21/content_11086973.htm.英國(guó)強(qiáng)有力的法律與政策規(guī)制，取得了顯著的成效。針對(duì)“各自為陣”的防治模式，歐盟在1979年就簽訂了“長(zhǎng)距離傳輸?shù)目鐕?guó)大氣污染公約(LRTAP)”。而美國(guó)在20世紀(jì)中期開(kāi)始先后出臺(tái)了一系列空氣污染控制法規(guī)，其中1990年開(kāi)始實(shí)施的《清潔空氣法》修正案，對(duì)機(jī)動(dòng)車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定更加嚴(yán)格。日本的《大氣污染防治法》限制企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)和建筑物拆除時(shí)產(chǎn)生的煤煙、揮發(fā)性有機(jī)物以及粉塵的排放，還制定實(shí)施汽車尾氣排放限值標(biāo)準(zhǔn)。

3.大氣環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測(cè)與監(jiān)督創(chuàng)新

監(jiān)測(cè)和監(jiān)管制度是大氣污染防治的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和有力保障。美國(guó)酸雨計(jì)劃的成功，源于三個(gè)數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)的保障:一是排污跟蹤系統(tǒng)。由各參加單位的連續(xù)監(jiān)測(cè)裝置支持，保證污染物排放數(shù)據(jù)的及時(shí)、完整和經(jīng)確性。二是年度調(diào)整系統(tǒng)。其主要是計(jì)算出各賬戶年終要扣除的許可證數(shù)量。三是許可跟蹤系統(tǒng)。其主要是為環(huán)保局提供監(jiān)測(cè)各參加單位是否達(dá)標(biāo)的手段，同時(shí)為許可證市場(chǎng)提供許可證持有者、交易日期等信息。③汪新波:《環(huán)境容量產(chǎn)權(quán)解釋》，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社2010年版，第55－56頁(yè)。2012年，為積極推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)天地一體化進(jìn)程，我國(guó)發(fā)射了“環(huán)境一號(hào)”C衛(wèi)星，在京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域以及直轄市和省會(huì)城市，建立了496個(gè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)位，按大氣環(huán)境質(zhì)量的新標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展細(xì)顆粒物、臭氧等項(xiàng)目監(jiān)測(cè)，并實(shí)時(shí)發(fā)布數(shù)據(jù)。④中國(guó)環(huán)保部:《2012中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》，2013年 6月 6日，http://jcs.mep.gov.cn/hjzl/zkgb/2012zkgb/201306/t20130606_253402.htm.目前我國(guó)霧霾監(jiān)測(cè)與數(shù)值預(yù)報(bào)模型系統(tǒng)研究已經(jīng)啟動(dòng)，并以中國(guó)超級(jí)計(jì)算機(jī)“天河一號(hào)”為支撐平臺(tái)，致力于實(shí)現(xiàn)全國(guó)、區(qū)域和城市聯(lián)動(dòng)的霧霾預(yù)報(bào)與預(yù)警。⑤黃堃:《治理霧霾沒(méi)有“速效藥”》，2014年1 月14日，http://news.xinhuanet.com/fortune/2014－01/14/c_118959272.htm.最近法國(guó)和比利時(shí)大氣科學(xué)家已從太空繪制出我國(guó)北方的二氧化碳、二氧化硫和氨氣的粒子系統(tǒng)圖，并稱衛(wèi)星可以成為監(jiān)視污染云狀況和預(yù)測(cè)污染云流動(dòng)的有力工具。顯然這可能會(huì)為我國(guó)治霾提供幫助。⑥BBC:《歐洲科學(xué)家首繪中國(guó)空氣污染圖》，2014 年1 月17 日，http://news.xinhuanet.com/world/2014 －01/19/c_126026959.htm.

4.環(huán)境保護(hù)與治理的投融資機(jī)制創(chuàng)新

中國(guó)環(huán)科院的研究表明:中國(guó)環(huán)境質(zhì)量要達(dá)到明顯改善，環(huán)境保護(hù)與治理投資占GDP的比重須達(dá)到2%以上;環(huán)境問(wèn)題基本解決，環(huán)境保護(hù)與治理投資占GDP的比重須達(dá)到1.5%;環(huán)境污染如果要基本上得到控制，環(huán)境保護(hù)與治理投資占GDP的比重也需要達(dá)到1%。石云峰(2013)發(fā)現(xiàn)環(huán)保支出的比重較低，是北京霧霾加劇的一個(gè)重要原因。2012年北京財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出為63.3億元，僅占北京市 GDP的0.36%。①石云峰:《霧霾背后的數(shù)據(jù)》，《科學(xué)通報(bào)》，2013年第1期。2011年，我國(guó)環(huán)境污染治理投資占GDP的比重也僅1.4%，美、德、英、日等發(fā)達(dá)國(guó)家在20世紀(jì)70年代環(huán)境保護(hù)投資就已占到了GDP的2% ～3%。②張雪梅:《我國(guó)資源環(huán)境治理投資機(jī)制及決策》，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)專業(yè)博士學(xué)位論文，2009年，第38－40頁(yè)。而據(jù)國(guó)家財(cái)政部《關(guān)于2013年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告》，2013年我國(guó)節(jié)能環(huán)保支出較2012年預(yù)算執(zhí)行數(shù)下降了9.7%，并且是主要支出項(xiàng)目中唯一出現(xiàn)下降的一項(xiàng)。③歐昌梅:《去年環(huán)保支出意外下降 9.7%》，2014 年3 月6 日，http://www.dfdaily.com/html/113/2014/3/6/1125876.shtml.

除政府投資外，還應(yīng)該通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制融資、擔(dān)保等渠道倒逼企業(yè)減排，調(diào)動(dòng)了企業(yè)、社會(huì)的積極性，有助于形成社會(huì)多元化和市場(chǎng)化的投融資機(jī)制。近年來(lái)，人們也在積極探索無(wú)政府參加的股本融資和租賃融資新機(jī)制，并運(yùn)用BOT方式促進(jìn)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。同時(shí)引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)以碳資產(chǎn)抵押貸款、參加碳債券、股權(quán)投資等多種形式，對(duì)減排給予支持。此外還嘗試污染保險(xiǎn)、押金返還、清除市場(chǎng)壁壘等手段。根據(jù)香港亞洲私募股權(quán)研究中心的數(shù)據(jù)，2013年私募股權(quán)公司對(duì)我國(guó)環(huán)保相關(guān)業(yè)務(wù)的投資總額為12億美元，已占我國(guó)私募投資總額的7.1%。

始于20世紀(jì)70年代的可交易環(huán)境許可制度，目前已成為各國(guó)政府環(huán)境管理的通用工具，相應(yīng)地構(gòu)建大氣污染排放權(quán)交易制度應(yīng)成為政府發(fā)揮市場(chǎng)作用的重要選擇。對(duì)此，作者已另文討論。④另見(jiàn)隗斌賢、揭筱紋:《基于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的長(zhǎng)三角區(qū)域碳交易市場(chǎng)構(gòu)建思路與對(duì)策》，《管理世界》，2012年第2期;隗斌賢，劉曉紅:《構(gòu)建區(qū)域節(jié)能權(quán)交易機(jī)制的系統(tǒng)思考》，《浙江社會(huì)科學(xué)》，2013年第3期。

五、結(jié) 語(yǔ)

霧霾天氣頻發(fā)，使大氣污染防治成為當(dāng)前我國(guó)環(huán)境管理中最為突出的問(wèn)題。表面上看，大氣污染是不利的氣候條件的影響，但深層次的原因是我國(guó)快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化所積累的環(huán)境問(wèn)題的顯現(xiàn)。更有學(xué)者指出，大規(guī)模霧霾連續(xù)發(fā)生，說(shuō)明我國(guó)環(huán)境容量已經(jīng)超載，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的環(huán)境紅利正在消失。本文在文獻(xiàn)研究和模型分析的基礎(chǔ)上，得到如下主要結(jié)論:

1.化石能源的大量消耗、機(jī)動(dòng)車保有量的快速增長(zhǎng)、城市規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大、跨區(qū)域的污染傳輸?shù)龋俏覈?guó)霧霾頻發(fā)的主要原因。以上“源頭”導(dǎo)致污染物長(zhǎng)期累積，排放總量超過(guò)了區(qū)域的環(huán)境容量，當(dāng)不利的氣候條件出現(xiàn)，就形成了大面積的霧霾。

2.“十一五”以來(lái)，我國(guó)大力推行節(jié)能減排和清潔生產(chǎn)，但環(huán)境污染形勢(shì)依然嚴(yán)峻。研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)環(huán)境監(jiān)管機(jī)制主要存在四個(gè)方面的問(wèn)題:環(huán)保立法、執(zhí)法亟待加強(qiáng);行政規(guī)制與管理存在系統(tǒng)缺陷;總量控制與協(xié)同減排的實(shí)施力度不夠，大氣環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)及排放評(píng)價(jià)體系有待提升;排污權(quán)交易體系亟需完善。

3.政府的“嚴(yán)刑峻法”，是促使企業(yè)減排自律行為“均衡出現(xiàn)”的重要條件。博弈分析表明:政府如果對(duì)不完成減排目標(biāo)的企業(yè)實(shí)施嚴(yán)厲的處罰，將激勵(lì)企業(yè)選擇減排的生產(chǎn)方式;如果處罰力度較輕，而企業(yè)減排的成本高昂，企業(yè)理性的選擇排污;如果對(duì)完成減排目標(biāo)的企業(yè)給予獎(jiǎng)勵(lì)，將增加企業(yè)減排的積極性。

4.霧霾防治是一項(xiàng)艱巨而長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，需要法規(guī)政策、體制機(jī)制、管理、技術(shù)、市場(chǎng)、社會(huì)等一系列主體及因素的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。包括政府作為法規(guī)制定者、環(huán)境監(jiān)管者、環(huán)保投資者和環(huán)境公共需求的提供者的角色與作用，法律體系創(chuàng)新，環(huán)境監(jiān)測(cè)與監(jiān)督創(chuàng)新，投融資體制創(chuàng)新等。霧霾防治不僅是一個(gè)環(huán)境問(wèn)題，而且是重大的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題。需要各級(jí)政府、企業(yè)經(jīng)營(yíng)者和公眾予以足夠的重視，將環(huán)境因素納入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的和諧共進(jìn)。