俞可平

中共十八屆三中全會(huì)首次將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”當(dāng)作全面深化改革的總目標(biāo)，這既是為了應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的治理挑戰(zhàn)，克服局部出現(xiàn)的治理危機(jī)，也是對(duì)改革開(kāi)放35年來(lái)政治改革成功經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。中共沒(méi)有走西方的政治發(fā)展道路，沒(méi)有引入多黨競(jìng)爭(zhēng)、三權(quán)分立和全民普選，但卻成功地維持了轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)穩(wěn)定，并且取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)成就。一個(gè)重要的原因，就是在沒(méi)有改變基本政治制度的前提下，進(jìn)行了重大的治理改革，例如推進(jìn)依法治國(guó)、擴(kuò)大公共參與、強(qiáng)調(diào)科學(xué)決策、提高政治透明、改善公共服務(wù)和強(qiáng)化政府責(zé)任。這既大大增強(qiáng)了國(guó)家的治理能力，也明顯改善了國(guó)家治理的狀況。

中國(guó)的國(guó)家治理狀況直接反映著中共自身的治理能力。中共是中國(guó)目前唯一的執(zhí)政黨，中共的各級(jí)黨組織是最重要的國(guó)家公共權(quán)力機(jī)關(guān)，掌握著國(guó)家的核心政治權(quán)力，是國(guó)家治理的決定性因素。中共自身的治理能力和治理水平，直接決定著中國(guó)國(guó)家治理能力的強(qiáng)弱和治理狀況的優(yōu)劣。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)治理變革的總趨勢(shì)，是逐漸從統(tǒng)治到治理，從人治到法治，從一元治理到多元治理，從中央集權(quán)到地方分權(quán)，從管制政府到服務(wù)政府①俞可平編:《中國(guó)治理變遷30年(1978—2008)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2008年版，第3－8頁(yè)。。這一治理變遷過(guò)程，實(shí)質(zhì)上反映了中共在開(kāi)始從革命黨轉(zhuǎn)向執(zhí)政黨后，其執(zhí)政方式的根本轉(zhuǎn)變。民主執(zhí)政、依法執(zhí)政和科學(xué)執(zhí)政，成為中共治國(guó)理政的基本方略。

中共成功地開(kāi)始將自身從一個(gè)革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨，在維持強(qiáng)大的國(guó)家治理能力的同時(shí)，開(kāi)始推進(jìn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化，這與其干部教育制度密切相關(guān)。按照黨章的規(guī)定，中國(guó)共產(chǎn)黨既是“中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)”，同時(shí)也是“中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)”①參閱《中國(guó)共產(chǎn)黨章程·總綱》。。實(shí)際上，中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)精英組織。她迄今擁有8500多萬(wàn)黨員，其中包括了中國(guó)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的眾多精英，特別是黨的各級(jí)干部，匯集了大量的政治精英、經(jīng)濟(jì)精英、知識(shí)精英和社會(huì)各行各業(yè)的精英人物。為了提高和維持這支黨員精英隊(duì)伍管理社會(huì)和國(guó)家的素質(zhì)和能力，中共建立了一個(gè)龐大的干部教育培訓(xùn)體系，對(duì)廣大黨員干部密集地進(jìn)行政治教育、文化教育和技能訓(xùn)練。

一、中共的干部教育培訓(xùn)體系

重視對(duì)黨員，特別是黨員干部的教育培訓(xùn)，是中共的歷史傳統(tǒng)。從中共建黨開(kāi)始，這一傳統(tǒng)一直得以延續(xù)下來(lái)，并且日益制度化和規(guī)范化②中共中國(guó)人民大學(xué)委員會(huì):《中國(guó)共產(chǎn)黨干部教育培訓(xùn)工作的歷史經(jīng)驗(yàn)》，《中國(guó)浦東干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年第2卷第5期。。改革開(kāi)放后，中共將工作重心從階級(jí)斗爭(zhēng)轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)，在管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)方面，中共各級(jí)干部面臨前所未有的知識(shí)和能力挑戰(zhàn)。為了適應(yīng)中共新的執(zhí)政需要，鄧小平強(qiáng)調(diào)干部的“四化”，即革命化、年輕化、知識(shí)化和專(zhuān)業(yè)化③鄧小平:《鄧小平文選》(第2卷)，人民出版社1994年版，第326頁(yè)。，干部教育培訓(xùn)不僅受到更大的重視，而且干部培訓(xùn)的內(nèi)容和方式也隨之發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變化。與改革開(kāi)放前相比，干部教育培訓(xùn)呈現(xiàn)出以下幾個(gè)明顯的特征。

首先，適應(yīng)建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)和學(xué)習(xí)型政黨的需要，中共的干部培訓(xùn)機(jī)構(gòu)大量增加。1980年代，中共的各級(jí)黨校和干部黨校數(shù)量之多達(dá)到歷史最高峰，最多時(shí)達(dá)8800余所。1990年代后，全中國(guó)各級(jí)各類(lèi)黨校和行政學(xué)院大體維持在3000多所，從業(yè)人員8萬(wàn)余人④參閱江澤民:《關(guān)于加強(qiáng)黨校建設(shè)的幾個(gè)問(wèn)題》(1990年6月12日)，《江澤民文選》，人民出版社。。除了黨校系統(tǒng)外，還組建了行政學(xué)院系統(tǒng)。1988年中共開(kāi)始籌建國(guó)家行政學(xué)院，1994年國(guó)家行政學(xué)院正式成立。目前地市級(jí)政府以上均設(shè)有行政學(xué)院，其中多數(shù)與黨校合為一體，但也有不少單獨(dú)組建⑤據(jù)統(tǒng)計(jì)，單獨(dú)組建行政學(xué)院的僅占9%，參見(jiàn)孫飛等:《我國(guó)干部教育培訓(xùn)的可持續(xù)發(fā)展研究》，http://www.ccps.gov.cn/cadre_education。。21世紀(jì)后，中共新組建浦東、延安、井岡山三所高層次的全國(guó)性干部培訓(xùn)學(xué)院和一所大連高級(jí)經(jīng)理培訓(xùn)學(xué)院。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，目前各類(lèi)各級(jí)黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院(校)大約在5000余所。

其二，除了黨校和行政學(xué)院等專(zhuān)職干部培訓(xùn)機(jī)構(gòu)外，部分高校也承擔(dān)干部培訓(xùn)任務(wù)。2009年開(kāi)始，北京大學(xué)、清華大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、北京師范大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、西安交通大學(xué)、哈爾濱工業(yè)大學(xué)、浙江大學(xué)、南京大學(xué)、四川大學(xué)、南開(kāi)大學(xué)、武漢大學(xué)、中山大學(xué)等13所重點(diǎn)高校正式被中組部列為國(guó)家干部培訓(xùn)基地⑥參閱中組部和教育部《關(guān)于建立和規(guī)范高校干部培訓(xùn)基地的意見(jiàn)》，《中國(guó)教育報(bào)》，2009年10月30日。，干部培訓(xùn)已經(jīng)成為高校繼續(xù)教育的重點(diǎn)內(nèi)容。

其三，適應(yīng)對(duì)外開(kāi)放需要，開(kāi)始境外干部培訓(xùn)。1993年，中組部派出第一批赴香港的經(jīng)濟(jì)管理培訓(xùn)班，此后，境外干部培訓(xùn)成為常規(guī)性工作。目前，哈佛大學(xué)、耶魯大學(xué)、牛津大學(xué)、劍橋大學(xué)等多所世界著名高校都有中國(guó)官員的培訓(xùn)項(xiàng)目。除了中組部組織全國(guó)性的海外干部培訓(xùn)外，一些地方也單獨(dú)組織當(dāng)?shù)馗刹扛昂Ｍ馀嘤?xùn)。

其四，干部教育培訓(xùn)已經(jīng)制度化。中共中央和國(guó)務(wù)院相繼頒布了一系列條例和法規(guī)，形成了比較完備的制度體系，就培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、培訓(xùn)課程、培訓(xùn)教材、培訓(xùn)對(duì)象、培訓(xùn)要求、學(xué)員管理、教員資格和經(jīng)費(fèi)保障等制定了詳細(xì)的規(guī)則。

其五，干部教育的內(nèi)容發(fā)生重大變化，除了繼續(xù)重視政治教育外，知識(shí)性和技能性的內(nèi)容大大增加。諸如科學(xué)知識(shí)、法律法規(guī)、經(jīng)濟(jì)管理、對(duì)外貿(mào)易、金融管理、應(yīng)急管理、信息技術(shù)等專(zhuān)業(yè)性培訓(xùn)，成為干部教育的基礎(chǔ)性?xún)?nèi)容。

其六，教訓(xùn)方式多種多樣，除了傳統(tǒng)的課堂教育外，開(kāi)始廣泛應(yīng)用實(shí)地調(diào)研、場(chǎng)景模擬、案例教育、互動(dòng)討論等新的方式。

其七，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)日益重要，全國(guó)干部教育信息管理系統(tǒng)基本形成。到2011年，全國(guó)有24個(gè)省市、59個(gè)部委、42家中央企業(yè)和23所中管高校建立了干部培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)。

中共中央頒發(fā)的《1996年—2000年全國(guó)干部教育培訓(xùn)規(guī)劃》正式提出，要“建立有中國(guó)特色的干部教育體系”，并且勾畫(huà)了這一體系的基本框架:1)在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，由中央組織部主管，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)工作部門(mén)分工負(fù)責(zé)，中央、地方和部門(mén)分級(jí)分類(lèi)管理的干部教育培訓(xùn)管理體制;2)以黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院為主陣地，高等學(xué)校和其他培訓(xùn)機(jī)構(gòu)積極參與，網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)廣泛運(yùn)用，開(kāi)放多元、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的辦學(xué)體制;3)以培訓(xùn)需求為導(dǎo)向，黨組織按計(jì)劃調(diào)訓(xùn)與干部自主選學(xué)相結(jié)合，統(tǒng)籌培訓(xùn)需求，注重考核評(píng)估，管理部門(mén)、辦學(xué)單位、用人單位和學(xué)員相互協(xié)調(diào)的干部教育培訓(xùn)運(yùn)行機(jī)制;4)理論教育、黨性教育、知識(shí)教育相結(jié)合的培訓(xùn)內(nèi)容體系;5)分級(jí)分類(lèi)開(kāi)展培訓(xùn)，以短期培訓(xùn)為主、中長(zhǎng)期培訓(xùn)為輔，課堂教學(xué)與現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)相結(jié)合，講授式、研究式、案例式、體驗(yàn)式、模擬式等方法廣泛運(yùn)用的培訓(xùn)模式;6)在加強(qiáng)專(zhuān)職教師隊(duì)伍的同時(shí)，廣泛選聘實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富、理論水平較高的黨政干部、企業(yè)經(jīng)理人員、專(zhuān)家學(xué)者和模范人物擔(dān)任教師，專(zhuān)職與兼職相結(jié)合的師資隊(duì)伍①參見(jiàn)中共中央組織部干部教育局編:《干部教育工作學(xué)習(xí)讀本》，黨建讀物出版社2000年版，第7－10頁(yè)。。

二、中共的干部教育培訓(xùn)規(guī)劃

從21世紀(jì)開(kāi)始，中共的干部培訓(xùn)進(jìn)入一個(gè)新的階段，其突出標(biāo)志是開(kāi)始制定完整的干部教育培訓(xùn)規(guī)劃。按照鄧小平的設(shè)想，中共在十五大正式提出了到2020年全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)。與這一目標(biāo)相適應(yīng)，中共開(kāi)始制定完整而詳細(xì)的干部培訓(xùn)計(jì)劃，其重點(diǎn)是縣處級(jí)以上的領(lǐng)導(dǎo)干部，主要目的是提高領(lǐng)導(dǎo)干部的政治理論水平、科學(xué)文化素質(zhì)和行政管理能力，以確保小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2003年中共中央組織部頒發(fā)《全國(guó)干部學(xué)習(xí)培訓(xùn)教材建設(shè)五年規(guī)劃(2003—2007年)》，2006年中共中央頒發(fā)《2006—2010年全國(guó)干部教育培訓(xùn)規(guī)劃》，2010年中共中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《2010—2020年干部教育培訓(xùn)改革綱要》，2013年中共中央印發(fā)《2013—2017年全國(guó)干部教育培訓(xùn)規(guī)劃》，對(duì)干部教育培訓(xùn)的制度建設(shè)、教材修訂、師資隊(duì)伍、培訓(xùn)規(guī)模、經(jīng)費(fèi)保障等作出了全面的規(guī)劃安排。按照中共中央的要求，各級(jí)黨組織、各級(jí)黨委的干部教育部門(mén)、各級(jí)干部培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和每一位黨員干部，都必須制定相應(yīng)的培訓(xùn)計(jì)劃。

中共中央要求對(duì)現(xiàn)行的干部教育辦學(xué)體制、運(yùn)行體制、內(nèi)容方式、師資管理、宏觀(guān)管理、組織領(lǐng)導(dǎo)等進(jìn)行全面的改革，“到2020年，建立健全與建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)程相適應(yīng)，與建設(shè)馬克思主義學(xué)習(xí)型政黨要求相符合，與干部人事制度改革相銜接，更加開(kāi)放、更具活力、更有實(shí)效的中國(guó)特色干部教育培訓(xùn)體系”。主要內(nèi)容包括更加完善的辦學(xué)體制;更加高效的運(yùn)行機(jī)制;更有針對(duì)性和吸引力的培訓(xùn)模式;更加科學(xué)的師資選聘培養(yǎng)和評(píng)價(jià)機(jī)制;更加規(guī)范的宏觀(guān)管理體制②中共中央《2010—2020年干部教育培訓(xùn)改革綱要》(2010年6月17日，中辦發(fā)〔2010〕18號(hào))。。

從中共中央到地方黨委的各級(jí)干部培訓(xùn)規(guī)劃詳細(xì)地規(guī)定了干部培訓(xùn)的數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量要求、重點(diǎn)內(nèi)容、主要對(duì)象和績(jī)效考評(píng)。下面僅以中共中央印發(fā)的《2013—2017年全國(guó)干部教育培訓(xùn)規(guī)劃》為例，來(lái)說(shuō)明中共在現(xiàn)階段的干部培訓(xùn)要點(diǎn)。

關(guān)于培訓(xùn)內(nèi)容，該《規(guī)劃》列舉了六項(xiàng):馬克思主義基本原理、中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系、黨性黨風(fēng)黨紀(jì)和黨史國(guó)史教育、社會(huì)主義核心價(jià)值體系、推動(dòng)科學(xué)發(fā)展能力培養(yǎng)和各種知識(shí)教育。其中能力培養(yǎng)包括體制改革、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、民主法治、生態(tài)文明、行政管理、網(wǎng)絡(luò)管理、危機(jī)管理和公共關(guān)系等內(nèi)容，知識(shí)教育包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)和哲學(xué)、歷史、科技、法律、軍事、國(guó)際等方面的新知識(shí)新技能。

培訓(xùn)對(duì)象分為五類(lèi)。一是黨政干部，包括領(lǐng)導(dǎo)干部和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)公務(wù)員。中組部每年負(fù)責(zé)安排500名省部級(jí)干部、3000名地廳級(jí)干部、500名縣市級(jí)書(shū)記和4000名公務(wù)員進(jìn)行培訓(xùn)，各級(jí)組織部門(mén)和公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)要保證領(lǐng)導(dǎo)干部每2年脫產(chǎn)培訓(xùn)一次，5年內(nèi)所有公務(wù)員要全員輪訓(xùn)一遍。二是企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員，包括重點(diǎn)國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人和工商聯(lián)中的重點(diǎn)民營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)人等。三是專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，包括科研院校的專(zhuān)家學(xué)者、民營(yíng)企業(yè)和民間組織中的技術(shù)骨干等，中組部每年負(fù)責(zé)500名高級(jí)專(zhuān)家、中宣部每年負(fù)責(zé)700名高校學(xué)者進(jìn)行培訓(xùn)。四是中青年干部，包括黨政機(jī)關(guān)、重點(diǎn)企業(yè)和科研院校的青年負(fù)責(zé)人。五是基層干部，主要由省級(jí)以下的黨委組織部負(fù)責(zé)安排培訓(xùn)。

該《規(guī)劃》還對(duì)若干培訓(xùn)的重要細(xì)節(jié)做了明確規(guī)定。例如，要求省級(jí)以上干部培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的案例教學(xué)比例在2015年前要達(dá)到30%，2017年前實(shí)現(xiàn)全國(guó)縣處以上干部在線(xiàn)學(xué)習(xí)，2015年前建立全國(guó)統(tǒng)一的干部教育培訓(xùn)信息管理系統(tǒng)，2017年前建立省級(jí)以上教育師資庫(kù)，2015年前建立領(lǐng)導(dǎo)干部上講臺(tái)制度。該《規(guī)劃》還建立了以下“干部脫產(chǎn)培訓(xùn)”和“黨政干部網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)”兩個(gè)量化指標(biāo):

表1 干部脫產(chǎn)培訓(xùn)量化指標(biāo)

表2 黨政干部網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)量化指標(biāo)

由于中共對(duì)干部教育培訓(xùn)的高度重視，干部教育培訓(xùn)體系在中國(guó)成為僅次于國(guó)民教育體系的第二大教育體系，無(wú)論是干部培訓(xùn)的規(guī)模還是受訓(xùn)的干部人數(shù)，都相當(dāng)驚人。據(jù)統(tǒng)計(jì)，改革開(kāi)放以來(lái)，中共各級(jí)黨政干部約有1.5億人次受訓(xùn)，其中從1978年的改革開(kāi)放到2002年的中共十六大約培訓(xùn)3000萬(wàn)人次，中共十六大以來(lái)共培訓(xùn)1.2億人次。除了國(guó)內(nèi)培訓(xùn)外，中共官員赴境外培訓(xùn)的人數(shù)也逐年增多。至今已有30多個(gè)國(guó)家的100多家高校、企業(yè)和國(guó)際組織承接中國(guó)黨政干部的培訓(xùn)項(xiàng)目①根據(jù)中組部干部教育局《關(guān)于提供黨政干部教育培訓(xùn)有關(guān)資料的復(fù)函》(干教函〔2014〕11號(hào))。。

三、中共的干部培訓(xùn)與治理能力

改革開(kāi)放以來(lái)，中共對(duì)干部的教育培訓(xùn)較之過(guò)去更加重視，明確地把它當(dāng)作是“建設(shè)高素質(zhì)干部隊(duì)伍的先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性工程，是加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)和先進(jìn)性建設(shè)的重要途徑”。之所以如此，根本目的就是為了提高黨員干部的素質(zhì)，建設(shè)學(xué)習(xí)型政黨，提高中共的執(zhí)政能力和國(guó)家治理能力。國(guó)家治理有三個(gè)基本要素，一是誰(shuí)治理，二是如何治理，三是治理得怎樣。這三個(gè)要素分別就是治理主體、治理體制和治理效果。治理主體的素質(zhì)對(duì)國(guó)家治理的效果有著決定性的影響。改革開(kāi)放后，中國(guó)雖然開(kāi)始形成多元治理的格局，但在各個(gè)治理主體中，中共的作用最為重要。完全可以說(shuō)，中國(guó)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)，直接決定著中國(guó)的國(guó)家治理狀況。而中共干部培訓(xùn)的每一個(gè)功能，都直接影響著中共官員的素質(zhì)，進(jìn)而影響著中共對(duì)國(guó)家的治理。

中共的干部教育培訓(xùn)有四個(gè)方面的基本內(nèi)容，即“理論武裝、黨性教育、能力培訓(xùn)和知識(shí)更新”，其最終目的就是“使廣大干部理想信念更加堅(jiān)定、理論素養(yǎng)不斷提高、黨性修養(yǎng)切實(shí)增強(qiáng)、工作作風(fēng)明顯改進(jìn)、德才素質(zhì)和履職能力顯著提升”。顯而易見(jiàn)，中共干部教育培訓(xùn)的首要目的是政治性的，而非知識(shí)性的。中共中央特別強(qiáng)調(diào)干部教育培訓(xùn)中“理論武裝”和“黨性修養(yǎng)”的優(yōu)先地位，明確規(guī)定“以加強(qiáng)中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系學(xué)習(xí)為首要任務(wù)”②參閱中共中央《2013—2017年全國(guó)干部教育培訓(xùn)規(guī)劃》。。在中共中央看來(lái)，干部教育最重要的目的，是通過(guò)黨校、干部學(xué)院和行政學(xué)院的培訓(xùn)，將干部的思想統(tǒng)一到中共領(lǐng)導(dǎo)層的思想上來(lái)，培養(yǎng)黨員干部的政治忠誠(chéng)，堅(jiān)定他們的理想信念。不僅黨校姓“黨”，干部學(xué)院和行政學(xué)院也同樣姓“黨”。例如，中共中央頒發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨校工作條例》對(duì)黨校學(xué)員提出了五個(gè)方面的素質(zhì)和能力要求，其中前四個(gè)方面都是政治素質(zhì)，例如馬克思主義理論水平、共產(chǎn)主義理想信念、全心全意為人民服務(wù)宗旨、政治上與黨中央保持一致、實(shí)事求是精神等，只有最后一條才是基本知識(shí)和領(lǐng)導(dǎo)能力③參閱中共中央《中國(guó)共產(chǎn)黨黨校工作條例》(2008年9月3日，中發(fā)［2008］13號(hào))。國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《行政學(xué)院條例》列舉了學(xué)員通過(guò)培訓(xùn)需要著重提高的七種能力，只有兩種與干部的基本知識(shí)和行政能力直接相關(guān)，其他五種都是對(duì)黨員干部的政治性要求④參閱國(guó)務(wù)院《行政學(xué)院條例》(2009年12月4日國(guó)務(wù)院第92次常務(wù)會(huì)議通過(guò))。。

中共對(duì)干部的教育培訓(xùn)在更大程度上是一種指令性的要求，黨員干部個(gè)人的意愿必須首先服從組織的要求。不僅如此，中共還直接將干部的教育培訓(xùn)與其職務(wù)晉升掛鉤，把是否完成組織上要求的培訓(xùn)任務(wù)當(dāng)作是干部晉升的一個(gè)重要條件。中共的這一干部教育培訓(xùn)體制通過(guò)以下六個(gè)途徑明顯地改善了各級(jí)黨政官員的素質(zhì)和能力，進(jìn)而增強(qiáng)了中共的執(zhí)政能力和治理能力。

第一，解放思想，轉(zhuǎn)變觀(guān)念，凝聚共識(shí)，形成新的政治認(rèn)同。中共一直堅(jiān)持以馬克思主義為指導(dǎo)思想，但作為中共指導(dǎo)意識(shí)形態(tài)的馬克思主義不是一成不變的教條，相反，始終隨著中國(guó)現(xiàn)實(shí)的變化而與時(shí)俱進(jìn)。比如，毛澤東時(shí)代的馬克思主義，強(qiáng)調(diào)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、階級(jí)斗爭(zhēng)和無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政，改革開(kāi)放以后的中國(guó)馬克思主義則強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、以人為本、和諧社會(huì)與人民民主。意識(shí)形態(tài)的重大調(diào)整需要全體黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部隨之改變思想觀(guān)念，干部培訓(xùn)首要的任務(wù)就是要求干部用新的意識(shí)形態(tài)替換舊的思想觀(guān)念，這就是中共官方所稱(chēng)的“理論武裝”。所以，每一次中共新的理論誕生，都伴隨著新一輪的干部教育，從鄧小平理論、江澤民“三個(gè)代表”重要思想，到胡錦濤的科學(xué)發(fā)展觀(guān)，直到最近的習(xí)近平“系列重要講話(huà)”。

第二，修養(yǎng)黨性，樹(shù)立理想，堅(jiān)定信念，培養(yǎng)和強(qiáng)化黨員干部的政治忠誠(chéng)。黨員對(duì)黨組織的政治忠誠(chéng)是所有政黨的基本要求，對(duì)于強(qiáng)調(diào)政治統(tǒng)一的中共而言，這一要求尤其嚴(yán)格。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及中共自身的組織基礎(chǔ)都發(fā)生了巨大的變化，大量新的中共黨員不像老一輩那樣具有堅(jiān)定的共產(chǎn)主義理想和信念，許多黨員干部在權(quán)力和金錢(qián)面前喪失了政治信仰，甚至背棄了對(duì)中共的政治忠誠(chéng)，從而嚴(yán)重削弱了中共自身的凝聚力和公信力。干部培訓(xùn)第二位的任務(wù)，就是通過(guò)集中的灌輸和反思，努力使黨員干部重新喚起對(duì)社會(huì)主義的理想信念，培育和強(qiáng)化他們對(duì)黨組織及其領(lǐng)袖的政治忠誠(chéng)。因此，中共強(qiáng)調(diào)黨校姓“黨”，并把干部教育叫做“忠誠(chéng)教育”①王金定:《干部教育培訓(xùn)模式的實(shí)踐創(chuàng)新——中國(guó)浦東干部學(xué)院教學(xué)改革創(chuàng)新紀(jì)實(shí)》，《中國(guó)浦東干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年第2卷第1期。。

第三，接受黨風(fēng)黨紀(jì)教育，重溫中共的執(zhí)政宗旨，倡導(dǎo)廉潔從政，增強(qiáng)黨員干部的政治責(zé)任感。官員的責(zé)任感是善治的重要因素，中共培養(yǎng)官員責(zé)任意識(shí)的主要途徑，就是強(qiáng)化干部的執(zhí)政宗旨教育。中共在黨章中明確把“全心全意為人民服務(wù)”當(dāng)作其執(zhí)政的根本宗旨，并聲稱(chēng)永遠(yuǎn)堅(jiān)持“立黨為公，執(zhí)政為民”，要求全體黨員干部恪守這一根本宗旨。中共各級(jí)干部培訓(xùn)機(jī)構(gòu)均把“宗旨教育”當(dāng)作重要的教育內(nèi)容，要求所有參加培訓(xùn)的學(xué)員不斷重溫黨的“光榮革命傳統(tǒng)”和黨員干部自己的“入黨誓言”，經(jīng)常對(duì)照檢查自己的言行是否脫離了“為人民服務(wù)”的宗旨和黨的群眾路線(xiàn)。與過(guò)去不同的是，除了學(xué)員自己反省“宗旨意識(shí)”外，現(xiàn)在開(kāi)始更加重視黨紀(jì)黨風(fēng)和法律法規(guī)的教育，讓官員們明白自己的行為必須受到黨紀(jì)國(guó)法的制約，一旦偏離黨的宗旨和黨紀(jì)國(guó)法，就有可能受到譴責(zé)和懲罰。這樣的一種教育，實(shí)際的功能是強(qiáng)化官員的政治責(zé)任心，讓其對(duì)黨的工作更負(fù)責(zé)任。

第四，開(kāi)闊視野，學(xué)習(xí)新知識(shí)，增加新技能，提高黨員干部的科學(xué)文化素質(zhì)。改革開(kāi)放后，中共將工作重心由階級(jí)斗爭(zhēng)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，走上了一條現(xiàn)代化的道路。又適逢全球化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代背景，若要有效管理政治經(jīng)濟(jì)事務(wù)，各級(jí)官員需要具備大量關(guān)于經(jīng)濟(jì)管理、工商管理、行政管理、金融保險(xiǎn)、對(duì)外貿(mào)易、科學(xué)技術(shù)、信息社會(huì)、產(chǎn)業(yè)革命、能源開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)、國(guó)際事務(wù)等方面的知識(shí)，而廣大的黨員干部原來(lái)并不具備這些知識(shí)，即使原來(lái)具備這些知識(shí)，也需要經(jīng)常更新。各級(jí)黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院和高等院校便成為廣大黨員干部獲得這些新知識(shí)的主要場(chǎng)所。

第五，實(shí)踐鍛煉、培養(yǎng)技能、增長(zhǎng)才干，提高黨員干部的行動(dòng)能力。改革開(kāi)放后，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，社會(huì)利益格局開(kāi)始多元化，利益沖突大量增多，新的社會(huì)事務(wù)不斷產(chǎn)生，危機(jī)事件也時(shí)有發(fā)生，這不僅要求各級(jí)黨政官員需要有更高的知識(shí)素質(zhì)和政治責(zé)任感，還需要有處理復(fù)雜社會(huì)經(jīng)濟(jì)和行政事務(wù)的能力和技術(shù)。中共的多數(shù)官員面對(duì)這些新的挑戰(zhàn)，都缺乏相應(yīng)的處理能力，出現(xiàn)了所謂的“本領(lǐng)恐慌”。各級(jí)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)適應(yīng)這些新的需要，在干部教育培訓(xùn)中開(kāi)設(shè)了案例教學(xué)和現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)課程，并且大幅度增多實(shí)地調(diào)研和觀(guān)摩的機(jī)會(huì)，從而使各級(jí)官員能夠在相對(duì)較短的時(shí)期內(nèi)學(xué)會(huì)處理復(fù)雜事務(wù)的能力和技術(shù)。中共拓展海外官員培訓(xùn)，在很大程度上就是給官員們提供現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)的機(jī)會(huì)，讓官員們?cè)诳疾旌驼{(diào)研過(guò)程中學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家的管理經(jīng)驗(yàn)。

第六，交流經(jīng)驗(yàn)，相互學(xué)習(xí)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，增強(qiáng)黨員干部的協(xié)作能力。黨政干部在接受培訓(xùn)期間，除了向老師和課堂學(xué)習(xí)知識(shí)外，學(xué)員之間也相互學(xué)習(xí)。這些學(xué)員來(lái)自各個(gè)不同地區(qū)和不同部門(mén)，培訓(xùn)單位在編排班組時(shí)一般會(huì)考慮不同部門(mén)的干部交錯(cuò)搭配，干部受訓(xùn)的過(guò)程其實(shí)也是一個(gè)他們相互學(xué)習(xí)的過(guò)程。許多學(xué)員會(huì)利用集中培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，相互交流各自的管理經(jīng)驗(yàn)和學(xué)習(xí)體會(huì)，取長(zhǎng)補(bǔ)短。此外，同期同班的學(xué)員通常會(huì)聯(lián)成一個(gè)小小的網(wǎng)絡(luò)，盡管中共中央不鼓勵(lì)甚至禁止學(xué)員組建同學(xué)會(huì)之類(lèi)的組織，但這種人際聯(lián)系事實(shí)上在受訓(xùn)結(jié)束后還會(huì)長(zhǎng)期存在，為這些干部結(jié)業(yè)后的相互協(xié)作奠定了基礎(chǔ)。

中共的干部教育培訓(xùn)是人類(lèi)歷史上規(guī)模最浩大的官員培訓(xùn)工程，巨大的經(jīng)費(fèi)預(yù)算、完備的培訓(xùn)體系和眾多的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，在相當(dāng)程度上保證了干部培訓(xùn)能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期的效果。許多對(duì)參訓(xùn)學(xué)員所做的問(wèn)卷調(diào)查和關(guān)于干部教育效果的評(píng)估研究均表明，無(wú)論對(duì)于干部本身還是對(duì)于培訓(xùn)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，經(jīng)過(guò)集中的教育培訓(xùn)，官員的素質(zhì)和能力均在不同程度上得到了改善和提升，從而從整體上增強(qiáng)了中共的執(zhí)政能力和治理能力。例如，一家重要的全國(guó)性學(xué)院認(rèn)為其教學(xué)改革創(chuàng)新取得了三個(gè)方面的重要成就:“忠誠(chéng)教育”激發(fā)了干部的使命感，增強(qiáng)了其理想信念;“能力培養(yǎng)”和“行為訓(xùn)練”增強(qiáng)了干部的執(zhí)政能力;“學(xué)以致用”的實(shí)踐活動(dòng)，給受訓(xùn)的干部增加了許多處事的本領(lǐng)①王金定:《干部教育培訓(xùn)模式的實(shí)踐創(chuàng)新——中國(guó)浦東干部學(xué)院教學(xué)改革創(chuàng)新紀(jì)實(shí)》，《中國(guó)浦東干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年第2卷第1期。。另一家地方黨校也確信其教育培訓(xùn)計(jì)劃提升了干部的四種能力:“自我凈化能力”，即增強(qiáng)了政治忠誠(chéng)和政治認(rèn)同;“自我完善能力”，即增強(qiáng)了政治責(zé)任感;“自我革新能力”，即學(xué)到了新的知識(shí)，提高了干部的行動(dòng)能力;“自我提高能力”，即提高了干部對(duì)環(huán)境的適應(yīng)能力和調(diào)節(jié)能力②內(nèi)蒙古包頭市委組織部:《包頭推行‘四進(jìn)課堂’提升干部能力》，《全國(guó)干部教育》2013年第9期。。

中共為了應(yīng)對(duì)世情、國(guó)情和黨情變化帶來(lái)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，克服在駕馭市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和推進(jìn)民主法治方面的“本領(lǐng)恐慌”，力圖通過(guò)加強(qiáng)對(duì)黨員干部的教育培訓(xùn)，提升各級(jí)官員的素質(zhì)，從而增強(qiáng)中共的執(zhí)政能力，總體上說(shuō)，是相當(dāng)成功的。中國(guó)政府調(diào)節(jié)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、維護(hù)社會(huì)秩序和提供公共產(chǎn)品的強(qiáng)大能力，實(shí)質(zhì)上源于中共自身強(qiáng)大的執(zhí)政能力，而中共的這種能力在很大程度上又得益于其干部教育培訓(xùn)。因此，中共的干部教育培訓(xùn)體制，部分地可以解釋中共為何在面臨前所未有的民主化、全球化、信息化和網(wǎng)絡(luò)化壓力時(shí)，仍然能夠保持其執(zhí)政地位，也可以部分地解釋中共政權(quán)為何具有某些學(xué)者所說(shuō)的“賢人政治”特征③例如《紐約時(shí)報(bào)》2012年11月9日文章:《民主政治與賢人政治》，www.nytimes.com/2012/11/10/opinion/。。

然而，正如許多研究者所指出的那樣，中共的干部教育培育體制也存在著一些嚴(yán)重的問(wèn)題④例見(jiàn):中國(guó)浦東干部學(xué)院培訓(xùn)班課題組:《努力提高干部教育培訓(xùn)的針對(duì)性和實(shí)效性》，《中共四川省委省級(jí)機(jī)關(guān)黨校學(xué)報(bào)》，2013年第2期;孫志強(qiáng):《干部教育培訓(xùn)中值得注意的幾個(gè)問(wèn)題》，《中共青島市委黨校青島行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2009年第10期等。。中共干部教育的首要目的是增強(qiáng)黨政官員的政治信念、政治忠誠(chéng)、政治責(zé)任和政治認(rèn)同，但這方面的成效恰恰并不理想。迄今沒(méi)有任何有說(shuō)服力的證據(jù)顯示，經(jīng)過(guò)黨校、干部學(xué)院和行政學(xué)院培訓(xùn)后的官員貪污更少，對(duì)共產(chǎn)主義的信仰更加堅(jiān)定。比較而言，許多證據(jù)表明，非政治性的知識(shí)教育和能力培養(yǎng)的效果反而更加明顯，而這本來(lái)是中共干部教育的次要任務(wù)。中共在干部教育培訓(xùn)方面的投入產(chǎn)出效益比也明顯偏低。黨員干部培訓(xùn)期間的眾多費(fèi)用，包括教師、住宿、伙食、調(diào)研、電腦、圖書(shū)等，絕大部分都由國(guó)家支付，每年有大筆專(zhuān)項(xiàng)的國(guó)家財(cái)政預(yù)算用于干部培訓(xùn)，但與國(guó)民教育相比，其效益顯然很低⑤在干部教育培訓(xùn)方面沒(méi)有全國(guó)性的公開(kāi)預(yù)算數(shù)據(jù)，但據(jù)披露，2007年有個(gè)地級(jí)市的年度干部培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)就高達(dá)1500萬(wàn)元，干部的年度人均培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)為3000元。參閱肖群章:《干部教育培訓(xùn)的效益管理研究》，《云夢(mèng)學(xué)刊》，2009年第5期。。從培訓(xùn)機(jī)構(gòu)自身看，也存在不少問(wèn)題，如師資的整體素質(zhì)不高，課程設(shè)置和教材內(nèi)容缺乏針對(duì)性，對(duì)教育培訓(xùn)效果沒(méi)有科學(xué)的評(píng)估機(jī)制，干部教育培訓(xùn)資源浪費(fèi)嚴(yán)重等等。不僅如此，現(xiàn)行的干部教育培訓(xùn)還存在一些負(fù)面的消極作用。例如，一些黨政機(jī)構(gòu)以“干部教育培訓(xùn)”為名興建豪華的樓堂館所，變相成為干部的娛樂(lè)場(chǎng)所;一些黨員干部把出國(guó)考察和實(shí)地調(diào)研當(dāng)作變相的游山玩水;脫產(chǎn)受訓(xùn)頻度過(guò)高，占用太多的時(shí)間，影響了黨政機(jī)關(guān)的正常工作;不少干部在黨校、行政學(xué)院和干部學(xué)院集中學(xué)習(xí)期間拉幫結(jié)派，結(jié)成了學(xué)員間的“小圈子”;還有一些干部在學(xué)習(xí)培訓(xùn)期間，吃喝玩樂(lè)，貪污墮落，成為腐敗分子①參閱孫飛等:《當(dāng)前我國(guó)干部教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》，2013年10月24日。。

為了克服上述消極現(xiàn)象，中共中央有關(guān)部門(mén)相繼出臺(tái)了一系列旨在嚴(yán)格管理干部學(xué)員的詳細(xì)規(guī)定。例如，禁止干部學(xué)員成立各種“同學(xué)會(huì)”，禁止學(xué)員之間公款宴請(qǐng)，禁止學(xué)員之間用公款互贈(zèng)禮品，禁止將干部培訓(xùn)中心建成變相的娛樂(lè)場(chǎng)所，等等。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從國(guó)家治理現(xiàn)代化的高度來(lái)進(jìn)一步推進(jìn)中共干部教育培訓(xùn)體制的改革創(chuàng)新，著重于增強(qiáng)黨政官員的責(zé)任感和治理能力，從而“推進(jìn)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化”。首先要處理好干部教育培訓(xùn)體系與普通國(guó)民教育體系之間的關(guān)系，將干部教育中的通識(shí)性?xún)?nèi)容交付普通高校，將干部教育的重點(diǎn)放在政治教育和能力培養(yǎng)上;其次要制定相應(yīng)的專(zhuān)門(mén)法規(guī)，將所有干部教育納入法治化的軌道，主要依靠國(guó)家的法律而不是黨內(nèi)的法規(guī)來(lái)規(guī)范培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的管理、學(xué)員的教育和經(jīng)費(fèi)預(yù)算;其三要整合現(xiàn)有各類(lèi)干部教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，使干部教育培訓(xùn)的資源得以合理利用，以降低干部培訓(xùn)的成本，提高投入產(chǎn)出的效益比;其四要整頓和撤并部門(mén)所屬的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，大幅度減少干部教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的數(shù)量，強(qiáng)化干部教育培訓(xùn)的專(zhuān)業(yè)屬性;其五要進(jìn)一步改善干部教育培訓(xùn)的課程教材、專(zhuān)業(yè)分類(lèi)、教學(xué)方式、學(xué)員管理、師資隊(duì)伍和效果評(píng)估，提升干部培訓(xùn)水平。

總而言之，中共的干部教育培訓(xùn)體系是中國(guó)國(guó)家治理體系的重要內(nèi)容，它直接關(guān)系到中共的執(zhí)政能力和國(guó)家治理能力。改革開(kāi)放以來(lái)，中共干部教育培訓(xùn)體制的重大變化，不僅從一個(gè)側(cè)面深刻地反映著中共從革命黨轉(zhuǎn)向執(zhí)政黨的歷程，也反映著中共治理國(guó)家的理念、方式、體制和能力的變遷過(guò)程。因而，一方面，推進(jìn)中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，勢(shì)必要求中共干部教育培訓(xùn)體系的現(xiàn)代化;另一方面，中共干部教育培訓(xùn)體系未來(lái)的改革創(chuàng)新，又在很大程度上將有助于推進(jìn)中國(guó)共產(chǎn)黨自身的現(xiàn)代化和中國(guó)國(guó)家治理的現(xiàn)代化。