□ 盧 寧

國(guó)家公園的模式創(chuàng)新與制度體系研究
——以浙江省開(kāi)化縣國(guó)家東部公園為例

□ 盧 寧

國(guó)家公園是國(guó)家為了保護(hù)典型生態(tài)系統(tǒng)的完整性，專門(mén)劃定的需要特殊保護(hù)、管理和利用的自然區(qū)域，是傳統(tǒng)自然保護(hù)區(qū)和旅游風(fēng)景區(qū)生態(tài)資源整合與管理升級(jí)的創(chuàng)新模式。參考我國(guó)臺(tái)灣、云南、貴州、黑龍江、浙江等地區(qū)在建立國(guó)家公園方面做出的實(shí)踐探索，本文在分析國(guó)內(nèi)外國(guó)家公園管理制度的基礎(chǔ)上，以浙江省開(kāi)化縣國(guó)家東部公園為例，剖析傳統(tǒng)生態(tài)資源保護(hù)模式的局限性，提出生態(tài)資源系統(tǒng)保護(hù)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的生態(tài)整合是國(guó)家公園模式創(chuàng)新的發(fā)展方向，生態(tài)自然資源、生態(tài)文化資源、生態(tài)經(jīng)濟(jì)資源的三元共同發(fā)展構(gòu)成國(guó)家公園的發(fā)展目標(biāo)體系。

國(guó)家公園；浙江開(kāi)化；國(guó)家東部公園；生態(tài)整合

一個(gè)國(guó)家生態(tài)系統(tǒng)的生產(chǎn)能力增強(qiáng)和服務(wù)價(jià)值提升，離不開(kāi)國(guó)家生態(tài)系統(tǒng)管理模式的可持續(xù)化和現(xiàn)代化。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出建立國(guó)家公園體制，健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，加快生態(tài)文明制度建設(shè)。這一部署深刻反映了新形勢(shì)下生態(tài)保護(hù)管理模式發(fā)展的趨勢(shì)和要求，為在新的歷史起點(diǎn)上完善生態(tài)文明制度指明了總方向，表明我國(guó)大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)將全面進(jìn)入管理機(jī)制系統(tǒng)性升級(jí)的新階段。

由一個(gè)政府部門(mén)統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)、統(tǒng)一管理生態(tài)資源已經(jīng)成為自然資源保護(hù)地模式的歷史規(guī)律和發(fā)展趨勢(shì)。然而，我國(guó)傳統(tǒng)的生態(tài)保護(hù)地管理模式遇到了發(fā)展瓶頸，而且與當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)聯(lián)度不高，導(dǎo)致出現(xiàn)生態(tài)保護(hù)效果不佳和生態(tài)資源富足地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的多重困境。因此，當(dāng)前亟需通過(guò)整合生態(tài)自然資源、生態(tài)文化資源和生態(tài)經(jīng)濟(jì)資源構(gòu)建新型生態(tài)保護(hù)地模式——國(guó)家公園（National Park），使生態(tài)資源保護(hù)地模式從單一保護(hù)功能模式發(fā)展成為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能整合和服務(wù)價(jià)值提升的綜合管理模式。

一、國(guó)內(nèi)外國(guó)家公園發(fā)展概況與研究進(jìn)展

國(guó)家公園制度是兼具生態(tài)資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用的自然遺產(chǎn)管理模式，其理念提出和廣泛傳播至今已有百余年歷史。根據(jù)世界保護(hù)地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)資料，截止2009年共有158個(gè)國(guó)家成立了3417處國(guó)家公園，占地面積420萬(wàn)平方公里。美國(guó)、加拿大、英國(guó)等國(guó)家公園制度成熟的國(guó)家積累的管理經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)更好地保護(hù)自然文化遺產(chǎn)、實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源永續(xù)發(fā)展和科學(xué)開(kāi)發(fā)提供了新思路。

（一）國(guó)外國(guó)家公園的概念提出與管理制度

1872年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《黃石公園法》，批準(zhǔn)在蒙塔納和懷俄明境內(nèi)建立黃石國(guó)家公園。此法案中定義國(guó)家公園是一個(gè)“為了人們受益和欣賞的大眾公園或游憩地”。1969年世界自然資源保護(hù)聯(lián)盟（The International Union for Conservation of Nature，IUCN）把國(guó)家公園定義為某個(gè)區(qū)域“有一個(gè)或多個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，通常沒(méi)有或很少受到人類占據(jù)及開(kāi)發(fā)的影響，這里的物種具有科學(xué)的、教育的或游憩的特定作用，或者這里存在著具有高度美學(xué)價(jià)值的自然景觀；在這里，國(guó)家最高管理機(jī)構(gòu)一旦有可能，就采取措施，在整個(gè)范圍內(nèi)阻止或取締人類的占據(jù)和開(kāi)發(fā)并切實(shí)尊重這里的生態(tài)、地貌或美學(xué)實(shí)體，以此證明國(guó)家公園的設(shè)立；到此觀光必須以游憩、教育及文化陶冶為目的，并得到批準(zhǔn)?！痹摱x強(qiáng)調(diào)了國(guó)家公園在國(guó)家意志下承擔(dān)的主要功能。1974年世界自然資源保護(hù)聯(lián)盟進(jìn)一步修訂1969年的國(guó)家公園定義，國(guó)家公園是“具有優(yōu)美景觀、特殊生態(tài)或地形，有國(guó)家代表性，未經(jīng)人類開(kāi)采、聚居或建設(shè)的場(chǎng)所；此處限制工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)及人類聚居開(kāi)發(fā)，禁止伐木采礦設(shè)廠農(nóng)耕放牧及狩獵等行為，以有效地維護(hù)自然景觀及生態(tài)平衡；保護(hù)現(xiàn)有的自然狀態(tài)，準(zhǔn)許有游人在一定條件下進(jìn)入，可作為現(xiàn)代及未來(lái)的科研、教育、游覽和啟智的場(chǎng)所”。1974年的國(guó)家公園定義突出了國(guó)家公園內(nèi)限制和禁止行為。

1916年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《關(guān)于建立國(guó)家公園管理局及相關(guān)目的的法案》（簡(jiǎn)稱《組織法》），成立美國(guó)國(guó)家公園管理局（National Park Service），隸屬于美國(guó)內(nèi)政部，負(fù)責(zé)美國(guó)境內(nèi)的國(guó)家公園、國(guó)家歷史遺跡、歷史公園等自然及歷史保護(hù)遺產(chǎn)。自此正式建立起了集權(quán)式的國(guó)家公園管理框架，完成了國(guó)家公園萌芽階段。此后美國(guó)國(guó)家公園歷經(jīng)了成形（1916-1933年）、停滯（1933-1963年）和再發(fā)展（1963至今）階段，國(guó)家公園概念逐漸明晰，創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)分類不斷細(xì)化，生態(tài)保護(hù)思想逐步從自然景觀的點(diǎn)狀保護(hù)發(fā)展為生態(tài)系統(tǒng)和文化資源的整體系統(tǒng)保護(hù)。1994年世界自然資源保護(hù)聯(lián)盟在《保護(hù)地管理類別指南》中詳細(xì)闡述建立國(guó)家公園的目的、管理目標(biāo)、選區(qū)標(biāo)準(zhǔn)以及管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，進(jìn)一步構(gòu)建了國(guó)家公園的理念與發(fā)展模式。

（二）我國(guó)國(guó)家公園的發(fā)展情況與研究進(jìn)展

我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)還處于起步階段（表1）。1984年我國(guó)臺(tái)灣省引入國(guó)家公園的理念和管理模式，建立了我國(guó)第一個(gè)國(guó)家公園——墾丁國(guó)家公園。2006年云南省著力建設(shè)“國(guó)家公園群”，成立了迪慶州香格里拉縣普達(dá)措國(guó)家公園、迪慶州維西縣香格里拉滇金絲猴國(guó)家公園、普洱市太陽(yáng)河國(guó)家公園、麗江市老君山國(guó)家公園、紅河州屏邊縣大圍山國(guó)家公園、臨滄地區(qū)滄源縣南滾河國(guó)家公園、保山市高黎貢山國(guó)家公園等。2008年黑龍江省湯旺河國(guó)家公園獲得環(huán)境保護(hù)部和國(guó)家旅游局聯(lián)合批準(zhǔn)，成為國(guó)內(nèi)首個(gè)國(guó)家級(jí)國(guó)家公園。同年國(guó)家林業(yè)局確定云南省為國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)省，云南成為第一個(gè)由中央政府批準(zhǔn)的國(guó)家公園試點(diǎn)省。這些以生態(tài)旅游景區(qū)為基礎(chǔ)建立的國(guó)家公園在一定程度上促進(jìn)了生態(tài)資源開(kāi)發(fā)利用和區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

隨著國(guó)家公園理念傳播和模式引進(jìn)，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)國(guó)家公園發(fā)展方向和管理模式研究的關(guān)注越來(lái)越多。黃向（2008）認(rèn)為公園咨詢委員會(huì)作為非政府組織共管國(guó)家公園能夠克服集體利己主義并且具有內(nèi)外部有效性，有利于實(shí)現(xiàn)相關(guān)利益單位的互動(dòng)和達(dá)成共識(shí)①黃向：《基于管治理論的中央垂直管理型國(guó)家公園PAC模式研究》，《旅游學(xué)刊》，2008年第7期。。田世政等（2009）認(rèn)為國(guó)家公園模式是旅游管理制度變遷的最新階段，是外部環(huán)境變化、追逐利潤(rùn)、多方推動(dòng)和路徑依賴綜合作用的結(jié)果②田世政、楊桂華：《國(guó)家公園旅游管理制度變遷實(shí)證研究——以云南香格里拉普達(dá)措國(guó)家公園為例》，《廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)》，2009年第4期。。李慶雷（2010）提出國(guó)家公園管理創(chuàng)新的方向是維護(hù)公共利益、保證決策民主、實(shí)施互動(dòng)共治，中央政府垂直管理、屬地政府有限參與、相關(guān)利益群體合作共治是中國(guó)特色的國(guó)家公園管理制度的應(yīng)然架構(gòu)③李慶雷：《基于新公共服務(wù)理論的中國(guó)國(guó)家公園管理創(chuàng)新研究》，《旅游研究》，2010年第4期。。唐芳林（2011）對(duì)云南省碧塔海自然保護(hù)區(qū)和轎子山自然保護(hù)區(qū)比較分析發(fā)現(xiàn)，碧塔海自然保護(hù)區(qū)被納入普達(dá)措國(guó)家公園管理，轎子山自然保護(hù)區(qū)按照常規(guī)的自然保護(hù)區(qū)模式管理，前者的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益都比后者效益好④唐芳林：《國(guó)家公園試點(diǎn)效果對(duì)比分析——以普達(dá)措和轎子山為例》，《西南林業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2011年第1期。。張海霞（2012）從旅游發(fā)展的政府規(guī)制角度提出自然遺產(chǎn)地國(guó)家公園模式是政府維護(hù)公民游憩權(quán)、建設(shè)兩型社會(huì)的綠色執(zhí)政工具⑤張海霞：《國(guó)家公園的旅游規(guī)制研究》，中國(guó)旅游出版社2012年版。。程紹文（2013）比較了中國(guó)和英國(guó)在國(guó)家公園管理制度、社區(qū)參與和旅游可持續(xù)發(fā)展方面的異同⑥程紹文：《國(guó)家公園：中英管理制度、社區(qū)參與和旅游可持續(xù)發(fā)展的比較研究》，上海交通大學(xué)出版社2013年版。。

表1 我國(guó)建立的代表性國(guó)家公園

這些研究從旅游發(fā)展價(jià)值取向和管理制度、政府公共服務(wù)管理和旅游規(guī)制、國(guó)家公園管理制度和多重效益等多個(gè)角度為我們研究國(guó)家公園提供了研究視角和重要啟發(fā)。我們認(rèn)為，能否把建設(shè)國(guó)家公園提升為生態(tài)資源富足的欠發(fā)達(dá)地區(qū)推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的綠色發(fā)展戰(zhàn)略，是值得深入研究的重要問(wèn)題。因此，如何把建設(shè)國(guó)家公園與縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)緊密結(jié)合起來(lái)，二者協(xié)同發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)新問(wèn)題、新特點(diǎn)、新矛盾，需要構(gòu)建新的理論框架和調(diào)查研究給予解釋。對(duì)國(guó)家公園的研究應(yīng)該從公共管理、旅游管理等多角度研究階段推向總體發(fā)展目標(biāo)、模式創(chuàng)新、推進(jìn)機(jī)制和培育政策系統(tǒng)性研究階段，從社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)全局和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的高度，著眼于完善國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)功能與推進(jìn)區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的協(xié)調(diào)匹配研究。

二、當(dāng)前生態(tài)保護(hù)模式與生態(tài)文明建設(shè)要求之間存在的主要矛盾

我國(guó)已經(jīng)建立了多種自然保護(hù)模式，但是這些實(shí)踐模式對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能保護(hù)和開(kāi)發(fā)形式單一，甚至走向極端化發(fā)展誤區(qū)。有的側(cè)重于封閉式保護(hù)，如自然保護(hù)區(qū)；有的側(cè)重于旅游景點(diǎn)展示，如風(fēng)景名勝區(qū)。大部分生態(tài)保護(hù)模式?jīng)]有在生態(tài)文明建設(shè)的高度上有效整合開(kāi)發(fā)生態(tài)資源，沒(méi)有在生態(tài)保護(hù)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中找到契合點(diǎn)，導(dǎo)致了生態(tài)文明建設(shè)沒(méi)有深度融入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)中?，F(xiàn)行生態(tài)保護(hù)管理體制存在政出多門(mén)、權(quán)責(zé)脫節(jié)、監(jiān)管力量分散等問(wèn)題，嚴(yán)重影響行政效能，削弱監(jiān)管合力，具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（一）管理機(jī)制矛盾

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)自然資源保護(hù)模式形式多樣，主要有自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園、國(guó)家濕地公園、國(guó)家地質(zhì)公園、國(guó)家礦山公園、國(guó)家海洋公園、國(guó)家考古遺址公園等多種類型，分別由多個(gè)部門(mén)主管（表2）。這種分類管理方式直接導(dǎo)致建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)多樣、隸屬關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。當(dāng)前多種形式、多個(gè)部門(mén)批準(zhǔn)建立的國(guó)家公園和傳統(tǒng)自然資源保護(hù)模式并存，缺乏統(tǒng)一的生態(tài)保護(hù)制度體系和開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)體系的系統(tǒng)指導(dǎo)和管理規(guī)范，形成多個(gè)地區(qū)大力爭(zhēng)取建立國(guó)家公園的“諸侯格局”，各地風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)營(yíng)效率和管理水平參差不齊，“世界級(jí)的景觀”，卻是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的管理”①單之薔：《我們?yōu)槭裁礇](méi)有國(guó)家公園》，《中國(guó)國(guó)家地理》，2005年第12期。。要消除多部門(mén)管理國(guó)家公園的弊端，關(guān)鍵是要協(xié)調(diào)和理順主管部門(mén)之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。由于國(guó)家公園的游憩觀賞功能決定了其作為旅游資源的經(jīng)濟(jì)屬性，旅游管理相關(guān)收入歸屬問(wèn)題固化了現(xiàn)有多個(gè)部門(mén)管理的機(jī)制模式，制約了生態(tài)資源保護(hù)和開(kāi)發(fā)模式的升級(jí)發(fā)展。

表2 我國(guó)建立的自然資源保護(hù)模式

（二）區(qū)域利益沖突

為了維護(hù)國(guó)家整體生態(tài)利益，依據(jù)生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)把我國(guó)國(guó)土資源劃分為重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、優(yōu)先開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)具有不同功能的主體功能區(qū)，這與行政區(qū)劃的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等劃分標(biāo)準(zhǔn)差異很大。浙江省域的國(guó)家禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域包含10個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、19個(gè)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、37個(gè)國(guó)家森林公園和4個(gè)國(guó)家地質(zhì)公園等共72處（圖1）。浙江省域的省級(jí)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域包含9個(gè)省級(jí)自然保護(hù)區(qū)、40個(gè)省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、72個(gè)森林公園、4個(gè)省級(jí)地質(zhì)公園和17個(gè)濕地公園，共計(jì)142處（圖2）。規(guī)劃銜接斷層導(dǎo)致了行政區(qū)與禁止開(kāi)發(fā)區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果核算關(guān)系越來(lái)越復(fù)雜，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策瓶頸和利益沖突越來(lái)越明顯。在浙江省域國(guó)家禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域中，平陽(yáng)縣、泰順縣、開(kāi)化縣、磐安縣、遂昌縣、慶元縣等都有國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，然而2012年這些地區(qū)的人均GDP水平遂昌縣為33066元、磐安縣為29902元、平陽(yáng)縣為29729元、開(kāi)化縣為24610元、慶元縣為21054元、泰順縣為14295元，與2012年浙江全省人均GDP平均水平63374萬(wàn)元差距較大④《浙江省統(tǒng)計(jì)年鑒》（2013），見(jiàn)浙江統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。。

圖1 浙江省域的國(guó)家禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域⑤國(guó)家禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域“其他”類別中包括西湖世界文化遺產(chǎn)和中國(guó)丹霞地貌（浙江江郎山）世界自然遺產(chǎn)。

圖2 浙江省域的省級(jí)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域①數(shù)據(jù)來(lái)源自浙政發(fā)［2013］43號(hào)文件附件《浙江省主體功能區(qū)規(guī)劃》。

（三）補(bǔ)償機(jī)制欠缺

大部分生態(tài)功能區(qū)的天然景觀空間區(qū)位偏僻，有村落聚居，所在縣域多數(shù)為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。生態(tài)自然資源和文化資源富集與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民收入水平偏低，這兩者之間表現(xiàn)出的巨大反差，是縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)面臨的突出問(wèn)題。這些地區(qū)建立國(guó)家公園亟需完善對(duì)當(dāng)?shù)刂攸c(diǎn)生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，然而專門(mén)針對(duì)國(guó)家公園建設(shè)的相關(guān)生態(tài)補(bǔ)償制度還沒(méi)有建立起來(lái)，一方面給建設(shè)國(guó)家公園生態(tài)移民和集中安置帶來(lái)很大困難，另一方面如果沒(méi)有妥善安置當(dāng)?shù)鼐用裆?，不利于?guó)家公園管理和運(yùn)營(yíng)。

（四）價(jià)值取向分歧

生態(tài)資源豐富地區(qū)的部分領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)生態(tài)資源保護(hù)的認(rèn)識(shí)并沒(méi)有達(dá)成統(tǒng)一共識(shí)。受上級(jí)考核制度較多關(guān)注GDP增長(zhǎng)率的影響，有的地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部沒(méi)有全面理解生態(tài)價(jià)值理念，更沒(méi)有把生態(tài)資源保護(hù)作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的機(jī)遇來(lái)加以重視；有的地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部雖然把生態(tài)資源保護(hù)作為工作重點(diǎn)，但是把國(guó)家公園僅僅作為旅游資源看待，把國(guó)家公園作為“搖錢(qián)樹(shù)”，規(guī)劃不當(dāng)、過(guò)度開(kāi)發(fā)和管理不善導(dǎo)致生態(tài)資源不但沒(méi)有得到良好保護(hù)，反而遭到不同程度的破壞。

此外，生態(tài)旅游服務(wù)品質(zhì)偏低，在生態(tài)資源被作為單一旅游資源開(kāi)發(fā)的情況，生態(tài)旅游服務(wù)水平不高，難以滿足生態(tài)旅游升級(jí)的市場(chǎng)需求。國(guó)內(nèi)多數(shù)風(fēng)景名勝區(qū)普遍只采取單一的門(mén)票收益方式，收益方式單一，租賃、服務(wù)、衍生品銷售等獲得溢價(jià)收益比例偏低。

三、國(guó)家公園的實(shí)踐探索：浙江省開(kāi)化縣國(guó)家東部公園

2013年浙江省開(kāi)化縣②開(kāi)化縣行政隸屬浙江省衢州市，共轄9個(gè)鎮(zhèn)、9個(gè)鄉(xiāng)、449個(gè)行政村。在堅(jiān)持把生態(tài)立縣作為長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，縣委、縣政府出臺(tái)了《積極開(kāi)展主體功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)打造國(guó)家東部公園》決定，開(kāi)啟創(chuàng)建國(guó)家生態(tài)公園的全面行動(dòng)，以此作為主體功能區(qū)建設(shè)的重要載體。開(kāi)化縣提出經(jīng)濟(jì)生態(tài)化、生態(tài)經(jīng)濟(jì)化、全域景觀化、全域公園化的發(fā)展理念，通過(guò)打造國(guó)家東部公園，開(kāi)創(chuàng)生態(tài)休閑養(yǎng)生發(fā)展之路，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)與縣域生態(tài)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)同步發(fā)展?？h域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展是國(guó)家公園發(fā)展的有力支撐和內(nèi)生動(dòng)力，開(kāi)化縣積極創(chuàng)新國(guó)家公園保護(hù)和開(kāi)發(fā)自然資源的實(shí)踐模式，為我們研究國(guó)家公園模式創(chuàng)新提供了難得樣本。

（一）創(chuàng)建國(guó)家東部公園的天然資源

開(kāi)化縣自然資源十分豐富，全縣森林覆蓋面達(dá)到了80.4%，是東部地區(qū)寶貴的生物基因庫(kù)、全國(guó)17個(gè)具有全球意義生物多樣性保護(hù)的關(guān)鍵地區(qū)之一。作為浙江省母親河錢(qián)塘江的源頭，地表水常年保持在一類、二類的水平，城區(qū)負(fù)氧離子含量每立方米達(dá)到2200個(gè)。擁有古田山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，總面積達(dá)到8107公頃。開(kāi)化縣距離和浙江千島湖、安徽黃山、江西三清山等5A級(jí)景區(qū)行程僅一個(gè)小時(shí)，具有獨(dú)特的地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)。作為華東地區(qū)重要的生態(tài)屏障，開(kāi)化縣是浙江省主體功能區(qū)規(guī)劃中省級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)③《浙江省主體功能區(qū)規(guī)劃》，見(jiàn)浙江省發(fā)改委網(wǎng)站。，國(guó)家環(huán)保部認(rèn)定開(kāi)化縣為國(guó)家級(jí)示范區(qū)④《國(guó)家級(jí)示范區(qū)名單》，見(jiàn)國(guó)家環(huán)保部網(wǎng)站。。

（二）創(chuàng)建國(guó)家東部公園的文化底蘊(yùn)

開(kāi)化縣生態(tài)文化底蘊(yùn)深厚，擁有豐富的地方文化資源，包括根雕文化、錢(qián)江源文化、龍頂茶文化、紅色文化等。根宮佛國(guó)旅游文化區(qū)是目前國(guó)內(nèi)規(guī)模最大、工藝最高的佛文化根雕展示博覽園，獲得4A級(jí)景區(qū)認(rèn)定，2012年被國(guó)家林業(yè)局、教育部、共青團(tuán)中央授予國(guó)家生態(tài)文明教育基地⑤《關(guān)于命名武漢大學(xué)等10家單位為“國(guó)家生態(tài)文明教育基地”的決定》，見(jiàn)國(guó)家林業(yè)局政府網(wǎng)。開(kāi)化縣已獲得中國(guó)根雕藝術(shù)之鄉(xiāng)稱號(hào)，是浙江省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，中秋節(jié)蘇莊草龍表演為國(guó)家級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。

（三）創(chuàng)建國(guó)家東部公園的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)

生態(tài)產(chǎn)業(yè)初具規(guī)模，生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)快速成長(zhǎng)。生態(tài)旅游已經(jīng)成為開(kāi)化縣支柱產(chǎn)業(yè)，2013年末獲得國(guó)家旅游局和環(huán)境保護(hù)部認(rèn)定的錢(qián)江源國(guó)家生態(tài)旅游示范區(qū)①《關(guān)于2013年國(guó)家生態(tài)旅游示范區(qū)名單的公示》，見(jiàn)國(guó)家旅游局網(wǎng)站。稱號(hào)。開(kāi)化縣生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展起步早，被列為浙江省綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)示范縣、名茶重點(diǎn)縣。開(kāi)化縣是浙江省硅產(chǎn)業(yè)基地、硅材料高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化改造升級(jí)，節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

（四）創(chuàng)建國(guó)家東部公園的政府力量

1997年開(kāi)化縣提出生態(tài)立縣發(fā)展戰(zhàn)略，圍繞生態(tài)環(huán)境保護(hù)做了大量扎實(shí)工作，開(kāi)展美麗鄉(xiāng)村的四級(jí)聯(lián)創(chuàng)——?jiǎng)?chuàng)建美麗鄉(xiāng)村的先進(jìn)縣、示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精品村和美麗家庭，拆除違法建筑，推進(jìn)舊廠改造。近年來(lái)，開(kāi)化縣政府相關(guān)部門(mén)已經(jīng)達(dá)成了以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為前提、發(fā)展文化旅游產(chǎn)業(yè)的共識(shí)，形成比較健全的工作機(jī)制和政策導(dǎo)向體系，計(jì)劃把整個(gè)開(kāi)化縣作為大公園、大景區(qū)規(guī)劃建設(shè)。目前已經(jīng)建成11個(gè)自然公園，正在規(guī)劃建設(shè)15個(gè)公園。2013年8月開(kāi)化縣政府舉辦生態(tài)文明專家咨詢研討會(huì)，探討開(kāi)化國(guó)家東部公園發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃②王金南等：《開(kāi)化：追夢(mèng)“國(guó)家東部公園”》，《浙江日?qǐng)?bào)》，2013年8月21日。。

（五）創(chuàng)建國(guó)家東部公園的政策環(huán)境

浙江省委、省政府始終重視生態(tài)文明建設(shè)工作，2003年浙江省制定《浙江生態(tài)省建設(shè)規(guī)劃綱要》，2010年出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的決定》，2013年編制《浙江省主體功能區(qū)規(guī)劃》，形成了較為全面的生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃和政策體系。開(kāi)化縣建設(shè)國(guó)家東部公園是一個(gè)正在探索、逐步創(chuàng)新的系統(tǒng)工程，然而目前國(guó)家還沒(méi)有國(guó)家公園建設(shè)的專門(mén)認(rèn)定體系、管理體系和政策支持體系。這對(duì)國(guó)家公園的有序健康發(fā)展是極其不利的，關(guān)系到國(guó)家公園的國(guó)家意志體現(xiàn)、管理機(jī)制和法律地位。

基于這些比較優(yōu)勢(shì)，開(kāi)化縣提出國(guó)家東部公園重點(diǎn)實(shí)施以“1+1+5+5”為框架的主體功能區(qū)劃（圖3）。我們認(rèn)為，開(kāi)化縣建設(shè)國(guó)家東部公園的發(fā)展思路突破了以往生態(tài)資源豐富的欠發(fā)達(dá)地區(qū)或者“單純被動(dòng)保護(hù)”、或者“過(guò)度商業(yè)化開(kāi)發(fā)”的認(rèn)識(shí)偏差和固有定式，拓寬了縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)與生態(tài)文明建設(shè)深度融合的發(fā)展路徑，為創(chuàng)新山區(qū)科學(xué)發(fā)展方式提供了臨摹范本，具有深入研究和推廣的重要價(jià)值。2014年浙江省政府工作報(bào)告把加快生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制創(chuàng)新、促進(jìn)生態(tài)環(huán)境全面好轉(zhuǎn)③《政府工作報(bào)告摘要——解讀2014八大任務(wù)》，《浙江日?qǐng)?bào)》，2014年1月17日。作為重點(diǎn)工作予以高度重視。借助浙江省“五水共治”④《中共浙江省委關(guān)于認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神全面深化改革再創(chuàng)體制機(jī)制新優(yōu)勢(shì)的決定》，《浙江日?qǐng)?bào)》，2013年12月4日第1版。系統(tǒng)工程的契機(jī)，我們建議把浙江省兩個(gè)水源保護(hù)地即杭州市淳安縣——新安江、錢(qián)塘江上游和衢州市開(kāi)化縣——錢(qián)塘江源頭作為浙江省建設(shè)國(guó)家公園的首批試點(diǎn)，全面建設(shè)浙江省水源生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)。

圖3 開(kāi)化縣國(guó)家東部公園“1+1+5+5”框架⑤《夢(mèng)起錢(qián)江源——寫(xiě)在開(kāi)化縣加快建設(shè)國(guó)家東部公園之際》，《衢州日?qǐng)?bào)》，2013年8月20日第1版。

四、國(guó)家公園的總體目標(biāo)和基本架構(gòu)

社會(huì)主義生態(tài)文明制度體系框架內(nèi)的國(guó)家公園應(yīng)該是國(guó)家為了保護(hù)自然遺產(chǎn)地、文化遺產(chǎn)地或者自然文化遺產(chǎn)地的典型生態(tài)系統(tǒng)完整性，為了協(xié)調(diào)發(fā)展生態(tài)自然系統(tǒng)、生態(tài)文化系統(tǒng)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，而劃定的需要特殊保護(hù)和專門(mén)管理的區(qū)域。建設(shè)國(guó)家公園是自然資源管理體制改革的重要內(nèi)容，建立國(guó)家公園的制度體系首先要確定國(guó)家公園的總體發(fā)展目標(biāo)，這是國(guó)家公園發(fā)展的總方向，決定了國(guó)家公園制度體系的價(jià)值取向。在確立國(guó)家公園的總體發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)上，建立國(guó)家公園制度體系的基本框架結(jié)構(gòu)。

（一）國(guó)家公園的總體發(fā)展目標(biāo)

我國(guó)國(guó)家公園的總體發(fā)展目標(biāo)應(yīng)該是生態(tài)自然資源、生態(tài)文化資源、生態(tài)經(jīng)濟(jì)資源的三元共生發(fā)展。

1.堅(jiān)守生態(tài)保護(hù)首位目標(biāo)。只有把生態(tài)保護(hù)作為國(guó)家公園的第一發(fā)展目標(biāo)，才能保證國(guó)家公園發(fā)揮生態(tài)平衡和生態(tài)安全的基本功能。國(guó)家公園具有涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)、保持水土、防風(fēng)固沙、調(diào)節(jié)氣候、生物多樣性保護(hù)等重要生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)功能。

2.發(fā)展生態(tài)文化價(jià)值理念。通過(guò)國(guó)家公園自然文化景觀的展示和宣傳，在全社會(huì)形成保護(hù)自然的價(jià)值觀念和文化氛圍，引導(dǎo)各行業(yè)、企業(yè)和領(lǐng)導(dǎo)干部養(yǎng)成生態(tài)自覺(jué)意識(shí)，感染城鄉(xiāng)居民養(yǎng)成保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源的生活習(xí)慣。

3.提升生態(tài)經(jīng)濟(jì)資源價(jià)值。國(guó)家公園地區(qū)禁止開(kāi)發(fā)工業(yè)項(xiàng)目，鼓勵(lì)適度開(kāi)發(fā)生態(tài)農(nóng)業(yè)、推進(jìn)生態(tài)旅游業(yè)升級(jí)，提高國(guó)家公園生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值，提高當(dāng)?shù)鼐用袷杖胨剑瑢?shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益有機(jī)統(tǒng)一。

（二）國(guó)家公園制度體系的基本框架結(jié)構(gòu)

建立生態(tài)資源保護(hù)、生態(tài)教育科研、生態(tài)休憩養(yǎng)生、生態(tài)經(jīng)濟(jì)升級(jí)的國(guó)家公園綠色發(fā)展體系，需要完整的國(guó)家公園制度體系作為建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范。

1.國(guó)家公園的外延范疇、區(qū)域體系和階段任務(wù)。國(guó)家公園的范疇體系是指國(guó)家公園制度體系包含的國(guó)家公園類型和指導(dǎo)規(guī)范范圍。考慮我國(guó)現(xiàn)有的生態(tài)自然保護(hù)體系，國(guó)家公園范疇體系應(yīng)該涵蓋自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園、國(guó)家濕地公園、國(guó)家地質(zhì)公園、國(guó)家礦山公園、國(guó)家海洋公園、國(guó)家考古遺址公園以及獲得世界自然文化遺產(chǎn)等保護(hù)地模式。國(guó)家公園區(qū)域體系是指行政區(qū)劃內(nèi)依據(jù)生態(tài)資源稀缺性、多樣性和完整性，把自然保護(hù)區(qū)等保護(hù)地模式整合構(gòu)建區(qū)域國(guó)家公園集聚區(qū)。依據(jù)生物自然增長(zhǎng)率、生物多樣性確定國(guó)家公園所在地區(qū)的環(huán)境容量和開(kāi)發(fā)限度，制定國(guó)家公園建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，分階段分解國(guó)家公園發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展任務(wù)。

2.國(guó)家公園的管理部門(mén)、投資主體和運(yùn)營(yíng)主體。設(shè)立國(guó)家公園中央管理機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)和監(jiān)督國(guó)家公園集聚區(qū)管理機(jī)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)；設(shè)立國(guó)家公園集聚區(qū)管理機(jī)構(gòu)，管理國(guó)家公園集聚區(qū)內(nèi)所有的國(guó)家公園。嘗試建立以中央政府財(cái)政投入為主導(dǎo)、以地方政府財(cái)政投入為補(bǔ)充、吸引社會(huì)資金投入的多元復(fù)合投資主體。社會(huì)化的資金渠道包括通過(guò)與民營(yíng)企業(yè)合作經(jīng)營(yíng)生態(tài)投資項(xiàng)目籌措資金、以公司制模式向資本市場(chǎng)籌集資金、向社會(huì)環(huán)保組織尋求資金捐助、探索利用碳匯交易機(jī)制籌集社會(huì)資金等方式①李炯，盧寧：《創(chuàng)建浙江國(guó)家生態(tài)公園，創(chuàng)新生態(tài)文明建設(shè)模式》，《衢州日?qǐng)?bào)》，2013年12月14日第1版。。國(guó)家公園的運(yùn)營(yíng)主體是在國(guó)家公園集聚區(qū)管理機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)國(guó)家公園日常安全維護(hù)和服務(wù)的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)。

3.國(guó)家公園的申報(bào)要求、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)營(yíng)范圍。國(guó)家公園的申報(bào)要滿足生態(tài)自然資源具有獨(dú)特性、豐富性和完整性，生態(tài)文化遺跡具有歷史價(jià)值和人文價(jià)值等一系列基本條件。國(guó)家公園的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要以保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性為原則，在保證滿足基本科學(xué)考察需要和人身安全防護(hù)設(shè)施的前提下，盡可能減少人類生態(tài)足跡對(duì)生態(tài)系統(tǒng)可能帶來(lái)的任何影響。國(guó)家公園的經(jīng)營(yíng)范圍與發(fā)展區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟(jì)不能混為一談，參考1974年世界自然資源保護(hù)聯(lián)盟修訂的國(guó)家公園“禁止伐木、采礦、設(shè)廠、農(nóng)耕、放牧及狩獵等行為”標(biāo)準(zhǔn)，制定國(guó)家公園禁止經(jīng)營(yíng)范圍的負(fù)面清單，調(diào)控生態(tài)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以生態(tài)農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、以生態(tài)旅游為主體，限制投資工業(yè)項(xiàng)目。

4.國(guó)家公園地區(qū)的生態(tài)經(jīng)濟(jì)圈層結(jié)構(gòu)和發(fā)展定位。國(guó)家公園所在地區(qū)的生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間要?jiǎng)澏ㄩ_(kāi)發(fā)邊界，以國(guó)家公園為圓心，在近半徑區(qū)域發(fā)展生態(tài)旅游經(jīng)濟(jì)，在遠(yuǎn)半徑區(qū)域發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟(jì)和餐飲、住宿、貿(mào)易經(jīng)濟(jì)，形成綠色空間圈層結(jié)構(gòu)。國(guó)家公園地區(qū)生態(tài)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展定位要挖掘和發(fā)展國(guó)家公園生態(tài)資源特色、生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品特色和鄉(xiāng)村民俗文化特色，把生態(tài)景觀價(jià)值、農(nóng)產(chǎn)品商品價(jià)值和農(nóng)村文化價(jià)值轉(zhuǎn)化為生態(tài)服務(wù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟(jì)的系統(tǒng)化轉(zhuǎn)型升級(jí)，徹底轉(zhuǎn)變欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)趕超的發(fā)展方式。

5.國(guó)家公園地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)移民和社區(qū)參與。建立國(guó)家公園體制的核心突破點(diǎn)在于建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制①馬曉龍：《建立國(guó)家公園體制必須與生態(tài)文明建設(shè)相結(jié)合》，《中國(guó)旅游報(bào)》2013年12月18日。。激發(fā)社區(qū)居民參與國(guó)家公園開(kāi)發(fā)管理、生態(tài)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)業(yè)、就業(yè)的活力，依靠生態(tài)富民提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入水平和公共服務(wù)水平，這本身也是就近就地城鎮(zhèn)化的一種模式。國(guó)家公園發(fā)展戰(zhàn)略是區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)不能再重走“高能耗”、“高污染”的工業(yè)化老路。生態(tài)資源豐富地區(qū)的綠色發(fā)展內(nèi)涵是通過(guò)生態(tài)移民和社區(qū)參與把國(guó)家公園與生態(tài)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟(jì)、生態(tài)旅游經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合，使生態(tài)文化、農(nóng)耕文化、民俗文化和民族文化得到融合與傳承，促進(jìn)人、自然、文化共生發(fā)展。

保持自然文化遺產(chǎn)的完整性是人類可持續(xù)發(fā)展的必要條件，生態(tài)資源管理模式能否處理好有效保護(hù)和合理利用的關(guān)系必將成為生態(tài)文明制度建設(shè)的焦點(diǎn)問(wèn)題?！妒澜缥幕妥匀贿z產(chǎn)保護(hù)公約》指出：“任何一項(xiàng)的毀滅或消失都將造成世界各民族遺產(chǎn)之有害的匱乏”，它們“當(dāng)前和將來(lái)文化的豐富與和諧發(fā)展的一個(gè)源泉”②1972年11月16日聯(lián)合國(guó)教科文組織大會(huì)第17屆會(huì)議在巴黎通過(guò)了《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》。1975年公約正式生效。我國(guó)在1985年加入《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》。見(jiàn)《光明日?qǐng)?bào)》2005年12月9日。。建設(shè)國(guó)家公園的戰(zhàn)略定位是社會(huì)主義國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略，必須體現(xiàn)國(guó)家意志和生態(tài)價(jià)值取向，必須堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)為首要目標(biāo)不動(dòng)搖。在推進(jìn)區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程中，不能模糊生態(tài)自然資源的公共物品屬性和生態(tài)經(jīng)濟(jì)資源的私人物品屬性，不能濫用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制和過(guò)度商業(yè)性開(kāi)發(fā)沖破國(guó)家公園作為公共服務(wù)的邊界。因此，我們應(yīng)該借鑒政府主導(dǎo)、多方參與、區(qū)域統(tǒng)籌、分區(qū)管理、管經(jīng)分離、特許經(jīng)營(yíng)等國(guó)際經(jīng)驗(yàn)做法，積極探索符合我國(guó)國(guó)情的國(guó)家公園和縣域生態(tài)經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展的運(yùn)行模式，率先制訂浙江省國(guó)家公園建設(shè)和管理的政策法規(guī)及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，與世界先進(jìn)生態(tài)保護(hù)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)接軌，保護(hù)國(guó)家東部地區(qū)的生態(tài)涵養(yǎng)屏障和生態(tài)文化脈絡(luò)，最終整合多種生態(tài)資源保護(hù)模式，確立有中國(guó)特色的國(guó)家公園制度體系和組織結(jié)構(gòu)。□

（責(zé)任編輯：吳錦良）

F062.2

A

1007-9092（2014）03-0063-08

2014-02-28

盧寧，女，中共浙江省委黨校馬克思主義研究院講師、博士，浙江省科學(xué)發(fā)展觀與浙江發(fā)展研究中心研究人員，研究方向?yàn)樯鐣?huì)主義生態(tài)文明建設(shè)研究。

本文獲得國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究”（編號(hào)：12＆ZD072）、浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重點(diǎn)項(xiàng)目“新型城市化背景下都市區(qū)科學(xué)發(fā)展的規(guī)律性探索”（編號(hào)：11JDKF02Z）、浙江省自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目“浙江省新型城市化和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)協(xié)同發(fā)展的機(jī)理研究”（編號(hào)：LQ13G030017）、2013年度全國(guó)黨校系統(tǒng)重點(diǎn)調(diào)研課題“促進(jìn)新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展的路徑研究——以浙江省為例”、國(guó)家社科基金項(xiàng)目“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下新型城市化的實(shí)現(xiàn)路徑與制度創(chuàng)新研究”（編號(hào)：12BJY047）的資助。