周憲華 吳靜 倪雅菲

加快衢州產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)提升發(fā)展

周憲華 吳靜 倪雅菲

按照省委、省政府提出打造集聚區(qū)成為浙江經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)核心載體目標(biāo)，衢州市全面加快集聚區(qū)提升發(fā)展步伐。至2013年底，位于衢州市綠色產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)核心區(qū)的兩大國家級(jí)工業(yè)平臺(tái)（衢州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、衢州國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)），其管轄面積內(nèi)的工業(yè)總產(chǎn)值占市本級(jí)的90%以上，已成為衢州工業(yè)經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場(chǎng)。

發(fā)展布局有特點(diǎn)

數(shù)量優(yōu)勢(shì)明顯。據(jù)調(diào)查，目前衢州市各類開發(fā)區(qū)共23家，規(guī)劃總面積496平方公里，已建成140平方公里，管轄總面積達(dá)1408平方公里。

空間布局廣泛。市本級(jí)和6個(gè)縣（市、區(qū)）均有多家開發(fā)區(qū)，分布廣泛。在調(diào)查的23家開發(fā)區(qū)中，市本級(jí)3家、柯城1家、衢江6家、龍游3家、江山4家、常山2家、開化4家。

產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)。各縣域已形成許多特色鮮明的塊狀經(jīng)濟(jì)，為集聚區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展奠定較好基礎(chǔ)。裝備制造、氟硅新材料、新能源、造紙、紡織化纖、光伏等產(chǎn)業(yè)集群初具規(guī)模，形成氟硅新材料、光伏產(chǎn)業(yè)等特色生產(chǎn)基地。

存在問題也突出

區(qū)域發(fā)展不平衡。一是大平臺(tái)少、小園區(qū)多。23家開發(fā)區(qū)中，國家級(jí)2家、省級(jí)6家，占總數(shù)的34.8%，柯城區(qū)尚無省級(jí)以上開發(fā)區(qū)，其它5個(gè)縣（市、區(qū)）各只1家。市、縣級(jí)的小園區(qū)15家，占總數(shù)的65.2%。二是省級(jí)開發(fā)區(qū)規(guī)模大，縣級(jí)園區(qū)規(guī)模小。省級(jí)以上的8家開發(fā)區(qū)規(guī)劃總面積達(dá)364.8平方公里，占23家開發(fā)區(qū)管轄面積總數(shù)的73.5%；已建成108.1平方公里，占23家開發(fā)區(qū)管轄面積總數(shù)的76.9%；8家省級(jí)開發(fā)區(qū)發(fā)展情況較為成熟，工業(yè)用地投資強(qiáng)度普遍在200萬元/畝以上，而15家市、縣級(jí)園區(qū)發(fā)展情況較差，工業(yè)用地投資強(qiáng)度普遍在100萬元/畝以下。三是核心區(qū)集聚效應(yīng)明顯，縣域集聚效應(yīng)弱化。核心區(qū)各組成區(qū)塊產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢(shì)明顯，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)各有特色，核心區(qū)包含兩大國家級(jí)工業(yè)平臺(tái)，其中衢州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)裝備制造業(yè)占比52.6%，衢州國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)氟硅新材料占比58.8%。但縣域開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局則缺乏特色性，裝備制造、化工、紡織和造紙等四大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)覆蓋各縣域工業(yè)平臺(tái)，同類或相似產(chǎn)業(yè)過多，易造成惡性競爭。

土地利用難盤活。一方面土地資源不足制約衢州市開發(fā)區(qū)加快發(fā)展的瓶頸，2006年衢州市經(jīng)國家公告的7家開發(fā)區(qū)核準(zhǔn)總面積僅為35平方公里，核準(zhǔn)面積小、開發(fā)空間沒有余地，產(chǎn)業(yè)集聚、規(guī)劃布局受到極大限制。從國家政策上看，國家在土地管理方面出臺(tái)一系列嚴(yán)格政策措施，下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，在上收部分土地審批權(quán)、嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田、理順各級(jí)政府土地管理責(zé)任等方面都作了明確規(guī)定。隨著形勢(shì)的發(fā)展，宏觀調(diào)控的具體政策有可能會(huì)發(fā)生變化，但是國家用地政策只會(huì)從嚴(yán)從緊。另一方面，“七山一水兩分田”的傳統(tǒng)格局，以及長期較高程度的開發(fā)，已令土地利用逼近生態(tài)臨界。衢州作為國家低丘緩坡綜合開發(fā)利用試點(diǎn)市，在實(shí)際操作中，面臨著低丘緩坡地形復(fù)雜、技術(shù)難度大，可開發(fā)資源的越來越少、開發(fā)難度越來越大等問題。

區(qū)塊格局較零亂。集聚區(qū)管轄范圍有部分面積與地方的工業(yè)園區(qū)重疊，存在交叉管理現(xiàn)象，整合的開發(fā)區(qū)管理范圍涵蓋了多個(gè)行政主體，利益驅(qū)動(dòng)造成整合難以有效推行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)的格局問題更為突出：分布散亂，連片性差，缺乏規(guī)劃前瞻性；園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，園區(qū)間產(chǎn)業(yè)配套聯(lián)系少，經(jīng)濟(jì)效益低下；配套設(shè)施普遍缺乏，園區(qū)建設(shè)嚴(yán)重滯后，后續(xù)開發(fā)得不到保障。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能區(qū)之間管理主體往往為當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)府，各自為政導(dǎo)致園區(qū)低水平重復(fù)建設(shè)。以衢江區(qū)為例，包括1家省級(jí)的衢江經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和5家鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能區(qū)，其中4家為工業(yè)功能區(qū)，分布在廿里、大洲、上方和峽川，4家工業(yè)功能區(qū)區(qū)位獨(dú)立，分布散亂，產(chǎn)業(yè)布局重復(fù)，加上區(qū)內(nèi)服務(wù)配套功能差，因此只集聚了一批小規(guī)模企業(yè)。

產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)趨弱化。一方面在賴以支撐的裝備制造、化工和紡織等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，全省14個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)普遍存在行業(yè)相近、產(chǎn)品替代性強(qiáng)、惡性競爭激烈的現(xiàn)狀，這對(duì)衢州實(shí)現(xiàn)特色發(fā)展、錯(cuò)位發(fā)展提出了更高的要求。另一方面，上饒、鷹潭、南平等周邊地市及長三角區(qū)域近年來工業(yè)經(jīng)濟(jì)競爭力不斷提高，衢州面臨提升區(qū)域競爭優(yōu)勢(shì)的巨大挑戰(zhàn)。此外，新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁不足也給產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)提升制造難題，比如衢州的空氣動(dòng)力、高壓輸配電、節(jié)能光電等一批新興產(chǎn)業(yè)雖然發(fā)展勢(shì)頭良好，但發(fā)展時(shí)間短，規(guī)模相對(duì)較小，科技研發(fā)不夠，面臨做大做強(qiáng)、實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型升級(jí)的壓力。

生態(tài)發(fā)展受影響。在生態(tài)保護(hù)與開發(fā)的路上，往往出現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與開發(fā)間的尖銳矛盾。一方面，小型工業(yè)功能區(qū)基礎(chǔ)差、實(shí)力弱，優(yōu)質(zhì)、大型企業(yè)難以駐足，招商選擇面窄的現(xiàn)實(shí)導(dǎo)致這些功能區(qū)投資門檻降低，因此只能吸收一批從開發(fā)條件好的工業(yè)平臺(tái)淘汰下來的小規(guī)模企業(yè)，這些企業(yè)往往重污染、高排放，且通常采取簡單粗放型的增長模式。另一方面，建設(shè)生態(tài)家園、美麗鄉(xiāng)村的要求對(duì)工業(yè)平臺(tái)的開發(fā)要求較高，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)規(guī)劃大多缺乏前瞻性，老規(guī)劃和新要求脫節(jié)的情況較為突出，生態(tài)發(fā)展受到制約。

提升之路需探索

合理規(guī)劃，深化集聚。明確一個(gè)大核心區(qū)塊和四個(gè)縣域片區(qū)。進(jìn)一步拓展核心區(qū)，在原有的核心區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，考慮柯城、衢江連片開發(fā)，形成大核心區(qū)塊，同時(shí)給予后續(xù)發(fā)展一定留白空間；在原核準(zhǔn)的“一核三片”規(guī)劃基礎(chǔ)上，繼續(xù)整合龍游、江山、常山和開化四個(gè)縣域內(nèi)的省級(jí)開發(fā)區(qū)及開發(fā)情況較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能區(qū)，形成四個(gè)片區(qū)，以各縣域轄區(qū)內(nèi)的省級(jí)開發(fā)區(qū)為主體，各縣域形成一個(gè)獨(dú)立的子片區(qū)。

探索機(jī)制，科學(xué)管理。進(jìn)一步推進(jìn)集聚區(qū)體制改革，推行公司化運(yùn)作模式，從而減少行政流轉(zhuǎn)時(shí)間，提高行政效率；統(tǒng)一管理模式，設(shè)立各縣域集聚區(qū)片區(qū)管委會(huì)，合并一套班子，理順管理機(jī)制，實(shí)行“一個(gè)發(fā)展平臺(tái)，一個(gè)主體化運(yùn)作”，同時(shí)嚴(yán)格執(zhí)行政企分開，逐步消除個(gè)別園區(qū)政企不分現(xiàn)象；針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)的服務(wù)功能不到位的短腿，由轄區(qū)內(nèi)的省級(jí)開發(fā)區(qū)托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)，并實(shí)行科學(xué)配比的稅收分成，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)托管功能區(qū)建設(shè)的能動(dòng)性。此外，建議實(shí)行政策傾斜，由省級(jí)層面出臺(tái)并完善相關(guān)政策。如強(qiáng)化重大項(xiàng)目要素保障，推行重大項(xiàng)目支持的優(yōu)先制度，同等條件下優(yōu)先照顧產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)重大項(xiàng)目；加大集聚區(qū)建設(shè)專項(xiàng)資金支持力度，落實(shí)有關(guān)財(cái)稅優(yōu)惠政策；以省級(jí)層面招商的形式吸引實(shí)力企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施或重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，優(yōu)先考慮欠發(fā)達(dá)地區(qū)。

打造集群，突出特色。集聚區(qū)的提升發(fā)展要眼觀全局、通盤考慮。各地市集聚區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)要做到不沖突、有特色，要立足各自資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，選擇主攻方向，突出各自的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，逐步消除各地域之間的惡性競爭。每個(gè)集聚區(qū)突出兩到三個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮特色產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向作用，打造區(qū)域鮮明的產(chǎn)業(yè)集群，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)特色化、差異化的錯(cuò)位發(fā)展，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)招商引資，從而提高項(xiàng)目決策效率，形成多條特色鮮明、實(shí)力強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)鏈。同時(shí)，既要通過引進(jìn)一批標(biāo)桿性項(xiàng)目，形成先進(jìn)的產(chǎn)業(yè)鏈，并打造與產(chǎn)業(yè)鏈匹配的人才鏈、供應(yīng)鏈，從而催化行業(yè)的牽引力，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展；也要通過產(chǎn)業(yè)配套、行業(yè)協(xié)作、公共服務(wù)來延伸產(chǎn)業(yè)鏈和提升價(jià)值鏈，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)凝聚力，提高產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度，從而帶動(dòng)下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

順應(yīng)趨勢(shì)，整改提質(zhì)。從近幾輪國家清理整改各類開發(fā)區(qū)的趨勢(shì)來看，規(guī)范化、規(guī)模化和集聚化將是開發(fā)區(qū)未來發(fā)展的大方向，集聚區(qū)的提升應(yīng)結(jié)合“五水共治”和生態(tài)家園建設(shè)的戰(zhàn)略，加快各類“小、散、差”園區(qū)的清理整改步伐，打造省內(nèi)集聚區(qū)提升試點(diǎn)工程。對(duì)個(gè)別影響生態(tài)大發(fā)展的工業(yè)功能區(qū)逐步整治、核減、清理，對(duì)園區(qū)內(nèi)企業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、社會(huì)貢獻(xiàn)等綜合評(píng)估；推行標(biāo)準(zhǔn)化的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核，建立年度、季度考評(píng)制度，對(duì)不符合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)撤銷其享受優(yōu)惠制度和用地指標(biāo)的權(quán)利；各集聚區(qū)區(qū)塊根據(jù)實(shí)際制定較高標(biāo)準(zhǔn)的投資門檻，提升項(xiàng)目質(zhì)量，同時(shí)適當(dāng)區(qū)別對(duì)待及考量開發(fā)成熟的省級(jí)工業(yè)平臺(tái)和開發(fā)相對(duì)落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)平臺(tái)；招商引資上要適當(dāng)提高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)把環(huán)保審批關(guān)，嚴(yán)禁高污染、高能耗企業(yè)進(jìn)入，對(duì)現(xiàn)有的“兩高”企業(yè)通過提升技術(shù)水平來推動(dòng)其循環(huán)化改造和轉(zhuǎn)型升級(jí)。

資源配比，立面提升。集聚區(qū)的規(guī)劃應(yīng)結(jié)合有限的可利用發(fā)展空間，與土地資源的自然屬性和區(qū)域分布相結(jié)合，要正確認(rèn)識(shí)低丘緩坡開發(fā)的特殊性，科學(xué)、集約利用低丘緩坡資源，以及合理利用墾造耕地等土地后備資源較為豐富的區(qū)域，形成規(guī)模大、集中連片、后續(xù)潛力較大的開發(fā)建設(shè)空間，要著力形成“騰籠換鳥”長效工作機(jī)制，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)騰出新的發(fā)展空間，提高資源配置效率。同時(shí)，推進(jìn)投資門檻和用地指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化，建議省級(jí)層面進(jìn)一步確立集聚區(qū)的用地規(guī)范，例如對(duì)不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目，不給予辦理核準(zhǔn)和審批手續(xù)；對(duì)集聚區(qū)內(nèi)低效使用的建設(shè)用地，鼓勵(lì)實(shí)行政府主導(dǎo)下的流轉(zhuǎn)制度，促進(jìn)企業(yè)優(yōu)勝劣汰，提高土地使用效率；對(duì)取得土地使用權(quán)后閑置兩年以上的建設(shè)用地依法予以收回。形成集聚區(qū)開發(fā)模式還應(yīng)注重“立面提升”，功能開發(fā)應(yīng)注重綜合集成，推進(jìn)產(chǎn)城融合，以發(fā)展大產(chǎn)業(yè)為核心，依托浙江中關(guān)村科技產(chǎn)業(yè)園、海創(chuàng)園等戰(zhàn)略平臺(tái)，帶動(dòng)科技、人才等要素集聚，建成產(chǎn)業(yè)科技人才集聚發(fā)展的大平臺(tái)。

衢州市發(fā)展和改革委員會(huì)