查志強(qiáng)

作者為浙江省社會(huì)科學(xué)院區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)、研究員

近年來，浙江人口增長(zhǎng)主要源于省外人口的快速導(dǎo)入，低端就業(yè)人群以及非就業(yè)人口無序?qū)氲膯栴}較為突出。在人口流動(dòng)因素多元復(fù)雜的大背景下，亟需把握好“促融”和“控量”的平衡點(diǎn)，重點(diǎn)抓住導(dǎo)致人口不合理增長(zhǎng)的政策因素，審慎甄別其內(nèi)在驅(qū)動(dòng)機(jī)理，有針對(duì)性地進(jìn)行政策強(qiáng)化、調(diào)整與完善，從而引導(dǎo)外來人口的有序流動(dòng)。

必須正視外來人口的快速導(dǎo)入

近年來，省外人口的快速流入已成為浙江人口大幅增長(zhǎng)的主要原因，每5個(gè)常住人口中就有1人來自省外。隨著浙江外來人口數(shù)量的攀升，城市資源環(huán)境承載負(fù)荷日益加重，公共服務(wù)和社會(huì)管理壓力、轉(zhuǎn)型發(fā)展中的人口問題日益突出。

一方面，相對(duì)偏低的產(chǎn)業(yè)層次引致低成本省外勞動(dòng)力流入激增。浙江經(jīng)濟(jì)目前仍處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的“爬陡坡”階段，相對(duì)低端的制造業(yè)發(fā)展格局，以及大量缺乏調(diào)整轉(zhuǎn)型緊迫感和危機(jī)感的中小微企業(yè)的客觀存在，導(dǎo)致對(duì)大量低成本勞動(dòng)力的依賴性需求。六普數(shù)據(jù)顯示，浙江外來人口受教育程度明顯低于流出省外人口的水平。全國(guó)的文盲率為4.08%，而浙江的文盲率高達(dá)5.62%，僅低于云南、寧夏等中西部七省區(qū)。與五普數(shù)據(jù)相比較，浙江與全國(guó)文盲率的差距由十年前的0.34個(gè)百分點(diǎn)擴(kuò)大至1.54個(gè)百分點(diǎn)，在全國(guó)的位次亦由第17位下降至第24位。原因便在于兩次普查期間，從省外流入人口的激增且外來人口受教育程度明顯低于流出省外人口的水平。

另一方面，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、公共服務(wù)均等化為核心的政策導(dǎo)向是外來人口集聚浙江的潛在誘因。省內(nèi)各級(jí)政府、社會(huì)、企業(yè)普遍積極營(yíng)造良好的就業(yè)和生活環(huán)境，高度重視外來人口的社會(huì)保障、融合教育和技能培訓(xùn)，吸引了越來越多的外來勞動(dòng)力及其親屬流入浙江，使得外來人口的子女教育和養(yǎng)老問題凸顯。就省外流入人口的年齡結(jié)構(gòu)而言，一是少年兒童人口逐步增多，六普時(shí)0-14歲的省外人口為112.8萬人，是五普時(shí)19.6萬人的5.8倍，比全部省外人口的增幅高250.2個(gè)百分點(diǎn)，占全部省外人口的比重達(dá)到9.5%，比五普時(shí)的5.3%提高4.2個(gè)百分點(diǎn)。浙江在校小學(xué)生和初中生中，來自省外的學(xué)生分別占17.2%和9.3%，其中，寧波、嘉興在校小學(xué)生中省外生源的學(xué)生分別達(dá)到28.1%和26.5%，每4個(gè)小學(xué)生中就有超過1人來自省外。二是中高年齡組勞動(dòng)力快速增加，人口年齡結(jié)構(gòu)逐步老化，六普時(shí)35-59歲的省外流入人口為421.8萬人，占35.7%，比五普時(shí)提高20.7個(gè)百分點(diǎn)，進(jìn)而推動(dòng)省外流入人口的年齡中位數(shù)提高到28.9歲，比五普時(shí)提高3.3歲。省外人口的快速流入直接導(dǎo)致浙江城市服務(wù)配套投資建設(shè)難以跟上，人口規(guī)模與城市公共服務(wù)供給顯著不匹配，部分基層政府現(xiàn)行的行政管理體制難以承擔(dān)城市化的服務(wù)與管理職能。

把握好“控量”和“促融”的平衡點(diǎn)

在浙江逐步完善基本公共服務(wù)均等化之后，引發(fā)省際人口遷移的推力與拉力已從先前單純的經(jīng)濟(jì)因素轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素并存。對(duì)城市的高收入預(yù)期依然是鄉(xiāng)城遷移的重要推力與拉力，而城鄉(xiāng)公共服務(wù)尤其是教育、醫(yī)療衛(wèi)生等優(yōu)質(zhì)資源配置的差異，則成為新的遷移動(dòng)因。在上述兩股推力和拉力的共同作用下，省外人口大量向浙江導(dǎo)入。

一方面，為促進(jìn)外來人口的社會(huì)融合，省內(nèi)各級(jí)政府必須加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程，促進(jìn)其穩(wěn)定居住和穩(wěn)定就業(yè)。但另一方面，公共服務(wù)做得越好，對(duì)外來人口的吸引力越大，會(huì)引發(fā)所謂的“洼地”效應(yīng)；還會(huì)造成外來人口與本地戶籍人口資源均衡分配的難題。事實(shí)上，面對(duì)持續(xù)涌入的外來人口浪潮，城市自身福利性人口增加以及紅利人口下降的客觀現(xiàn)實(shí)，本地人口與外來人口之間圍繞公共資源配置的矛盾日益突出。這就引發(fā)了城市“控量”（即人口合理調(diào)控）與“促融”（即促進(jìn)外來人口城市融合）的難題?！翱亓俊睕Q不能搞成社會(huì)排斥，“促融”也不能搞成無限吸納。這就要求我們必須審時(shí)度勢(shì)、統(tǒng)籌兼顧，深入探討兩者的內(nèi)在聯(lián)系，以高度的行政智慧就平衡本地居民與外來人口的公共資源分配關(guān)系，在有限資源用于均等化服務(wù)還是有所差別間作出選擇，特別是在有序引導(dǎo)外來人口的合理流動(dòng)方面做出積極探索。

均等化不等于無差別，合理的差別化待遇不等于不公平。當(dāng)前，在努力實(shí)現(xiàn)權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平和規(guī)則公平的基礎(chǔ)上，提供一個(gè)穩(wěn)定、統(tǒng)一、公開、可預(yù)期的制度環(huán)境，讓外來人口知道在什么時(shí)間符合什么條件即可獲得哪些公共服務(wù)，從而對(duì)在城市發(fā)展具有明確的預(yù)期，從而實(shí)現(xiàn)外來人口的有序流動(dòng)，無疑是促進(jìn)浙江新型城市化良性發(fā)展的重要舉措。這就需要一方面強(qiáng)化從“外來人口”到“新城市人”的改進(jìn)，促進(jìn)各類社會(huì)福利供給的公平與融合（這是外來人口所關(guān)注的重點(diǎn)，也是城市化的真正內(nèi)涵，即人的城市化）；另一方面適時(shí)出臺(tái)區(qū)分不同情況有條件享受差別化市民待遇的政策措施（包括外來人口居住證、公租房和積分制等）以有效引導(dǎo)外來人口流動(dòng)。

制度設(shè)計(jì)優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)

基于上述認(rèn)識(shí)，浙江應(yīng)認(rèn)真研究應(yīng)對(duì)外來人口快速增長(zhǎng)、促進(jìn)外來人口社會(huì)融合的政策舉措，通過實(shí)施系統(tǒng)的綜合工程，形成科學(xué)的體制機(jī)制，確保外來人口增速適度可控和人口結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化。一是要形成綜合調(diào)控機(jī)制，構(gòu)建城市建設(shè)和管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理、公共服務(wù)和人口管理多位一體的調(diào)控體制；二是要突出多元調(diào)控理念，打造政府主導(dǎo)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、社會(huì)配合的調(diào)控格局，靈活運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策、公共服務(wù)政策、社會(huì)管理政策等多種形式，加快實(shí)現(xiàn)政策突破和低端產(chǎn)業(yè)外遷。當(dāng)前，著重應(yīng)從以下兩個(gè)維度深入進(jìn)行制度設(shè)計(jì)：

突出產(chǎn)業(yè)升級(jí)，通過市場(chǎng)化機(jī)制引導(dǎo)外來人口的合理流動(dòng)。在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和人口自由遷徒制度的條件下，流入人口的素質(zhì)與流入地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，是一種相輔相成的關(guān)系。低層次的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)會(huì)對(duì)低素質(zhì)的外來人口產(chǎn)生相應(yīng)的吸引力，導(dǎo)致更多的低素質(zhì)人口涌入。雖然這些廉價(jià)勞動(dòng)力在流入地的經(jīng)濟(jì)起飛階段發(fā)揮了重要作用，但當(dāng)流入地實(shí)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)時(shí)，這一龐大的低素質(zhì)人群就成為巨大的制約和拖累因素。而這正是當(dāng)前浙江產(chǎn)業(yè)升級(jí)面臨的一大困局。在此關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，政府若能通過引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)提升結(jié)構(gòu)，進(jìn)而使勞動(dòng)力供給管理轉(zhuǎn)變?yōu)閯趧?dòng)力需求管理，將會(huì)明顯影響外來人口的流向，起到優(yōu)化流動(dòng)人口素質(zhì)結(jié)構(gòu)的作用。在這一方面，省內(nèi)外部分地區(qū)均有成功案例可資借鑒。2013年以來，浙江浦江縣通過關(guān)停低水準(zhǔn)、重污染水晶加工企業(yè)（戶），引致近10萬省外務(wù)工者離開，工業(yè)增長(zhǎng)和財(cái)政收入不降反升的案例已成為“騰籠換鳥”典范。廣東東莞近年來通過推動(dòng)產(chǎn)業(yè)適度重型化和產(chǎn)業(yè)提升，并結(jié)合廣東實(shí)施“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略將部分低端加工企業(yè)外遷。全市產(chǎn)業(yè)層級(jí)有效提升，低素質(zhì)外來務(wù)工人員數(shù)量也急劇減少。

考慮到今后一段時(shí)期浙江常住人口的增長(zhǎng)仍然以外來人口為主的基本趨勢(shì)，應(yīng)建立起利用產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和就業(yè)調(diào)控并行的人口規(guī)模調(diào)控機(jī)制。具體做法上，應(yīng)把牢投資關(guān)口，恰當(dāng)壓縮大規(guī)模投資所驅(qū)動(dòng)的勞動(dòng)密集型就業(yè)空間；把牢產(chǎn)業(yè)關(guān)口，形成產(chǎn)業(yè)篩選機(jī)制，堅(jiān)持高端高效產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快完善低端制造業(yè)退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“以業(yè)控人”和“以業(yè)調(diào)人”；把牢可持續(xù)關(guān)口，通過提高環(huán)境保護(hù)、能源績(jī)效、資源利用等門檻，加大重污染高耗能行業(yè)整治及落后產(chǎn)能關(guān)停力度，避免陷入“原地升級(jí)”或“就地轉(zhuǎn)型”的怪圈；積極打擊“灰黑色經(jīng)濟(jì)”，進(jìn)一步壓縮外來人口的非法存在空間。

有效借鑒上海、廣東等地的外來人口社會(huì)管理模式，并進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和制度實(shí)施上的改良和完善。長(zhǎng)期以來，由于浙江在基本公共服務(wù)均等化方面走在全國(guó)前列，又由于輿論場(chǎng)中流行著“同等待遇”、“非歧視化”等觀點(diǎn)，還由于政府承擔(dān)著“讓外來人口融入本地社會(huì)”的責(zé)任，三層因素疊加，外來勞動(dòng)人口及其子女便趨之若鶩。如果政府管控，便會(huì)面對(duì)“社會(huì)排斥”的罵聲；如果不管，基本公共服務(wù)的財(cái)力保障便捉襟見肘，無法持續(xù)?，F(xiàn)實(shí)把我們逼到了墻角：必須對(duì)外來人口的流動(dòng)加強(qiáng)管理和引導(dǎo)，否則不僅無法根本轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，而且社會(huì)管理方面也會(huì)出大問題。

因此，社會(huì)管理中的外來人口管理制度的創(chuàng)新和完善也必不可少。在這一方面，廣東、上海等地通過居住證積分制度對(duì)流入人口進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)控和管理，有效緩解公共服務(wù)資源供給與公共服務(wù)需求之間的矛盾，可資借鑒。其主要做法：一是改變以往行政審批式的準(zhǔn)入制度，對(duì)所有外來人口一視同仁，將個(gè)人的市民身份與其對(duì)城市的實(shí)際貢獻(xiàn)和潛在貢獻(xiàn)聯(lián)系起來。二是適時(shí)調(diào)整準(zhǔn)入資格的“分?jǐn)?shù)線”，有效保留政府對(duì)外來流動(dòng)人口身份的市民化進(jìn)程與速度的控制。三是針對(duì)外來人口更多地期盼獲取公共資源權(quán)益而非直接獲得戶籍的實(shí)際情況，將積分管理與外來人口在目標(biāo)城市的社會(huì)公共資源和服務(wù)權(quán)益（包括子女入讀公立幼兒園、參加高考等）進(jìn)行掛鉤。

浙江可從本省實(shí)際出發(fā)，對(duì)這一制度進(jìn)行借鑒與創(chuàng)新，強(qiáng)化流入人口的前端管理。一是在制度設(shè)計(jì)中，可根據(jù)積分類別，建立分層、分類、有梯度的外來人員公共服務(wù)供給制度，明確不同積分條件所對(duì)應(yīng)的公共服務(wù)范圍及標(biāo)準(zhǔn)，使外來人口享受的公共服務(wù)與其所做貢獻(xiàn)真正掛鉤。二是實(shí)行動(dòng)態(tài)化管理機(jī)制，視情逐步強(qiáng)化和擴(kuò)大積分管理制度的功能屬性，不僅局限于落戶目標(biāo)，而將重點(diǎn)落腳于公共福利和服務(wù)資源的獲取資格。在降低并逐漸剝離戶籍制度所承載的福利功能的同時(shí)，將外來人口子女學(xué)前教育和高考機(jī)會(huì)等逐步與積分管理制度掛鉤。