馮 輝

（對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院，北京100029）

我國(guó)養(yǎng)老金籌集和投資管理機(jī)制的改革及法律對(duì)策*
——以利益平衡與風(fēng)險(xiǎn)控制為中心

馮 輝

（對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院，北京100029）

養(yǎng)老金籌集機(jī)制改革的關(guān)鍵在于利益平衡，我國(guó)面臨的任務(wù)是：解決基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的“多軌制”與“碎片化”，逐漸形成大一統(tǒng)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體制；以強(qiáng)化個(gè)人激勵(lì)為核心改革“統(tǒng)賬結(jié)合”的基本籌資模式，逐步確立“個(gè)人名義賬戶制”；加快發(fā)展養(yǎng)老保險(xiǎn)的多支柱體系，優(yōu)化政府補(bǔ)貼的分配機(jī)制；確立基本養(yǎng)老金繳費(fèi)與支付之間的精算平衡、明確社保機(jī)關(guān)的征繳主體地位，并合理解決“便攜性”、延遲退休以及擴(kuò)大全國(guó)社?；鸹I資能力等問題。養(yǎng)老金投資管理機(jī)制改革的關(guān)鍵在于風(fēng)險(xiǎn)控制，應(yīng)構(gòu)建基本養(yǎng)老金投資管理的“統(tǒng)賬分離”模式；統(tǒng)籌基金部分應(yīng)以總體固定與動(dòng)態(tài)調(diào)整為核心向市場(chǎng)化運(yùn)作過渡，并以提升養(yǎng)老金統(tǒng)籌層級(jí)作為保障；個(gè)人賬戶部分則應(yīng)強(qiáng)化市場(chǎng)化運(yùn)作程度及相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制；應(yīng)從公司治理規(guī)范和投資損失分擔(dān)入手完善全國(guó)社保基金和企業(yè)年金的投資管理。養(yǎng)老金籌集和投資管理機(jī)制應(yīng)構(gòu)建由規(guī)劃、法律規(guī)范與指引組成的立法結(jié)構(gòu)，在國(guó)務(wù)院層面應(yīng)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)以切實(shí)推進(jìn)改革并解決監(jiān)管權(quán)的分配與協(xié)調(diào)等重要問題。

養(yǎng)老金籌集；統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系；統(tǒng)賬分離投資；風(fēng)險(xiǎn)控制

盡管對(duì)于如何界定“老齡化社會(huì)”、我國(guó)是否已經(jīng)進(jìn)入“老齡化社會(huì)”等問題還有理論上的爭(zhēng)議，但以我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展及人口結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀而言，①參見劉金松：《未富先老的人們》，《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2012年12月28日第10版。我國(guó)面臨著巨大的老齡化壓力應(yīng)該已經(jīng)成為共識(shí)。養(yǎng)老體制改革是老齡化壓力下亟需解決的最重要、最復(fù)雜的問題之一，養(yǎng)老金的籌集與投資管理則是其中的關(guān)鍵。中共十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱：《決定》）也明確提出要積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度。從研究現(xiàn)狀來看，目前對(duì)于養(yǎng)老金籌集與投資管理問題的研究主要集中在社會(huì)保障、經(jīng)濟(jì)、金融、公共管理等學(xué)科，法學(xué)界的相關(guān)研究集中于法律監(jiān)管，而對(duì)養(yǎng)老金籌集及投資管理的實(shí)體內(nèi)容研究偏少，導(dǎo)致相關(guān)對(duì)策設(shè)計(jì)的有效性與針對(duì)性不足。從立法現(xiàn)狀來看，2011年《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱：《社會(huì)保險(xiǎn)法》）的實(shí)施雖然為社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域確立了一部統(tǒng)領(lǐng)性法律，但對(duì)于養(yǎng)老金籌集與投資管理中的許多具體問題，法律調(diào)整仍處于缺失、薄弱或低效的狀態(tài)，亟需以有效的法制建設(shè)滿足實(shí)踐對(duì)法律調(diào)整的巨大需求。從對(duì)策設(shè)計(jì)來看，完善養(yǎng)老金籌集與投資管理機(jī)制的核心，是籌集機(jī)制改革涉及的利益平衡問題和投資管理機(jī)制涉及的風(fēng)險(xiǎn)控制問題。本文擬循此思路探討老齡化壓力下完善養(yǎng)老金籌集與投資管理機(jī)制的基本路徑及法律對(duì)策，為推動(dòng)我國(guó)養(yǎng)老體制改革及其法制建設(shè)盡綿薄之力。

一、我國(guó)養(yǎng)老金籌集機(jī)制的主要問題

狹義的養(yǎng)老金籌集是指養(yǎng)老金的征繳，即在既定的養(yǎng)老金征繳制度下從程序上保證養(yǎng)老金的足額繳納。多年來我國(guó)的養(yǎng)老金面臨著局部地區(qū)征繳不足的難題，在這個(gè)層面上討論養(yǎng)老金籌集也具有重要的意義。不過更加重要的問題則是廣義的籌集，即除了在既定制度下的程序性征繳，更重要的是從實(shí)體上保證養(yǎng)老金的構(gòu)成，如城市職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中企業(yè)與個(gè)人的繳納期限和比例、非職工居民以及農(nóng)民的養(yǎng)老金構(gòu)成、政府補(bǔ)貼的分配機(jī)制等，并解決因養(yǎng)老金籌集而涉及的改革與發(fā)展等問題。就廣義的我國(guó)養(yǎng)老金籌集機(jī)制（以及相關(guān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制和整個(gè)養(yǎng)老體制）而言，目前存在的問題十分嚴(yán)峻。

（一）“統(tǒng)賬結(jié)合”的基本模式難以適應(yīng)實(shí)踐需要

我國(guó)目前統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老金籌集模式是從1997年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》正式開始確立的，其基本特征是基本養(yǎng)老金分為統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶，用人單位按照國(guó)家規(guī)定的本單位職工工資總額的比例（從1997年起規(guī)定為20%）繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，記入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金；職工按照國(guó)家規(guī)定的本人工資的比例（1997年規(guī)定為11%，2005年后改為8%）繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，記入個(gè)人賬戶。統(tǒng)賬結(jié)合被認(rèn)為是綜合了現(xiàn)收現(xiàn)付制和個(gè)人積累制的優(yōu)點(diǎn)，“是一種非常適合中國(guó)國(guó)情的混合型制度，它能夠把社會(huì)責(zé)任與個(gè)人責(zé)任兩方面的優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來，把公平和效率、宏觀的集合風(fēng)險(xiǎn)能力與微觀的激勵(lì)機(jī)制結(jié)合起來”。②鄭秉文：《“名義賬戶制”：我國(guó)養(yǎng)老保障制度的一個(gè)理性選擇》，《管理世界》2003年第8期。但統(tǒng)賬結(jié)合在實(shí)踐中遭遇的最大問題，是搭便車現(xiàn)象盛行，同時(shí)支付壓力與日俱增。我國(guó)企業(yè)職工養(yǎng)老制度的確立，最直接的出發(fā)點(diǎn)是以政府財(cái)政“贖買”的手段，為國(guó)企改革保駕護(hù)航、減輕改革壓力，而不同地區(qū)、行業(yè)的國(guó)企改革面臨的實(shí)際情況不同，自然在對(duì)改革的認(rèn)同度和支持力度上存在重大差別，并均對(duì)中央的財(cái)政補(bǔ)貼帶有更大的期望。所以實(shí)踐中國(guó)企改革壓力大的欠發(fā)達(dá)區(qū)域往往因?yàn)槿狈ψ銐虻哪芰偷却醒朐值膹?qiáng)烈預(yù)期而未能足額繳納養(yǎng)老金；發(fā)達(dá)區(qū)域則因客觀上要承擔(dān)更重的壓力而普遍出現(xiàn)繳費(fèi)積極性差的問題。統(tǒng)賬結(jié)合制度開辟出個(gè)人賬戶，主要就是為了解決對(duì)勞動(dòng)者個(gè)人激勵(lì)不足的問題。但絕大部分個(gè)人賬戶規(guī)模偏小，與基本養(yǎng)老金的聯(lián)系并不緊密，故很難真正實(shí)現(xiàn)有效的激勵(lì)。隨著人口流動(dòng)的加劇，大量欠發(fā)達(dá)地區(qū)的勞動(dòng)者在發(fā)達(dá)地區(qū)繳納較高金額的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，退休后只能在家鄉(xiāng)領(lǐng)取較低金額的養(yǎng)老金，再加上養(yǎng)老保險(xiǎn)異地轉(zhuǎn)移的“便攜性”問題一直未能妥善解決，這些因素均降低了勞動(dòng)者繳納個(gè)人賬戶保險(xiǎn)費(fèi)的意愿。特別是盡管在法律上規(guī)定了統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶分立，但實(shí)踐中統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶實(shí)行混賬管理，個(gè)人賬戶余額被挪用于統(tǒng)籌基金的支付，甚至被挪用作投資、行政支出等其他非法用途。雖然國(guó)務(wù)院從2001年開始為了強(qiáng)化個(gè)人賬戶的正面激勵(lì)而先后在東北及其他地區(qū)推行“做實(shí)”個(gè)人賬戶的試點(diǎn)，但十幾年來“不允許挪用個(gè)人賬戶”的試點(diǎn)在巨大的統(tǒng)籌債務(wù)重壓下并未阻絕挪用現(xiàn)象，反因個(gè)人賬戶積累增加而衍生出巨大的保值增值壓力?！皞€(gè)人賬戶實(shí)賬積累的合法性前提，則至少是國(guó)家保證老百姓的這些‘養(yǎng)老錢’不受損失，即保值與升值。如果國(guó)家強(qiáng)制收繳、管理的個(gè)人賬戶收益率連通脹率都抵不上，老百姓只能坐觀這些‘養(yǎng)老錢’一再縮水的話，那么制度本身的正義性、合法性則仍存疑。”③鄭曉珊：《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶“實(shí)賬”省思——談〈中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2011〉的核心之困》，《法學(xué)》2012年第4期。

（二）養(yǎng)老金“多軌制”和“碎片化”的負(fù)面影響日趨嚴(yán)重

受歷史及現(xiàn)實(shí)因素影響，我國(guó)的養(yǎng)老金、養(yǎng)老保險(xiǎn)乃至整個(gè)養(yǎng)老體制均呈現(xiàn)出多軌制與碎片化的特點(diǎn)。多軌制和碎片化凸顯養(yǎng)老保險(xiǎn)不統(tǒng)一、類型龐雜的問題，相比之下，多軌制側(cè)重于橫向群體之間的“多軌”，碎片化則側(cè)重于統(tǒng)籌層次過低而導(dǎo)致的體制松散、凌亂。養(yǎng)老保險(xiǎn)除了繳費(fèi)型（企業(yè)職工、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民）與非繳費(fèi)型（絕大部分機(jī)關(guān)與事業(yè)單位）、城市與農(nóng)村、私人部門與公共部門等構(gòu)成的整體意義上的“大雙軌”，實(shí)踐中整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層級(jí)過低，市縣甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌都十分常見，導(dǎo)致各地政策千差萬別，任意一“軌”項(xiàng)下還存在更復(fù)雜的區(qū)分。比如同樣是企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，往往根據(jù)戶籍性質(zhì)和企業(yè)性質(zhì)又分為“本地戶籍和雇用外地城鎮(zhèn)戶籍人員的單位”、“雇用外地農(nóng)民工的城鎮(zhèn)企業(yè)”及“雇用外地農(nóng)民工的開發(fā)區(qū)企業(yè)”等類型。又如同樣是機(jī)關(guān)與事業(yè)單位，往往又區(qū)分為“差額撥款和自收自支事業(yè)單位中的在編在冊(cè)工作人員”、“全額撥款事業(yè)單位中的合同制工人以及行政機(jī)關(guān)行政附屬編制中的勞動(dòng)合同制工人”及“全額撥款事業(yè)單位的新進(jìn)在編人員”等。④參見鄭秉文：《中國(guó)社?！八槠贫取蔽：εc“碎片化”沖動(dòng)探源》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2009年第3期。多軌制與碎片化的養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致養(yǎng)老金的籌集存在嚴(yán)重的不公平和低效，并在實(shí)踐中成為各級(jí)地方政府挪用養(yǎng)老金的一大誘因，“縱向上信息傳遞嚴(yán)重?fù)p失，權(quán)力過度弱化，中央政府與地方政府和勞動(dòng)保障部門只具有業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)而無管轄權(quán)，對(duì)地方上以政府名義違規(guī)動(dòng)用社?；鸬男袨闊o從知曉”，“橫向上形成的上萬個(gè)‘碎片’必將導(dǎo)致地方政府的權(quán)力絕對(duì)化、隱蔽化和政績(jī)化，在片面追求GDP高速增長(zhǎng)的環(huán)境下，地方政府對(duì)其使用管理的目標(biāo)就可能與中央政府的總目標(biāo)發(fā)生沖突，產(chǎn)生背離”。⑤鄭秉文：《社?；疬`規(guī)的制度分析與改革思路》，《中國(guó)人口科學(xué)》2007年第4期。

（三）養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的二元征繳體制引發(fā)混亂

根據(jù)1999年發(fā)布的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收機(jī)構(gòu)由省級(jí)人民政府規(guī)定，可以由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，也可以由勞動(dòng)保障行政部門按照國(guó)務(wù)院規(guī)定設(shè)立的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收，由此形成了養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的二元征繳機(jī)制。《社會(huì)保險(xiǎn)法》也維持了這個(gè)格局。二元征繳與養(yǎng)老金管理的全國(guó)統(tǒng)籌、專戶管理、一元征繳等國(guó)際慣例存在明顯背離，在養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層級(jí)低、類型混雜的客觀背景下，加劇了養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳和管理中的地方保護(hù)主義，為部門間的推諉扯皮以及地方政府違規(guī)挪用埋下了伏筆。

（四）養(yǎng)老金繳費(fèi)與支付之間缺乏精算平衡機(jī)制與合理調(diào)整機(jī)制

對(duì)于企業(yè)特別是職工來說，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、流程及時(shí)限等要求十分明確，但支付（計(jì)發(fā)）卻要根據(jù)個(gè)人累計(jì)繳費(fèi)年限、繳費(fèi)工資、當(dāng)?shù)芈毠て骄べY、個(gè)人賬戶金額、城鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命等因素綜合確定，這就沒有實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)與支付之間的精算平衡，不符合繳費(fèi)確定型養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的基本要求。此外，盡管通過法律規(guī)定明確了參照工資增長(zhǎng)和物價(jià)上漲確定養(yǎng)老金的調(diào)整機(jī)制，但調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)比較抽象，在整個(gè)政府財(cái)力受限的情況下實(shí)際調(diào)整幅度過低，不僅引發(fā)了已退休職工及其他參保人員的不滿，更加劇了在職職工對(duì)精算平衡缺失的質(zhì)疑。另外，在政府補(bǔ)貼捉襟見肘、支付效果難盡人意、養(yǎng)老金領(lǐng)取的個(gè)人激勵(lì)愈發(fā)薄弱的情況下，企業(yè)20%、個(gè)人8%繳費(fèi)比例卻自1997年開始日益剛性化并附加嚴(yán)格的法律責(zé)任作為征繳保障。繳費(fèi)不僅成為眾多中小企業(yè)的切實(shí)負(fù)擔(dān)，也成為流動(dòng)性較強(qiáng)、非正式就業(yè)職工的負(fù)擔(dān)，統(tǒng)籌層級(jí)低、養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳混亂則加劇了繳費(fèi)與支付之間的失衡，導(dǎo)致欠保、退保之風(fēng)盛行。

（五）政府補(bǔ)貼背負(fù)的壓力與日俱增

多年來養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革基調(diào)與重心均是盡可能增加覆蓋范圍，即形成城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱：城職保）、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱：城居保）和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱：新農(nóng)保）構(gòu)成的全面覆蓋體系。而在多軌制、碎片化、低統(tǒng)籌層級(jí)的客觀約束下，為了在不對(duì)既有機(jī)制作出實(shí)質(zhì)性突破的前提下盡快實(shí)現(xiàn)全面覆蓋的目標(biāo)，只能依靠不斷擴(kuò)大支出規(guī)模的政府補(bǔ)貼。但“攤大餅”式的政府補(bǔ)貼也攤薄了每一種養(yǎng)老金的支付能力，客觀上加劇了各類養(yǎng)老金之間的差距，并使養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)成為城職保中的部分職工（如農(nóng)民工）、城居保和新農(nóng)保部分參保人員的負(fù)擔(dān)。

此外，諸如“便攜性”差、籌資來源單薄等問題，盡管隨著多年改革已經(jīng)有所好轉(zhuǎn)，但距養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)達(dá)國(guó)家仍有較大差距，特別是在實(shí)踐中的效果難盡人意，在很大程度上也使現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨的困境更加嚴(yán)峻。廣義的養(yǎng)老金籌集實(shí)際上涉及了社會(huì)各階層利益的分配，因此其改革的方向和具體措施均具有巨大的外部性，往往引起較大的社會(huì)關(guān)注，甚至引發(fā)一些社會(huì)運(yùn)動(dòng)。美國(guó)、法國(guó)均多次出現(xiàn)過類似現(xiàn)象，在我國(guó)，這種現(xiàn)象也已經(jīng)有出現(xiàn)及蔓延的勢(shì)頭。

二、利益平衡：改革我國(guó)養(yǎng)老金籌集機(jī)制的路徑及對(duì)策

廣義的養(yǎng)老金籌集，其本質(zhì)在于利益分配，相應(yīng)的改革及解決問題的核心在于利益平衡。從養(yǎng)老金的籌集模式看，無論是現(xiàn)收現(xiàn)付制還是個(gè)人積累制，抑或我國(guó)現(xiàn)行的“統(tǒng)賬結(jié)合制”等折衷模式，在根本上均離不開政府、企業(yè)和個(gè)人之間“橫向”的利益分配，及已退休職工、在職職工與后代職工之間“縱向”的利益分配。如果考慮到各國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度因歷史與現(xiàn)實(shí)等各方面因素的影響而形成的不同地域、階層、行業(yè)之間的養(yǎng)老金差異等國(guó)情與特色問題，其中牽涉的利益分配問題則更明顯。

我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革自1997年開始正式起步，在歷史和現(xiàn)實(shí)兩方面均面臨著巨大的利益分配壓力。建國(guó)后與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)配套的養(yǎng)老體制形成的巨大歷史負(fù)擔(dān)需要消化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下企業(yè)制度的發(fā)展形成的新的養(yǎng)老壓力需要應(yīng)對(duì)，同時(shí)還要面對(duì)因人口老齡化、社會(huì)化養(yǎng)老機(jī)制缺失而導(dǎo)致的城鎮(zhèn)非職工居民和農(nóng)村居民養(yǎng)老的難題。圍繞著我國(guó)養(yǎng)老體制、養(yǎng)老保險(xiǎn)體制以及養(yǎng)老金籌集機(jī)制改革的核心問題，均是在巨大的歷史成本與現(xiàn)實(shí)壓力面前通過利益平衡推進(jìn)養(yǎng)老體制改革的前行。改革開放以來，決策層已經(jīng)習(xí)慣在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)改革的各個(gè)領(lǐng)域通過增量利益化解歷史成本以推進(jìn)改革的深化和進(jìn)步。就整體而言，養(yǎng)老保險(xiǎn)改革以擴(kuò)大覆蓋面為核心目標(biāo)具有客觀的合理性，也取得了不容否認(rèn)的成就，展現(xiàn)出為了增強(qiáng)社會(huì)保障的“安全網(wǎng)”功能，養(yǎng)老保險(xiǎn)改革客觀上需要成本分擔(dān)、利益分配來實(shí)現(xiàn)改革破冰和整體性改善。但成本分擔(dān)、利益分配只能是手段而不能是目的，全面覆蓋不能僅重形式而忽略質(zhì)量，對(duì)體制性問題不能一味拖延甚至形成路徑依賴。目前最大的問題是整個(gè)改革在整體上缺乏利益平衡的理念，在制度設(shè)計(jì)上缺乏規(guī)劃，在具體對(duì)策上缺乏破冰的決心。下面以利益平衡為核心，對(duì)我國(guó)養(yǎng)老金籌集機(jī)制及相關(guān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)與養(yǎng)老體制的完善提出具體對(duì)策。

（一）從根本上推進(jìn)多軌制與碎片化的解決，逐漸形成大一統(tǒng)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體制

必須從實(shí)質(zhì)上改變多軌制的養(yǎng)老保險(xiǎn)主體結(jié)構(gòu)和碎片化的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌機(jī)制。多軌制與碎片化不改，養(yǎng)老保險(xiǎn)的歷史成本就會(huì)繼續(xù)堆積，以“攤大餅”追求增量利益的改革策略就會(huì)繼續(xù)面臨政府補(bǔ)貼捉襟見肘的難題，政府也就不得不繼續(xù)通過被動(dòng)提高繳費(fèi)型參保人的養(yǎng)老金以減輕維持多軌制和碎片化的負(fù)擔(dān)。養(yǎng)老金作為一種摻雜著政府因素與個(gè)人因素的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，由于牽涉?zhèn)€人在不同時(shí)間段的利益比較，不能在制度上人為形成不公平的局面，引發(fā)公眾攀比，導(dǎo)致社會(huì)對(duì)政府的非議。

對(duì)于多軌制而言，現(xiàn)在改革的思路是先將機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題擱置或以試點(diǎn)方式擱置，重點(diǎn)通過創(chuàng)設(shè)城職保、城居保和新農(nóng)保形成全覆蓋的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。這種擱置歷史問題、以增量利益和覆蓋范圍為核心推進(jìn)改革的策略，遇到的最大障礙就是隨著改革的延遲，制度收益出現(xiàn)明顯的邊際遞減，歷史問題對(duì)現(xiàn)實(shí)改革的負(fù)面影響日益增大，增量利益并未給改革創(chuàng)造空間，反而進(jìn)一步增加了解決歷史問題的難度。

改革的首要前提是必須解決公私部門養(yǎng)老保險(xiǎn)的差別。必須從根本上重新部署機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，打破機(jī)關(guān)、事業(yè)單位不繳費(fèi)卻享受高額養(yǎng)老金的不正常也不公平的格局。機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革固然是一個(gè)復(fù)雜、系統(tǒng)的問題（如公務(wù)員的崗位制度改革、薪酬制度改革、事業(yè)單位改制等均涉及宏觀的體制改革），但同時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革、養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征繳改革也可以成為整個(gè)系統(tǒng)改革的核心。打破多軌制這一目標(biāo)和步驟，則再不能有所敷衍和拖延。從操作層面看，城職險(xiǎn)確定的“老人”、“中人”與“新人”的區(qū)別化政策可作為參照物予以采納，從新人入手，打破機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)越改越難的惡性循環(huán)。

改革的核心問題是解決城鄉(xiāng)差別。解決城鄉(xiāng)差別具體又包括解決城職保與城居保、新農(nóng)保之間的差別，以及城居保與新農(nóng)保之間的差別。城職保的核心在于強(qiáng)化對(duì)企業(yè)和個(gè)人的繳費(fèi)激勵(lì)，城居保與新農(nóng)保的核心則在于有效強(qiáng)化政府補(bǔ)貼。在三大養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)成型、全覆蓋已經(jīng)基本具備的情況下，縮小城鄉(xiāng)差別的核心毫無疑問在于擴(kuò)大政府補(bǔ)貼的規(guī)模和能力。從解決方案來看，決策部門長(zhǎng)期以來一直推行的是“三大軌”加“打補(bǔ)丁”的做法，即以構(gòu)建城職保、城居保和新農(nóng)保“三大軌”為核心完成全面覆蓋，對(duì)于農(nóng)民工、失地農(nóng)民以及其他群體則通過設(shè)置特定類別的養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。這種策略表面上看操作性強(qiáng)，但最大的弊端還是攤大餅的財(cái)政投入模式惡化了政府的財(cái)政補(bǔ)貼壓力，同時(shí)待遇確定型的支付模式又無法形成對(duì)個(gè)人的有效激勵(lì)，反而會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民補(bǔ)貼城鎮(zhèn)居民和企業(yè)職工、農(nóng)村補(bǔ)貼城市的新弊端。所以長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，最根本的方法還是無論城鄉(xiāng)、公私部門，均建立起大一統(tǒng)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，政府或企業(yè)的繳費(fèi)與個(gè)人繳費(fèi)一樣全部劃入個(gè)人賬戶，并代之以繳費(fèi)確定型的養(yǎng)老金支付模式，如此可以從根源上構(gòu)建養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人激勵(lì)。政府對(duì)特定群體的補(bǔ)貼可以從支付端轉(zhuǎn)移到繳費(fèi)端，一樣可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的效果。

對(duì)于碎片化而言，關(guān)鍵是要真正實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌乃至全國(guó)統(tǒng)籌。要明確的是，首先，只有先解決職業(yè)與身份不同則養(yǎng)老保險(xiǎn)有別的多軌制，才可能真正解決統(tǒng)籌層級(jí)的問題。其次，長(zhǎng)遠(yuǎn)看來必須要實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，短期內(nèi)必須真正實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌。如果不提高統(tǒng)籌層級(jí)，各地養(yǎng)老金繳費(fèi)和支付水平差距過大，中央和省級(jí)政府就無法擺脫巨大的財(cái)政壓力，財(cái)政資金的使用就不能擺脫低效的困境，基本養(yǎng)老金的社會(huì)公平功能就無從實(shí)現(xiàn)。再次，目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)之所以統(tǒng)籌級(jí)別太低，除了各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大、各地企業(yè)繳費(fèi)水平差距較大、基金結(jié)余狀況差距較大等因素外，最根本的原因是現(xiàn)有的統(tǒng)帳結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)無法對(duì)個(gè)人形成有效激勵(lì)，卻給各地政府帶來了差異巨大的成本與收益結(jié)構(gòu)。在地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重不匹配的情況下，提高養(yǎng)老基金統(tǒng)籌級(jí)別無疑會(huì)進(jìn)一步削弱地方財(cái)權(quán)，而養(yǎng)老金的征繳和支付在技術(shù)上又不得不依賴地方甚至基層政府。這就造成了中央與省級(jí)政府一頭熱、市縣政府尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府紛紛抵觸的局面。解決問題的關(guān)鍵是以優(yōu)化、強(qiáng)化中央和省級(jí)政府的補(bǔ)貼能力提高統(tǒng)籌級(jí)別。這就再一次顯示出強(qiáng)化個(gè)人激勵(lì)、建設(shè)大一統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的必要性與優(yōu)勢(shì)，具體改革的方案則不得不涉及統(tǒng)帳結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式改革與多支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系構(gòu)建。

（二）以強(qiáng)化個(gè)人激勵(lì)為核心改革“統(tǒng)賬結(jié)合”的基本籌資模式，確立“個(gè)人名義賬戶制”

任何一個(gè)國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制均是基于特定國(guó)情的制度選擇，本沒有絕對(duì)固定的模式可以套用。從我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的構(gòu)建和演變來看，統(tǒng)帳結(jié)合即部分積累制本身是一種兼顧政府與個(gè)人負(fù)擔(dān)的制度創(chuàng)新，與我國(guó)現(xiàn)階段的基本國(guó)情具有較大的契合度，也確實(shí)對(duì)于擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍起到了突出作用。但統(tǒng)帳結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式也存在著比較突出的弊端，應(yīng)該在改革推進(jìn)中予以實(shí)質(zhì)性解決，而不能一味擱置。無論對(duì)于目前的哪一種養(yǎng)老保險(xiǎn)，以強(qiáng)化個(gè)人激勵(lì)完善統(tǒng)帳結(jié)合的基本模式均是核心與要義所在。長(zhǎng)遠(yuǎn)看來，只有將政府/企業(yè)繳費(fèi)部分全部劃入個(gè)人賬戶，同時(shí)在個(gè)人賬戶與養(yǎng)老金支付之間形成精算平衡，才能從根本上解決目前的問題。在此基礎(chǔ)上對(duì)于特定群體的繳費(fèi)補(bǔ)貼、降低企業(yè)或特定企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)等微調(diào)性操作，才具有可行性與實(shí)際效果。作為替代性的改革措施，至少應(yīng)該逐步加大政府/企業(yè)繳費(fèi)劃入個(gè)人賬戶的比例，形成明確的規(guī)則預(yù)期。

對(duì)于參保人針對(duì)傳統(tǒng)的統(tǒng)帳結(jié)合缺乏個(gè)人激勵(lì)、統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶混賬管理引發(fā)大量挪用的不滿，政府的應(yīng)對(duì)是提出“做實(shí)”個(gè)人賬戶?！白鰧?shí)”本身并沒有錯(cuò)，但能起到的功能卻十分有限?；熨~管理、挪用個(gè)人賬戶乃至違法使用統(tǒng)籌基金的制度根源在于目前中央對(duì)統(tǒng)籌基金管得太死而地方承擔(dān)的各種財(cái)政壓力太大，如果這個(gè)問題不解決，統(tǒng)籌級(jí)別過低的現(xiàn)象繼續(xù)維持，個(gè)人賬戶不能提前支取的限制仍在，即便“做實(shí)”個(gè)人賬戶，混賬管理仍然在所難免，對(duì)于根治挪用個(gè)人賬戶并無實(shí)效?！白鰧?shí)”個(gè)人賬戶如果不與養(yǎng)老金支付的精算平衡相配套，就無法形成對(duì)個(gè)人的有效激勵(lì)，也就無法化解統(tǒng)帳結(jié)合的制度癥結(jié)；如果缺乏分類管理、缺乏個(gè)人賬戶投資管理的創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制乃至整個(gè)養(yǎng)老金個(gè)人賬戶投資市場(chǎng)，不斷“做實(shí)”的個(gè)人賬戶會(huì)成為新的負(fù)擔(dān)。如此，如果沒有多支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，“做實(shí)”個(gè)人賬戶將客觀上削弱各級(jí)政府對(duì)于養(yǎng)老金的統(tǒng)籌能力、加劇各級(jí)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，由此將進(jìn)一步加劇相關(guān)改革的難度。解決的方案是在改革統(tǒng)帳結(jié)合模式的道路上放棄真正“做實(shí)”，而是將其改造為“個(gè)人名義賬戶”，即只在到期領(lǐng)取的時(shí)刻才真正“做實(shí)”。同時(shí)輔以繳費(fèi)確定型的養(yǎng)老金支付機(jī)制和個(gè)人賬戶資金的投資管理機(jī)制，如此可促進(jìn)統(tǒng)帳結(jié)合的基本養(yǎng)老模式趨于科學(xué)與合理。

（三）構(gòu)建養(yǎng)老保險(xiǎn)的多支柱體系，完善政府補(bǔ)貼的分配機(jī)制

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)必須打破多軌制和碎片化，逐步向大一統(tǒng)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)邁進(jìn)。一個(gè)社會(huì)的養(yǎng)老體制則應(yīng)該由特點(diǎn)、定位與功能各異的若干養(yǎng)老支柱構(gòu)成。1994年世界銀行提出了三支柱體系，即第一支柱——強(qiáng)制性養(yǎng)老保險(xiǎn)，第二支柱——企業(yè)年金，第三支柱——商業(yè)保險(xiǎn)。2005年世界銀行又補(bǔ)充了兩個(gè)支柱，即零支柱——一般性政府補(bǔ)貼，第四支柱——家庭養(yǎng)老?！拔逯еw系”已經(jīng)為現(xiàn)代各國(guó)所公認(rèn)，成為主流的養(yǎng)老體制架構(gòu)模式。⑥參見鄭秉文、孫婕：《社會(huì)保障制度改革的一個(gè)政策工具：“目標(biāo)定位”》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第8期。

應(yīng)該說，我國(guó)養(yǎng)老體制改革的決策部門已經(jīng)認(rèn)識(shí)到養(yǎng)老體制的結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)，以及應(yīng)當(dāng)由角色和功能各異的養(yǎng)老支柱構(gòu)成養(yǎng)老體系與結(jié)構(gòu)的必要性。比如對(duì)于企業(yè)通過年金制度實(shí)現(xiàn)職工養(yǎng)老的鼓勵(lì)態(tài)度和政策日益增多。對(duì)于商業(yè)保險(xiǎn)也開辟出了許多創(chuàng)新空間，比如正在醞釀試點(diǎn)的稅收遞延型養(yǎng)老保險(xiǎn)；⑦參見黃蕾：《上海市已將個(gè)人稅收遞延型養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)方案遞交財(cái)政部》，http://finance.people.com.cn/stock/n/2012/0702/c67815-18420736.html，2014年4月23日訪問。以及北京、上海等四地即將試點(diǎn)的住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)。⑧參見《老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)，廣州等四城首批試點(diǎn)》，http://news.la.xafc.com/show-403-18859-1.html，2014年4月23日訪問。特別是從趨勢(shì)上看，構(gòu)建多支柱的養(yǎng)老體制已經(jīng)成為比較明確的改革方向。目前存在的主要問題，還是零支柱與一支柱的錯(cuò)位問題。多年以來，統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老模式實(shí)際上是將零支柱與一支柱混同，為追求覆蓋范圍，政府補(bǔ)貼以“攤大餅”的形式分散在多軌制和碎片化的養(yǎng)老保險(xiǎn)中，既導(dǎo)致每一種養(yǎng)老保險(xiǎn)（特別是繳費(fèi)型的城職保、城居保和新農(nóng)保）的支付能力較低、無法形成有效激勵(lì)，也導(dǎo)致政府補(bǔ)貼壓力日益增加。解決問題的關(guān)鍵就是厘清零支柱和一支柱在養(yǎng)老體系中的不同功能，以促進(jìn)大一統(tǒng)的一支柱強(qiáng)制養(yǎng)老保險(xiǎn)為核心，⑨目前城居保和新農(nóng)保以自愿為基本原則，這一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在建立大一統(tǒng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的過程中逐步解決，可通過示范、鼓勵(lì)和政府在繳費(fèi)端的補(bǔ)貼等方式逐步形成基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全面覆蓋及強(qiáng)制性的保障功能。一支柱的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)逐漸過渡到政府/企業(yè)的繳費(fèi)全部歸入個(gè)人賬戶形成名義賬戶，以繳費(fèi)確定養(yǎng)老金支付，形成全國(guó)統(tǒng)籌。對(duì)于區(qū)域不平衡的問題，以及城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民工、失地農(nóng)民、農(nóng)村居民等特殊群體的（繳費(fèi)）補(bǔ)貼問題，應(yīng)以零支柱解決。

（四）構(gòu)建并完善養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)與養(yǎng)老金支付之間的精算平衡

必須要實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金繳費(fèi)與支付之間的精算平衡，這是打破搭便車、構(gòu)建個(gè)人激勵(lì)、平衡政府與企業(yè)、個(gè)人負(fù)擔(dān)的根本，也是為全世界養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)踐所證明了的客觀規(guī)律。精算平衡的最大特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)是以簡(jiǎn)單、明確、易懂的規(guī)則解決繳費(fèi)與支付之間的脫節(jié)和失衡，構(gòu)建起明確的個(gè)人激勵(lì)。只有確立了精算平衡，政府、企業(yè)和個(gè)人的養(yǎng)老保險(xiǎn)成本，才可能分別度量，才能給省級(jí)直至全國(guó)統(tǒng)籌、企業(yè)與個(gè)人的繳費(fèi)補(bǔ)貼、繳費(fèi)比例與養(yǎng)老金支付的結(jié)構(gòu)性調(diào)整等核心制度改革以及相關(guān)的預(yù)調(diào)、微調(diào)手段奠定科學(xué)、合理、可計(jì)算的基礎(chǔ)，對(duì)企業(yè)和個(gè)人產(chǎn)生真正切實(shí)的影響。

（五）明確社保機(jī)關(guān)的征繳主體地位

改變目前養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳的二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為共識(shí)，但征繳權(quán)到底應(yīng)當(dāng)給稅務(wù)機(jī)關(guān)還是社保機(jī)關(guān)卻存在一定分歧。主張由稅務(wù)機(jī)關(guān)征繳或逐漸過渡到稅務(wù)機(jī)關(guān)征繳的觀點(diǎn)主要強(qiáng)調(diào)實(shí)務(wù)操作性，特別是強(qiáng)調(diào)稅務(wù)機(jī)關(guān)征繳有助于提高征繳效率。在當(dāng)前欠繳、漏繳尚比較嚴(yán)重的情況下，由稅務(wù)機(jī)關(guān)以征稅的力度征繳無疑具有重要意義，在此基礎(chǔ)上還有人提出將繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改為征收社會(huì)保險(xiǎn)稅的主張。⑩參見徐怡哲：《〈社會(huì)保險(xiǎn)法〉的實(shí)施亟需社會(huì)保險(xiǎn)“費(fèi)改稅”》，《稅務(wù)研究》2011年第3期。不過養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)欠繳、漏繳的原因更多在于現(xiàn)行的統(tǒng)帳結(jié)合模式未能形成有效的個(gè)人激勵(lì)，而非征繳力度不夠或缺乏法律保障。換言之，如果不能解決個(gè)人激勵(lì)的問題，即便費(fèi)改稅也不能解決欠繳漏繳的問題。稅收帶有無償性，而養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)卻帶有強(qiáng)烈的補(bǔ)償性質(zhì)和積累性質(zhì)，二者在激勵(lì)機(jī)制上畢竟有根本性不同。在整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)向個(gè)人激勵(lì)轉(zhuǎn)型的大背景下，不能因?yàn)槠嬖黾诱骼U能力而人為制造社保主管機(jī)關(guān)、經(jīng)辦機(jī)關(guān)與社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳之間的背離。長(zhǎng)遠(yuǎn)看來，應(yīng)該是將征繳權(quán)限確定給社保主管機(jī)關(guān)?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》顯示出的這個(gè)傾向，在修訂《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》時(shí)應(yīng)該予以明確。①《社會(huì)保險(xiǎn)法》第59條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收工作。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一征收，實(shí)施步驟和具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！?011年《社會(huì)保險(xiǎn)法》頒布后，1999年頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》卻沒有跟進(jìn)修訂，以改變二元制的征繳機(jī)構(gòu)。修訂最大的阻力應(yīng)該是在醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)的征繳和支出管理上存在人保部門與衛(wèi)生部門的爭(zhēng)執(zhí)。

（六）“便攜性”、延遲退休、擴(kuò)大全國(guó)社保基金籌資能力等相關(guān)問題

《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（2009年）、《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》（2014年7月1日實(shí)施）這兩個(gè)規(guī)范性文件的推出對(duì)解決養(yǎng)老保險(xiǎn)的“便攜性”問題起到了極大的推動(dòng)作用。前者規(guī)定凡企業(yè)職工參保人員（含農(nóng)民工）跨省流動(dòng)就業(yè)的，由原參保所在地社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)開具參保繳費(fèi)憑證，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系應(yīng)隨同轉(zhuǎn)移到新參保地。后者規(guī)定參加城職保和新農(nóng)?；虺蔷颖Ｈ藛T，達(dá)到城職保法定退休年齡后，城職保繳費(fèi)年限滿15年的，可以申請(qǐng)從新農(nóng)?；虺蔷颖＾D(zhuǎn)入城職保；城職保繳費(fèi)年限不足15年的，可以申請(qǐng)從城職保轉(zhuǎn)入新農(nóng)?；虺蔷颖?。這兩項(xiàng)制度對(duì)于人口流動(dòng)性極強(qiáng)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的完善具有極其重要的實(shí)際意義，對(duì)于日后形成大一統(tǒng)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)也具有極其重要的銜接意義。當(dāng)務(wù)之急是要通過嚴(yán)格督查確?！氨銛y性”的真正便捷。這里的關(guān)鍵是要通過省級(jí)和全國(guó)統(tǒng)籌與轉(zhuǎn)移、接續(xù)和銜接制度互相促進(jìn)，統(tǒng)籌問題不能解決，必將拖累轉(zhuǎn)移、接續(xù)和銜接的實(shí)際效果。此外，還應(yīng)通過精算平衡、擴(kuò)大保費(fèi)向個(gè)人賬戶的歸屬比例、構(gòu)建個(gè)人名義賬戶等宏觀及相關(guān)改革措施放大便捷性的實(shí)際效能。

延遲退休年齡的效果與增加當(dāng)期保費(fèi)收入、減輕未來支付壓力的效果等同，因此也具有資金籌集的意義。延遲退休本質(zhì)上涉及政府、企業(yè)和個(gè)人在養(yǎng)老成本分擔(dān)格局上的調(diào)整，無論基于域外經(jīng)驗(yàn)還是現(xiàn)實(shí)國(guó)情，延遲現(xiàn)行的退休年齡都是養(yǎng)老體制改革的必然趨勢(shì)?？陀^而言，延遲退休目前已經(jīng)形成了一定程度的社會(huì)共識(shí)，《決定》也提出要“研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策”。但目前社會(huì)公眾對(duì)于延遲退休之所以存在質(zhì)疑或爭(zhēng)議，直接原因來自對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)多軌制、碎片化特別是機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等不繳費(fèi)、高支付現(xiàn)象的不滿，②對(duì)于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位而言，延遲退休會(huì)產(chǎn)生分化問題。對(duì)于握有特定職權(quán)的人員，延遲退休實(shí)際上變相延長(zhǎng)了權(quán)力的支配價(jià)值，故引發(fā)公眾對(duì)其以延遲退休分擔(dān)政府養(yǎng)老成本壓力的質(zhì)疑。但對(duì)于非職權(quán)部門的公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員特別是已經(jīng)改革的學(xué)校、醫(yī)院等工作人員來說，延遲退休使其面臨著與一般企業(yè)職工同樣的壓力。深層原因則來自對(duì)缺乏個(gè)人激勵(lì)的統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)未來支付能力的擔(dān)憂。前者的解決顯然必須通過機(jī)關(guān)、事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的破冰加以推進(jìn)，后者的解決路徑則是在一支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)改革中構(gòu)建充分激勵(lì)的個(gè)人名義賬戶制，同時(shí)發(fā)展二支柱、三支柱和四支柱，分擔(dān)零支柱和一支柱的壓力，促進(jìn)社會(huì)化養(yǎng)老的成形和深化。除此以外，漸進(jìn)式的延遲退休還應(yīng)處理好不同職業(yè)、不同性別的區(qū)別問題，③撇開特定職業(yè)和身份蘊(yùn)含的職權(quán)性福利不論，對(duì)于不同職業(yè)（如教育、醫(yī)療、企業(yè)之間）應(yīng)實(shí)行差別化的延遲退休制度，基本已成共識(shí)。但對(duì)于男女在退休年齡調(diào)整機(jī)制中的差別則尚未引起足夠重視。參見潘錦棠：《養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度中的性別利益——兼評(píng)關(guān)于男女退休年齡的討論》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2002年第2期。不宜搞“一刀切”。

除了在養(yǎng)老體制改革和養(yǎng)老保險(xiǎn)改革意義上討論養(yǎng)老金籌集問題以及通過體制與制度改革完善籌集問題，還可以在純粹的資金籌集意義上展開討論。養(yǎng)老金支付具有剛性需求，且因?yàn)閰⒈Ｈ嗽诶U費(fèi)與支付時(shí)分處人生不同階段，生活壓力的客觀變化及參保人的主觀感受往往變化較大，這些因素均導(dǎo)致基本養(yǎng)老金的支付往往出現(xiàn)互相攀比、水漲船高、可上不可下、對(duì)政府依賴越來越重等問題，故在養(yǎng)老金問題上很難“節(jié)流”（當(dāng)然控制必要的管理成本是必須的），只能盡量在籌資問題上“開源”，比如國(guó)有資產(chǎn)（含股權(quán)）及其收益劃撥社會(huì)保障基金。從廣義上來說，國(guó)有資產(chǎn)（含股權(quán)）及其收益如果上繳給財(cái)政部，由財(cái)政部通過轉(zhuǎn)移支付、一般性財(cái)政補(bǔ)貼的方法補(bǔ)貼養(yǎng)老金繳費(fèi)和支付，也屬于擴(kuò)大養(yǎng)老金籌資能力的方法。但一來大量國(guó)有資產(chǎn)的收益及其上繳具有不確定性，二來在城職保的繳費(fèi)上政府并沒有直接負(fù)擔(dān)，政府的資金壓力主要來自城居保和新農(nóng)保的繳費(fèi)補(bǔ)貼，以及支付當(dāng)期和未來養(yǎng)老金，這些問題均需要建立儲(chǔ)備金的方式予以解決，所以目前比較成型的制度是以上市國(guó)有股減持充實(shí)全國(guó)社保基金。2009年發(fā)布的《境內(nèi)證券市場(chǎng)轉(zhuǎn)持部分國(guó)有股充實(shí)全國(guó)社會(huì)保障基金實(shí)施辦法》恢復(fù)了2002年因沖擊股市而暫停的國(guó)有股減持充實(shí)全國(guó)社?；鸬闹贫?，這也是目前對(duì)社會(huì)保障基金以及整個(gè)社會(huì)保障體制最為直接和有力的籌資補(bǔ)充機(jī)制。需要解決的問題主要是在減持機(jī)制、模式和比例上形成更加清晰的規(guī)則，④參見楊俊、龔六堂：《國(guó)有資本收入對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的劃撥率研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2008年第11期。同時(shí)慎重對(duì)待國(guó)有股減持對(duì)股市和金融市場(chǎng)的影響。⑤此外，如果養(yǎng)老金省級(jí)統(tǒng)籌確實(shí)是一個(gè)不可逾越的階段，以及省級(jí)政府客觀上也存在設(shè)立儲(chǔ)備金的需求，就應(yīng)當(dāng)在條件成熟時(shí)允許省級(jí)政府設(shè)立省級(jí)社?；?，并允許其減持地方上市國(guó)企的股權(quán)予以充實(shí)。還有學(xué)者提出運(yùn)用外匯儲(chǔ)備設(shè)立主權(quán)養(yǎng)老基金，與以“中央財(cái)政預(yù)算撥款”和“國(guó)有股減持劃入資金”為資金來源的全國(guó)社?；鸩Ⅰ{齊驅(qū)，增強(qiáng)政府對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌能力。⑥參見鄭秉文：《中國(guó)建立“主權(quán)養(yǎng)老基金”的急迫性及國(guó)際比較——應(yīng)對(duì)“中國(guó)威脅論”與外匯儲(chǔ)備二次分流的戰(zhàn)略思考》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2008年第2期。這些建議的合理性均有詳盡論證和域外經(jīng)驗(yàn)作為支撐，但其推行明顯取決于相關(guān)制度特別是宏觀經(jīng)濟(jì)制度的改革。此外，這些對(duì)策和建議均著眼于以壯大全國(guó)社?；鸬葍?chǔ)備性主權(quán)基金的方法間接擴(kuò)大政府統(tǒng)籌的能力，即擴(kuò)大零支柱的容量與規(guī)模，而要想真正實(shí)現(xiàn)這些效果，顯然離不開個(gè)人名義賬戶制、繳費(fèi)確定型支付、精算平衡等一系列配套制度的推進(jìn)。

三、風(fēng)險(xiǎn)控制：改革我國(guó)養(yǎng)老金投資管理機(jī)制的路徑與對(duì)策

梳理我國(guó)養(yǎng)老金投資管理的背景與問題可以發(fā)現(xiàn)，整體上全國(guó)社?；?、企業(yè)年金與基本養(yǎng)老金的投資管理實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)隔離，對(duì)前者以創(chuàng)造增量利益為核心、對(duì)后者以看守和管控為核心，具有一定的必然性與合理性；但對(duì)既有的基本養(yǎng)老金投資管理實(shí)行統(tǒng)賬合一，則明顯不符合做實(shí)個(gè)人（名義）賬戶、強(qiáng)化個(gè)人激勵(lì)、繳費(fèi)與支付的精算平衡等基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革目標(biāo)，亟需制度改革及完善。

（一）確立市場(chǎng)化、投資創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)控制的基本理念

對(duì)基本養(yǎng)老金的投資管理問題，固然不能因?yàn)槊媾R著日益增強(qiáng)的老齡化壓力和通脹壓力就放棄或忽略基本養(yǎng)老金投資管理的安全考量，但也不能因噎廢食，坐視既有制度的缺陷不斷惡化而不作出任何實(shí)質(zhì)性改革。與籌集機(jī)制牽涉眾多利益分配、受限于諸多機(jī)制和體制性因素不同，盡管養(yǎng)老金投資管理問題與籌集機(jī)制存在不可分割的聯(lián)系，但其相對(duì)比較純粹、具體，可以此為突破口推進(jìn)整個(gè)養(yǎng)老金籌集與投資管理機(jī)制的進(jìn)步。同時(shí)，考慮到整個(gè)養(yǎng)老體制面臨的最大困境之一即來自于日益增加的養(yǎng)老金支付壓力，倘若在養(yǎng)老金投資管理上能夠形成充分、有效的制度供給，則對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)乃至養(yǎng)老體制改革均是極其強(qiáng)大的推動(dòng)。

以上是養(yǎng)老金投資管理機(jī)制改革的必要性問題。就操作性問題而言，與任何公共部門和私人部門資金的投資管理一樣，關(guān)鍵與核心均在于投資管理機(jī)制的創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)控制。基本養(yǎng)老金的特殊性如安全格外重要、投資收益與虧損的非對(duì)稱性影響等問題可以通過配套制度建設(shè)予以針對(duì)性解決，但在資金使用與管理上，則離不開投資創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)控制這一基本法則。

保險(xiǎn)資金投資管理體制改革，可為基本養(yǎng)老金投資管理機(jī)制改革的理念重塑和制度設(shè)計(jì)提供借鑒。2010年保監(jiān)會(huì)發(fā)布《保險(xiǎn)資金運(yùn)用管理暫行辦法》明確了保險(xiǎn)資金（包括保險(xiǎn)集團(tuán)或控股公司、保險(xiǎn)公司以本外幣計(jì)價(jià)的資本金、公積金、未分配利潤(rùn)、各項(xiàng)準(zhǔn)備金及其他資金）的市場(chǎng)化投資管理機(jī)制。隨后保監(jiān)會(huì)又發(fā)布了《保險(xiǎn)資金投資股權(quán)暫行辦法》（2010年）、《保險(xiǎn)資金投資不動(dòng)產(chǎn)暫行辦法》（2010年）和《保險(xiǎn)資金委托投資管理暫行辦法》（2012年），將保險(xiǎn)資金的市場(chǎng)化投資路徑予以細(xì)化。保險(xiǎn)資金的投資管理與養(yǎng)老金存在許多相似之處，即均面臨著許多特殊的目標(biāo)及制度約束：對(duì)投資安全存在剛性需求，投資運(yùn)作涉及眾多主體且對(duì)各類主體的影響存在較大差別，投資虧損會(huì)產(chǎn)生保險(xiǎn)公司本身無法消化的負(fù)外部性，投資績(jī)效受限于完善的公司治理結(jié)構(gòu)、成熟的資本市場(chǎng)以及完備的法律監(jiān)管機(jī)制等。從政府監(jiān)管而言，在上述特殊的目標(biāo)及制度約束下，對(duì)保險(xiǎn)資金的投資管理也在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)采取了類似目前養(yǎng)老金的嚴(yán)格看守機(jī)制。但保險(xiǎn)資金的投資管理從2010年開始走向市場(chǎng)化，雖然在保險(xiǎn)公司治理結(jié)構(gòu)、資本市場(chǎng)發(fā)展、法律監(jiān)管機(jī)制建設(shè)上均有所改觀，卻并未改變保險(xiǎn)資金投資存在的特殊的目標(biāo)及制度約束?？梢娫陲L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，重要的不是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)或待損失發(fā)生后予以補(bǔ)償，而應(yīng)充分運(yùn)用各種創(chuàng)新和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)。從域外經(jīng)驗(yàn)來看，凡采取完全的現(xiàn)收現(xiàn)付制的國(guó)家及地區(qū)，當(dāng)期收費(fèi)當(dāng)期支付，養(yǎng)老金保值增值壓力較小，投資管理一般也比較簡(jiǎn)單、保守，政府補(bǔ)貼的重點(diǎn)在于完善零支柱，以及通過稅收政策鼓勵(lì)二支柱和三支柱。但凡采取完全積累制或部分積累制的國(guó)家及地區(qū)，因個(gè)人賬戶產(chǎn)生大量結(jié)余，為應(yīng)對(duì)通脹壓力，必然強(qiáng)化投資管理。當(dāng)然，具體的管理模式和工具則存在較大差別。

總之，從趨勢(shì)而言，除了全國(guó)社?；?、企業(yè)年金的投資管理將在市場(chǎng)化的路徑上繼續(xù)前行和深化，養(yǎng)老金投資管理的市場(chǎng)化導(dǎo)向也是必然的。

（二）構(gòu)建基本養(yǎng)老金投資管理的“統(tǒng)賬分離”模式

從域外經(jīng)驗(yàn)來看，在完全現(xiàn)收現(xiàn)付制的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)模式下，由于不存在明顯的保值增值壓力，政府除采取國(guó)債、存款等方式進(jìn)行簡(jiǎn)單的投資管理外，一般會(huì)設(shè)立類似于我國(guó)全國(guó)社保基金會(huì)的儲(chǔ)備性基金，以財(cái)政撥款等方式完成籌資，以市場(chǎng)化投資形成的收益彌補(bǔ)特定的支付壓力。在完全積累制的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)模式下，政府/企業(yè)與個(gè)人繳費(fèi)全部劃入個(gè)人賬戶，養(yǎng)老金支付實(shí)行繳費(fèi)確定原則，個(gè)人賬戶的投資管理存在巨大的需求和壓力。從域外經(jīng)驗(yàn)來看，此時(shí)由參保人個(gè)人自主選擇市場(chǎng)化的投資機(jī)構(gòu)，損益自負(fù)，政府一般會(huì)設(shè)立最低養(yǎng)老金擔(dān)?；蚪o予養(yǎng)老金補(bǔ)助。從具體的管理模式來看，又存在分散管理、中央控制和中央投資三種類型。分散管理模式的基本特點(diǎn)是：養(yǎng)老金的投資決策與具體管理均遵守意思自治原則由參保人私人選定，由承擔(dān)公共職能的社會(huì)組織、基金理事會(huì)等具體負(fù)責(zé)投資管理；中央控制模式的基本特點(diǎn)是：養(yǎng)老金的投資決策由政府決定，具體管理也由政府部門實(shí)際操作；中央投資模式的基本特點(diǎn)是：養(yǎng)老金的投資決策由政府決定，管理則由政府成立、具有完全民事能力的獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)操作，具體投資方式采取完全市場(chǎng)化的模式，包括委托外包投資、建立專門投資機(jī)構(gòu)投資、與私人合作建立公司投資等。⑦參見鄭秉文：《社?；鸬姆山M織形式：歐盟的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)》，《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第1期。

養(yǎng)老金投資管理模式的確定，既與一國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制、養(yǎng)老體制等國(guó)情有關(guān)（即要遵守特殊性），也要適應(yīng)整個(gè)國(guó)際社會(huì)的趨勢(shì)（即符合一般性）。

從我國(guó)的現(xiàn)狀而言，在統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式下，統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶并存，在提出“做實(shí)”個(gè)人賬戶之前，由于二者混賬管理，個(gè)人賬戶在投資管理上并沒有獨(dú)立意義，因此全部養(yǎng)老金的投資管理實(shí)際上采取的均是統(tǒng)籌基金的管理模式，即限定于國(guó)債和定期存款。而在強(qiáng)化個(gè)人激勵(lì)、“做實(shí)”個(gè)人賬戶的改革趨勢(shì)下，個(gè)人賬戶的保值增值壓力將日益增大，投資管理的剛性需求日益增強(qiáng)，此時(shí)就不宜再固守統(tǒng)賬合一的投資管理傳統(tǒng)。

統(tǒng)籌基金的投資管理存在比較明顯的公共性，對(duì)安全具有更高的要求，在我國(guó)統(tǒng)籌為主、個(gè)人為輔的現(xiàn)實(shí)狀況下，以及資本市場(chǎng)發(fā)展尚不成熟的客觀約束下，對(duì)于統(tǒng)籌基金的投資管理不應(yīng)實(shí)行分散管理模式。但也不應(yīng)恪守機(jī)械、死板的中央控制模式，而應(yīng)選擇合理的方式向中央投資模式轉(zhuǎn)型，在可能的情況下尋求投資創(chuàng)新。對(duì)于個(gè)人賬戶，則應(yīng)當(dāng)構(gòu)建獨(dú)立的投資管理機(jī)制，包括決策主體、投資主體、投資工具選擇等，都應(yīng)當(dāng)與統(tǒng)籌基金的投資機(jī)制存在不同。以上即是基于目前我國(guó)基本養(yǎng)老金的現(xiàn)狀提出的“統(tǒng)賬分離”投資管理模式的基本思路。

就未來的改革而言，在統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式下個(gè)人賬戶如果“做實(shí)”到一定規(guī)模，那么個(gè)人賬戶的投資管理模式將逐步占據(jù)主導(dǎo)地位，相應(yīng)的投資管理模式也應(yīng)當(dāng)作出進(jìn)一步改良。如果將來能夠過渡到個(gè)人名義賬戶制，即政府/企業(yè)與個(gè)人的繳費(fèi)統(tǒng)統(tǒng)納入個(gè)人名義賬戶，不再有統(tǒng)籌基金而只有個(gè)人名義賬戶，那么統(tǒng)賬分離的投資管理模式將為個(gè)人名義賬戶的投資管理模式所替代，亦需要對(duì)相應(yīng)的投資管理模式進(jìn)行調(diào)整，具體的改革對(duì)策應(yīng)考慮到現(xiàn)狀與未來之間的銜接。

（三）基本養(yǎng)老金統(tǒng)籌基金的投資管理改革與風(fēng)險(xiǎn)控制

對(duì)基本養(yǎng)老金中統(tǒng)籌基金部分的投資管理，各國(guó)實(shí)踐中的做法主要有兩種。一是嚴(yán)格一體化的國(guó)債（及定期存款）投資模式，即全部統(tǒng)籌基金均投資于國(guó)債以及定期存款，不設(shè)置任何額外投資產(chǎn)品。這樣做的好處是可以在滿足基本養(yǎng)老統(tǒng)籌基金特定的保值增值目標(biāo)的同時(shí)，最大可能地避免風(fēng)險(xiǎn)，特別是避免來自本國(guó)（或境外）資本市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。二是“總體固定+動(dòng)態(tài)調(diào)整”的投資模式，即統(tǒng)籌基金的絕大部分均投向國(guó)債及定期存款，但撥出特定比例（如5%）投向風(fēng)險(xiǎn)和收益均稍大于國(guó)債和定期存款的產(chǎn)品，如企業(yè)債券、股票、基金等，且具體產(chǎn)品的比例及結(jié)構(gòu)搭配實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。動(dòng)態(tài)調(diào)整的投資策略既可以由特定的政府機(jī)構(gòu)實(shí)施，也可以委托給獨(dú)立的法人機(jī)構(gòu)、專業(yè)化的養(yǎng)老金投資機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)化的投資管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行。

我國(guó)目前實(shí)行的即是嚴(yán)格一體化的“國(guó)債+定期存款”的模式和策略，《社會(huì)保險(xiǎn)法》盡管于2011年頒布，但仍然沿襲了一貫的看守策略和授權(quán)立法模式。⑨參見鄭秉文：《社保基金違規(guī)的制度分析與改革思路》，《中國(guó)人口科學(xué)》2007年第4期。統(tǒng)籌基金的投資管理應(yīng)當(dāng)安全至上，目前對(duì)此已經(jīng)形成了比較明確的社會(huì)共識(shí)。有學(xué)者甚至提出在流動(dòng)性泛濫、定期存款不僅無法保證收益反而給央行的流動(dòng)性管理形成負(fù)擔(dān)的情況下，應(yīng)當(dāng)實(shí)行統(tǒng)籌基金只能從事國(guó)債投資的大一統(tǒng)模式，并提出為彌補(bǔ)普通國(guó)債收益率較低的不足應(yīng)發(fā)行利率較高的特種社保債券。⑨參見鄭秉文：《社?；疬`規(guī)的制度分析與改革思路》，《中國(guó)人口科學(xué)》2007年第4期。

安全固然是統(tǒng)籌基金投資管理的核心目標(biāo)之一，但在現(xiàn)代社會(huì)下，安全與收益、風(fēng)險(xiǎn)管理其實(shí)密不可分。為了安全而忽略風(fēng)險(xiǎn)管理的必要性，未必能實(shí)現(xiàn)安全。不能先確立政府補(bǔ)貼對(duì)養(yǎng)老金支付的兜底擔(dān)保并形成依賴，繼而將統(tǒng)籌基金的投資管理限定于保守、不出事、寧愿低收益甚至無收益也不能有損失或者冒承擔(dān)損失的風(fēng)險(xiǎn)。首先應(yīng)當(dāng)承認(rèn)統(tǒng)籌基金的投資管理具有內(nèi)生的需求，獨(dú)立于政府補(bǔ)貼的兜底擔(dān)保。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)契合中國(guó)當(dāng)下以及未來的養(yǎng)老統(tǒng)籌基金以及資本市場(chǎng)的發(fā)展趨勢(shì)，尋求更合理的投資策略及具體工具。

從養(yǎng)老統(tǒng)籌基金的發(fā)展來看，隨著覆蓋范圍擴(kuò)大、征繳機(jī)制完善、個(gè)人激勵(lì)增強(qiáng)，統(tǒng)籌基金的規(guī)模也會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大，從而也將增大其抗通脹、尋求保值增值的壓力。從資本市場(chǎng)的發(fā)展來看，國(guó)債在固定權(quán)益類投資產(chǎn)品中屬于規(guī)模大、收益低的品種，即使發(fā)行特別社保債券也無法超越這一內(nèi)在局限。換言之，在耗用較多資金的情況下卻將喪失更多的機(jī)會(huì)收益，因此不能將投資范圍過分集中在國(guó)債。盡管我國(guó)資本市場(chǎng)的發(fā)展尚不健全和成熟，但也并非沒有適合養(yǎng)老統(tǒng)籌基金投資的產(chǎn)品或結(jié)構(gòu)。從另一方面而言，統(tǒng)籌基金規(guī)模巨大，對(duì)于我國(guó)資本市場(chǎng)的壯大、穩(wěn)定和成熟也是一支重要的力量，全國(guó)社?；鸾?jīng)過多年運(yùn)作已經(jīng)展示出這一功能，規(guī)模大大超過全國(guó)社?；鸬酿B(yǎng)老統(tǒng)籌基金更應(yīng)通過合理的投資管理形成與資本市場(chǎng)的良性循環(huán)。

近日，關(guān)于陳羽凡的新聞鋪天蓋地，一時(shí)間眾說紛紜。成人應(yīng)該都有這個(gè)常識(shí)：他所觸碰的東西是不能碰的禁區(qū)。何況還是公眾人物的明星，正是因?yàn)檫@樣，所以無論是法律、社會(huì)還是個(gè)人，對(duì)毒品都是零容忍的。近幾年來，相關(guān)事件頻頻被媒體暴出，許多明星因?yàn)椴徊铄X，又總把放縱自己的錯(cuò)誤、缺乏個(gè)人管理能力朝壓力大于常人上面推，所以他們屢屢被舉報(bào)檢查出吸食毒品。從編劇寧財(cái)神，到臺(tái)灣著名的小鮮肉柯震東，還有成龍大哥的兒子房祖名，紛紛踏上了“毒”星之旅。

基本養(yǎng)老統(tǒng)籌基金應(yīng)當(dāng)實(shí)施“總體固定+動(dòng)態(tài)調(diào)整”的投資策略。就固定的投資工具而言，國(guó)債和定期存款的具體種類、比例及搭配也應(yīng)當(dāng)視情況及時(shí)調(diào)整；就動(dòng)態(tài)調(diào)整的投資工具而言，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建適合養(yǎng)老統(tǒng)籌基金投資需求的產(chǎn)品池（包括企業(yè)債券特別是市政債券、同業(yè)存款與協(xié)議存款、銀行間票據(jù)、國(guó)債期貨、貨幣基金、上市公司股票等），并根據(jù)實(shí)際情況具體設(shè)置產(chǎn)品比例與組合結(jié)構(gòu)。

就風(fēng)險(xiǎn)控制而言，基本而重要的措施包括以下幾項(xiàng)。其一，是投資范圍限制。起步階段可限定為境內(nèi)投資，條件成熟時(shí)再放開境外投資。其二，是投資總體比例及具體比例限制。首先應(yīng)當(dāng)對(duì)能夠用于國(guó)債和定期存款投資之外的統(tǒng)籌基金的總體比例進(jìn)行限制（如5%），從而構(gòu)建投資總體比例限制。其次應(yīng)仿照《全國(guó)社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》、《企業(yè)年金基金管理辦法》為動(dòng)態(tài)投資工具池設(shè)定結(jié)構(gòu)性的投資比例限制，即規(guī)定單一投資產(chǎn)品的最低比例、最高比例，并設(shè)置相應(yīng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。其三，是明確投資決策、管理與執(zhí)行機(jī)制。在投資的具體操作上有三種路徑可以選擇。第一種路徑也是成本最低的路徑，是委托全國(guó)社保基金投資，采取中央投資型模式，以《全國(guó)社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》為法律依據(jù)，建立由理事會(huì)、管理人與托管人組成的主體結(jié)構(gòu)。這樣可以整套利用后者已經(jīng)比較成熟的公司治理結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)控制措施、法律監(jiān)管機(jī)制以及相應(yīng)的投資經(jīng)驗(yàn)。這種做法相當(dāng)于以養(yǎng)老統(tǒng)籌基金的特定比例充實(shí)和加強(qiáng)全國(guó)社保基金的資產(chǎn)池。第二種路徑是仿照《企業(yè)年金基金管理辦法》的投資管理機(jī)制，采分散投資型模式，構(gòu)建委托人、受托人、賬戶管理人、托管人、投資管理人的主體結(jié)構(gòu)。這種路徑在投資決策、執(zhí)行與監(jiān)管的分工與制約上更加細(xì)致，具體投資管理的市場(chǎng)化程度也更強(qiáng)。但將其適用于養(yǎng)老統(tǒng)籌基金的投資管理，只能等到全國(guó)統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)以后。第三種路徑是為統(tǒng)籌基金投資管理特別立法，另行組建全國(guó)性的投資管理主體，具體的結(jié)構(gòu)設(shè)置可以從上述二者中擇其一。這種路徑的優(yōu)勢(shì)是可以充分考慮養(yǎng)老統(tǒng)籌基金的特殊性，同時(shí)與全國(guó)社?；鹦纬捎行Ц?jìng)爭(zhēng)，亦可為相應(yīng)的法律監(jiān)管提供更具體的依據(jù)。其四，是構(gòu)建嚴(yán)格的信息披露機(jī)制和違法責(zé)任追究機(jī)制。應(yīng)明確信息披露的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、程序、監(jiān)督，以及違法責(zé)任的形式與內(nèi)容，具體可以參照《全國(guó)社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》、《企業(yè)年金基金管理辦法》等。

值得特別指出的是，統(tǒng)籌基金的投資管理改革，在根本上必須有養(yǎng)老金的省級(jí)統(tǒng)籌乃至全國(guó)統(tǒng)籌作為制度保障。

2012年3月20日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)受廣東省政府委托投資運(yùn)營(yíng)廣東城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)存資金1000億元，資金分批到位，委托期限暫定兩年，⑩參見金水、肖君秀：《廣東投石問路中國(guó)版401K計(jì)劃，萬億養(yǎng)老金遐想》，http://finance.sina.com.cn/stock/y/20120324/ 083011669218.shtml，2014年4月27日訪問。全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)官網(wǎng)上只能查閱到2012年年度報(bào)告，其中列明其受托管理基金中包括廣東省人民政府委托管理的廣東省部分企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余資金及其投資收益，但未載明該項(xiàng)基金的投資收益情況。2013年5月28日，廣東省十二屆人大常委會(huì)第二次會(huì)議公布2012年廣東委托全國(guó)社保基金理事會(huì)投資運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老金年化收益率為6.72%（實(shí)際應(yīng)收收益率按實(shí)際投資運(yùn)營(yíng)時(shí)間半年多計(jì)算約為3.4%）。參見《委托全國(guó)社?；鹗找娓撸瑥V東爭(zhēng)議社?；鹑胧袛U(kuò)容》，http://stock.sohu.com/20130530/n377458915.shtml，2014年4月27日訪問。2014年4月1日，據(jù)《中國(guó)證券報(bào)》報(bào)道，廣東省委托全國(guó)社?；鹜顿Y運(yùn)營(yíng)的1000億元養(yǎng)老金兩年累計(jì)投資收益接近百億元，超出雙方約定的收益率水平，也跑贏了CPI。參見《廣東養(yǎng)老金委托社?；鹜顿Y，兩年累收百億跑贏通脹》，http://news.etnet.com.cn/all-jishixinwen/240401758.htm，2014年4月27日訪問。2014年1月，廣東省十二屆人大二次會(huì)議提請(qǐng)審議的《廣東省2013年預(yù)算執(zhí)行情況和2014年預(yù)算草案的報(bào)告》將廣東社?；穑ê腥珖?guó)社保基金理事會(huì)投資運(yùn)營(yíng)的部分）納入預(yù)算管理，但并未公布兩年來的委托基金收益以及到期后是否延長(zhǎng)委托等信息。參見《廣東千億養(yǎng)老金6.73%收益爭(zhēng)論：高了還是低了》，http://money.163.com/14/0121/01/9J2VDH7600253B0H.html，2014年4月27日訪問。從而開啟了養(yǎng)老金入市的大門。但財(cái)政部在同年3月26日即發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范社會(huì)保障基金財(cái)政專戶管理有關(guān)問題的通知》，重申除國(guó)債和定期存款外，地方不得動(dòng)用基金結(jié)余進(jìn)行任何其他形式的直接或間接投資，顯示出地方與中央、社保主管機(jī)構(gòu)與財(cái)政主管機(jī)構(gòu)之間的博弈。

從現(xiàn)實(shí)而言，決策層不可能不清楚養(yǎng)老統(tǒng)籌基金面臨的增值保值壓力，以及統(tǒng)賬合一、看守導(dǎo)向的投資管理存在的問題和養(yǎng)老金投資管理改革的趨勢(shì)，但養(yǎng)老金統(tǒng)籌層級(jí)過低、提升統(tǒng)籌層次難度巨大的現(xiàn)實(shí)，迫使決策層只能采取看守、消極的態(tài)度。其背后的邏輯是，既然事實(shí)上難以控制各地養(yǎng)老統(tǒng)籌基金的管理，就只能通過立法給出最低限度的要求、劃出明確的紅線和禁區(qū)，以盡量保證統(tǒng)籌基金的安全，并通過能夠執(zhí)行的違法責(zé)任追究來實(shí)現(xiàn)這種最低層次的監(jiān)管。同時(shí)，在另一端不斷推進(jìn)和深化全國(guó)社?；鸬氖袌?chǎng)化投資運(yùn)作，以此消解養(yǎng)老統(tǒng)籌基金的增值保值壓力。可見，實(shí)質(zhì)推進(jìn)基本養(yǎng)老金的統(tǒng)籌，盡快實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌和全國(guó)統(tǒng)籌，乃統(tǒng)籌基金投資管理改革與風(fēng)險(xiǎn)控制的基礎(chǔ)條件。

在向這一目標(biāo)邁進(jìn)的過程中，也不應(yīng)該以一成不變的看守空等省級(jí)或全國(guó)統(tǒng)籌的到來。中央看守、消極、有違各地養(yǎng)老統(tǒng)籌基金投資管理客觀需求的投資管理限制，客觀上成為許多地方違規(guī)投資、挪用養(yǎng)老統(tǒng)籌基金（以及個(gè)人賬戶）的誘因。因此，即使在統(tǒng)籌層次低下的當(dāng)下，也應(yīng)該通過合理的制度創(chuàng)新打破養(yǎng)老統(tǒng)籌基金投資管理的困境。比較可行的辦法是目前先推開廣東模式，以特別授權(quán)的方式授權(quán)并限定省級(jí)政府委托全國(guó)社保基金投資運(yùn)營(yíng)，同時(shí)修改財(cái)政部的相關(guān)規(guī)定以避免法律規(guī)范形式上的沖突；待條件成熟時(shí)可以直接授權(quán)省級(jí)政府對(duì)省級(jí)統(tǒng)籌形成的養(yǎng)老統(tǒng)籌基金具有合法的投資管理權(quán)限，并以統(tǒng)籌層級(jí)實(shí)質(zhì)性提高的程度作為投資授權(quán)的依據(jù)。具體投資管理形式可以選擇委托全國(guó)社?；鸹饡?huì)，也可以選擇設(shè)立獨(dú)立、專業(yè)化的投資管理機(jī)構(gòu)，從而形成與全國(guó)社?；鸬母?jìng)爭(zhēng)，為地方政府提供委托投資的選擇權(quán)。這樣，一方面可以變堵為疏，為地方政府合理且必要的投資管理放行，另一方面也可以形成地方完善統(tǒng)籌機(jī)制的激勵(lì)。具體投資管理應(yīng)依照前述“總體固定+動(dòng)態(tài)調(diào)整”的機(jī)制進(jìn)行。待真正實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老統(tǒng)籌基金的全國(guó)統(tǒng)籌以后，則應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大市場(chǎng)化投資管理的程度。

（四）基本養(yǎng)老金個(gè)人賬戶的投資管理改革與風(fēng)險(xiǎn)控制

基本養(yǎng)老金個(gè)人賬戶的投資管理問題長(zhǎng)期以來得不到重視，最主要的原因是其整體規(guī)模較小、征繳程度較低，此外繳費(fèi)與支付未形成精算平衡客觀上也減輕了保值增值的壓力。但也正因?yàn)槿绱耍瑐€(gè)人激勵(lì)導(dǎo)向、“做實(shí)”個(gè)人賬戶的推進(jìn)勢(shì)必將個(gè)人賬戶投資管理的壓力迅速堆積并顯現(xiàn)。

實(shí)踐中，由于個(gè)人賬戶資金的外部性較低，所以其投資管理改革的起步也較早。自2005年12月啟動(dòng)9省份“個(gè)人賬戶的中央財(cái)政補(bǔ)助部分”委托全國(guó)社?；鹜顿Y管理試點(diǎn)以來，全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2011年底，其共受托管理個(gè)人賬戶基金本金543.62億元，年均投資收益率為10.27%，超過同期通貨膨脹率近8個(gè)百分點(diǎn)，比承諾收益率高出6.8個(gè)百分點(diǎn)。①參見《地方養(yǎng)老金托管入市5年探路：年均投資收益率10.27%》，http://finance.sina.com.cn/stock/zldx/20120316/021511603350.shtml，2014年4月27日訪問。與此相比，未試點(diǎn)省份通過統(tǒng)賬合一、投資國(guó)債和定期存款所獲收益則相去甚遠(yuǎn)。盡管在統(tǒng)籌基金為主、個(gè)人賬戶為輔的現(xiàn)狀下這種收益差距尚未形成明顯影響，但在“做實(shí)”個(gè)人賬戶的大趨勢(shì)下其無疑將會(huì)對(duì)未試點(diǎn)省份產(chǎn)生巨大壓力。

從實(shí)踐來看，在“做實(shí)”個(gè)人賬戶的大背景下，以市場(chǎng)化為核心推進(jìn)個(gè)人賬戶的投資管理，已經(jīng)是大勢(shì)所趨。只要中央進(jìn)一步放開政策限制，推行統(tǒng)賬分離，各地對(duì)個(gè)人賬戶投資管理的改革將會(huì)不斷擴(kuò)大和深化。這就要求中央的政策重心要從看守、限制轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)創(chuàng)新，同時(shí)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制指引和法律監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建。

首先，投資管理的主體應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)大。短期內(nèi)為保障基本的秩序和形成基本的監(jiān)管規(guī)則，可以限定由省級(jí)政府形成統(tǒng)籌后委托全國(guó)社?；鹩枰酝顿Y管理。但長(zhǎng)期看來，隨著個(gè)人（名義）賬戶積累的“做實(shí)”和強(qiáng)化，個(gè)人賬戶資金的（名義）個(gè)人產(chǎn)權(quán)屬性日益凸出，就應(yīng)當(dāng)在投資主體的設(shè)置上引入個(gè)人選擇和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。個(gè)人名義賬戶制盡管限定了個(gè)人賬戶的變現(xiàn)時(shí)間，但是并不妨礙在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過程中引入市場(chǎng)化的投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制，保障參保人的準(zhǔn)信托利益。②參見倪受彬：《公共養(yǎng)老金投資中的受信人義務(wù)》，《法學(xué)》2014年第1期。如此，就應(yīng)在追求秩序、安全價(jià)值的同時(shí)尊重參保人的選擇權(quán)，可行的辦法是授權(quán)省級(jí)政府依據(jù)《企業(yè)年金基金管理辦法》選擇市場(chǎng)化的投資管理主體。

其次，投資管理的資金來源應(yīng)該逐步擴(kuò)大，從中央財(cái)政資金的補(bǔ)助部分?jǐn)U大到全部個(gè)人賬戶資金。如果將來實(shí)行完全的個(gè)人名義賬戶制，即政府/企業(yè)的繳費(fèi)部分也全部納入個(gè)人名義賬戶，則投資管理的資金規(guī)模將十分龐大，所需要的投資管理機(jī)制也需要從根本上予以重構(gòu)。

最后，投資管理的產(chǎn)品選擇應(yīng)該以市場(chǎng)化為核心，逐步向完全的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制邁進(jìn)。可以在總體投資比例控制和單一投資比例控制的基礎(chǔ)上，大幅度增加個(gè)人賬戶資金可以投資的產(chǎn)品范圍，作為最重要的機(jī)構(gòu)投資力量之一深度參與資本市場(chǎng)的發(fā)展，具體的產(chǎn)品可以包括國(guó)債、定期存款、企業(yè)債券特別是市政債券、同業(yè)存款與協(xié)議存款、銀行間票據(jù)、國(guó)債期貨、貨幣基金、上市公司股票，以及保險(xiǎn)產(chǎn)品、期貨、權(quán)證、融資融券、新三板、次級(jí)債、資產(chǎn)證券化等，并可以根據(jù)各類投資產(chǎn)品的運(yùn)營(yíng)規(guī)則以及相關(guān)情況予以調(diào)整。

（五）全國(guó)社保基金、企業(yè)年金的投資管理問題

從廣義來看，全國(guó)社保基金在功能上類似于養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的零支柱，企業(yè)年金則屬于第二支柱。從基本養(yǎng)老金的投資管理來看，二者特別是全國(guó)社?；鸬目?jī)效事關(guān)當(dāng)下以及相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)養(yǎng)老金投資管理的成敗。

自《全國(guó)社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》（2001年）、《全國(guó)社?；鹁惩馔顿Y管理暫行規(guī)定》（2006年）、《企業(yè)年金基金管理辦法》（2004年發(fā)布、2011年修訂）發(fā)布并實(shí)施后，全國(guó)社保基金、企業(yè)年金的投資管理實(shí)現(xiàn)了有法可依。目前最主要的兩個(gè)問題，一是在公司治理以及具體的投資管理上受到政府的控制程度依然太深，市場(chǎng)化的程度依然不夠，整個(gè)監(jiān)管的控制導(dǎo)向依然過于明顯和強(qiáng)烈，從而制約了二者在整個(gè)養(yǎng)老體系中的功能。這其中固然有諸多因素的制約，且從改革的眼光審視也確實(shí)體現(xiàn)出了發(fā)展與進(jìn)步，但與整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革以及養(yǎng)老體制改革的迫切要求仍然有較大差距。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)換立法及監(jiān)管的理念，以市場(chǎng)化為導(dǎo)向完善獨(dú)立的公司治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)投資管理決策、執(zhí)行與監(jiān)管機(jī)制的獨(dú)立性與專業(yè)性。③參見鄭秉文：《中國(guó)企業(yè)年金的治理危機(jī)及其出路——以上海社保案為例》，《中國(guó)人口科學(xué)》2006年第6期。二是如何熨平二者在投資管理中出現(xiàn)的損失。無論是全國(guó)社保基金還是企業(yè)年金，以市場(chǎng)化方式運(yùn)作必然會(huì)產(chǎn)生收益率的波動(dòng)，而與一般的投資損失由投資者自負(fù)不同，全國(guó)社保基金（含受委托的統(tǒng)籌養(yǎng)老金與個(gè)人賬戶資金）和企業(yè)年金的虧損將導(dǎo)致巨大的外部性。而且與一般的虧損做實(shí)在短期內(nèi)即可見不同，全國(guó)社?；鸷推髽I(yè)年金的投資損失在當(dāng)期意義不大，以當(dāng)期損失評(píng)判投資績(jī)效有違其投資管理的客觀規(guī)律。但一旦損失積累“做實(shí)”影響當(dāng)期支付，則往往產(chǎn)生系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。在目前的解決方案下，全國(guó)社?；穑ǚ鞘芡泄芾聿糠郑┯韶?cái)政兜底，而且沒有直接的支付壓力，這種方案雖然可以避免損失累及整個(gè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體制，但政府財(cái)政承受的壓力也在不斷累積；全國(guó)社保基金受托管理部分（個(gè)人賬戶中的中央財(cái)政補(bǔ)助部分）則由全國(guó)社?；鹪手Z收益并以財(cái)政擔(dān)保補(bǔ)貼的方式解決虧損或收益差額問題，事實(shí)上損失的風(fēng)險(xiǎn)還是轉(zhuǎn)嫁給了政府財(cái)政；全國(guó)社保基金受托管理的其他資金（如廣東省委托的1000億養(yǎng)老統(tǒng)籌基金），約定收益率但沒有中央財(cái)政兜底擔(dān)保，則損失的風(fēng)險(xiǎn)由全國(guó)社?；鸷蛷V東省分擔(dān)；企業(yè)年金的投資損失則不設(shè)立政府補(bǔ)貼。市場(chǎng)化運(yùn)作不可避免地會(huì)導(dǎo)致?lián)p失，完全轉(zhuǎn)嫁給政府財(cái)政反而破壞了投資管理的客觀規(guī)律。只要能夠做好風(fēng)險(xiǎn)控制，真正按照獨(dú)立、專業(yè)的市場(chǎng)化要求調(diào)整好投資管理的具體策略及工具，養(yǎng)老金投資管理損失的當(dāng)期風(fēng)險(xiǎn)基本可控而且可以通過后期調(diào)整加以彌補(bǔ)。具體的對(duì)策一是在投資管理中嚴(yán)格落實(shí)總體比例限制、單一產(chǎn)品投資比例限制、動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、信息披露等要求；具體的對(duì)策二是在用政府補(bǔ)貼構(gòu)建底線性擔(dān)保的同時(shí)加強(qiáng)市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，比如在投資管理的產(chǎn)品設(shè)置中加大萬能保險(xiǎn)產(chǎn)品、投資連結(jié)保險(xiǎn)產(chǎn)品等商業(yè)性保險(xiǎn)的配置比例，或者直接通過政府補(bǔ)貼保費(fèi)、限定保險(xiǎn)金額的方式為養(yǎng)老金投資設(shè)置專門的政策性保險(xiǎn)品種，確保當(dāng)期虧損能夠彌補(bǔ)，或者投資能夠獲得最低限度的收益。

四、養(yǎng)老金籌集與投資管理的立法結(jié)構(gòu)與監(jiān)管協(xié)調(diào)

就養(yǎng)老金籌集與投資管理改革的法律問題而言，法律對(duì)策的核心即在于對(duì)前文討論的背景、問題、對(duì)策等實(shí)體內(nèi)容的表達(dá)，特別是推動(dòng)涉及相關(guān)問題的法律能夠盡快制定或修訂。

養(yǎng)老金籌集與投資管理領(lǐng)域的法制建設(shè)，一直存在集中度不夠、統(tǒng)一度不夠，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律少、相關(guān)部門制定的規(guī)章多，全國(guó)統(tǒng)一的立法較少，地方法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件多等問題。這些問題飽受學(xué)界、輿論和公眾詬病，在一定程度上也確實(shí)反映出養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層級(jí)低、體系龐雜、管理零散的弊端。但養(yǎng)老體制改革、養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革以及養(yǎng)老金籌集與投資管理機(jī)制的改革，并不是簡(jiǎn)單地提高立法等級(jí)、收緊立法權(quán)限就能解決的。相反，這些問題的內(nèi)在特點(diǎn)與外在環(huán)境決定了不能追求形式上大一統(tǒng)的立法結(jié)構(gòu)。首先，在牽涉到改革與利益調(diào)整、特別是歷史因素與現(xiàn)實(shí)因素交織混雜、改革又需要較強(qiáng)的技術(shù)性和專業(yè)性的領(lǐng)域，立法的位階與效力的直接往往成反比，這已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)改革領(lǐng)域的慣例。一味追求高位階、高度集權(quán)的立法，過于抽象、原則的立法只會(huì)將更多的實(shí)質(zhì)問題延后，反而不利于用法治的方式解決問題。在養(yǎng)老金籌集與投資管理領(lǐng)域，《社會(huì)保險(xiǎn)法》只能起到統(tǒng)領(lǐng)的作用，重在確立基本原則和架構(gòu)，并發(fā)揮規(guī)則指引功能，合理引導(dǎo)下位立法，比如統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老體制改革、省級(jí)統(tǒng)籌與全國(guó)統(tǒng)籌的改革目標(biāo)等；并在具有全國(guó)意義的問題上明確基本方向和規(guī)則，比如“便攜性”、延遲退休等；至于其他具體問題的立法，只能留給有立法權(quán)的部門和地方。對(duì)當(dāng)下部門立法和地方立法存在的弊端，則應(yīng)當(dāng)通過法律監(jiān)督的方式予以解決。其次，在現(xiàn)代社會(huì)，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)改革對(duì)法律治理的需求越來越多元化、技術(shù)化和專業(yè)化，這就要求法律的淵源和形式也應(yīng)當(dāng)多元化。有些問題適宜也需要通過法律（重點(diǎn)是設(shè)置違法責(zé)任）來解決，比如養(yǎng)老金投資管理的法律監(jiān)管問題；但有些問題需要通過規(guī)劃來解決，比如以個(gè)人激勵(lì)為導(dǎo)向的養(yǎng)老體制改革；還有些問題需要通過指引來解決，比如統(tǒng)賬分離的投資模式，“總體固定+動(dòng)態(tài)調(diào)整”的投資策略等。法律規(guī)范、規(guī)劃、指引都屬于規(guī)范性文件的類型，也都應(yīng)該屬于廣義上的養(yǎng)老金籌集與投資管理法制建設(shè)的組成部分，在不同的領(lǐng)域和問題上發(fā)揮各自的功能。在目前養(yǎng)老金籌集與投資管理的法制建設(shè)中，規(guī)劃過于宏觀、對(duì)核心目標(biāo)的實(shí)施路徑不夠明確，指引基本處于缺失狀態(tài)，大量的法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件由于沒有注意應(yīng)有的功能定位而存在實(shí)施性差、協(xié)調(diào)性差等問題。應(yīng)當(dāng)以規(guī)劃——法律規(guī)范——指引為核心，對(duì)既有的法律體系進(jìn)行梳理及整合。

就前文討論的養(yǎng)老金籌集與投資管理的實(shí)體內(nèi)容而言，法律監(jiān)管問題除了加強(qiáng)執(zhí)法力度、強(qiáng)化違法責(zé)任追究保障養(yǎng)老金安全以外，值得特別討論的核心問題是監(jiān)管權(quán)的分配與協(xié)調(diào)。首先是中央及其部門與省級(jí)地方政府之間的監(jiān)管權(quán)沖突。在省級(jí)統(tǒng)籌尚未實(shí)現(xiàn)、地方承擔(dān)直接且主要的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的情況下，如果中央無法在養(yǎng)老金補(bǔ)貼及轉(zhuǎn)移支付上形成有力支持，同時(shí)又壟斷統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)、支付標(biāo)準(zhǔn)、繳費(fèi)比例、調(diào)整機(jī)制、轉(zhuǎn)移銜接、延遲退休、投資管理的立法權(quán)，那么目前這種中央監(jiān)管政策邊際效應(yīng)遞減的局面還將繼續(xù)。所以，對(duì)于縱向的監(jiān)管權(quán)協(xié)調(diào)，關(guān)鍵是要構(gòu)建法定的機(jī)制以便于地方政府表達(dá)自己的利益訴求。比較可行的方法是以試點(diǎn)的形式擴(kuò)大授權(quán)地方立法的范圍，并且在上述核心問題上盡量吸收和整合地方政府的意見，從而激勵(lì)省級(jí)地方政府在完成省級(jí)統(tǒng)籌的過程中形成相應(yīng)的監(jiān)管能力以及契合中央戰(zhàn)略與規(guī)劃的制度建設(shè)。此外還有財(cái)政部門與社保部門之間的監(jiān)管權(quán)沖突，特別是基本養(yǎng)老金投資管理的監(jiān)管權(quán)分配問題。盡管《社會(huì)保險(xiǎn)法》確立了社保部門的主管權(quán)限，但實(shí)踐中財(cái)政部門在養(yǎng)老金預(yù)決算控制、養(yǎng)老金存儲(chǔ)、賬戶管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)也擁有法定的控制權(quán)，從而形成了兩大部門博弈及掣肘的局面。從養(yǎng)老金投資管理的實(shí)際需要來說，社保部門負(fù)責(zé)養(yǎng)老金征繳、投資決策、執(zhí)行、監(jiān)管等實(shí)體內(nèi)容的全流程組織與實(shí)施，財(cái)政部門專門負(fù)責(zé)預(yù)決算、賬戶托管等資金管理，再輔以審計(jì)部門進(jìn)行專業(yè)的審計(jì)監(jiān)督，如此各司其職、各盡所長(zhǎng)的多部門協(xié)作監(jiān)管機(jī)制具有充分的合理性與必要性。養(yǎng)老金投資管理的監(jiān)管權(quán)分配涉及兩大部門的利益分配，為了在加快推進(jìn)養(yǎng)老金投資管理改革的同時(shí)滿足相應(yīng)的監(jiān)管需求，促進(jìn)多部門協(xié)作監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建和實(shí)施，參照其他領(lǐng)域解決類似問題的經(jīng)驗(yàn)，④如依據(jù)《中華人民共和國(guó)反壟斷法》組建的國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)，依據(jù)《中華人民共和國(guó)食品安全法》組建的國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)，以及2008成立的國(guó)務(wù)院深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組（2013年具體工作由國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)轉(zhuǎn)入國(guó)家衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會(huì)負(fù)責(zé)實(shí)施）等。建議盡快在國(guó)務(wù)院層面組建“深化養(yǎng)老體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組”，由總理或副總理任組長(zhǎng)，人力資源與社會(huì)保障部、財(cái)政部、國(guó)家審計(jì)署、全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等部門領(lǐng)導(dǎo)作為成員，為養(yǎng)老體制改革、養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革以及養(yǎng)老金籌集與投資管理機(jī)制改革過程中的部門協(xié)調(diào)提供有效的組織與制度保障。

（責(zé)任編輯：聞海）

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1005-9512（2014）06-0020-16

馮輝，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士。

*本文是筆者主持的司法部國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“老齡化壓力下我國(guó)養(yǎng)老金籌集和管理機(jī)制的創(chuàng)新與法律規(guī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：12SFB5045）的研究成果，同時(shí)受到對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助（項(xiàng)目編號(hào)：14YQ10）。