王斐民

（北方工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，北京100041）

社會管理創(chuàng)新視野下我國社會化養(yǎng)老的法律調(diào)整

王斐民

（北方工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，北京100041）

養(yǎng)老保險分割管理的法律固化、養(yǎng)老資金籌集和運(yùn)用的法律保障不足、養(yǎng)老主體法律性質(zhì)不清和促進(jìn)措施不力是我國養(yǎng)老體系法制建設(shè)中存在的突出問題。應(yīng)通過社會管理創(chuàng)新促進(jìn)社會化養(yǎng)老的發(fā)展并加強(qiáng)相應(yīng)的法律保障。應(yīng)以立法打破養(yǎng)老保險的分割管理局面，通過社會管理機(jī)制兼顧養(yǎng)老保險的基本性和不同群體的特殊性，平衡改革的效率與公平。應(yīng)以立法鼓勵社會和個人參與養(yǎng)老資金的籌集，促進(jìn)多元化養(yǎng)老保險體系的建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老資金保障的社會化。應(yīng)加強(qiáng)社會管理創(chuàng)新及相應(yīng)的法制建設(shè)，在政府引導(dǎo)下鼓勵各種類型的社會主體廣泛參與養(yǎng)老體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的社會化。

社會管理創(chuàng)新；社會化養(yǎng)老；養(yǎng)老保險；法律調(diào)整

一、問題的提出

我國社會老齡化問題有兩個突出特征。一是我國老齡化速度快、老齡人口規(guī)模大。根據(jù)全國老齡工作委員會辦公室（以下簡稱：全國老齡辦）發(fā)布的數(shù)據(jù)，“十二五”期間，我國老年人口將突破2億，老年人口占總?cè)丝诒壤龑⒊^15%；到2020年，我國老齡化水平將達(dá)到17.17%。①參見常紅：《“十二五”期間中國老年人口將突破2億》，http://www.cnr.cn/allnews/201007/t20100713_506728490.html，2014年3月4日訪問。二是“未富先老”、“空巢家庭”問題突出。根據(jù)全國老齡辦每5年發(fā)布一次的《中國城鄉(xiāng)老年人口狀況追蹤調(diào)查報告》顯示，2010年，全國老年人家庭空巢率達(dá)到了49.3%，城鎮(zhèn)“空巢”老年人占54.0%，農(nóng)村“空巢”老年人占45.6%。面對社會老齡化問題，傳統(tǒng)的自我養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老不足以應(yīng)對。同時，國家和社會的準(zhǔn)備不足。養(yǎng)老保險分割管理、養(yǎng)老資金不足、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不足、養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人員缺乏或?qū)I(yè)化程度不高、養(yǎng)老模式選擇不明確、養(yǎng)老機(jī)制不健全等一系列問題均凸顯出來，對政府的社會綜合管理能力以及未來的養(yǎng)老規(guī)劃形成了嚴(yán)峻考驗(yàn)。更為嚴(yán)峻的是，我國養(yǎng)老體系的法律保障尚存在多方面的問題，其中，法律固化養(yǎng)老保險分割管理體制、養(yǎng)老資金籌集和運(yùn)用的法律保障不足、養(yǎng)老主體法律性質(zhì)不清和促進(jìn)措施不力是三個突出問題。

（一）養(yǎng)老保險分割管理的法律固化

我國養(yǎng)老保險制度存在兩個嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)差異問題：一是城鄉(xiāng)二元的結(jié)構(gòu)差異；二是機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間的結(jié)構(gòu)差異。

我國于2009年在農(nóng)村為農(nóng)民建立了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度（以下簡稱新農(nóng)保），并于2011年在城鎮(zhèn)為城市居民（年滿16周歲的非在校學(xué)生和不符合職工基本養(yǎng)老保險參保條件的城鎮(zhèn)非從業(yè)居民）建立了城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度（以下簡稱城居保）。這種城鄉(xiāng)居民分割設(shè)立的養(yǎng)老制度是我國漸進(jìn)式改革習(xí)慣思維之產(chǎn)物，也是未進(jìn)行認(rèn)真的頂層設(shè)計就匆忙推出的改革措施。這種設(shè)計固化了參保人員的身份，阻礙了城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進(jìn)。伴隨著這兩種改革措施出臺的政策與法律，固化了體制分割，不利于“人的城鎮(zhèn)化”，不利于促進(jìn)人口縱向流動，不利于增強(qiáng)社會安全感和提升社會公平感，也不利于吸引優(yōu)秀人才參與我國各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。為了解決這個問題，2014年2月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，將新農(nóng)?；鸷统蔷颖；鸷喜槌青l(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金，同時出臺了《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》，實(shí)現(xiàn)了兩種基本養(yǎng)老保險制度的銜接和并軌。但是，這種統(tǒng)一不是一蹴而就的事情，在實(shí)際操作中仍面臨一些問題。此外，機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)養(yǎng)老保險之間存在結(jié)構(gòu)性差異。這個最近被人們高度關(guān)注的爭議問題，值得深入研究，以期得出一個理性判斷和政策決斷。

（二）養(yǎng)老資金多元化的法律保障不足

在基本養(yǎng)老保險之外，僅有少數(shù)人購買了個人商業(yè)養(yǎng)老保險，企業(yè)年金和職業(yè)年金也只是在小范圍內(nèi)實(shí)施，并沒有成為我國工薪階層普遍認(rèn)同的養(yǎng)老保險形式。企業(yè)年金和職業(yè)年金等制度由于沒有得到立法上的促進(jìn)（例如稅收減免或者延期繳稅），無法成為基本養(yǎng)老保險的有益補(bǔ)充。此外，綜合個人所得稅制沒有建立，也無法考慮家庭為其成員購買商業(yè)性養(yǎng)老保險的支出在家庭應(yīng)納稅所得額中給予一定額度內(nèi)的扣除。

以房養(yǎng)老在一些地方實(shí)際上是通過遺贈扶養(yǎng)協(xié)議方式進(jìn)行的，無法成為一種通行制度。國外成熟的以房養(yǎng)老保險制度，在國內(nèi)未得到立法上支持，相應(yīng)的保險品種沒有推出。因此有必要進(jìn)行研究，促進(jìn)以房養(yǎng)老保險制度成為我國養(yǎng)老社會化的一個重要方式。保監(jiān)會正在草擬的《關(guān)于開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》，有關(guān)參與型和非參與型保險產(chǎn)品的設(shè)計以及其他配套法律的障礙也需要從整體上進(jìn)行考慮、研究，以便整理法律體系，保障以房養(yǎng)老保險制度的順利出臺和實(shí)施。

（三）養(yǎng)老主體社會化的頂層設(shè)計與法律規(guī)定不明確

現(xiàn)階段，我國最主要的養(yǎng)老模式仍然是自我養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老模式，其養(yǎng)老主體主要是自己和家庭。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展加速，城鎮(zhèn)化加劇，子女異地工作越來越多，加上現(xiàn)行計劃生育政策，“421”家庭結(jié)構(gòu)的普遍存在，家庭規(guī)模變小，家庭養(yǎng)老功能開始外移。而且，隨著城市化進(jìn)程加快和生活觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變等原因，老人普遍同子女分開居住，獨(dú)居老人數(shù)量不斷增長。人口流動性增強(qiáng)使得子女照料老人的難度增加。女性大量參與勞動，其照顧老人的時間越來越少。所以，自我養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老已經(jīng)不能解決我國嚴(yán)峻的養(yǎng)老問題，而其它養(yǎng)老模式未在我國發(fā)展成熟，很難發(fā)揮作用。首先，社區(qū)養(yǎng)老因存在服務(wù)人員專業(yè)化程度不夠、養(yǎng)老資源較少等原因，很難滿足社會需求。其次，市場養(yǎng)老可以提供專業(yè)化服務(wù)，市場化競爭可以保證養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和效率，但其存在服務(wù)價格昂貴、養(yǎng)老服務(wù)缺少親情、市場規(guī)模小等問題，不能惠及多數(shù)老人。最后，因我國“未富先老”和老人數(shù)量大，國家養(yǎng)老模式不可取，否則會步一些西方國家因?qū)嵤└吒＠咧率箛茵B(yǎng)老難以持續(xù)甚至陷于債務(wù)危機(jī)的后塵。如果不在養(yǎng)老模式問題上做出正確的頂層設(shè)計和立法確認(rèn)，則有可能產(chǎn)生養(yǎng)老的房地產(chǎn)化、養(yǎng)老的嚴(yán)重市場化，加劇我國本已嚴(yán)峻的養(yǎng)老問題。

針對這一問題，有學(xué)者提出，我國應(yīng)建立社會化養(yǎng)老服務(wù)體系，動員一切社會力量解決日益嚴(yán)峻的養(yǎng)老問題。②參見白友濤：《城市老年問題和社會化養(yǎng)老服務(wù)體系研究》，《中共福建省委黨校學(xué)報》2007年第3期。另有學(xué)者認(rèn)為，社會化養(yǎng)老有狹義和廣義之分。狹義的社會化養(yǎng)老，主要是指養(yǎng)老服務(wù)供給的社會化，由社會通過專業(yè)化的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)服務(wù)、社會互助等方式承擔(dān)傳統(tǒng)上由家庭或主要由家庭承擔(dān)的養(yǎng)老服務(wù)，包括飲食提供、疾病照料、精神慰藉等。廣義的社會化養(yǎng)老則是養(yǎng)老資金的社會化供給與養(yǎng)老服務(wù)的社會化供給的統(tǒng)一，是公民社會福利的重要內(nèi)容，是現(xiàn)代社會福利制度的重要組成。③參見牛喜霞、秦克寅、成偉：《城市居民社會化養(yǎng)老意愿的調(diào)查研究——以淄博張店區(qū)為例》，《蘭州學(xué)刊》2013年第7期。筆者認(rèn)為，從實(shí)踐看，我國乃至世界大多數(shù)國家的養(yǎng)老保障體系的建立，不可能脫離養(yǎng)老資金的籌集和管理問題，養(yǎng)老資金供給的社會化必然成為社會化養(yǎng)老保障制度設(shè)計的重要問題之一。本文以廣義的社會化養(yǎng)老概念作為分析基礎(chǔ)。

就養(yǎng)老服務(wù)體系而言，有學(xué)者認(rèn)為，我國應(yīng)該從社會管理創(chuàng)新理念出發(fā)，構(gòu)建一個以政府主導(dǎo)，企業(yè)、集體、家庭、個體多元支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系：一是以政府為主導(dǎo)、社區(qū)為載體、市場化供給為主要渠道、志愿服務(wù)為補(bǔ)充的多元化養(yǎng)老服務(wù)體系；二是補(bǔ)助性服務(wù)、預(yù)防性服務(wù)和發(fā)展性服務(wù)等在內(nèi)的多樣化的養(yǎng)老服務(wù)體系。④參見林娜、盧凈：《“主動空巢”與社會化養(yǎng)老服務(wù)模式探究》，《中共福建省委黨校學(xué)報》2011年第12期。筆者對此觀點(diǎn)持贊同態(tài)度。但是，從國外和國內(nèi)部分省市的城市養(yǎng)老保障實(shí)踐觀察，充分挖掘社會養(yǎng)老資源，以社區(qū)管理為核心，以社會志愿團(tuán)體為引領(lǐng)，把家庭資源、國家資源、市場資源、社會資源結(jié)合起來，構(gòu)建一個社區(qū)養(yǎng)老、代際互助、老有所樂、專業(yè)服務(wù)為一體的社會化養(yǎng)老服務(wù)體系，才是社會化養(yǎng)老服務(wù)的基本立足點(diǎn)。

就養(yǎng)老資金籌集的社會化而言，基本養(yǎng)老保險籌集應(yīng)當(dāng)突出其多元性特征。筆者認(rèn)為，基本養(yǎng)老保險不僅應(yīng)當(dāng)來源多元，而且應(yīng)體現(xiàn)其基本性特征，之外應(yīng)當(dāng)通過商業(yè)保險予以補(bǔ)充，體現(xiàn)出養(yǎng)老金真正的多元化。

綜上，本文擬以社會管理創(chuàng)新的視野觀察分析養(yǎng)老問題，以社會化養(yǎng)老為基本研究框架，提出社會化養(yǎng)老法律調(diào)整的建議，為建立多元、系統(tǒng)和綜合的全民養(yǎng)老保險制度盡綿薄之力。

二、養(yǎng)老保險分割管理的法律固化問題與解決對策

（一）城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險分割管理及其統(tǒng)一后的法律問題與解決對策

2014年2月21日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的意見》，將新農(nóng)保和城居保合二為一，合并成為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。該意見規(guī)定了城鄉(xiāng)居民的交費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，維持原來100元到1000元的10檔標(biāo)準(zhǔn)，同時又增加了1500元和2000元的兩檔標(biāo)準(zhǔn)。這樣無論是城鎮(zhèn)居民還是農(nóng)村居民，只要參保者有意愿，也有能力，他可以在這12檔標(biāo)準(zhǔn)中自主地選擇。這為建立中央統(tǒng)籌的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金奠定了基礎(chǔ)。⑤參見郭晉輝：《養(yǎng)老頂層設(shè)計方案難產(chǎn)中，政府被指不愿坦承暗藏危機(jī)》，《第一財經(jīng)日報》2014年3月13日，第4版。2014年2月24日，人力資源社會保障部、財政部發(fā)布《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》，力促實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接。按照上述規(guī)定，參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的人員，在繳費(fèi)期間戶籍遷移、需要跨地區(qū)轉(zhuǎn)移城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險關(guān)系的，可在遷入地申請轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系，一次性轉(zhuǎn)移個人賬戶全部儲存額，并按遷入地規(guī)定繼續(xù)參保繳費(fèi)，繳費(fèi)年限累計計算；已經(jīng)按規(guī)定領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇的，無論戶籍是否遷移，其養(yǎng)老保險關(guān)系不轉(zhuǎn)移。

盡管在制度設(shè)計上已經(jīng)規(guī)定農(nóng)民和市民中的流動就業(yè)者無論在何地參保，可在全國跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，并于符合條件時在當(dāng)?shù)仡I(lǐng)取養(yǎng)老金，但是對異地單位繳費(fèi)的資金劃轉(zhuǎn)能否到位，流動人員能否按時足額領(lǐng)取非個人賬戶的養(yǎng)老金，在操作上和具體經(jīng)辦上仍面臨諸多困難和障礙，這也是覆蓋城鄉(xiāng)各類群體社會養(yǎng)老保險制度運(yùn)行中面臨的難題，應(yīng)當(dāng)予以高度重視。

（二）城鎮(zhèn)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度分割管理的解決對策

城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度形成的歷史較為復(fù)雜。1951年2月26日政務(wù)院發(fā)布實(shí)施的《中華人民共和國勞動保險條例》首次規(guī)定了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度。1953年，政務(wù)院連續(xù)發(fā)布《政務(wù)院關(guān)于中國人民共和國勞動保險條例若干修正的決定》、修正后的《中華人民共和國勞動保險條例》、《中華人民共和國勞動保險條例實(shí)施細(xì)則修正草案》和一系列政策規(guī)定，確立了“國家保險制度”，其養(yǎng)老保障制度的本質(zhì)特征是以國家為實(shí)施和管理主體的，國家和企業(yè)共同負(fù)擔(dān)費(fèi)用的一體化社會養(yǎng)老保障模式，即“國家/企業(yè)保險模式”。⑥參見陳之楚：《中國社會養(yǎng)老保障制度研究》，中國金融出版社2010年版，第174-175頁?！拔幕蟾锩逼陂g，原來建立的保障制度受到?jīng)_擊。改革開放后，由于“三資企業(yè)”、私營企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大量出現(xiàn)，原來實(shí)行的“國家/企業(yè)保險模式”的社會化程度開始降低，不能滿足多元化市場經(jīng)濟(jì)主體的需要，而且阻礙國有企業(yè)改革和勞動力在不同所有制經(jīng)濟(jì)組織之間的自由流動，加之國家不堪重負(fù)，因此，從1984年開始實(shí)行養(yǎng)老金社會統(tǒng)籌，以均衡養(yǎng)老保險費(fèi)用負(fù)擔(dān)、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，從1986年開始引入個人繳費(fèi)制度，以配合國有企業(yè)改革。但是，這一時期的社會保障制度，存在社會化程度低、養(yǎng)老保險基金管理分散等問題。1991年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，擬逐步建立國家基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險和職工儲蓄養(yǎng)老保險相結(jié)合的模式。1993年《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確提出建立多層次的社會養(yǎng)老保障體系。1995年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，建立“社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合”的新制度，1998年調(diào)整個人賬戶與社會統(tǒng)籌繳費(fèi)比例，至2000年實(shí)現(xiàn)了省級范圍內(nèi)統(tǒng)一繳費(fèi)、統(tǒng)一管理和調(diào)度使用基本養(yǎng)老金的目標(biāo)，為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老社會化管理提供了基礎(chǔ)。但是，有學(xué)者指出，20世紀(jì)90年代，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度旨在培養(yǎng)和發(fā)展勞動力市場、補(bǔ)救國有企業(yè)改革的負(fù)面影響，維護(hù)社會穩(wěn)定，但帶來了養(yǎng)老金長期支付的風(fēng)險，個人賬戶的空賬運(yùn)行規(guī)模越來越大。⑦參見趙曼、呂國營：《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障模式比較研究》，中國勞動社會保障出版社2010年版，第104-105頁。從2000年到2010年，國家針對這一問題進(jìn)行了改革和調(diào)整。2000年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點(diǎn)方案》，改革重點(diǎn)在于做實(shí)個人賬戶，調(diào)整養(yǎng)老金計發(fā)辦法，2005年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險的覆蓋范圍，2005年到2008年，國家連續(xù)三年提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金，其后，國務(wù)院決定2008年到2010年繼續(xù)提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金，并向有高級職稱的企業(yè)退休科技人員以及退休早、基本養(yǎng)老金相對偏低的人員傾斜，以提高退休人員養(yǎng)老保險金總體水平。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度則一直處于“只聽樓梯響，不見人下來”的狀況。1992年1月，國家人事部發(fā)布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革有關(guān)問題的通知》，要求機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險改革“要與干部人事制度改革和工資制度改革緊密結(jié)合起來”。當(dāng)時中央政府推動機(jī)關(guān)事業(yè)單位進(jìn)行養(yǎng)老保險改革的原因有三：一是機(jī)關(guān)事業(yè)單位人事制度改革的客觀需要；二是養(yǎng)老保險制度的改革可以促進(jìn)人員在不同部門間的合理流動；三是機(jī)關(guān)事業(yè)單位快速增長的離退休費(fèi)用對財政的未來支付能力造成壓力。然而，本次改革最終擱淺，原因在于：第一，機(jī)關(guān)事業(yè)單位本身不愿意失去已有的利益，事業(yè)單位人員對養(yǎng)老保險改革消極應(yīng)對；第二，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休費(fèi)用對當(dāng)時財政支付的壓力減小，改革動力不足；第三，本次改革的時機(jī)與分稅制時機(jī)撞車，地方財政在收入被大塊拿走的情況下無暇顧及對養(yǎng)老保險制度的投入，并認(rèn)為這樣改革成本太高；第四，1992年前后機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險待遇相差不大，倒逼改革的力量小。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國整體收入分配格局開始失衡，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資收入高于企業(yè)職工，作為二次收入分配調(diào)控手段的養(yǎng)老保險制度，繼續(xù)拉大了收入差距，社會上要求改革的呼聲越來越大。對于政府而言，大量事業(yè)單位人員離休、退休對財政產(chǎn)生了極大壓力，所以，國務(wù)院2008年2月29日通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點(diǎn)方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市先期開展試點(diǎn)，與事業(yè)單位分類改革配套推進(jìn)。輿論根據(jù)方案改革的內(nèi)容，對此次改革的判斷是：事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革是要向企業(yè)看齊。同樣，本次改革也遇到了巨大阻力，有學(xué)者歸結(jié)其原因有三：一是事業(yè)單位人員不愿改革并引發(fā)早退休潮流；二是公務(wù)員不參加養(yǎng)老保險改革，引發(fā)了有關(guān)公平的爭議；三是本次改革動機(jī)不明，財政難以支付的說法不足信。⑧參見吳連霞：《中國養(yǎng)老保險制度變遷機(jī)制研究》，中國社會科學(xué)出版社2012年版，第76-95頁。這次試點(diǎn)改革推進(jìn)五年，仍沒有任何實(shí)質(zhì)進(jìn)展。⑨參見羅娟：《養(yǎng)老金改革被指空有聲音，五省市試點(diǎn)5年無進(jìn)展》，http://finance.eastday.com/m/20140322/u1a7992624_1.html，2014年3月26日訪問。

2014年國務(wù)院《政府工作報告》中明確把“改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度”列為2014年工作重點(diǎn)，似乎建立機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險并逐漸與企業(yè)基本養(yǎng)老保險并軌勢在必行，但是如何并軌則是一個有爭議的問題。筆者認(rèn)為，并軌應(yīng)當(dāng)考慮以下幾個問題：一是并軌是否意味著進(jìn)行一攬子的合并、統(tǒng)一？二是建立機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險的資金缺口如何予以彌補(bǔ)？三是作為其前提的事業(yè)單位分類改革、工資改革如何推進(jìn)？四是基本養(yǎng)老保險與職業(yè)年金之間如何協(xié)調(diào)？對于這些問題，筆者的看法如下。首先，統(tǒng)一的頂層設(shè)計必不可少，在方案確定之后，應(yīng)通過明確的法律或者行政法規(guī)予以推行。其次，基本養(yǎng)老保險是強(qiáng)制性的社會保險，因此在并軌后應(yīng)突出其基本性，各類退休人員在領(lǐng)取基本養(yǎng)老保險金方面可以有一定差異，但是差異不應(yīng)過大。這有利于實(shí)現(xiàn)社會基本公平，也有利于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，避免形成養(yǎng)懶漢的社會機(jī)制。再其次，不同收入群體的特殊養(yǎng)老需求和單位福利可以通過企業(yè)年金、職業(yè)年金以及商業(yè)保險予以滿足，社會管理創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)這種養(yǎng)老保險的基本屬性并考慮不同群體的特殊性，并為之提供多元化的服務(wù)。最后，并軌之后機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險的資金缺口的填補(bǔ)，應(yīng)以法律明確其資金來源，否則容易引起各種爭議。

三、養(yǎng)老資金多元化的法律保障

國家基本養(yǎng)老保險采用現(xiàn)收現(xiàn)支的方式，當(dāng)老齡人口大量出現(xiàn)、工作年齡人口相對減少時，必然導(dǎo)致公共養(yǎng)老金支付總額持續(xù)上升和公共養(yǎng)老保險費(fèi)繳納總額下降的問題。⑩See Oliver Enrentrau:En Route to sustainability:History,Status Quo and future Reforms of German public pension scheme. Inter-economics(2005),pp225.我國現(xiàn)階段，退休洪峰的臨近與基礎(chǔ)養(yǎng)老保險基金的不足，導(dǎo)致基本養(yǎng)老保險收不抵支的風(fēng)險越來越大。從2013年開始，中國迎來了1963年生育高峰導(dǎo)致的女性退休高峰（50歲），一些地方社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)已經(jīng)或多或少感覺到突如其來的支出壓力，尤其是東部發(fā)達(dá)省份的結(jié)余并不能用來彌補(bǔ)中西部省份的缺口。①參見前注⑤，郭晉輝文。所以，分散國家的養(yǎng)老責(zé)任，通過各種方式鼓勵社會和個人參與養(yǎng)老資金的籌集，國家利用有限的資金，逐步提高基本養(yǎng)老保險的保障水平，并對弱勢群體進(jìn)行傾斜補(bǔ)貼，形成基本養(yǎng)老保險制度與其它形式的養(yǎng)老保險相配合的格局，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老資金保障的社會化，才有可能應(yīng)對巨大的養(yǎng)老壓力。

我國基本養(yǎng)老保險從最初只覆蓋國有企業(yè)職工和城鎮(zhèn)集體企業(yè)職工，逐步擴(kuò)展到城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員，再覆蓋到農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民。從法律意義上講，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險就是我國的國家最基本養(yǎng)老保險制度。但是，我國目前實(shí)行的國家最基本養(yǎng)老保險金制度存在保障水平低和覆蓋面有待提高的問題。

1.提高基本養(yǎng)老保障水平的法律保障

基本養(yǎng)老保障水平低、不能滿足基本生活需求是各地普遍存在的問題。以鄭州市為例，根據(jù)鄭州市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇測算辦法，一位參保人即使按照最高檔次1500元的年繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)繳納養(yǎng)老保險費(fèi)，繳費(fèi)年限為15年，其退休后月領(lǐng)取個人賬戶養(yǎng)老金也不過為161.87元，加上基礎(chǔ)養(yǎng)老金，合計為226.87元。這個金額不足以支付基本的生活費(fèi)用，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市最低工資標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)歐美發(fā)達(dá)資本主義國家基本養(yǎng)老保險堅(jiān)持“廣覆蓋、低水平”的原則，我國國家基本養(yǎng)老保險的“低水平”無可厚非。但是，“低水平”的基本養(yǎng)老保險，仍然應(yīng)該滿足老年人最基本的生活需求。我國的基本養(yǎng)老金供給與現(xiàn)實(shí)的市場消費(fèi)水平相差甚遠(yuǎn)，國家基本養(yǎng)老保險金的水平仍需提高。與德法相比較而言，英美國家的養(yǎng)老保險替代率很低，甚至低于部分發(fā)展中國家的水平。即使如此，英國基本養(yǎng)老保險提供的養(yǎng)老金也占到其社會平均工資的44%左右。②See Giulian Bonoli:The Politics of Pension Reform,Cambridge University Press,2000,pp55.我國基本養(yǎng)老金所占其社會平均工資遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到這個比例，而且這個數(shù)額還不計算通貨膨脹所造成的損失。這直接導(dǎo)致了我國基本養(yǎng)老保險中的逆向選擇：很多年輕人不愿意繳納社會基本養(yǎng)老保險，或者選擇最低檔次的社會養(yǎng)老保險，或者計劃40歲之后繳納基本養(yǎng)老保險金；相反地，中老年人對養(yǎng)老保險卻非常熱衷。針對這種狀況，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提高社會保障水平，應(yīng)在法律上規(guī)定基本養(yǎng)老保險金月領(lǐng)取額不得低于當(dāng)?shù)卦律鐣骄べY的50%，并嚴(yán)格貫徹多繳多得的原則，根據(jù)其全部繳納月數(shù)和月繳納額合計確定其月領(lǐng)取養(yǎng)老金的數(shù)額。這不僅有利于人們體會社會公平感，也有利于提高養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌區(qū)域。

2.提高養(yǎng)老保險覆蓋面的法律保障

《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的意見》規(guī)定，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的參保對象是年滿16周歲（不含在校學(xué)生），非國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員及不屬于職工基本養(yǎng)老保險制度覆蓋范圍的城鄉(xiāng)居民，可以在戶籍地參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，但是其實(shí)際覆蓋率仍有待提高。根據(jù)官方統(tǒng)計，截至2013年底，全國新農(nóng)保、城居保（即合并后的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險）參保人數(shù)為4.98億人，其中領(lǐng)取待遇人數(shù)為1.38億人，統(tǒng)一后的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人數(shù)大致如此。目前，國家基本養(yǎng)老保險未能覆蓋的人群中，大多屬于最為弱勢的人。在養(yǎng)老保障領(lǐng)域，對弱勢群體的救助是很多發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老制度體現(xiàn)公平性的舉措之一。我國有關(guān)的政策法規(guī)中，也體現(xiàn)了相應(yīng)的救助理念。《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的意見》規(guī)定，對重度殘疾人等繳費(fèi)困難群體，地方人民政府為其代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險費(fèi)。《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》第6條規(guī)定，政府投資興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障孤老優(yōu)撫對象和經(jīng)濟(jì)困難的孤寡、失能、高齡等老年人的服務(wù)需求。上述規(guī)定均體現(xiàn)了對弱勢群體進(jìn)行特殊救助的理念。但是，我國這種對弱勢群體的保障還存在不足，筆者認(rèn)為可以借鑒英國的經(jīng)驗(yàn)予以完善。英國對弱勢群體的保護(hù)力度比較大，形成了專門的制度，主要由英國《社會保障法》予以規(guī)定。具體而言，其采取的主要措施有：（1）保留基本國家養(yǎng)老保險，而且養(yǎng)老金根據(jù)社會物價水平，以一定的指數(shù)比例進(jìn)行調(diào)整；（2）實(shí)施“最低收入保證制度”（minimum income guarantee），旨在為所有的養(yǎng)老金領(lǐng)取者（無論是否繳納了足額的保險費(fèi)）提供相當(dāng)于社會救助水平的最低收入，確保為所有收入沒有達(dá)到國家規(guī)定的最低收入標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老金領(lǐng)取者提供補(bǔ)貼，使其養(yǎng)老收入至少不低于最低收入線；（3）逐步用國家兩級與收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老保險取代與收入關(guān)聯(lián)國家養(yǎng)老保險，國家兩級與收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老保險旨在提高中低收入被保險人的養(yǎng)老保險利益。國家兩級與收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老保險分三階段實(shí)施：從2002年開始，該保險確保被保險人的保險利益不低于每月175英鎊或每年9000英鎊；該保險依靠政府補(bǔ)貼將傷殘人員和有沉重家室拖累的人員納入其覆蓋范圍；之后，該保險在2007年之后成為費(fèi)率基本統(tǒng)一的，對所有年齡在45歲以上國民開放的養(yǎng)老保險。③參見侯立平：《歐美養(yǎng)老保險改革及啟示》，西南財經(jīng)大學(xué)出版社2008年版，第104-107頁。因此，筆者認(rèn)為，我國社會貧富差距比較大，所以在養(yǎng)老金體系的構(gòu)建過程中，應(yīng)該更加注重基本養(yǎng)老保險制度的再次分配功能。筆者建議，我國應(yīng)逐步形成城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險以及機(jī)關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)等與收入相關(guān)聯(lián)的養(yǎng)老保險這樣兩種類別，通過征收制度向低收入者進(jìn)行傾斜分配；完善最低收入保障制度，保障老年人的生存權(quán)。

（二）商業(yè)養(yǎng)老保險的法律調(diào)整

為了鼓勵和規(guī)范保險公司的養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)，保監(jiān)會2008年1月1日開始實(shí)施《保險公司養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)管理辦法》。該辦法規(guī)定了養(yǎng)老年金保險制度（包括個人養(yǎng)老年金制度和團(tuán)體養(yǎng)老年金制度）和企業(yè)年金制度。該辦法規(guī)范了保險公司的養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)，但是，我國目前商業(yè)性養(yǎng)老保險發(fā)展仍然不足。筆者認(rèn)為，其原因是多方面的。第一，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員退休福利待遇有國家保障，這部分人員不愿意購買養(yǎng)老保險，更多地選擇儲蓄等形式籌集養(yǎng)老資金。第二，城鎮(zhèn)企業(yè)職工有城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險保障，加上較強(qiáng)的儲蓄觀念，商業(yè)保險未能成為其選擇偏好。第三，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險所保障的主要是低收入人群，因此其基本不會選擇購買商業(yè)保險。第四，在廣大的農(nóng)村地區(qū)，土地能夠?yàn)轲B(yǎng)老提供最基本的生活資料，加上根深蒂固的家庭養(yǎng)老觀念在以往并未受到太大的沖擊，農(nóng)民連參加國家基本養(yǎng)老保險的動力也沒有，更不會主動購買商業(yè)保險。第五，我國現(xiàn)有分配制度的不公平，導(dǎo)致全國工資水平過低，不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，而物價的上升和生活成本的提高又抵消了大部分的收入剩余，使得大部分國民沒有財力顧及以后的養(yǎng)老問題。第六，普遍存在于國人心中的對商業(yè)保險的偏見與誤解。

筆者通過比較德國、美國、英國和香港的養(yǎng)老制度發(fā)現(xiàn)，英國和德國商業(yè)養(yǎng)老保險的經(jīng)驗(yàn)較為適合我國。在1975年之前，英國僅存在國家基本養(yǎng)老保險金制度，并且面臨著越來越嚴(yán)重的養(yǎng)老資金不足的問題。為了解決這一問題，英國從1975年起對養(yǎng)老保險體制進(jìn)行了持續(xù)改革，其大概可以分為三個階段。1975年英國議會通過了《社會保障法案》，把職業(yè)養(yǎng)老保險融入與收入關(guān)聯(lián)的國家養(yǎng)老保險（state earning related pension scheme）的范疇，若購買了政府許可的職業(yè)養(yǎng)老保險的被保險人可以選擇“協(xié)議退出”國家基本養(yǎng)老保險（最初只允許收益確定型養(yǎng)老保險“協(xié)議退出”國家基本養(yǎng)老保險），但是其養(yǎng)老金給付水準(zhǔn)至少不能低于與收入相關(guān)聯(lián)的國家養(yǎng)老保險的基本養(yǎng)老金給付水準(zhǔn)。如此，不僅提高了養(yǎng)老金的月給付額度，而且減輕了政府基本養(yǎng)老金的給付壓力。這一時期可謂其第一階段。1986年修訂的《社會保障法》降低了與收入有關(guān)聯(lián)國家養(yǎng)老保險的養(yǎng)老金給付率，達(dá)到了降低“最低保證養(yǎng)老金”的目的；將繳費(fèi)確定型職業(yè)保險納入“協(xié)議退出”國家養(yǎng)老保險的范疇；推出具有私人性質(zhì)的“個人養(yǎng)老保險”（personal pension），即工薪階層可以協(xié)議退出與收入相關(guān)聯(lián)的國家養(yǎng)老保險，也可以不參加由企業(yè)提供的職業(yè)養(yǎng)老金計劃，建立完全屬于自己的個人退休儲蓄賬戶，實(shí)行完全的積累制，由作為賬戶管理方的保險公司或者銀行負(fù)責(zé)運(yùn)營。這一時期的改革，使英國形成了國家基本養(yǎng)老保險、職業(yè)養(yǎng)老保險和個人養(yǎng)老保險三足鼎立的格局，實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老資金的市場化轉(zhuǎn)變，社會養(yǎng)老保障的責(zé)任部分從公共部門轉(zhuǎn)移給了私人部門。這是英國養(yǎng)老保險體制改革的第二階段。20世紀(jì)末，英國國家養(yǎng)老保險和私人養(yǎng)老保險份額分別占60%和40%。21世紀(jì)初，英國政府決定，至2050年時，國家養(yǎng)老保險的份額下降至40%，私人養(yǎng)老保險上升至60%。這一時期是其第三階段。英國養(yǎng)老保險制度改革對于我國的啟示意義在于其通過不斷的制度創(chuàng)新和設(shè)計，構(gòu)建了完善的三級養(yǎng)老保險體系，實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險的多層次化，實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老資金籌集的社會化。筆者認(rèn)為，英國基本養(yǎng)老保險和其他兩級之間的靈活轉(zhuǎn)換解決了重復(fù)繳費(fèi)的問題，第二級保險和第三級保險盡可能多的調(diào)動了個人財富向養(yǎng)老保險儲備的流動，極大地充裕了養(yǎng)老金的社會儲備，減輕了政府財政壓力，逐步將養(yǎng)老責(zé)任從政府轉(zhuǎn)移給社會，將政府責(zé)任和企業(yè)責(zé)任、個人責(zé)任捆綁在一起，實(shí)現(xiàn)政府和社會責(zé)任共擔(dān)，最大限度地實(shí)現(xiàn)了社會公平要求，而且使老人能夠獲得更高的養(yǎng)老金給付，保證更加優(yōu)質(zhì)的老年生活。這對于我國構(gòu)建城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、機(jī)關(guān)事業(yè)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險以及年金、個人商業(yè)保險之間的關(guān)系提供了新的視野。還有學(xué)者認(rèn)為，以德國為代表的西歐國家大力鼓勵基金型商業(yè)養(yǎng)老保險的發(fā)展，對我國個人商業(yè)養(yǎng)老保險的發(fā)展也具有借鑒意義。其主要措施有：一是政府直接對養(yǎng)老儲蓄補(bǔ)貼，所有購買政府認(rèn)可的商業(yè)性養(yǎng)老保險項(xiàng)目的人均可享受養(yǎng)老儲蓄補(bǔ)貼，補(bǔ)貼款項(xiàng)由政府部門直接注入投保人的儲蓄賬戶；二是“特別支出”免稅待遇，用于購買國家認(rèn)可的商業(yè)性養(yǎng)老保險的儲蓄額可以作為“特別支出”，免繳個人所得稅。德國2001年通過《養(yǎng)老保險改革法案》，將所得稅優(yōu)惠措施應(yīng)用到職業(yè)養(yǎng)老保險領(lǐng)域。通過現(xiàn)金補(bǔ)貼、所得稅減免、所得稅延期繳付等措施，德國購買商業(yè)保險的人數(shù)開始上升，效果明顯。④參見陳飛飛：《人口老齡化與德國法定養(yǎng)老保險制度改革》，《德國研究》2006年第4期。

農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不穩(wěn)定、不均衡的現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致針對農(nóng)業(yè)的貸款風(fēng)險較大，農(nóng)業(yè)銀行在提供相關(guān)服務(wù)時的保障性能較弱，與農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際需求不匹配，很多時候主要是控制風(fēng)險，限制準(zhǔn)入，從而破壞了扶貧積極性；同時，由于貨幣政策的支持力度跟不上，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)銀行扶貧動力有限。

在我國，為了鼓勵企業(yè)年金和職業(yè)年金的發(fā)展，2013年12月6日，財政部、人力資源社會保障部發(fā)布了《國家稅務(wù)總局關(guān)于企業(yè)年金、職業(yè)年金個人所得稅有關(guān)問題的通知》（財稅〔2013〕103號），就企業(yè)年金、職業(yè)年金的個人所得稅優(yōu)惠問題作了相應(yīng)的規(guī)定，單位（包括企業(yè)和事業(yè)單位）根據(jù)國家有關(guān)政策規(guī)定的辦法和標(biāo)準(zhǔn)，為在本單位任職或者受雇的全體職工繳付的年金（包括企業(yè)年金或職業(yè)年金）單位繳費(fèi)部分，在計入個人賬戶時，個人暫不繳納個人所得稅；個人根據(jù)國家有關(guān)政策規(guī)定繳付年金的個人繳費(fèi)部分，在不超過本人繳費(fèi)工資計稅基數(shù)的4%標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的部分，暫不從個人當(dāng)期的應(yīng)納稅所得額中扣除。但是，我國的上述激勵措施并未產(chǎn)生預(yù)期效果，筆者認(rèn)為，原因有三：一是我國個人所得稅優(yōu)惠措施對于企業(yè)年金鼓勵和促進(jìn)措施實(shí)施較晚，而且力度不夠；二是企業(yè)年金所得稅優(yōu)惠存在門檻要求，只有符合一定標(biāo)準(zhǔn)，才免繳個人所得稅，促進(jìn)力度不夠；三是我國的個人所得稅優(yōu)惠措施僅適用于年金，至今沒有關(guān)于個人養(yǎng)老保險方面的稅收優(yōu)惠措施。

基于我國國情和域外經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，促進(jìn)我國商業(yè)化養(yǎng)老保險的法律路徑有三：一是改革收入分配制度，提高國民的工資收入水平，使更多的人能夠有能力購買商業(yè)養(yǎng)老保險；二是加大企業(yè)年金、職業(yè)年金的稅收激勵，并通過個人所得稅稅收減免、抵扣等激勵措施，鼓勵個人和團(tuán)體購買商業(yè)養(yǎng)老保險；三是對商業(yè)養(yǎng)老保險進(jìn)行正確的宣傳和教育，贏取民眾的心理認(rèn)同。這樣才能真正達(dá)到減輕政府的養(yǎng)老保險給付壓力，同時保證國民養(yǎng)老保險水平提高的目的，國家也才有可能將更多的資金用于對傷殘、低收入者等弱勢群體的救助，滿足社會管理創(chuàng)新視野下社會化養(yǎng)老的要求，促進(jìn)人們的公平感的提升。

（三）以房養(yǎng)老的法律保障

在國外已經(jīng)出現(xiàn)、我國將要試點(diǎn)推行的還有以房養(yǎng)老的養(yǎng)老資金籌集模式。2013年9月13日，國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，其中提到了要開展住房養(yǎng)老保險反向抵押（即“以房養(yǎng)老”）的試點(diǎn)工作。2014年“兩會”期間，民政部部長李立國表示：“關(guān)于住房養(yǎng)老保險反向抵押的試點(diǎn)工作，將盡快地制定（試點(diǎn)）政策，民政部門要會同相關(guān)部門，依托保險公司開展這項(xiàng)試點(diǎn)工作。”⑤轉(zhuǎn)引自秦夕雅：《金融機(jī)構(gòu)將盡快制定“以房養(yǎng)老”試點(diǎn)方案》，《第一財經(jīng)日報》2014年3月10日，第7版。在我國，以房養(yǎng)老面臨著房屋價格不穩(wěn)、產(chǎn)權(quán)期限限制、住房按揭貸款限制等多方面的問題，因此，要采用以房養(yǎng)老的方式，除了保監(jiān)會出臺相應(yīng)規(guī)章之外，還應(yīng)當(dāng)對相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行通盤考慮，為住房養(yǎng)老提供適宜的法律環(huán)境。

四、社會化養(yǎng)老的法律調(diào)整

社會管理創(chuàng)新要求政府通過自上而下的賦權(quán)行為，使社會組織參與社會的管理，發(fā)揮國民的自我管理能力，以彌補(bǔ)政府管理的不足。社會管理創(chuàng)新視角下的養(yǎng)老社會化，同樣也需要在政府的引導(dǎo)下，鼓勵各種類型的社會主體的廣泛參與，推動養(yǎng)老主體多元化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的社會化。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立資質(zhì)、審批以及經(jīng)營管理方面，我國目前主要有四個行政規(guī)章：一是民政部發(fā)布的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》（2013年7月1日起施行），對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（公立養(yǎng)老院和民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)）的設(shè)立程序和條件作了規(guī)定，并明確規(guī)定該辦法不適用于城鄉(xiāng)社區(qū)日間照料和互助型養(yǎng)老場所；二是民政部發(fā)布的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》（自2013年7月1日起施行），對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容、內(nèi)部管理、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等事項(xiàng)作了規(guī)定；三是民政部發(fā)布的《光榮院管理辦法》（自2011年3月1日起施行），對光榮院的管理作了規(guī)定，以做好撫恤優(yōu)待對象集中供養(yǎng)工作，服務(wù)軍隊(duì)和國防建設(shè)；四是民政部發(fā)布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法》（自2011年1月1日起施行），對農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理作了規(guī)定，以提高供養(yǎng)服務(wù)能力和水平，保障農(nóng)村五保供養(yǎng)對象的正常生活。此外，由民政部主編、住建部和發(fā)改委批準(zhǔn)，并于2011年3月1日開始實(shí)行的《社區(qū)老人日間照料中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》和《老年養(yǎng)護(hù)院建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，對社區(qū)老人照料中心、老年養(yǎng)護(hù)院的建設(shè)內(nèi)容、項(xiàng)目構(gòu)成、規(guī)模面積、選址布局、建筑標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)設(shè)施等事項(xiàng)作了規(guī)定。由此可見，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理方面，對城鄉(xiāng)社區(qū)日間照料中心和提供“社區(qū)+居家”養(yǎng)老服務(wù)和機(jī)構(gòu)等，我國法沒有進(jìn)行規(guī)范，存在立法的空缺，不利于社會公共養(yǎng)老資源的統(tǒng)一配置和管理；同時，政府對養(yǎng)老主體的激勵措施不夠。

（一）公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的法律調(diào)整

公益養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是地方政府依據(jù)民政部規(guī)定的基本條件，規(guī)劃、建立一批公立養(yǎng)老院、光榮院和五保供養(yǎng)機(jī)構(gòu)，主要向長期在當(dāng)?shù)厣詈途幼〉睦先颂峁┳罨镜酿B(yǎng)老設(shè)施，其經(jīng)營的資金來源依靠政府財政撥款、老人的養(yǎng)老保險金和子女為贍養(yǎng)老人所繳納的費(fèi)用。公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)突出其公益性質(zhì)和社會福利性，減少其盈利性目的，更多地救助和吸納養(yǎng)老保險收入較低的老人以及孤寡、沒有子女的老人，因此，應(yīng)當(dāng)通過立法統(tǒng)一規(guī)范各類公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，明確公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的法律地位、法律性質(zhì)以及經(jīng)費(fèi)保障、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的法律調(diào)整

民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以營利為目的，面向全社會提供養(yǎng)老服務(wù)，通過業(yè)務(wù)開拓和市場競爭，為老人提供比較優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。目前，我國民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量并不多，還有很大的發(fā)展空間。在國外，有很多以營利為目的的養(yǎng)老院或養(yǎng)老社區(qū)為老年人提供優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)。如丹麥流行的自主養(yǎng)老社區(qū)（DIY），老人可以自發(fā)的組織朋友一起居住，一起釣魚養(yǎng)花，經(jīng)營個性化的工藝車間、小農(nóng)場等，共享公寓、餐食，共同租用特別的照料服務(wù)。另外，歐洲的異地養(yǎng)老模式也很風(fēng)靡，西班牙南部由于房地產(chǎn)價格低廉、陽光充足，加上功能齊全的養(yǎng)老設(shè)施、良好的公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、保險服務(wù)等功能，備受北歐國家的青睞，如挪威的卑爾根、奧斯陸、貝魯姆等城市先后在此開設(shè)了大型的養(yǎng)老公寓。⑥參見劉金華：《中國養(yǎng)老模式選擇研究——基于養(yǎng)老生活質(zhì)量的視角》，西南財經(jīng)大學(xué)出版社2011年版，第19-20頁。筆者認(rèn)為，我國疆域遼闊，地方政府可以根據(jù)區(qū)域特色，通過政府規(guī)劃和財政支持來鼓勵建立各種類型民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，提供靈活多樣、自主動態(tài)的養(yǎng)老服務(wù)。這種政府行為應(yīng)以立法的方式予以規(guī)范，以防政府提供的支持未能有效用于養(yǎng)老服務(wù)，卻為房地產(chǎn)商所利用。

（三）社區(qū)養(yǎng)老的法律調(diào)整

從社會管理創(chuàng)新的角度看，社區(qū)是我國未來養(yǎng)老社會化的最重要主體。社區(qū)養(yǎng)老與傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老相比，具有更大的優(yōu)勢，更注重老年人心理和情感上的需求，更能提高老年人的生活質(zhì)量。社區(qū)養(yǎng)老主要依托社區(qū)，政府主導(dǎo)、社會支持、企業(yè)資助，由社區(qū)整合各種力量，對老人提供基本的生活照料、物質(zhì)支援、心理支持、整體關(guān)懷，是典型的社會化養(yǎng)老模式。

社區(qū)養(yǎng)老也是西方發(fā)達(dá)國家的一種重要的養(yǎng)老模式，但是不同國家具有不同的特色。美國的養(yǎng)老社區(qū)規(guī)模大，有各種各樣的俱樂部組織活動。日本為老年人提供無障礙設(shè)施的老年人住宅產(chǎn)品、具有看護(hù)性質(zhì)的老年人住宅產(chǎn)品、能和家人共同生活（二代居）的住宅產(chǎn)品，這些住宅產(chǎn)品與其他租售性質(zhì)的住宅產(chǎn)品混合在一個生活區(qū)內(nèi)，突出自助自理。歐洲大多數(shù)國家政策傾向于讓老人居住在獨(dú)立的公寓中，融入城市風(fēng)格、社區(qū)功能和生態(tài)目標(biāo)，使得老年公寓不顯孤獨(dú)。⑦同上注，劉金華書，第19頁。社區(qū)養(yǎng)老模式實(shí)行最完善和最成功的應(yīng)屬我國香港地區(qū)。在港英當(dāng)局統(tǒng)治的20世紀(jì)70年代，香港就開始發(fā)展長者社區(qū)支援服務(wù)，協(xié)助長者盡量留在社區(qū)和家庭中安享晚年，同時為護(hù)老者提供支援的一系列服務(wù)?？傮w而言，長者社區(qū)支援服務(wù)可以分為三類：長者中心服務(wù)、長者社區(qū)照顧服務(wù)、其他支援服務(wù)。長者中心服務(wù)為長者及其護(hù)老者提供地區(qū)和鄰舍層面的社區(qū)支援服務(wù)，以便長者及其護(hù)老者在鄰近其住所的中心接受多元化的服務(wù)。長者中心服務(wù)通過長者地區(qū)中心、長者鄰舍中心、長者活動中心提供。長者地區(qū)中心通過一系列的地區(qū)層面的社區(qū)支援服務(wù)，幫助長者在社區(qū)過健康受尊重的生活，并與其它關(guān)懷長者的地區(qū)和中心建立聯(lián)系，保持合作，受到政府的長期資助，長者地區(qū)中心還附設(shè)有長者支援服務(wù)隊(duì)。為了使不愿入住院舍的體弱長者可以繼續(xù)留在熟悉的社區(qū)環(huán)境中生活，社會福利署開展長者社區(qū)照顧服務(wù)，包括長者日間護(hù)理中心和改善家居及社區(qū)照顧服務(wù)或綜合家居照顧服務(wù)，前者為體弱且日間缺乏家人照顧的長者提供照顧、護(hù)理、復(fù)康運(yùn)動和社交活動；后者是讓體弱者在熟悉的家居及社區(qū)環(huán)境中接受到入戶護(hù)理和照顧服務(wù)。其他社區(qū)支援服務(wù)包括護(hù)老者支援服務(wù)、長者度假中心、長者家居環(huán)境改善計劃、長者折扣計劃、老有所為活動計劃。⑧參見劉芳主編：《香港養(yǎng)老》，中國社會出版社2010年版，第111-124頁。我國香港地區(qū)的社區(qū)養(yǎng)老模式對祖國大陸城市具有很好的借鑒意義。首先，可以以一個或數(shù)個居委會為單位，設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)中心，重點(diǎn)為社區(qū)的老人提供日間照料，并適當(dāng)?shù)脑O(shè)置相應(yīng)的老人住宿設(shè)施。因?yàn)樵诔鞘猩鐓^(qū)中，老人一般都有自己的住房，老人可以在節(jié)假日、夜晚和子女家人一起生活，同時為孤寡老人或者行動不便的老人提供夜間照料和看護(hù)。其次，以城市或區(qū)縣為單位，形成專門的老年人醫(yī)院，專門為老人提供日常的醫(yī)療保健和身體檢查，集中利用醫(yī)療資源和醫(yī)療設(shè)施為老人提供醫(yī)療服務(wù)，并配合醫(yī)療保險上門為老年人提供醫(yī)療服務(wù)。最后，可以以城市或區(qū)縣為單位，統(tǒng)一招募或者管理養(yǎng)老服務(wù)志愿者，包括老年志愿服務(wù)者，其提供養(yǎng)老自愿服務(wù)計入全國記錄系統(tǒng)，在其自己需要養(yǎng)老服務(wù)時，無論其身在何地，優(yōu)先享有志愿者服務(wù)，并可以免費(fèi)享受一定數(shù)量的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。在農(nóng)村，在留守老人比較多的行政村，以村委會為組織依托，成立村民自治的養(yǎng)老自主服務(wù)中心，以養(yǎng)老保險、子女給老人的贍養(yǎng)費(fèi)、政府補(bǔ)貼、集體補(bǔ)貼提供資金支持，雇用農(nóng)村閑散勞動力，或者由老人的子女協(xié)商，輪流看護(hù)，集中為老人提供日間的生活照料，并為有特別需要的老人提供夜間照料和看護(hù)。如此，可以集中資源和人力，解決農(nóng)村留守老人的看護(hù)問題，也可以提供一些農(nóng)村公共服務(wù)崗位，增加農(nóng)村就業(yè)。

（四）居家養(yǎng)老的法律調(diào)整

現(xiàn)代型的居家養(yǎng)老與傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老有很大的區(qū)別，現(xiàn)代型的居家養(yǎng)老主要依托社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和組織，老年人的養(yǎng)老生活主要不是靠家人照顧，而是來自于社會化的服務(wù)，包括通過長期工、短期工、鐘點(diǎn)工等形式雇人到家侍奉老人，社會醫(yī)療、衛(wèi)生、保健、文化、體育、娛樂機(jī)構(gòu)隨時為老年人提供服務(wù)。⑨參見同前注⑥，劉金華書，第20頁。筆者認(rèn)為，無論在城市還是農(nóng)村，以社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心為依托的居家養(yǎng)老將是我國今后重點(diǎn)發(fā)展的養(yǎng)老模式。城市中，可以利用便捷的資源，由老人自己決定購買各種上門服務(wù)，還可以和就近的社區(qū)建立聯(lián)系，由社區(qū)養(yǎng)老中心為本社區(qū)的老人提供就近的上門服務(wù)。在農(nóng)村，也可以利用村民自主養(yǎng)老資源，為老人提供適量的家庭服務(wù)。這些養(yǎng)老模式中涉及的服務(wù)關(guān)系的設(shè)定、人員的選擇、價格確定、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等亟需法律有明確的規(guī)定，以保證居家養(yǎng)老、社會關(guān)系的穩(wěn)定。

（五）養(yǎng)老服務(wù)主體的政府激勵措施以及相應(yīng)的法律上的安排

發(fā)達(dá)國家大都有相應(yīng)的投資、稅收激勵措施，以鼓勵養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和壯大。目前，我國在養(yǎng)老市場開發(fā)的鼓勵措施方面，主要的規(guī)范性文件有《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》以及民政部為了貫徹實(shí)施該意見而出臺的《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)施意見》。其鼓勵民間資本對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和服務(wù)設(shè)施進(jìn)行投資的措施主要有：（1）財政補(bǔ)貼，主要包括養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)營補(bǔ)貼；（2）稅收優(yōu)惠，包括免征養(yǎng)護(hù)服務(wù)營業(yè)稅，對符合條件的非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或服務(wù)設(shè)施自用房產(chǎn)、土地免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅，其免稅收入不計入所得稅應(yīng)納稅收入，社會向民間資本舉辦的非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行捐贈，按規(guī)定享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策；（3）價格優(yōu)惠，民間資本舉辦的各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或服務(wù)設(shè)施按有關(guān)規(guī)定，要與居民家庭用電、用水、用氣、用熱同價；（4）其它方面的政府資金支持，包括建立養(yǎng)老服務(wù)長效投入機(jī)制和動態(tài)保障機(jī)制，將民間資本參與運(yùn)營或管理的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)納入多種形式的專項(xiàng)投資的資助范圍，民政部門福利彩票公益金加大對民間資本提供養(yǎng)老服務(wù)的扶持力度。筆者認(rèn)為，上述激勵措施中未對社區(qū)養(yǎng)老及與之相關(guān)聯(lián)的居家養(yǎng)老進(jìn)行鼓勵，忽略了我國最主要的養(yǎng)老模式，因此政府激勵措施以及相應(yīng)的法律上的整體安排中應(yīng)加大鼓勵這種以自主、自助、志愿服務(wù)、社區(qū)服務(wù)為特色的養(yǎng)老模式。

（責(zé)任編輯：鄭平）

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1005-9512（2014）06-0009-11

王斐民，北方工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院副教授，法學(xué)博士。