鄭善和（上海市司法局局長(zhǎng)）

以科學(xué)的思維引領(lǐng)上海司法行政工作新的改革發(fā)展

全面深化改革已成為當(dāng)今的主旋律。如何以習(xí)近平總書記重要指示精神為指引，推動(dòng)上海司法行政工作新一輪改革發(fā)展，是上海市司法局立足當(dāng)前、謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)的重要命題。黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告中，直接點(diǎn)到9項(xiàng)司法行政工作，間接涉及到的有20多處，都緊緊圍繞一個(gè)關(guān)鍵詞“改革”。1月7日，習(xí)近平總書記在中央政法工作會(huì)議上發(fā)表重要講話，4月21日，習(xí)近平總書記專門聽取司法行政工作匯報(bào)，作出重要指示。這些都為司法行政工作改革發(fā)展指明了前進(jìn)方向、提供了基本遵循，是開創(chuàng)司法行政改革發(fā)展新局面的科學(xué)指南。

從上海市改革發(fā)展實(shí)踐來看，市委提出要當(dāng)“改革開放的排頭兵和科學(xué)發(fā)展的先行者”。6月13日，市委常委會(huì)傳達(dá)學(xué)習(xí)了總書記關(guān)于司法行政工作的重要指示精神，聽取上海市司法局貫徹落實(shí)情況的匯報(bào)。韓正同志充分肯定，強(qiáng)調(diào)“要按照總書記的指示和司法部的要求，切實(shí)抓好貫徹落實(shí)，充分履職，抓出成效，為上海平安建設(shè)、法治建設(shè)作出新的更大貢獻(xiàn)。”上海市司法行政系統(tǒng)要立足現(xiàn)有基礎(chǔ)，加強(qiáng)頂端思考，主動(dòng)破解難題，以只爭(zhēng)朝夕的精神，攻堅(jiān)克難，開拓創(chuàng)新，推動(dòng)上海司法行政工作新的改革發(fā)展。

一、深刻領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書記關(guān)于全面深化改革的重要論述,用科學(xué)的思維方法指導(dǎo)上海司法行政工作新的改革發(fā)展

沒有創(chuàng)新的思維方式，就沒有創(chuàng)新的行動(dòng)和實(shí)踐。黨的十八大和十八屆三中全會(huì)以來，習(xí)近平總書記就堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義方向、全面深化改革發(fā)表了一系列重要論述，在關(guān)于司法行政工作的重要指示中，也提到如何推進(jìn)司法行政改革。這些論述貫穿了辯證唯物主義、歷史唯物主義的方法論，構(gòu)成了完整的、科學(xué)的推進(jìn)改革的思維方法，為推動(dòng)上海司法行政工作新的改革發(fā)展提供了基本遵循。

（一）推動(dòng)上海司法行政工作新的改革發(fā)展要以戰(zhàn)略思維謀全局。習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要有戰(zhàn)略思維，要胸懷大局、把握大勢(shì)、著眼大事。司法行政體制改革要“相機(jī)推進(jìn)”。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》將司法行政改革納入全面深化改革的整體部署，明確了監(jiān)獄、社區(qū)矯正、勞動(dòng)教養(yǎng)、律師、法律援助、法制宣傳、依法治理、人民調(diào)解、隊(duì)伍建設(shè)等各個(gè)方面的改革，涵蓋司法行政各業(yè)務(wù)領(lǐng)域，司法行政工作面臨前所未有的歷史發(fā)展機(jī)遇。我們要把司法行政改革置于黨和國家發(fā)展全局、置于司法體制改革大局、置于上海創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的大局中來考量，審時(shí)度勢(shì)，因勢(shì)而謀、應(yīng)勢(shì)而動(dòng)、順勢(shì)而為，為上海市司法行政工作的改革創(chuàng)造最佳的發(fā)展空間。

（二）推動(dòng)上海司法行政工作新的改革發(fā)展要以辯證思維抓重點(diǎn)。習(xí)近平總書記多次指出：要辯證地看待改革和發(fā)展中的問題，既要看到有利的一面，又要看到困難的一面；既要看到機(jī)遇，又看到風(fēng)險(xiǎn)。司法行政制度兼具管理和服務(wù)雙重屬性，推進(jìn)司法行政新一輪改革發(fā)展更要堅(jiān)持辯證思維，既要看到“兩點(diǎn)”，更應(yīng)看到“重點(diǎn)”，分清大小難易、明確輕重緩急、摸清內(nèi)在規(guī)律，深刻分析自身的優(yōu)勢(shì)在哪里，不足在哪里，存在哪些深層次的困難和矛盾，哪些是先發(fā)優(yōu)勢(shì)，哪些是后發(fā)優(yōu)勢(shì)，從而找準(zhǔn)突破口。

（三）推動(dòng)上海司法行政工作新的改革發(fā)展要以法治思維定基準(zhǔn)?！胺矊僦卮蟾母锒家诜ㄓ袚?jù)”，“確保在法治軌道上推進(jìn)改革”，司法行政體制改革“要善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決問題”。習(xí)近平總書記的要求，充分體現(xiàn)了運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革的治理理念。司法行政制度是司法制度的重要組成部分，與國家法治建設(shè)和法律活動(dòng)密切相關(guān)，司法行政機(jī)關(guān)實(shí)施執(zhí)法、管理、服務(wù)等職能，能否做到公正廉潔執(zhí)法，關(guān)系到社會(huì)公平正義的保障程度和人民群眾尊嚴(yán)能否得到實(shí)現(xiàn)。必須深刻認(rèn)識(shí)改革發(fā)展穩(wěn)定新形勢(shì)對(duì)法治建設(shè)提出的新要求，把法治作為開展工作、解決問題的基本途徑，做到以法治凝聚改革共識(shí)、規(guī)范發(fā)展行為、促進(jìn)矛盾化解、保障社會(huì)和諧。

（四）推動(dòng)上海司法行政工作新的改革發(fā)展要以創(chuàng)新思維增活力。習(xí)近平總書記不斷強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新思維的重要性，要求把創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置。司法行政具有開放性的優(yōu)勢(shì)，職能拓展的空間大，開展工作的方式方法多種多樣，這都為創(chuàng)新提供了巨大空間。上海司法行政工作在歷史發(fā)展中形成了扎實(shí)的工作基礎(chǔ)，在諸如罪犯教育改造、社區(qū)矯正、司法鑒定等領(lǐng)域積極探索，初步形成了“上海模式”。當(dāng)前，司法部提出六項(xiàng)改革任務(wù)，上海還是部分內(nèi)容的試點(diǎn)單位；市委也提出要當(dāng)“改革開放的排頭兵和科學(xué)發(fā)展的先行者”。司法行政系統(tǒng)的使命和責(zé)任將更為重要和突出，要在新一輪改革中有更大作為。要加強(qiáng)司法行政理論、機(jī)制和方式方法等方面的創(chuàng)新，努力形成可復(fù)制可推廣的制度。

（五）推動(dòng)上海司法行政工作新的改革發(fā)展要以群眾思維檢驗(yàn)成果。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“改革要從群眾最期盼的領(lǐng)域改起，讓全社會(huì)感受到改革帶來的實(shí)實(shí)在在的成果，最大限度凝聚改革正能量?！彼痉ㄐ姓ぷ鞯母緦傩允侨嗣裥?。法制宣傳、法律服務(wù)、法律援助、人民調(diào)解等，都與群眾保持著最為緊密的聯(lián)系。服務(wù)群眾是司法行政工作的根本職責(zé)，也是司法行政工作的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。2013年，我們結(jié)合群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，回應(yīng)群眾需求，提出建設(shè)為民服務(wù)“五大平臺(tái)”（法律服務(wù)信用信息平臺(tái)、矛盾化解平臺(tái)、律師參與社會(huì)治理和民主法治建設(shè)平臺(tái)、綜合性法律服務(wù)窗口平臺(tái)、特殊人群服務(wù)管理平臺(tái)）。在新一輪的改革中，必須樹立群眾思維，從群眾滿意的事情做起，從群眾不滿意的問題改起，把“依法履職”與“為民服務(wù)”結(jié)合起來，讓群眾來檢驗(yàn)改革成果。

二、深化上海司法行政體制改革，在重點(diǎn)領(lǐng)域取得新突破

上海市司法行政系統(tǒng)要按照中央關(guān)于司法體制改革的統(tǒng)一部署，立足省級(jí)政府組成部門的定位，從問題、需求和項(xiàng)目導(dǎo)向出發(fā)，科學(xué)有序推進(jìn)改革。對(duì)于需要由中央統(tǒng)一部署的改革事項(xiàng)，不搶跑不越位，結(jié)合地方實(shí)際，不折不扣抓好落實(shí)；對(duì)于被確定為試點(diǎn)地區(qū)的，大膽闖大膽試，力爭(zhēng)形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，為全面推開奠定基礎(chǔ)；對(duì)于地方可以有所作為的事項(xiàng)，發(fā)揮主觀能動(dòng)性，積極探索，力爭(zhēng)在重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得新突破。

（一）搶抓機(jī)遇，在提升執(zhí)法能級(jí)上取得新突破。勞教制度廢止既是挑戰(zhàn)，更是機(jī)遇。我們緊扣上海司法行政執(zhí)法工作中存在的基礎(chǔ)薄弱、力量不足、布局不合理等瓶頸因素，提出了“一個(gè)轉(zhuǎn)變，兩個(gè)延伸，調(diào)整布局，夯實(shí)基礎(chǔ)”的改革思路，推動(dòng)市級(jí)層面執(zhí)法力量向區(qū)縣延伸，各選派218名原勞教干警參與區(qū)縣社區(qū)戒毒社區(qū)康復(fù)和社區(qū)矯正工作，同步輻射到街鎮(zhèn)，增強(qiáng)基層的社會(huì)治理力量，提升執(zhí)法能級(jí)。

一是深化場(chǎng)所現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制改革。合理布局高、中、低三種戒備度監(jiān)獄，推進(jìn)“三段”改造和“三分”工作，深化現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制，激發(fā)兩級(jí)管理體制效能。在此基礎(chǔ)上，落實(shí)好獄務(wù)公開試點(diǎn)，完善計(jì)分考評(píng)辦法，建設(shè)網(wǎng)絡(luò)辦案平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)執(zhí)法環(huán)節(jié)“全程網(wǎng)上留痕”，杜絕人為因素干擾，杜絕“有權(quán)人”、“有錢人”犯罪后以權(quán)或錢贖身的問題。

二是著力打造戒毒工作上海模式。2014年國際禁毒日前夕，中共中央國務(wù)院出臺(tái)意見，強(qiáng)調(diào)要“大力加強(qiáng)自愿戒毒、全面推進(jìn)社區(qū)戒毒社區(qū)康復(fù)、規(guī)范強(qiáng)制隔離戒毒”，這是禁毒工作的趨勢(shì)和方向。我們將立足于吸毒人員“違法者、受害者、特殊病人”的三重屬性，探索建立社區(qū)戒毒、強(qiáng)制隔離戒毒、社區(qū)康復(fù)和戒毒康復(fù)“四位一體”上海戒毒工作模式，推進(jìn)戒毒職能、信息流轉(zhuǎn)、綜合戒治、幫扶救助、科學(xué)評(píng)價(jià)、戒毒保障等六個(gè)方面的一體化，形成完整的戒毒工作閉合鏈條，更好服務(wù)禁毒工作大局。

共和縣處于藏區(qū)，人們的飲食習(xí)慣主要是面食、青稞炒面以及肉類為主，對(duì)于蔬菜的需求量不是太大。2017年，共和縣蔬菜產(chǎn)量分布如下：

三是打造社區(qū)矯正執(zhí)法平臺(tái)。抓住選派干警充實(shí)基層執(zhí)法力量的契機(jī)，探索形成以民警和公務(wù)員為主、社工和志愿者為輔的工作隊(duì)伍。同時(shí)，建設(shè)區(qū)縣社區(qū)矯正中心，將執(zhí)法職能集中在區(qū)縣，日常監(jiān)管落實(shí)在街鎮(zhèn)，完善管理體制和工作機(jī)制，推進(jìn)社區(qū)矯正工作制度化、規(guī)范化。

（二）多措并舉，在提高法律服務(wù)質(zhì)量上取得新突破。根據(jù)上海法律服務(wù)現(xiàn)有基礎(chǔ)，結(jié)合特大型城市的特點(diǎn)，主要在滿足基本法律需求、適應(yīng)高端法律需求和創(chuàng)新監(jiān)管方式三個(gè)方面下功夫。

一是滿足基本法律需求。按照司法部關(guān)于建設(shè)公共法律服務(wù)體系的意見，整合法律援助等資源，在市級(jí)層面打造“一門式”綜合法律服務(wù)窗口，先做出一個(gè)“樣板”，再推廣至17個(gè)區(qū)縣，輻射到218個(gè)街鎮(zhèn)，構(gòu)筑“半小時(shí)法律服務(wù)圈”，為群眾提供“一站式”行政審批服務(wù)、公共和公益法律服務(wù)。

二是適應(yīng)高端法律需求。努力建設(shè)與自貿(mào)區(qū)發(fā)展相適應(yīng)的法律服務(wù)體系。突破點(diǎn)有兩個(gè)：一是探索密切中外律師事務(wù)所業(yè)務(wù)合作的方式和機(jī)制，落實(shí)好司法部批復(fù)同意的試點(diǎn)方案，爭(zhēng)取中外律師事務(wù)所聯(lián)營、互派法律顧問兩個(gè)配套措施盡快落地，推動(dòng)律師業(yè)擴(kuò)大開放；另一個(gè)是整合律師、公證、法律援助、司法鑒定、法制宣傳教育等各類資源，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)設(shè)立綜合管理服務(wù)平臺(tái)，使其在平臺(tái)上相互集成、統(tǒng)一運(yùn)作，為自貿(mào)區(qū)企業(yè)發(fā)展及政府監(jiān)管提供便捷高效服務(wù)。

三是創(chuàng)新監(jiān)管方式。將原來分散在五個(gè)處室的行政審批職能，集中于新成立的公共法律服務(wù)管理處統(tǒng)一實(shí)施，實(shí)現(xiàn)“一口式”辦理。同時(shí)，推動(dòng)法律服務(wù)業(yè)務(wù)處室調(diào)整工作重心，強(qiáng)化事中、事后監(jiān)管。在前期工作基礎(chǔ)上，法律服務(wù)信用信息平臺(tái)6月18日向社會(huì)開通運(yùn)行，這個(gè)平臺(tái)涵蓋律師、公證、司法鑒定、法律援助和基層法律服務(wù)等五個(gè)行業(yè)。它定期搜集、整理、披露執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)和人員的信用情況，通過社會(huì)化、信息化方式，構(gòu)建“守信受益、失信懲戒”的機(jī)制，促進(jìn)行業(yè)自省自律。

（三）整合資源，在完善特殊人員救助管理上取得新突破。在推進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，作為特殊人群專項(xiàng)組組長(zhǎng)單位，我們要切實(shí)履行職責(zé)，發(fā)揮作用。我們將按照“政府主導(dǎo)推動(dòng)、社團(tuán)自主運(yùn)作、社會(huì)多方參與”的思路，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的組織、動(dòng)員和宣傳，重點(diǎn)在引導(dǎo)社會(huì)力量參與特殊人群救助管理上做文章。主要考慮有三個(gè)方面：一是總結(jié)新航社工站運(yùn)行十年來的經(jīng)驗(yàn)，將社工薪酬標(biāo)準(zhǔn)提高30%，改善工作環(huán)境，留住人才，推動(dòng)社工隊(duì)伍走專業(yè)化道路；二是健全幫教協(xié)會(huì)市、區(qū)縣兩級(jí)組織架構(gòu)，繼續(xù)壯大志愿者隊(duì)伍，改善結(jié)構(gòu)，發(fā)揮好作用；三是將文職人員、社工、志愿者作為司法行政隊(duì)伍的重要組成部分，納入建設(shè)規(guī)劃，運(yùn)用表彰、獎(jiǎng)勵(lì)、宣傳等手段，調(diào)動(dòng)他們的積極性。

（四）順勢(shì)而為，在發(fā)揮人民調(diào)解和司法所基層治理優(yōu)勢(shì)上取得新突破。今年初，市委確定了“創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)”的調(diào)研課題，這與司法行政工作非常契合，我們要抓住這次機(jī)會(huì)，借助 “頂層設(shè)計(jì)”破解一些制約因素。目前，專業(yè)性行業(yè)性糾紛已占化解糾紛總量的60%，糾紛數(shù)量和化解難度“雙增長(zhǎng)”與人民調(diào)解員隊(duì)伍不相適應(yīng)的問題凸顯，三種調(diào)解的銜接也不暢，我們將出臺(tái)完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系意見，在推動(dòng)“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”，強(qiáng)化人民調(diào)解基礎(chǔ)性地位上做文章；同時(shí)，大力推動(dòng)人民調(diào)解員隊(duì)伍職業(yè)化。在司法所建設(shè)硬件達(dá)標(biāo)的基礎(chǔ)上，更加注重制度、機(jī)制等軟件建設(shè)，向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變，在基層黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下，圍繞群眾最盼、最急、最憂的問題，整合資源，集聚力量，履行職責(zé)，發(fā)揮作用。

三、管理先行，為上海司法行政工作新的改革發(fā)展提供支撐

推動(dòng)改革，需要有堅(jiān)實(shí)的后盾。近年來。我們堅(jiān)持抓基層、打基礎(chǔ)，從管理入手，以信息化為支撐，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，為推進(jìn)上海司法行政跨越式發(fā)展提供動(dòng)力和源泉。

一是以“三大體系”建設(shè)為突破口，提升管理水平。加強(qiáng)制度體系建設(shè)，搭建以基本制度為基礎(chǔ)、具體制度為主體、配套制度為補(bǔ)充的三個(gè)層級(jí)的基本框架，以制度促規(guī)范。深化考核體系建設(shè)，以“必須為”、“積極為”、“鼓勵(lì)為”、“禁止為”為統(tǒng)領(lǐng)，完善區(qū)縣考核、監(jiān)獄戒毒矯正執(zhí)法考評(píng)、局機(jī)關(guān)工作考核，提高考核的科學(xué)性、導(dǎo)向性，以考核抓管理。完善統(tǒng)計(jì)體系建設(shè)，建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、內(nèi)容科學(xué)、反應(yīng)靈敏、簡(jiǎn)約實(shí)用的報(bào)表體系，以統(tǒng)計(jì)輔決策、促工作。

二是運(yùn)用信息化手段，提升管理能級(jí)。制定實(shí)施《信息化建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃》，圍繞法律保障、法制宣傳、法律服務(wù)、行政監(jiān)管四個(gè)方面的工作要求，構(gòu)建縱向到底、橫向到邊的網(wǎng)絡(luò)體系，實(shí)現(xiàn)上下互聯(lián)、左右互通、信息共享。統(tǒng)一科學(xué)規(guī)劃，打造“兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)”（政務(wù)內(nèi)網(wǎng)和政務(wù)外網(wǎng)）、“兩個(gè)中心”（數(shù)據(jù)中心、指揮中心）、“五大平臺(tái)”（一體化辦公平臺(tái)、法律保障平臺(tái)、法制宣傳平臺(tái)、法律服務(wù)平臺(tái)、內(nèi)部監(jiān)管平臺(tái)），提高工作效率和管理能級(jí)。

三是組織、動(dòng)員和宣傳社會(huì)力量，凝聚改革正能量。司法行政工作具有廣泛的社會(huì)性，需要社會(huì)力量共同參與。要積極搭建平臺(tái)、創(chuàng)造條件，通過表彰獎(jiǎng)勵(lì)、提供支持等各種措施，最大限度地激發(fā)社會(huì)組織活力，動(dòng)員和發(fā)動(dòng)社會(huì)力量共同參與司法行政事業(yè)，為創(chuàng)新社會(huì)治理體制積累經(jīng)驗(yàn)。特別注重發(fā)揮好人民調(diào)解員、社工、法宣和幫教志愿者這支隊(duì)伍的重要作用，為他們開展工作創(chuàng)造好的環(huán)境。

四是以“三嚴(yán)三實(shí)”、“五個(gè)過硬”為標(biāo)尺加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，為改革提供組織保障。深化群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)成果，讓群眾看到切實(shí)成效。根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部、民警、法律服務(wù)工作者、輔助人員、社會(huì)組織等隊(duì)伍的不同特點(diǎn)，科學(xué)分類，深入調(diào)研，研究推進(jìn)隊(duì)伍建設(shè)的工作路徑。按照政府職能轉(zhuǎn)變的要求，動(dòng)態(tài)調(diào)整局機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、職能和編制，合理“排兵布陣”，以更好適應(yīng)改革發(fā)展任務(wù)。

(責(zé)任編輯 趙海鷗）