□ 吳高慶 董 琪

司法權(quán)力運(yùn)行過程，是指在司法活動(dòng)中，司法權(quán)力為實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)關(guān)系的有效均衡而表現(xiàn)出來的步驟和方式*參見汪習(xí)根：《司法權(quán)力論——當(dāng)代中國司法權(quán)力運(yùn)行的目標(biāo)模式、方法與技巧》，武漢大學(xué)出版社2006年版，第111頁。。司法權(quán)力運(yùn)行實(shí)際上是司法實(shí)現(xiàn)其功能的具體展開過程，它是整個(gè)司法工作的核心。一個(gè)國家的司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制往往是評(píng)價(jià)其法治水平的重要標(biāo)準(zhǔn)，因此筆者認(rèn)為，在深化司法體制改革的進(jìn)程中必須健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，這不僅是進(jìn)一步推動(dòng)司法體制改革的客觀需要，更是保障司法權(quán)正確行使的必經(jīng)之路。

一、 理想：司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的目標(biāo)模式

司法權(quán)力運(yùn)行就是司法功能實(shí)現(xiàn)的過程，這個(gè)過程必然存在一個(gè)理想狀態(tài)，即司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的目標(biāo)模式。對(duì)于司法權(quán)力運(yùn)行目標(biāo)模式的構(gòu)建，首先必須確定司法的本質(zhì)特性。我國法學(xué)界關(guān)于司法本質(zhì)的界說，存在“功能論”、“價(jià)值論”、“系統(tǒng)論”、“結(jié)構(gòu)論”、“過程論”等觀點(diǎn)。從司法權(quán)力運(yùn)行的角度出發(fā)，筆者認(rèn)為“司法本質(zhì)過程論”的觀點(diǎn)更為科學(xué)可取，而且在這個(gè)動(dòng)態(tài)的過程中必然存在某些靜態(tài)的特性發(fā)揮著導(dǎo)向作用。蔣惠嶺在《司法制度改革的目標(biāo)》一文中指出,“公正、獨(dú)立、權(quán)威是司法的本質(zhì)特性”*蔣惠嶺：《司法制度改革的目標(biāo)》，《人民司法》，1995年第1期。，對(duì)此，他的分析是，司法的本質(zhì)特性由兩個(gè)因素所決定：一是目的；二是實(shí)現(xiàn)目的的手段。公正是司法的目標(biāo)，這是由司法“定紛止?fàn)帯钡穆毮芩鶝Q定的，而司法要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)則必須以司法的獨(dú)立性和權(quán)威性作為保障。賀日開認(rèn)為：“司法的本質(zhì)是權(quán)威裁判。司法是獨(dú)立的第三者的裁判，司法權(quán)威包括靜態(tài)權(quán)威和動(dòng)態(tài)權(quán)威，靜態(tài)權(quán)威來源于裁判的終局性，動(dòng)態(tài)權(quán)威則來源于裁判本身的公正性?！?參見賀日開：《司法權(quán)威與司法體制改革》，南京師范大學(xué)出版社2007年版，第6-9頁。。雖然，這些學(xué)者對(duì)司法本質(zhì)特性的研究代表了不同的學(xué)說，但是我們可以發(fā)現(xiàn)司法的某些特性卻被普遍認(rèn)可，即公正、獨(dú)立、權(quán)威。因此筆者認(rèn)為，司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的目標(biāo)模式必然包括公正機(jī)制、獨(dú)立機(jī)制、權(quán)威機(jī)制。

(一) 公正機(jī)制

美國著名哲學(xué)家、倫理學(xué)家羅爾斯曾經(jīng)說過：“正義之于制度猶如真理之于思想?！?John Rawls，A Theory of Justice,Harrard University Press,1977,p.3.對(duì)司法而言，公正是永恒不變的價(jià)值追求，猶如生命和靈魂那般重要。司法的功能在于通過對(duì)具體案件的處理實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義，只有公正的司法，才能夠使人們相信司法是尋求社會(huì)正義最有效的救濟(jì)途徑。從這個(gè)意義上說，司法公正是法治社會(huì)具有的最基礎(chǔ)品格，司法權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制必須是公正的。

一般來說，司法公正分為實(shí)體公正和程序公正兩個(gè)部分。在司法權(quán)力運(yùn)行中，實(shí)體公正和程序公正都是我們所要追求的目標(biāo)，兩者不應(yīng)該有輕重之分。但是由于訴訟本身的特征和人類認(rèn)知的局限性，就具體個(gè)案而言，法官并不能重現(xiàn)案件發(fā)生時(shí)的全部情況，法官作出判決僅僅是法律授權(quán)其終結(jié)訴訟的一種法律行為，而不能完全等同于實(shí)體公正的實(shí)現(xiàn)。由于實(shí)體公正的局限性，在司法運(yùn)行過程中，程序公正就受到了越來越多的重視。因?yàn)槌绦蚬龔?qiáng)調(diào)法律程序的正當(dāng)性，是一種看得見的正義，所以它能保障實(shí)體公正的實(shí)現(xiàn)。此外，程序公正自身還具有獨(dú)立的內(nèi)在價(jià)值——它是司法公正的邏輯起點(diǎn)，通過法律程序的建立，禁止裁判者的恣意行為和保護(hù)被裁判者的地位和尊嚴(yán)，從而保障司法的合法性和裁判結(jié)果的權(quán)威性。因此，程序的公正與否是司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制公正與否的首要標(biāo)志。

(二) 獨(dú)立機(jī)制

司法權(quán)的本質(zhì)是一種裁判權(quán)，裁判行為的客觀中立性決定了司法權(quán)力必須在獨(dú)立的狀態(tài)下運(yùn)行。在司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中探討司法獨(dú)立，應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)層面出發(fā)：

首先是司法權(quán)力的專屬性。根據(jù)我國憲法規(guī)定，人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)，人民檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)。從公共權(quán)力的角度看，司法權(quán)力的獨(dú)立是防止權(quán)力腐敗，保障政治自由和維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定的保證。從司法權(quán)力自身的性質(zhì)看，如果其失去獨(dú)立性而隸屬于其他公共權(quán)力，“從而走向權(quán)力文明的販賣，根本不可能成為維護(hù)公正的獨(dú)立力量”*肖金明、尹鳳桐：《論司法獨(dú)立》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲社版)》，1999年第3期。。

其次是司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立。司法機(jī)關(guān)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人，對(duì)一切具有司法性質(zhì)的問題享有管轄權(quán)，其他機(jī)關(guān)團(tuán)體不得剝奪。在司法權(quán)力運(yùn)行過程中，司法機(jī)關(guān)不受任何外部權(quán)勢(shì)的干涉和壓制。對(duì)人民法院而言，審判獨(dú)立也包括人民法院系統(tǒng)內(nèi)部的互相獨(dú)立，這是實(shí)現(xiàn)審級(jí)監(jiān)督、防止和減少錯(cuò)案的前提。

最后是司法官實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立。我國的司法獨(dú)立通常是指司法機(jī)關(guān)整體的獨(dú)立，而不同于西方國家通常意義上的法官個(gè)人獨(dú)立。但是筆者認(rèn)為，在司法權(quán)力運(yùn)行過程中，應(yīng)當(dāng)落實(shí)司法官獨(dú)立行使司法權(quán)機(jī)制。因?yàn)樗痉ü僭谒痉ɑ顒?dòng)中一旦受到外部干涉，必然會(huì)對(duì)某一方當(dāng)事人產(chǎn)生傾向，從而難以保持中立的態(tài)度來進(jìn)行公正裁斷。

(三) 權(quán)威機(jī)制

在法治社會(huì)中，司法是解決社會(huì)紛爭的最后手段，是民主社會(huì)的終極堡壘?！耙婪ㄖ螄臉?biāo)志之一就是建立起社會(huì)主體普遍敬仰、尊從和依歸為特征的司法權(quán)威, 最大限度地發(fā)揮司法在貫徹依法治國基本方略中的獨(dú)特作用, 促進(jìn)和諧社會(huì)的建立?！?卞建林：《我國司法權(quán)威的缺失與樹立》，《法學(xué)論壇》，2010年第1期。司法權(quán)威以司法公信力和司法強(qiáng)制力為基礎(chǔ)。司法公信力是社會(huì)公眾對(duì)法院威望、法官的人格、裁判活動(dòng)以及裁判結(jié)果的信任、尊重和自愿服從；司法強(qiáng)制力是指當(dāng)事人一旦選擇司法，則必須服從司法裁判的結(jié)果并主動(dòng)履行，否則就可能產(chǎn)生對(duì)己不利的法律后果。從這個(gè)意義上說，司法權(quán)威是社會(huì)公眾內(nèi)心服從和外力服從的統(tǒng)一。

在司法權(quán)力運(yùn)行過程中，權(quán)威機(jī)制的建立應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：第一，司法權(quán)力運(yùn)行過程應(yīng)當(dāng)具有不可回逆性。司法權(quán)力的運(yùn)行是通過解決糾紛從而維護(hù)社會(huì)秩序的過程，這個(gè)過程必須明確有序，才能保證司法裁判結(jié)果是終極的。而程序的有序性和穩(wěn)定性必然要求司法權(quán)力運(yùn)行過程是不可回逆的，如此方能避免當(dāng)事人之間的關(guān)系長期處于不穩(wěn)定狀態(tài)，避免社會(huì)秩序長期處于不安定狀態(tài)。第二，司法裁判的結(jié)果應(yīng)當(dāng)被視為真實(shí)，不得輕易推翻。司法是最終的糾紛解決方式，司法的權(quán)威性必須賦予生效裁判以法律效力，限制司法機(jī)關(guān)隨意更改或者撤銷裁判結(jié)果。在當(dāng)前的司法權(quán)力運(yùn)行中建立起司法權(quán)威機(jī)制仍面臨著許多挑戰(zhàn)，如司法腐敗、審判監(jiān)督程序的任意啟動(dòng)、司法裁判執(zhí)行率低等，這些問題有待在深化司法改革中逐步解決。

二、 現(xiàn)實(shí)：當(dāng)前司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中的失范現(xiàn)象及反思

(一) 司法權(quán)力自身缺乏獨(dú)立性

1.外部干涉過多。其一，人大監(jiān)督制度異化。從人大監(jiān)督的性質(zhì)上看，人大對(duì)司法權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督應(yīng)是依法監(jiān)督、集體監(jiān)督，人大代表在閉會(huì)期間對(duì)某些個(gè)案發(fā)表意見只是其個(gè)人行為，不能代表人大及其常委會(huì)的意見。然而，在當(dāng)前司法實(shí)踐中，某些地方人大代表或出于地方利益或?yàn)閭€(gè)人私利，過分干預(yù)司法機(jī)關(guān)辦案，卻美其名曰是在進(jìn)行“人大監(jiān)督”。其二，“媒體審判”問題突出。在我國司法實(shí)踐中，新聞媒體的報(bào)道確實(shí)在一定程序上起到了實(shí)現(xiàn)審判公開、監(jiān)督司法活動(dòng)的積極作用，媒體監(jiān)督也被認(rèn)為是最便捷、最有效的監(jiān)督方式。但是由于我國目前尚缺乏具有可操作性的法律制度對(duì)媒體監(jiān)督進(jìn)行規(guī)范，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中新聞媒體隨意報(bào)道、惡意炒作某些正處于審理中的案件，引發(fā)社會(huì)大眾的非理性輿論，對(duì)司法機(jī)關(guān)和司法官施加輿論壓力的現(xiàn)象屢見不鮮，在某種程度上已經(jīng)形成了“媒體審判”的狀態(tài)。

2.地方主義明顯。司法權(quán)力獨(dú)立運(yùn)行要求相應(yīng)的配套制度給予保障，但目前由于我國地方司法機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物管理仍受制于地方政府，導(dǎo)致司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制存在明顯的地方化傾向。在人事制度上，司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)都需要經(jīng)過地方黨委和政府推薦、指派后，由地方人大或者其常委會(huì)任免，如此體制下產(chǎn)生的司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際上完全就是地方上的干部。在司法資源管理體制上，我國地方司法機(jī)關(guān)的財(cái)政體系隸屬于同級(jí)行政財(cái)政系統(tǒng)，司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)和物資設(shè)備等完全受制于地方政府。正是這種經(jīng)濟(jì)上的依附性，使得地方司法機(jī)關(guān)的利益與地方利益息息相關(guān)，導(dǎo)致很多時(shí)候司法不再只是服從法律，還要考慮地方利益。

雖然我國的司法獨(dú)立與西方三權(quán)分立下的司法獨(dú)立具有本質(zhì)的區(qū)別，*參見譚世貴：《論司法獨(dú)立》，《政法論壇》，1997年第1期。但是這一區(qū)別并不是要否定司法的獨(dú)立性，強(qiáng)調(diào)司法權(quán)力運(yùn)行的獨(dú)立性旨在排除外界因素對(duì)司法活動(dòng)的干擾，以保證司法的公正性和權(quán)威性。因?yàn)樗痉í?dú)立是實(shí)現(xiàn)司法公正和樹立司法權(quán)威的必要條件。司法權(quán)力只有獨(dú)立地運(yùn)行，才能堅(jiān)持司法理性和中立的立場(chǎng)，才可能讓社會(huì)公眾信服。一旦來自外部的力量可以對(duì)司法權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行任意干涉，社會(huì)公眾“信訪、信政府而不信法”，那么司法就失去了本身的價(jià)值。

(二)司法職權(quán)配置缺乏合理性

司法權(quán)主要包括偵查權(quán)、公訴權(quán)和審判權(quán)，正如陳光中教授指出的，“從訴訟一體化的角度看，偵查、起訴都是為審判作準(zhǔn)備的，人為割裂只會(huì)讓整個(gè)訴訟活動(dòng)非系統(tǒng)化”。*陳光中等：《中國司法制度的基礎(chǔ)理論問題研究》，北京經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2010年版，第7頁。由此可見，他也認(rèn)為刑事訴訟中的偵查、起訴、審判都屬于司法活動(dòng)，相應(yīng)地，偵查權(quán)、起訴權(quán)和審判權(quán)都應(yīng)當(dāng)屬于司法權(quán)的范疇。司法職權(quán)理想的配置是能夠最大限度地發(fā)揮司法權(quán)力的功能，即定紛止?fàn)?，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，保障社會(huì)公平正義。從這個(gè)意義上說，審判權(quán)應(yīng)當(dāng)是司法權(quán)力中的核心權(quán)力，科學(xué)、合理的司法職權(quán)配置應(yīng)當(dāng)以審判權(quán)為中心。

但是在司法實(shí)踐中，由于公檢法三機(jī)關(guān)長期以來對(duì)“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”這一原則的理解偏差，形成了側(cè)重配合而忽視制約的習(xí)慣，導(dǎo)致我國的刑事訴訟在縱向上具有“流水作業(yè)式”的構(gòu)造。*陳瑞華：《從“流水作業(yè)”走向“以裁判為中心”——對(duì)中國刑事司法改革的一種思考》，《法學(xué)》，2000年第3期。在這種刑事構(gòu)造下，公、檢、法三機(jī)關(guān)的工作形成了后者倚靠前者的承繼關(guān)系，前一階段工作為后一階段工作的順利進(jìn)行提供條件，后一階段工作完全依賴于前一階段的工作成果。*參見吳高慶、滿濤：《憲政視域下我國公檢法關(guān)系的再思考——從杭州“二張”冤案談起》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》，2013年第3期。司法權(quán)力在這種工序式的刑事司法體制下運(yùn)行，必然會(huì)不自覺地形成“以偵查權(quán)為中心”的司法權(quán)力配置。在審前的訴訟活動(dòng)中，不存在司法授權(quán)和司法審查機(jī)制, 司法機(jī)關(guān)不能就追訴活動(dòng)的合法性舉行任何形式的程序性裁判活動(dòng)，*熊秋紅：《刑事司法職權(quán)的合理配置》，《當(dāng)代法學(xué)》，2009年第1期。司法裁判機(jī)能在整個(gè)刑事司法活動(dòng)中明顯地被弱化。

司法權(quán)力在這樣一個(gè)不正常的機(jī)制下運(yùn)行，使得我們很難期待其所生產(chǎn)出的司法產(chǎn)品能夠具有公正性。加之有效救濟(jì)途徑的缺乏，遭受不公正對(duì)待的當(dāng)事人自然無法從內(nèi)心產(chǎn)生對(duì)于司法的尊重和服從。

(三)司法權(quán)力運(yùn)行傾向行政性

1.司法決策過程層級(jí)化。(1)司法機(jī)關(guān)內(nèi)部業(yè)務(wù)運(yùn)作層級(jí)化。在我國當(dāng)前的司法權(quán)力運(yùn)行中，一個(gè)案件除了有主辦司法官負(fù)責(zé)辦理外，往往還需要通過各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)審核、審批，某些重大疑難案件還要通過審委會(huì)或者檢委會(huì)的討論決定才能最終完成。以法院為例，法院審判組織的正式層級(jí)和非正式層級(jí)加起來共有九個(gè)層級(jí)，分別是：主審法官、審判長、主管庭長、庭長、審判長列席會(huì)議、庭務(wù)會(huì)、主管院長、院長、審委會(huì)。在這些人員中，一般除了主審法官外，其他都難以直接接觸案件，多是通過審批或者匯報(bào)制度了解案情以及處理意見。(2)司法機(jī)關(guān)外部關(guān)系層級(jí)化。司法機(jī)關(guān)外部關(guān)系層級(jí)化的問題主要體現(xiàn)在上下級(jí)法院之間的關(guān)系上。根據(jù)我國《人民法院組織法》的規(guī)定，上下級(jí)法院之間是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。審判組織的審級(jí)設(shè)置是為了體現(xiàn)司法的自我糾錯(cuò)功能，上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的監(jiān)督功能可以通過上訴制度得以實(shí)現(xiàn)。但司法權(quán)力的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行跟法律規(guī)定卻相差甚遠(yuǎn)，實(shí)踐中下級(jí)法院一遇到疑難復(fù)雜案件便向上級(jí)請(qǐng)示，要求上級(jí)法院給予指導(dǎo)性意見，避免自己所做的判決在二審中被改判。頻繁的案件請(qǐng)示、意見回復(fù)在無形中將上下級(jí)法院之間的關(guān)系趨向命令與服從的關(guān)系，司法權(quán)力運(yùn)行不可避免地被打上行政化的烙印。

2.司法官管理行政化。十七世紀(jì)英國柯克大法官曾說過：“法律是一門藝術(shù)，在一個(gè)人能夠獲得對(duì)它的認(rèn)知之前，需要長期的學(xué)習(xí)和實(shí)踐?！薄胺ü偈蔷ǚ蓪I(yè)知識(shí)并經(jīng)國家授權(quán)而實(shí)際適用法律的群體”*譚世貴、舒海：《試論法官的獨(dú)立司法人格》，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)人文社會(huì)科學(xué)版》，2003年第4期。，司法活動(dòng)的性質(zhì)決定他們必須專業(yè)化、精英化。通過考察域外相關(guān)立法，可以看到無論是英美法系國家還是大陸法系國家，對(duì)司法官的管理制度均有特殊規(guī)定，而我國對(duì)司法官的管理制度沿用的卻是傳統(tǒng)的行政管理制度。在準(zhǔn)入機(jī)制上，我國現(xiàn)行的初任司法官選拔方式采用的是與其他行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一的公務(wù)員考試辦法，難以保障司法官的專業(yè)性。在人事管理上，司法官的職務(wù)和其他公務(wù)員一樣都有相應(yīng)的行政級(jí)別，其工資待遇，考核、獎(jiǎng)懲、晉升等都是主要按照行政級(jí)別進(jìn)行評(píng)定。

西方有句名言：“法院是法律帝國的首都，法官是帝國的王侯。”*[美]德沃金：《法律帝國》，李常青譯，中國大百科全書出版社1996 年版，第361頁。司法權(quán)力的順暢運(yùn)行有賴于司法官在司法活動(dòng)中準(zhǔn)確認(rèn)定事實(shí)、正確使用法律。司法官的職業(yè)素質(zhì)和職業(yè)操守直接關(guān)系到司法權(quán)威的樹立。而我國現(xiàn)行的這種司法官行政化管理模式，一方面難以保證司法官的專業(yè)素質(zhì)，導(dǎo)致少數(shù)司法官辦案能力差、效率低下，其專業(yè)知識(shí)得不到公眾認(rèn)可；另一方面也導(dǎo)致特殊職業(yè)保障機(jī)制未能形成，使得司法官難以對(duì)自己神圣的職業(yè)產(chǎn)生內(nèi)心景仰。一旦外界的誘惑腐蝕其薄弱的思想道德防線，司法腐敗便不可避免地滋生，從而導(dǎo)致司法公正被嚴(yán)重踐踏，司法公信力不斷降低。因此，去行政化改革是我國目前健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的重點(diǎn)任務(wù)之一。

三、 未來：司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的完善

司法權(quán)力運(yùn)行是一個(gè)整體的系統(tǒng)化過程，每個(gè)環(huán)節(jié)之間都相互影響，相互作用。因此，筆者認(rèn)為，對(duì)司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行改革與完善，在把握整體性原則的基礎(chǔ)上，通過優(yōu)化每個(gè)環(huán)節(jié)以及環(huán)節(jié)之間的銜接點(diǎn)，使各個(gè)環(huán)節(jié)能夠互相協(xié)調(diào)，整個(gè)運(yùn)行機(jī)制處于一種均衡的狀態(tài)。若在系統(tǒng)之外對(duì)某些環(huán)節(jié)進(jìn)行單獨(dú)、割裂式的改革，不僅達(dá)不到事半功倍的效果，反而可能會(huì)對(duì)其他環(huán)節(jié)或者整個(gè)機(jī)制產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。從司法權(quán)力的子系統(tǒng)角度出發(fā)，健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制要同時(shí)從橫向和縱向結(jié)構(gòu)對(duì)司法職權(quán)進(jìn)行優(yōu)化配置，協(xié)調(diào)各個(gè)子權(quán)力運(yùn)行過程的相互關(guān)系，加強(qiáng)對(duì)整個(gè)運(yùn)行過程的監(jiān)督制約。

(一)優(yōu)化司法職權(quán)配置

顧名思義，優(yōu)化司法職權(quán)配置就是科學(xué)地分配、調(diào)整司法權(quán)力，使其運(yùn)行更加順暢，進(jìn)而充分發(fā)揮司法權(quán)力的功能。筆者認(rèn)為，我國當(dāng)前優(yōu)化司法職權(quán)配置的改革要“走兩條線，分三部曲”?！白邇蓷l線”是指既要合理配置橫向的平行權(quán)力，即對(duì)偵查權(quán)、公訴權(quán)和審判權(quán)三者重新定位，又要優(yōu)化調(diào)整每個(gè)子權(quán)力縱向結(jié)構(gòu)上的權(quán)限劃分。“分三步曲”旨在循序漸進(jìn)、穩(wěn)妥地推動(dòng)司法職權(quán)優(yōu)化配置的進(jìn)程，具體而言：第一步是要整合司法機(jī)關(guān)內(nèi)部職權(quán)配置，第二步是妥當(dāng)界定上下級(jí)司法機(jī)關(guān)之間的權(quán)限，第三步是優(yōu)化不同司法權(quán)力之間的配置，建立以審判為中心的司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

1.整合司法機(jī)關(guān)內(nèi)部職權(quán)配置。司法機(jī)關(guān)內(nèi)部職權(quán)的整合要在明確司法資源分配以司法業(yè)務(wù)為中心的基礎(chǔ)上，通過人崗適配機(jī)制的逐步優(yōu)化，最大限度發(fā)揮現(xiàn)有資源的潛力，提高司法權(quán)力運(yùn)行的效率。其一，取消司法機(jī)關(guān)內(nèi)案件層級(jí)審批制度，讓庭長、科長、院長、檢察長等司法各“長”的職責(zé)由處理行政性決策事務(wù)回歸到直接辦理案件上來，尤其是辦理重大疑難、復(fù)雜案件，充分利用司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的精英資源。其二，改革“兩委會(huì)”的工作機(jī)制，減少“兩委會(huì)”對(duì)具體個(gè)案的討論，細(xì)化討論案件的范圍，強(qiáng)調(diào)其主要職責(zé)是對(duì)業(yè)務(wù)工作的宏觀指導(dǎo)，同時(shí)，改進(jìn)“兩委會(huì)”委員的產(chǎn)生方式，優(yōu)先任用業(yè)務(wù)精英，而不只是根據(jù)行政級(jí)別。

2.重新界定上下級(jí)法院之間的權(quán)限。首先，必須明確上下級(jí)法院的審判權(quán)是監(jiān)督和指導(dǎo)關(guān)系。取消案件請(qǐng)示制度等非程序性審判工作監(jiān)督，規(guī)范和落實(shí)上下級(jí)法院的審級(jí)監(jiān)督，確保審判權(quán)獨(dú)立行使；健全案例指導(dǎo)制度，構(gòu)建以高級(jí)法院為主導(dǎo)，中級(jí)法院和基層法院積極參與的案例指導(dǎo)制度，促進(jìn)法律統(tǒng)一適用，提升司法職權(quán)配置的效果。其次，優(yōu)化調(diào)整上下級(jí)法院的司法輔助性職權(quán)配置。在司法人事管理權(quán)方面，建立省以下地方法院人財(cái)物由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)一管理機(jī)制，將法院的人事物管理權(quán)納入法院系統(tǒng)內(nèi)部管理。最后，完善法官逐級(jí)遴選機(jī)制，實(shí)行上級(jí)法院法官必須從下級(jí)法院優(yōu)秀法官中選拔*劉會(huì)生：《人民法院管理體制改革的幾點(diǎn)思考》，《法學(xué)研究》，2002年第3期。；加大下級(jí)法院優(yōu)秀法官到上級(jí)法院掛職鍛煉的力度，提升下級(jí)法院法官的辦案能力。

3.建立以審判為中心的司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。在司法改革中，任何制度、機(jī)制的改革都不能脫離司法本身所蘊(yùn)含的客觀規(guī)律，這是必須始終堅(jiān)守的底線?！霸V訟以審判為中心，是訴訟規(guī)律的必然要求”*陳光中、龍宗智：《關(guān)于深化司法改革若干問題的思考》，《中國法學(xué)》，2013年第4期。，從長遠(yuǎn)眼光看，在優(yōu)化我國司法職權(quán)配置過程中，我們也必須遵循這一規(guī)律。第一，在偵查權(quán)、公訴權(quán)、審判權(quán)三者的橫向配置中，要突出審判權(quán)的核心地位，賦予法院在訴訟活動(dòng)中具有司法授權(quán)和進(jìn)行程序性裁判的權(quán)力。第二，在法庭審判中加強(qiáng)對(duì)訴訟行為合法性的審查力度，尤其是針對(duì)刑訊逼供、非法羈押等對(duì)被追訴人人身權(quán)益侵害嚴(yán)重的行為。真正建立以審判為中心的司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，還需要一系列配套措施的落實(shí)與完善，如非法證據(jù)排除、羈押必要性審查等，其中最關(guān)鍵的是確保審判權(quán)的獨(dú)立性，如果審判權(quán)無法獨(dú)立自主地行使，那么以審判為中心原則只是司法權(quán)力運(yùn)行的烏托邦。

(二)健全司法權(quán)力分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約機(jī)制

我國《憲法》第一百三十五條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律?！薄缎淌略V訟法》也做了同樣的規(guī)定，并將其作為調(diào)整人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)三者關(guān)系的原則。然而，三機(jī)關(guān)之間的關(guān)系在司法實(shí)踐中卻發(fā)生了扭曲與錯(cuò)位。對(duì)配合機(jī)制的片面強(qiáng)調(diào)和對(duì)制約機(jī)制的削弱，是引發(fā)冤假錯(cuò)案、司法不公的重要因素之一。我國司法改革全面展開已有二十余年，但是在司法體制、司法機(jī)制等眾多領(lǐng)域的改革都沒有從根本上觸動(dòng)人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)三者之間的法律關(guān)系。筆者認(rèn)為，人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)之間的關(guān)系本質(zhì)上體現(xiàn)的是司法權(quán)力的運(yùn)行，要真正對(duì)司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行改革，必須對(duì)此關(guān)系做出實(shí)質(zhì)性調(diào)整，突出以“制約”為核心的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

1.弱化互相配合，強(qiáng)化分工和制約。人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)互相配合的工作機(jī)制在實(shí)現(xiàn)刑事訴訟任務(wù)過程中確實(shí)有一定的積極作用，但是它所帶來的負(fù)面影響嚴(yán)重破壞了司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，違背了司法客觀規(guī)律。因此，筆者認(rèn)為，對(duì)三機(jī)關(guān)相互關(guān)系的定位要尊重三機(jī)關(guān)在各自的權(quán)力范圍內(nèi)相互獨(dú)立，各司其職。在基于《憲法》未啟動(dòng)修改或解釋的現(xiàn)實(shí)上，弱化互相配合的內(nèi)容，互相配合體現(xiàn)的應(yīng)當(dāng)是以獨(dú)立為基礎(chǔ)的工作程序上的銜接關(guān)系*韓大元、于文豪：《法院、檢察院和公安機(jī)關(guān)的憲法關(guān)系》，《法學(xué)研究》，2011年第3期。；互相配合是分工制約下的配合，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)則可刪去互相配合這一內(nèi)容。強(qiáng)調(diào)互相制約是處理三者關(guān)系的核心，也是保障司法權(quán)力公正運(yùn)行的關(guān)鍵。三機(jī)關(guān)的互相制約并非兩兩之間權(quán)能平等的雙向平行制約，而應(yīng)當(dāng)是一種“遞進(jìn)制約”的關(guān)系*龍宗智：《評(píng)“檢警一體化”兼論我國的檢警關(guān)系》，《法學(xué)研究》，2002年第2期。，即在檢、公關(guān)系中是以檢察院為主導(dǎo)的雙向制約，在法、檢關(guān)系中是以法院為主導(dǎo)的制約關(guān)系，而在法、公關(guān)系中應(yīng)當(dāng)是居于頂層的法院對(duì)居于底層的公安機(jī)關(guān)的制約，可見在三者的整體制約關(guān)系中，法院是主導(dǎo)者。以法院為主導(dǎo)的相互制約關(guān)系構(gòu)建的法理在于司法權(quán)力內(nèi)部的分權(quán)制衡不能違背審判中心主義，根據(jù)這一要求，檢察院對(duì)法院的制約只能是在以審判為中心基礎(chǔ)上的有限制約。

2.改革司法績效考核機(jī)制。當(dāng)前我國人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行的績效考核機(jī)制飽受詬病，主要原因是此類考核機(jī)制過于倚重?cái)?shù)字化指標(biāo)對(duì)單位和個(gè)人工作績效的影響，忽視司法實(shí)際。這些考核指標(biāo)是“根據(jù)后一機(jī)關(guān)所做決定而確立的，也就是將后一機(jī)關(guān)所做決定作為認(rèn)定前一機(jī)關(guān)工作效果優(yōu)劣的依據(jù)”*陳瑞華：《公檢法關(guān)系及其基本思路亟待調(diào)整》，《同舟共進(jìn)》，2013年第9期。，前一機(jī)關(guān)的辦案人員往往會(huì)因?yàn)楹笠粰C(jī)關(guān)對(duì)其處理決定的否定而受到負(fù)面的考核評(píng)價(jià)。比如法院的無罪判決就意味著檢察機(jī)關(guān)的起訴和偵查機(jī)關(guān)立案?jìng)刹槎际恰板e(cuò)誤”的；檢察機(jī)關(guān)一旦對(duì)某個(gè)案件提起抗訴，該案件對(duì)承辦法官而言就是個(gè)“錯(cuò)案”。這種考核機(jī)制嚴(yán)重影響了公檢法三機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，使三者之間的關(guān)系逐漸趨于利益共同化，虛化了制約機(jī)制，扭曲了正常的訴訟結(jié)構(gòu)。

因此，要完善三機(jī)關(guān)之間的制約機(jī)制必須對(duì)現(xiàn)行的績效考核機(jī)制進(jìn)行改革。筆者認(rèn)為，一是要區(qū)分對(duì)待后一機(jī)關(guān)的否定性決定。不同訴訟主體由于對(duì)案件認(rèn)識(shí)差異而做出不同的決定，或者是出于正常的互相制約關(guān)系所做的否定性決定，應(yīng)該都被認(rèn)為是合理的，不能作為對(duì)前一機(jī)關(guān)辦案人員進(jìn)行懲罰制裁的根據(jù)。二是要減少“不起訴率”、“無罪判決率”、“破案率”等此類數(shù)字化的考核指標(biāo)。司法是動(dòng)態(tài)的過程，人為地設(shè)置過多的絕對(duì)化指標(biāo)容易導(dǎo)致考核機(jī)制的畸形化。完善的考核機(jī)制應(yīng)當(dāng)是動(dòng)態(tài)的綜合考核，考量多種因素尤其是質(zhì)量影響因素，而不僅限于某些表面的數(shù)據(jù)。

(三)加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督

從司法規(guī)律看，任何一種司法制度之下的司法獨(dú)立都是相對(duì)的，不存在絕對(duì)的司法獨(dú)立。司法權(quán)力要合理運(yùn)行必須有賴于強(qiáng)有力的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督可以從強(qiáng)化法律監(jiān)督和規(guī)范社會(huì)監(jiān)督兩方面著手。

1.強(qiáng)化法律監(jiān)督。對(duì)司法權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行法律監(jiān)督的力量主要來源于人大及其常委會(huì)和專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。筆者認(rèn)為，強(qiáng)化人大監(jiān)督一方面應(yīng)當(dāng)禁止人大代表以個(gè)人名義或聯(lián)名就具體案件提出監(jiān)督意見的做法，因?yàn)槿舜蟠淼膫€(gè)人或者少數(shù)群體的意見往往帶有輿論的傾向性，缺乏對(duì)案件的理性思考和中立判斷。另一方面，如果人大代表在社會(huì)活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)有冤假錯(cuò)案或者嚴(yán)重的司法不公，可以向人大常委會(huì)反映，人大常委會(huì)可以指定某一專門委員會(huì)作初步調(diào)查，核實(shí)后再交由司法機(jī)關(guān)處理。司法機(jī)關(guān)對(duì)人大及其常委會(huì)提出的監(jiān)督意見要認(rèn)真對(duì)待，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，獨(dú)立自主地進(jìn)行處理。

在刑事司法中，檢察機(jī)關(guān)具有雙重身份：一方面它是公訴機(jī)關(guān)，承擔(dān)追訴犯罪的任務(wù)；另一方面它又是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)整個(gè)訴訟過程進(jìn)行法律監(jiān)督。有些學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)同時(shí)行使兩種相對(duì)立的職能，這和心理學(xué)的規(guī)律相矛盾，而且該設(shè)計(jì)在制度上損害了控審分立、控辯平等、司法中立的基本原則，因此主張廢除檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)。*楊帆：《憲政視野下公檢法關(guān)系的反思與研究》，《西南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2011年第1期。但是筆者認(rèn)為，在現(xiàn)行體制下檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督具有其他監(jiān)督方式不可替代的作用，不能輕易取消。在尊重《憲法》的前提下，當(dāng)前的主要任務(wù)是要在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部探索訴訟職能和法律監(jiān)督職能適當(dāng)分離的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。比如，檢察機(jī)關(guān)在訴訟活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)或者人民法院的工作人員有違法犯罪行為，需要啟動(dòng)刑事追訴程序的，應(yīng)當(dāng)提級(jí)管轄。因?yàn)槿龣C(jī)關(guān)在刑事訴訟活動(dòng)中，雖然互相獨(dú)立，但其工作也有互相銜接之處?？上攵瑱z察機(jī)關(guān)一旦對(duì)同級(jí)公安機(jī)關(guān)、人民法院的工作人員進(jìn)行刑事追訴，不同機(jī)關(guān)之間基于各自利益考量，必然會(huì)產(chǎn)生間隙或沖突，甚至?xí)没ハ嘀萍s機(jī)制給對(duì)方施加壓力，既降低了司法效率又損害了法律的威嚴(yán)。

2.規(guī)范社會(huì)監(jiān)督。新聞媒體是社會(huì)監(jiān)督不可或缺的主體之一，要解決現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的“媒體審判”問題，需要從制度和機(jī)制等方面對(duì)媒體監(jiān)督司法權(quán)力運(yùn)行加以規(guī)范。第一，要合理界定媒體監(jiān)督的權(quán)限。根據(jù)不同類型的訴訟案件明確新聞媒體介入的時(shí)間，同時(shí)，在監(jiān)督內(nèi)容上，新聞媒體主要是監(jiān)督司法官在執(zhí)行公務(wù)和履行職責(zé)過程中有無存在違法失范的情況，而不是對(duì)司法官的任何行為都進(jìn)行監(jiān)督。第二，新聞媒體要規(guī)范自身行為。雖然我國目前還未出臺(tái)專門的法律法規(guī)對(duì)新聞媒體的報(bào)道行為進(jìn)行規(guī)范，但是新聞媒體應(yīng)當(dāng)恪守職業(yè)道德，客觀地進(jìn)行報(bào)道和依法行使監(jiān)督權(quán)，不得為了追求某些輿論效應(yīng)而過份夸大甚至捏造事實(shí)，對(duì)未經(jīng)審判的案件進(jìn)行傾向性評(píng)論，更不得侵犯他人隱私。