□ 宋曉清

以黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》為標(biāo)志，中國進(jìn)入全面深化改革時(shí)代，政府與市場、社會(huì)的關(guān)系正在發(fā)生深刻的變化。作為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的社會(huì)組織，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與政府的關(guān)系也進(jìn)入了新一輪的調(diào)整期。本文將從對政會(huì)關(guān)系的歷史回顧開始，考察政會(huì)關(guān)系對行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的當(dāng)下影響、未來發(fā)展趨勢與應(yīng)對之策。

一、政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)關(guān)系的演進(jìn)

(一)政府與行業(yè)協(xié)會(huì)關(guān)系的演進(jìn)

1949年中華人民共和國成立后，中國行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)伴隨著國家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治體制的不斷調(diào)整，經(jīng)歷了“從有到無”再“從無到有”的變化歷程。期間，政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)關(guān)系的演進(jìn)大致可分為五個(gè)階段：

第一階段為1949年至1978年，政府在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域不斷收縮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的存在空間，直至其完全退出。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)伴隨著私營經(jīng)濟(jì)在中國大陸銷聲匿跡。

第二階段為1978年至1991年，政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)關(guān)系經(jīng)歷了第一次“振蕩”。政府部門管理改革和民營經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)，促成了行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的迅猛發(fā)展。這一時(shí)期結(jié)束于第一次社會(huì)團(tuán)體清理整頓工作*王名主編：《中國民間組織——走向公民社會(huì)》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2008年版，第22頁。。

第三階段為1992年至1998年，政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)關(guān)系經(jīng)歷了第二次“振蕩”。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的初步建立，國家從微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域逐步退出，日益重視宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和監(jiān)管。專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門裁撤所留下的行業(yè)管理空間，其中相當(dāng)大一部分讓渡給了行業(yè)協(xié)會(huì)。此外，沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府對行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的改革步伐開始加快。1998年版《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的頒布以及社團(tuán)雙重管理體制的正式確立，標(biāo)志著這一快速發(fā)展時(shí)期的結(jié)束。

第四階段為1999年至2011年，這一時(shí)期政府內(nèi)部對待行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的態(tài)度和政策日益分化，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，隨著中國加入世界貿(mào)易組織以及市場經(jīng)濟(jì)體制改革的持續(xù)深化，政府愈加重視行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在經(jīng)濟(jì)治理中的作用和價(jià)值，出臺(tái)了許多促進(jìn)其發(fā)展的政策文件。在社會(huì)領(lǐng)域，雙重管理體制的限制對行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的成立門檻和運(yùn)作方式繼續(xù)產(chǎn)生較大影響，但在地方政府層面有局部的突破和放松*例如，深圳市于2004年成立行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)署，作為深圳行業(yè)協(xié)會(huì)的唯一業(yè)務(wù)主管單位，并于2006年將其與市民政局民間組織管理辦公室合并，組建成深圳市民間組織管理局。深圳市因此成為國內(nèi)最早實(shí)行行業(yè)協(xié)會(huì)由民政部門直接登記的城市。。

第五階段為2012年至今，政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)關(guān)系進(jìn)入了嶄新的發(fā)展新時(shí)期。2012年11月，黨的十八大報(bào)告提出要“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”。2013年11月十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，進(jìn)一步確立了政府向市場、社會(huì)放權(quán)的總體方向。上述兩個(gè)文件都明確提出行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類等四類社會(huì)組織，可以依法直接向民政部門申請登記，不再經(jīng)由業(yè)務(wù)主管單位審查和管理。目前，該項(xiàng)工作已在全國和地方層面試點(diǎn)和鋪開，有序進(jìn)行。隨著經(jīng)濟(jì)體制與社會(huì)體制改革的全面深化，政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的既有關(guān)系正逐步被突破與重構(gòu)。

(二)政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)關(guān)系的現(xiàn)狀

作為經(jīng)濟(jì)性的社會(huì)組織，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與政府的關(guān)系同時(shí)受到社會(huì)領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域法律制度和管理體制的影響：

國家在社會(huì)領(lǐng)域的宏觀制度環(huán)境的特征可以概括為“宏觀鼓勵(lì)與微觀約束”*俞可平：《中國公民社會(huì)：概念，分類與制度環(huán)境》，《中國社會(huì)科學(xué)》，2006年第1期。以及“行政主導(dǎo)的分類控制體系”*康曉光、韓恒：《分類控制：當(dāng)前中國大陸國家與社會(huì)關(guān)系研究》，《社會(huì)學(xué)研究》，2005年第6期。。在憲法層面，國家認(rèn)可公民擁有自由結(jié)社的基本權(quán)利 ；《民法通則》對社團(tuán)的法人地位予以確認(rèn)，將其歸為四大法人之一。但在政府部門針對社會(huì)組織所制訂的法律、法規(guī)中，則以控制和約束社會(huì)組織發(fā)展為主要導(dǎo)向。這些約束性的法律制度與行政管理部門結(jié)合在一起，形成了中國大陸的現(xiàn)行社團(tuán)管理體制，它通過提高成立社團(tuán)的門檻、強(qiáng)化監(jiān)督力度、以及地域、活動(dòng)范圍的限制來控制社會(huì)團(tuán)體的發(fā)展。另一方面，政府管理部門在執(zhí)行社團(tuán)管理政策的過程中，采取了較具彈性的策略。這一現(xiàn)象被康曉光等歸納為國家對社會(huì)組織的“分類控制體系”。

政府對行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的鼓勵(lì)和支持集中體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。改革開放以來，在建立完善市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，政府逐步認(rèn)識(shí)到行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的作用，并將其視為推動(dòng)改革的積極因素。從上世紀(jì)80、90年代的行業(yè)管理體制改革、本世紀(jì)初中國加入世界貿(mào)易組織，到2007-2009年應(yīng)對世界金融危機(jī)對中國經(jīng)濟(jì)的沖擊，再到近年來政府倡導(dǎo)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，在每一個(gè)改革或應(yīng)對挑戰(zhàn)的重要時(shí)期，政府都會(huì)出臺(tái)有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)設(shè)立、培育或發(fā)展的政策措施，以應(yīng)對當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)管理體制或政府機(jī)構(gòu)改革的需要。在此過程中，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)逐步被賦予了各種經(jīng)濟(jì)治理職能，其發(fā)展環(huán)境相對其他類型的社會(huì)組織有了較大改善。

在上述政府主導(dǎo)的政會(huì)關(guān)系下，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)通常會(huì)采取以下應(yīng)對策略：首先，擁護(hù)黨和國家的方針政策、遵從現(xiàn)行的社團(tuán)管理體制，從而獲得政治和法律的合法性，這是行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)獲得“合法”身份的先決條件。其次，為了獲得政府認(rèn)可，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)必須遵從相關(guān)法規(guī)、政策和行政命令，并積極配合政府部門進(jìn)行行業(yè)管理工作。再次，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)必須具備一定的行業(yè)治理能力和資質(zhì)，以獲得政府部門的進(jìn)一步信任，得到政府更多的資源支持和授權(quán)。

國家宏觀制度環(huán)境的外部約束與政府、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的自主性和策略行為共同構(gòu)成了政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)之間的制度邏輯：國家宏觀制度環(huán)境的影響力通過各級政府相關(guān)部門、統(tǒng)戰(zhàn)系統(tǒng)的工商聯(lián)以及黨組織逐級傳導(dǎo)至行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)。政府對行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)一方面通過年檢、評估、專項(xiàng)整治、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、加強(qiáng)黨建等各種方式，確保行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)符合現(xiàn)行制度規(guī)范；另一方面通過出臺(tái)政策、提供獎(jiǎng)勵(lì)資助等方式改善其制度環(huán)境，鼓勵(lì)其發(fā)展。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)通過接受上述國家機(jī)構(gòu)的規(guī)制，獲得合法性，繼而得到政府的認(rèn)可、資源支持和權(quán)力授予。

(三)當(dāng)前政會(huì)關(guān)系對行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的影響

綜上所述，當(dāng)前政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)關(guān)系的最主要特征就是“社會(huì)限權(quán)、經(jīng)濟(jì)賦權(quán)”，也即行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)作為一類社會(huì)組織的權(quán)利，在一定程度上受到了現(xiàn)有社團(tuán)管理體制的約束和規(guī)范；而其作為一類經(jīng)濟(jì)性組織的作用和地位則被政府所認(rèn)可，并被其賦權(quán)。

“社會(huì)限權(quán)”對行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)代表性與資源汲取能力的影響。現(xiàn)行社團(tuán)管理體制同時(shí)并用“一業(yè)一會(huì)、一地一會(huì)”和自由入會(huì)原則，使得行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，一方面可能無法充分代表某一行業(yè)或地區(qū)的企業(yè)，且其壟斷地位排除了企業(yè)成立其他協(xié)會(huì)商會(huì)的可能，另一方面又無法強(qiáng)制企業(yè)入會(huì)、繳納會(huì)費(fèi)。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在名義上要代表并服務(wù)于某一地區(qū)或某一行業(yè)的所有企業(yè)，而實(shí)際上往往無法獲得所有企業(yè)的支持，造成行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在資源汲取能力與合法性基礎(chǔ)上的先天不足。

“經(jīng)濟(jì)賦權(quán)”對行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)展的雙重影響。政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域積極賦予行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)管理職能的積極意義在于：有利于加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在經(jīng)濟(jì)治理中的主體地位和作用；有利于政府轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)管理職能；有利于增強(qiáng)政會(huì)互信；有利于提升行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的治理能力和自治水平。政府有時(shí)“過多”、“過早”地“經(jīng)濟(jì)賦權(quán)”給行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，也會(huì)增加其負(fù)擔(dān)，容易出現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)“花企業(yè)的錢，為政府辦事”的不合理現(xiàn)象。此外，政府賦予行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的某些職能也存有合法性的爭議。例如，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)要履行行業(yè)自律職能，必須以其擁有處罰權(quán)為前提。有學(xué)者指出行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的處罰權(quán)與行政處罰存在很大的差別*陳曉軍：《互益性法人法律制度研究》，法律出版社2007年版，第116頁。。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的處罰權(quán)只能施于會(huì)員，屬于協(xié)會(huì)自治范疇。如若施于非會(huì)員，就失去了合法性。然而如不能一視同仁地約束會(huì)員與非會(huì)員的行為，行業(yè)自律也就無從談起了。

當(dāng)前政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)關(guān)系中的“社會(huì)限權(quán)”和“經(jīng)濟(jì)賦權(quán)”，造成了行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)角色與職能定位之間的沖突，容易導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”的不匹配，及其在資源、合法性上的不自足。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)為了自身的生存與發(fā)展，必須更多地爭取政府或企業(yè)的支持。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)可以通過不斷提升自身的治理能力，履行好政府賦予的準(zhǔn)公共職能以及對會(huì)員的服務(wù)職能，以獲得兩者的信任與資源，并繼續(xù)投入到協(xié)會(huì)商會(huì)的發(fā)展中去。這是行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與政府、企業(yè)實(shí)現(xiàn)互利共贏的理想發(fā)展路徑。在現(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在這樣的成功案例。但也應(yīng)看到，一些行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)由此容易產(chǎn)生對政府、企業(yè)的權(quán)力或資源依賴，喪失自身的獨(dú)立性與自主性。

對政府的依附有兩種情況：一種是建制化的依附，主要發(fā)生在一些由政府“自上而下”成立的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)中，它們大多由原來的行業(yè)性政府部門或行業(yè)性公司改制過來，但仍然與政府保持著千絲萬縷的聯(lián)系。另一種是基于人身關(guān)系的依附。主要發(fā)生在一些“自下而上”生產(chǎn)的民間行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)中。這些行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)往往通過聘請?jiān)诼毣蛲诵莨賳T或其親屬作為協(xié)會(huì)商會(huì)的會(huì)長、秘書長、榮譽(yù)顧問等方式，與有關(guān)政府部門“搞好關(guān)系”，以獲得其支持。

對企業(yè)的依附也有兩種情況：一種是依附外部企業(yè)。有些行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在成立、發(fā)展的過程中，過度依賴于來自大企業(yè)的資源和威信，讓大企業(yè)會(huì)員主導(dǎo)了行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的決策權(quán)，損害了中小企業(yè)會(huì)員的利益，甚至淪落為大企業(yè)的附屬機(jī)構(gòu)。另一種是依附于“內(nèi)部”企業(yè)。有些行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)被秘書長、工作人員等“內(nèi)部人”所控制，在開辦企業(yè)從事經(jīng)營活動(dòng)的時(shí)候，借行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的“殼”辦企業(yè)，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)實(shí)際上被其“內(nèi)部”企業(yè)所架空。

總之，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)作為經(jīng)濟(jì)性社團(tuán)的雙重屬性，使得當(dāng)前的政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)關(guān)系呈現(xiàn)出“社會(huì)限權(quán)”和“經(jīng)濟(jì)賦權(quán)”的過渡性特征。在這種政會(huì)關(guān)系中，政府一方面積極培育發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，另一方面又試圖將其發(fā)展進(jìn)程保持在可控范圍內(nèi)；而行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)一方面獲得了較其他社會(huì)組織更為有利的發(fā)展環(huán)境，另一方面依然受限于現(xiàn)行管理體制，其角色、職能定位以及自主性等問題仍未從根本上得到解決。

二、政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)關(guān)系變革的進(jìn)展與限度

如前所述，政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)關(guān)系對行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的發(fā)展有著重要的影響。當(dāng)前，政社分開、社團(tuán)管理體制改革、行政審批制度改革等多項(xiàng)改革舉措正在或即將推行。以下將逐一分析這些舉措對政會(huì)關(guān)系既有格局的可能影響：

(一)政社分開與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的自主性

“政社分開”最早在十八大報(bào)告的“深化行政體制改革”與“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)”兩章中提出。廣義的“政社分開”可理解為厘清政府與市場、社會(huì)的關(guān)系。2012年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》(國發(fā)〔2012〕52號)中，提出“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項(xiàng)，政府都要退出”。這可謂是對“政社分開”極為精當(dāng)?shù)脑瓌t規(guī)定。狹義的“政社分開”即是政府與社會(huì)、社會(huì)組織關(guān)系的明晰和相互獨(dú)立。

在社會(huì)組織中，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)是最早推進(jìn)“政社分開”的領(lǐng)域。早在2006年，浙江省人民政府發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)改革與發(fā)展的若干意見》(浙政發(fā)〔2006〕57號)中就提出要推進(jìn)政會(huì)分開工作，并于2007年底前，完成全省行業(yè)協(xié)會(huì)與行政機(jī)關(guān)的脫鉤改革。2007年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革和發(fā)展的若干意見》(國辦發(fā)[2007]36號)中提出要推進(jìn)政會(huì)分開工作。2013年3月14日，十二屆全國人大審議通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》明確提出，逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤。

為了考察“政會(huì)分開”對行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的影響，我們曾經(jīng)在浙江省行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革前后，對溫州市行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)做過跟蹤調(diào)查*浙江大學(xué)公民社會(huì)研究中心分別于2007年1-2月和2009年7月，對溫州市全市性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)進(jìn)行了兩次問卷調(diào)研，所調(diào)查的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)分別為59家和73家。而溫州市行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的脫鉤工作主要在2007年4月-9月間完成。。在被問及“制約行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的主要因素是什么”，以及“行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)最需要政府的何種支持”這兩個(gè)問題時(shí)，調(diào)查對象在兩次調(diào)查中的回答發(fā)生了較大變化。其中主要的變化是：資源性匱乏已取代政府支持等外部因素，成為制約行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的最主要因素(參看表1)；在行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)最需要政府提供的支持中，改革宏觀政策、管理體制的需求比例較低且有所降低；對經(jīng)費(fèi)支持的需求大幅上升，對職能下放的需求大幅下降(參看表2)。

表1 制約溫州市行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)展的主要因素(2007、2009年)

表2 溫州市行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)最需要政府提供的支持(2007、2009年)

從上述案例中可以發(fā)現(xiàn)，僅僅推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)構(gòu)脫鉤，對提高行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的自主性，實(shí)現(xiàn)“政社分開”是必要而不充分的。如果不能從根本上解決行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的資源匱乏問題，那么其自主性就是沙上建塔，是不可持續(xù)的。增強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的資源汲取能力，從而在經(jīng)費(fèi)、人力資源、資產(chǎn)等各方面不受制于政府、企業(yè)等任何組織，才是真正實(shí)現(xiàn)其自主性的前提條件。

(二)社團(tuán)管理體制改革與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的資源配置機(jī)制

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場應(yīng)在資源配置中起決定性作用，這一點(diǎn)同樣適用于行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)。然而在現(xiàn)行社團(tuán)管理體制下，卻很難讓市場機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來?！耙粯I(yè)一會(huì)，一地一會(huì)”的原則，限制了行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)之間的競爭，使得某個(gè)行業(yè)或地區(qū)的企業(yè)只能在唯一的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)那里獲得捆綁著的一攬子服務(wù)。“一業(yè)一會(huì)，一地一會(huì)”原則與“自由入會(huì)”原則的并用，使得行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)無法阻止企業(yè)享受公共服務(wù)時(shí)的“搭便車”行為，從而導(dǎo)致資源不足?！耙坏匾粫?huì)”原則和“分級管理”制度的組合，限制了行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的活動(dòng)范圍，使其無法進(jìn)行跨區(qū)域的資源整合與集中?！半p重管理體制”提高了行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的成立門檻，排除了很多潛在的服務(wù)提供者獲得社團(tuán)法人的合法身份。退出機(jī)制的缺乏，則進(jìn)一步鞏固了已有行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的壟斷地位，阻止新的更有效率的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的產(chǎn)生或進(jìn)入。因此，對行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)而言，社團(tuán)管理體制改革具有政府向社會(huì)與市場放權(quán)的雙重意義。社團(tuán)管理體制的改革，將有利于市場機(jī)制在行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)領(lǐng)域的資源配置中發(fā)揮作用，通過競爭促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的發(fā)展，提高行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)提供服務(wù)的效率。

社團(tuán)管理體制改革的方向，在十二屆全國人大審議通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》中已然明確，即“探索一業(yè)多會(huì)，引入競爭機(jī)制，……重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類……社會(huì)組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意”。按照任務(wù)分工，民政部會(huì)同全國人大法制辦負(fù)責(zé)，2013年12月底前完成《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等相關(guān)行政法規(guī)修訂工作。盡管遲至2014年，這一新條例還沒有發(fā)布，但是雙重管理體制和“一業(yè)多會(huì)”等原則的突破已是大勢所趨。

如果將行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)分為只履行會(huì)員服務(wù)職能的互益性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，以及同時(shí)履行會(huì)員服務(wù)與準(zhǔn)公共職能的綜合性、聯(lián)合性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，那么在新的社團(tuán)管理體制實(shí)施后，可以確定市場機(jī)制在互益性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的資源配置中起主導(dǎo)作用已經(jīng)沒有制度障礙。而市場機(jī)制在綜合性、聯(lián)合性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的資源配置中發(fā)揮作用的情況則較為復(fù)雜?？赡軙?huì)有三種模式：一是市場自發(fā)模式，一個(gè)地區(qū)或行業(yè)的企業(yè)自主決定是否要設(shè)立綜合性、聯(lián)合性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，履行地區(qū)或行業(yè)的準(zhǔn)公共職能，政府積極放權(quán)，在原則上不介入。二是政會(huì)協(xié)同模式，政府將一些原來由政府履行的職能，通過購買服務(wù)等方式，委托給行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)履行，并提供一定財(cái)政支持。三是政府主導(dǎo)模式，政府向特定的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)轉(zhuǎn)移部分準(zhǔn)公共職能，并為其提供配套的財(cái)政補(bǔ)貼。在第一、第二種模式下，市場機(jī)制將能較好地發(fā)揮作用，第三種模式則由政府行政力量主導(dǎo)。從當(dāng)前已經(jīng)出臺(tái)的政策和地方實(shí)踐來看，這三種模式都已經(jīng)不同程度地存在，并在繼續(xù)發(fā)展，其對行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)未來發(fā)展以及政會(huì)關(guān)系的影響還有待觀察。

(三)政府職能轉(zhuǎn)移與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的權(quán)責(zé)

落實(shí)政會(huì)分開，改革社團(tuán)管理體制，僅僅是推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的前置條件。更困難也是更關(guān)鍵的環(huán)節(jié)在于將政府的部分職能轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)。事實(shí)上，此項(xiàng)工作的啟動(dòng)早于社團(tuán)管理體制改革。2007年的國辦發(fā)36號文件已經(jīng)提出“各級人民政府及其部門要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，把適宜于行業(yè)協(xié)會(huì)行使的職能委托或轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會(huì)?！贝撕?，無錫、溫州、廣州、上海等地政府相繼開展了改革試點(diǎn)工作，并取得一定成效，但與同一時(shí)期的其他改革工作，如政會(huì)脫鉤、社團(tuán)評估等相比，整體進(jìn)展較為緩慢。究其原因，主要在于政府部門和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)對職能轉(zhuǎn)移尚存有顧慮。政府擔(dān)心其缺乏承接職能所必要的資質(zhì)，而協(xié)會(huì)商會(huì)也擔(dān)心缺乏必要的人力、財(cái)力和知識(shí)等條件來履行轉(zhuǎn)移過來的職能。由此帶來了政府職能轉(zhuǎn)移中的兩難問題：由于行業(yè)協(xié)會(huì)未被賦予獨(dú)立履行的職能，令其缺乏約束行業(yè)企業(yè)的合法性和相應(yīng)的資源汲取能力，抑制了自身的發(fā)展。也正因?yàn)椴簧傩袠I(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)還不夠成熟、能力不足或者管理不善，使得政府不愿或不敢將職能轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)。

與之相關(guān)的還有政府職能轉(zhuǎn)移后的問責(zé)問題，那些被政府選定轉(zhuǎn)移職能的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，政府能在多大程度上影響其內(nèi)部自治呢？如果政府選定的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)管理混亂，沒有能夠負(fù)責(zé)地履行職能，從而損害行業(yè)或公共利益，此時(shí)，政府固然需要為此負(fù)責(zé)。但是，如果政府對行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的內(nèi)部管理進(jìn)行過多干涉，則又有可能侵害其自主性和民間性。如何平衡這兩者關(guān)系呢？進(jìn)一步地，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)作為互益性非營利組織，如果調(diào)動(dòng)過多資源用于履行公共職能，是否損害會(huì)員利益？履行公共職能的行業(yè)協(xié)會(huì)，在多大程度上有向政府和社會(huì)公眾披露其內(nèi)部治理信息的義務(wù)？這些問題在深化改革的過程中，尚待進(jìn)一步探索和澄清。

綜上所述，隨著政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤、社團(tuán)管理體制的改革以及政府向行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)轉(zhuǎn)移職能等改革舉措的推行，在政策、法規(guī)等制度層面突破既有的政會(huì)關(guān)系已經(jīng)指日可待。但這些改革舉措自身尚存有未決的疑難問題，并不能確保政會(huì)關(guān)系今后的良性發(fā)展。因此有必要進(jìn)一步探討，在突破既有的體制障礙后，政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的關(guān)系應(yīng)如何重新構(gòu)建。

三、構(gòu)建政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)新型關(guān)系的政策選擇

行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與政府行政機(jī)關(guān)脫鉤后，并不意味著不再與其發(fā)生關(guān)系，而是政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在明確各自權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建新型合作關(guān)系，協(xié)同治理行業(yè)與公共事務(wù)。在此，我們著重探討重新構(gòu)建政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)關(guān)系的目標(biāo)、主體與可能模式。

(一)構(gòu)建政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)新型關(guān)系的目標(biāo)和主體。

“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”，是十八大提出的我國社會(huì)組織的發(fā)展目標(biāo)和基本任務(wù)。這一論述同樣適用于行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的改革與發(fā)展。構(gòu)建政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)新型關(guān)系的根本目的，就是為現(xiàn)代行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)體制的加快形成創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。當(dāng)前，我國政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)關(guān)系正處于“破舊立新”的過渡階段。改革政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)關(guān)系，一方面是要讓行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)從當(dāng)前政會(huì)關(guān)系的束縛中解放出來，為其發(fā)展掃清障礙；另一方面則是要構(gòu)建起新型政會(huì)關(guān)系，以促進(jìn)現(xiàn)代行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)體制的形成。這一新型政會(huì)關(guān)系應(yīng)體現(xiàn)以下特征：政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)具有相互獨(dú)立和平等的法律地位，權(quán)責(zé)明確；政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)之間的利益、權(quán)利和義務(wù)關(guān)系主要通過市場機(jī)制和法律程序來調(diào)節(jié)。

在重構(gòu)政會(huì)關(guān)系的過程中，應(yīng)避免以往政府主導(dǎo)的模式，而以政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)分工合作、協(xié)同并舉的方式推進(jìn)。政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)都是重構(gòu)政會(huì)關(guān)系的重要主體，但兩者發(fā)揮作用的層次是不同的。政府的職責(zé)主要是在制度層面，解除已有體制對行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在設(shè)立、運(yùn)作和職能等方面的不合理限制，建構(gòu)并完善更有利于行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在市場經(jīng)濟(jì)條件下生存與發(fā)展的制度機(jī)制。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的職責(zé)主要在于實(shí)際運(yùn)作層面，以積極進(jìn)取的企業(yè)家精神，適應(yīng)市場與企業(yè)的需求，不斷完善、拓展對會(huì)員的服務(wù)，維護(hù)市場秩序?？傊?，建立新型政會(huì)關(guān)系需要政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的共同推動(dòng)。但這也并不意味著兩者在所有方面都需要同等努力、齊頭并進(jìn)，而是發(fā)揮各自所長、有所側(cè)重。政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在構(gòu)建新型政會(huì)關(guān)系時(shí)，在不同領(lǐng)域，可能會(huì)有“政府主導(dǎo)”、“政會(huì)互動(dòng)”和“協(xié)會(huì)主導(dǎo)”三種模式并存，以下將分而述之：

(二)“政府主導(dǎo)”模式：政府對行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的扶持培育

當(dāng)前政府對行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的扶持培育，一方面確實(shí)是我國行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)展相對較快的重要原因，另一方面也存在著明顯的局限性。首先，政府給予行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的一些政策優(yōu)勢，無論是放松管制還是積極培育，都是基于行政自由裁量權(quán)的政府行為。這種優(yōu)勢既可以由政府賦予，也可以被其取消。其次，當(dāng)前政府賦予行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的政策優(yōu)勢，在最好的情況下，也只是對現(xiàn)行體制的“軟化”而非“消解”。例如，有些地方政府允許在細(xì)分行業(yè)成立行業(yè)協(xié)會(huì)，在一定程度上繞開了“一業(yè)一會(huì)”原則的限制，但它們無法從根本上否定這一原則。最后，當(dāng)前政府對行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的培育扶持政策，主要以“資源供給型”政策為主，較為傾向于對行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在人員、資金、辦公場所等方面予以支持。這類政策往往向政府認(rèn)定的各種“重點(diǎn)”、“新興”、“優(yōu)勢”行業(yè)的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)傾斜，成為政府落實(shí)行業(yè)政策、進(jìn)行行業(yè)管理的“抓手”。這類扶持政策在扶持對象的認(rèn)定等方面可能有失政策的公平性，容易出現(xiàn)腐敗尋租行為，不利于政會(huì)分開，而且在“一業(yè)一會(huì)”、“一地一會(huì)”原則突破后，將會(huì)面對更多的挑戰(zhàn)。例如，在“一業(yè)多會(huì)”、“一地多會(huì)”的情況下，政府應(yīng)如何確定在某個(gè)行業(yè)中具體扶持哪一家行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)？

在全面深化改革的新時(shí)期，政府依然要加強(qiáng)對行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的扶持培育，但應(yīng)從以往面向個(gè)別、具體行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的“資源供給型”政策，轉(zhuǎn)向更具普適性的“制度供給型”政策。在現(xiàn)行社團(tuán)管理體制即將被突破，而現(xiàn)代社會(huì)組織體制尚未形成的過渡時(shí)期，僅僅依靠政府對個(gè)別行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的“輸血”是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)“造血”功能的責(zé)任應(yīng)在其自身，而政府應(yīng)為行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)形成自我“造血”功能創(chuàng)造良好的制度條件。當(dāng)前，政府扶持培育行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)肩負(fù)著三項(xiàng)重要的任務(wù)：一是盡快落實(shí)深化社團(tuán)管理體制改革的各項(xiàng)任務(wù)，去除對行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)展的體制束縛，從而在根本上改善行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的自我造血機(jī)制；二是建立有效的退出機(jī)制，以確保市場機(jī)制在行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)資源配置中發(fā)揮決定性作用。通過市場競爭、優(yōu)勝劣汰，提升行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的整體發(fā)展水平。三是積極引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的精英治理模式，建立現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)，確保行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的健康發(fā)展?？傊?，政府應(yīng)積極引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)適應(yīng)并融入到現(xiàn)代社會(huì)組織體制的形成過程之中，避免行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在新舊體制的轉(zhuǎn)換時(shí)期出現(xiàn)脫序和失范。

(三)“政會(huì)互動(dòng)”模式：政府購買行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)服務(wù)

購買服務(wù)是政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)基于市場機(jī)制進(jìn)行平等合作的重要方式。早在2007年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革和發(fā)展的若干意見》即已提出，要“建立政府購買行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)的制度，對行業(yè)協(xié)會(huì)受政府委托開展業(yè)務(wù)活動(dòng)或提供的服務(wù)，政府應(yīng)支付相應(yīng)的費(fèi)用，所需資金納入預(yù)算管理”。2009年，工業(yè)和信息化部印發(fā)《關(guān)于充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作用的指導(dǎo)意見》，提出政府“委托協(xié)會(huì)開展工作，應(yīng)采取購買服務(wù)的方式，簽訂委托協(xié)議，支付相應(yīng)的費(fèi)用”。2013年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》發(fā)布后，政府向包括行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在內(nèi)的社會(huì)組織購買服務(wù)已經(jīng)是改革的大勢所趨，相關(guān)的試點(diǎn)推進(jìn)工作已經(jīng)在全國多地開展?？梢灶A(yù)見未來政府對行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的資助不僅不會(huì)因?yàn)檎?huì)分開而減少，反而極有可能大幅增加。但這并不意味著政府必然將加強(qiáng)對行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的控制。政府通過購買服務(wù)與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)建立起的合作關(guān)系，與當(dāng)前政府部門和官辦行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的關(guān)系有著本質(zhì)區(qū)別。前者是政會(huì)雙方基于平等自愿原則達(dá)成的契約關(guān)系，而后者則是基于上下級間的行政隸屬關(guān)系。在政府購買服務(wù)中，政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在法律地位上保持平等，通過市場機(jī)制來建立合作聯(lián)系，通過法律合同來確立各自的權(quán)利與義務(wù)。

政府在推進(jìn)購買服務(wù)工作時(shí)，需注意行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的若干特點(diǎn)。首先，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在一業(yè)一地的數(shù)量相對較少，較難形成市場競爭的條件。盡管“一業(yè)一會(huì)，一地一會(huì)”的限制即將被突破，但受到地域或行業(yè)經(jīng)濟(jì)總量的限制，在某一地區(qū)或某一行業(yè)未必能產(chǎn)生足夠多的、具備購買服務(wù)資質(zhì)要求的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，不足以形成充分競爭的市場環(huán)境。這將對政府購買行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的方式選擇產(chǎn)生較大限制。其次，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)所能提供的服務(wù)一般具有較強(qiáng)的行業(yè)性、專業(yè)性，加上政府和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在購買服務(wù)時(shí)形成的委托代理關(guān)系，造成了信息不對稱問題，提高了政府對行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)所提供公共服務(wù)的需求、定價(jià)和績效進(jìn)行準(zhǔn)確及時(shí)評估的難度。最后，由于部分行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的服務(wù)能力、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和財(cái)務(wù)管理水平依然較低，缺乏提供公共服務(wù)的必要資質(zhì)，在缺乏競爭的情況下，極易增加政府購買行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)的違約風(fēng)險(xiǎn)。因此，政府購買行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)服務(wù)還需通過各地實(shí)踐持續(xù)完善，探索建立符合其特點(diǎn)的相關(guān)機(jī)制，包括建立購買項(xiàng)目的雙向選擇機(jī)制，允許行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)、企業(yè)主動(dòng)向政府提交可供購買的服務(wù)項(xiàng)目申請；在立項(xiàng)評審、預(yù)算編制和績效評估等環(huán)節(jié)，引入聽證會(huì)、顧客滿意度調(diào)查等程序，引導(dǎo)公眾參與監(jiān)督；制訂服務(wù)合同違約時(shí)的應(yīng)急預(yù)案，降低項(xiàng)目購買風(fēng)險(xiǎn)。

(四)“協(xié)會(huì)主導(dǎo)”模式：行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)自主參與公共事務(wù)

行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)參與公共事務(wù)的途徑主要有兩條。一條途徑是綜合性、聯(lián)合性或有較強(qiáng)實(shí)力的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承擔(dān)部分準(zhǔn)公共治理職能，這需要處理好三個(gè)問題。首先，處理好與政府、市場等其他治理主體的關(guān)系。一方面，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)基于在行業(yè)、企業(yè)中的信息、技術(shù)和組織優(yōu)勢，可以在彌補(bǔ)市場失靈與政府失靈中方面扮演更為重要的角色。另一方面，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)也應(yīng)明晰自己與政府、市場的界限，特別是在履行某些較易干擾市場機(jī)制的職能方面，應(yīng)謹(jǐn)慎而為*例如，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在維護(hù)行業(yè)公平競爭方面，容易出現(xiàn)操縱行業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)定價(jià)的情況。。其次，平衡好會(huì)員服務(wù)與準(zhǔn)公共服務(wù)。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)首先是會(huì)員企業(yè)的“俱樂部”組織、以服務(wù)會(huì)員為核心職能。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)要承擔(dān)會(huì)員服務(wù)之外的準(zhǔn)公共職能，應(yīng)通過內(nèi)部民主程序，爭取會(huì)員的支持，獲得履行準(zhǔn)公共職能的合法性基礎(chǔ)。最后，解決好履行準(zhǔn)公共職能的資金來源。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的收入來源主要有會(huì)員的會(huì)費(fèi)、捐款、企業(yè)贊助、政府資金和經(jīng)營所得。由于來自企業(yè)、政府的收入有專門的用途，不適宜作為行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)自主承擔(dān)準(zhǔn)公共職能的主要經(jīng)費(fèi)來源。而目前我國行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的經(jīng)營性收入來源尚有較大的提升空間*有學(xué)者曾對34個(gè)國家社會(huì)組織的收入來源進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，其中來自收費(fèi)收益的收入平均占總收入的53%。(萊斯特.薩拉蒙等：《全球公民社會(huì)》，北京大學(xué)出版社2007年版，第35頁。)根據(jù)我們在浙江省部分城市行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，目前行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的各項(xiàng)收入中，經(jīng)營性收入約為13%。。隨著今后各項(xiàng)政策的逐步放開，這方面收入可以逐步成為行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)履行準(zhǔn)公共職能的主要資金來源。

政策倡導(dǎo)是行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)參與公共事務(wù)的另一重要途徑。隨著人大政協(xié)制度、政府政策制定和聽證會(huì)制度的進(jìn)一步完善，以及行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)自身的成長，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在參與和倡導(dǎo)公共政策將會(huì)更為活躍。當(dāng)前，應(yīng)著力解決兩個(gè)問題：一是提高政策參與和倡導(dǎo)的有效性。目前行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在參與和倡導(dǎo)公共政策方面已經(jīng)邁出了主動(dòng)參與的第一步，但在對公共政策的實(shí)際影響方面還十分有限，只有較少成功的案例*郁建興等：《行業(yè)協(xié)會(huì)管理》，浙江人民出版社2010年版，第179-184頁。，大多還停留在利益或訴求表達(dá)階段，政策建議被實(shí)際采納的比例較低*江華、何賓：《行業(yè)協(xié)會(huì)政策參與的比較研究：南京與溫州》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2012年第1期。。因此，政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)應(yīng)共同合作，積極拓展、規(guī)范政策參與和倡導(dǎo)的途徑，提高政策建議的專業(yè)性和質(zhì)量，最終實(shí)現(xiàn)有效的政策參與和倡導(dǎo)；二是在“一業(yè)一會(huì)”、“一地一會(huì)”原則被突破后，有可能出現(xiàn)同一行業(yè)、地區(qū)，代表不同企業(yè)群體的多個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)之間利益和訴求分化的問題。政策倡導(dǎo)作為一項(xiàng)職能具有一定的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，因此較適合由綜合性、聯(lián)合性或有較強(qiáng)實(shí)力的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)來履行，但同時(shí)也有必要建立一定的監(jiān)督機(jī)制以及更為多元化的政策溝通渠道，以解決普通行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的利益代表問題。

(五)通過立法推動(dòng)新型政會(huì)關(guān)系的制度化

在上述各項(xiàng)改革舉措逐步落實(shí)的過程中，應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的立法工作，并不斷協(xié)調(diào)改革與立法的目標(biāo)和方向。認(rèn)真考察各項(xiàng)改革的進(jìn)展和效果，加強(qiáng)各界對行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的法人地位、職能邊界、政會(huì)關(guān)系、監(jiān)督機(jī)制、內(nèi)部治理等爭議性問題的討論與交流，逐步形成共識(shí)。在改革趨向成熟、現(xiàn)代行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)體制基本形成后，適時(shí)推動(dòng)立法工作，以實(shí)現(xiàn)新型政會(huì)關(guān)系的規(guī)范化與制度化。

四、結(jié) 語

在全面深化改革時(shí)代，重構(gòu)政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)關(guān)系與經(jīng)濟(jì)體制改革、社團(tuán)管理體制改革以及政府行政管理體制改革等核心改革議程密切相關(guān)，是一項(xiàng)需要快速推進(jìn)而又富有挑戰(zhàn)性的改革議題?？紤]到這一問題的復(fù)雜性與不確定性，本文的討論依然是較為初步的，某些判斷極有可能隨著今后對這一問題認(rèn)識(shí)的深化而被修正。盡管如此，從本文中仍然可以得出以下四個(gè)基本觀點(diǎn)：重構(gòu)政會(huì)關(guān)系的根本目的是促進(jìn)現(xiàn)代行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)體制的建立與完善；重構(gòu)政會(huì)關(guān)系不僅是相關(guān)體制機(jī)制的改革，也是對政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)權(quán)力與利益格局的重新調(diào)整；政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)應(yīng)具有相互獨(dú)立和平等的法律地位，權(quán)責(zé)明確；政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)之間的利益、權(quán)利和義務(wù)關(guān)系應(yīng)主要通過市場機(jī)制和法律制度來調(diào)節(jié)。在推進(jìn)政會(huì)關(guān)系重構(gòu)的進(jìn)程中，這些觀點(diǎn)可以作為政策選擇時(shí)的基本原則。