□張凱蘭

(中共長沙市委黨校公共管理教研部，湖南長沙 410004)

黨的十八屆三中全會決定指出:要創(chuàng)新社會治理方式，提高社會治理水平，加快形成科學(xué)有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序。從“社會管理”到“社會治理”，標(biāo)志著執(zhí)政黨治國方略的重大轉(zhuǎn)型，這既是對西方治理理論的積極借鑒，又是中國特色社會主義理論的重大創(chuàng)新，也是對近年來我國社會管理創(chuàng)新實踐的總結(jié)與提升。新的理論創(chuàng)新必將帶來新的實踐創(chuàng)新。社會治理創(chuàng)新必須從價值、目標(biāo)和途徑等維度進(jìn)行系統(tǒng)思考、統(tǒng)籌推進(jìn)，才能不斷提高其科學(xué)化水平。

一、價值:公平正義、多元協(xié)商、合作共贏

人類的一切活動都蘊含著價值，制度設(shè)計同樣蘊含著價值。美國社會學(xué)家羅伯特·派克(1932年)到燕京大學(xué)講學(xué)時提出:任何制度形成都是有價值基礎(chǔ)的，任何制度形成時無不帶著價值色彩。這個帶有價值色彩的東西在維系著制度的運行，不管人們是否認(rèn)識到這點。［1］對現(xiàn)代社會人類活動的考察，如果不基于價值的高度，不僅在理論上會陷入紛爭，在實踐上也會出現(xiàn)有害的行為與結(jié)果?？v觀近年來各地社會管理創(chuàng)新的實踐探索，可以看到，其重心大多放在具體方法上。這些方法，從短期來看，確實一定程度上起到了維護(hù)社會穩(wěn)定的作用。但方向在前，方法在后。缺乏正確的價值取向，社會管理創(chuàng)新的實踐可能陷入誤區(qū)，甚至走向岐途，尤其是在當(dāng)前各級地方政府面臨諸多壓力和挑戰(zhàn)的情況下。因此，價值作為社會治理創(chuàng)新的起點應(yīng)當(dāng)首先確立。價值的確立對于社會治理具有導(dǎo)向作用，有助于人們思考社會治理創(chuàng)新應(yīng)該確立怎樣的制度目標(biāo)，應(yīng)該通過怎樣的公共政策來實現(xiàn)這些目標(biāo)。價值還能成為維系各社會治理主體在社會實踐中的重要力量，這種力量通過無形的價值理念作用于現(xiàn)實的社會制度和公共政策，成為社會治理可持續(xù)發(fā)展的基石。

所謂“治理”，按照聯(lián)合國全球治理委員會(CDD)的界定，是指“各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方法的總和，是使相互沖突的或不同利益得以調(diào)和，并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。”［2］P23社會治理與社會管理既有共同的價值基礎(chǔ)，又有其特有的價值取向，即:公平正義、多元協(xié)商、合作共贏。

公平正義是社會治理創(chuàng)新必須遵循的首要價值。羅爾斯認(rèn)為，“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣”［3］P1，溫家寶也曾指出，“讓正義成為社會主義國家制度的首要價值”。［4］可以說，公平正義是一個社會永恒的核心價值，它是現(xiàn)代社會的基本理念和基本行為準(zhǔn)則。社會公正既體現(xiàn)在觀念層面也體現(xiàn)在制度層面?？傮w而言，社會公正是指全體社會成員能夠共享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，每一個社會成員的自由發(fā)展都有充分的空間。具體而言，現(xiàn)代意義的社會公正是由以下四個原則共同構(gòu)成的有機(jī)整體:一是基礎(chǔ)性基本權(quán)利的保證，即保證原則。該原則強調(diào)的是一個人來到世上，便具有不證自明的基本權(quán)利，即基本的人權(quán)，這是社會公正的底線。二是機(jī)會平等，即事前原則。該原則強調(diào)的是為每個社會成員的自由發(fā)展提供平等、充分的機(jī)會，包括起點和過程的平等以及承認(rèn)并尊重社會成員在發(fā)展?jié)摿Ψ矫娴摹白匀弧辈町愐约坝纱怂鶐淼哪承安黄降取薄Ｈ前簇暙I(xiàn)進(jìn)行分配，即事后原則。該原則最直接地體現(xiàn)了社會公正原則的兌現(xiàn)程度。四是初次分配后的再調(diào)劑，即社會調(diào)劑原則。該原則強調(diào)的是立足于社會的整體利益，對初次分配后的利益格局進(jìn)行必要調(diào)整，使社會成員普遍地不斷得到由發(fā)展所帶來的收益，進(jìn)而使社會的質(zhì)量不斷有所提高。［5］P2－4

傳統(tǒng)社會管理強調(diào)，政府是管理社會公共事務(wù)的唯一主體和權(quán)力來源。政府以其政治權(quán)威和國家強制力，集中掌握與控制社會的各種資源，其管理觸角可以滲透和延伸到社會的每一個領(lǐng)域。然而，我國自20世紀(jì)70年代末改革開放以來，非政府組織以及各種各樣的社會力量不斷出現(xiàn)并壯大。在這一多元化的社會背景下，傳統(tǒng)的國家和政府權(quán)威受到挑戰(zhàn)，政府必須放下“家長”的姿態(tài)，主動成為社會多元交往互動體系中的一元。因此，現(xiàn)代社會治理強調(diào)，除政府之外，社會治理主體還應(yīng)包括市場營利組織、社會非營利組織以及社會公眾等。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的責(zé)任由政府單獨承擔(dān)轉(zhuǎn)變?yōu)檎⑹袌鼋M織和公民社會共同承擔(dān)，從而建立社會治理的多元主體格局以及與之相適應(yīng)的社會公共責(zé)任機(jī)制。在這樣一個多元主體格局與公共責(zé)任機(jī)制中，社會公共事務(wù)的治理只能通過平等溝通、協(xié)商對話來運行。為了增強公共項目實施的效果以及在制定政策和解決問題的過程中反映公民和組織的多樣性價值，治理力求積極地促成公眾、私營組織和非政府組織間的共同合作關(guān)系。［6］P165

“合作治理”是對傳統(tǒng)社會管理“公眾參與”的超越，二者具有本質(zhì)區(qū)別?！皡⑴c”意味著在治理過程中，各主體的地位是不平等的，一方為主其他各方為輔，而“合作”意味著各主體都處于自主、平等的地位。具體包含兩層涵義:一是治理主體的法律地位平等，政府不能隨意運用特權(quán)發(fā)布命令、強制相對方服從;二是機(jī)會平等，政府應(yīng)當(dāng)而且能夠為市場組織、社會組織提供平等的參與機(jī)會，使各社會群體和公民個人能夠自由表達(dá)其意愿，共同管理社會公共事務(wù)。在“合作治理”中，政府同樣需要發(fā)揮引導(dǎo)作用，但是，參與其中的每一個主體對于涉及公共利益的任何公共事務(wù)，都能夠平等地發(fā)表意見和積極地采取合作行動，從而能夠使治理過程處在一個始終與整個社會互動的過程之中，能夠把一切積極的、對治理有益的因素都吸納到治理活動中來。［7］“合作治理”更不是不要政府，相反，對政府的治理能力提出了更高的要求，即進(jìn)行戰(zhàn)略的規(guī)劃，成為“善治”的政府。

合作的目的是為了實現(xiàn)共贏?！肮病北硎疽骖櫢髦黧w間利益，“贏”表示要保證并促進(jìn)各主體的基本利益。共贏理念是雙贏理念在社會利益多元化背景下的擴(kuò)展，它要求在處理雙方和多方利益關(guān)系時，通過“1+1＞2”的機(jī)制，共同“把蛋糕做大”，從利益絕對化的簡單對立走向互利互惠、共求發(fā)展的新境界。“共贏”價值包含以下內(nèi)涵:前提是權(quán)利和義務(wù)相對等，不盡義務(wù)只享權(quán)利、少盡義務(wù)多享權(quán)力都不符合共贏的要求;結(jié)果要有利于各方主體基本利益的實現(xiàn)和健康發(fā)展，不能以犧牲他方的絕對利益而使己方受益;主要手段是交流、對話、合作、協(xié)商等，通過這些手段來調(diào)節(jié)各主體間的權(quán)利、義務(wù)以及利益。共贏反對一方對他方基本利益的侵犯，但不排斥各方在相互讓步基礎(chǔ)上的妥協(xié)。因為這種行為可能會更好地保護(hù)他方的基本利益，因此，多元利益背景下的妥協(xié)也是對正義的升華。［8］

二、目標(biāo):社會和諧、國民幸福

社會治理創(chuàng)新的目標(biāo)是什么?基于公平正義、多元協(xié)商、合作共贏等價值基礎(chǔ)的社會治理的目的又是什么?從宏觀的、根本的目的來看，良好的社會治理就是要為國民創(chuàng)造幸福安康的生活;從微觀的、具體的目標(biāo)來看，社會治理創(chuàng)新就是要建設(shè)一個健康的和諧的社會。

人是社會的主體。社會治理從根本上而言在于滿足人的本質(zhì)的需要。英國哲學(xué)家休謨有句名言，“一切人類努力的偉大目標(biāo)在于獲得幸?！保瑏喞锸慷嗟乱嗾f，“生命的本質(zhì)在于追求快樂”，為國民創(chuàng)造幸福安康的生活理當(dāng)成為一個執(zhí)政黨的最高執(zhí)政理念和終極價值目標(biāo)。英國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密完成了《國富論》和《道德情操論》兩部經(jīng)典著作之后，他對《國富論》受到過度重視不喜反憂，因為他擔(dān)心政府過分關(guān)注“國富”而忽視“民?！?，進(jìn)而產(chǎn)生“不道德情操”。

“發(fā)展問題”一直是工業(yè)化后全世界學(xué)術(shù)研究、甚至各國執(zhí)政施政的熱點，其核心概念是“社會發(fā)展”。盡管對這一概念有諸多理解和界定，但共識是有的:即“社會發(fā)展”是“促進(jìn)人類福利的一種途徑”，要使社會成員過上幸福、滿足與富裕的生活。近年來，世界各國幸福理念的復(fù)興也恰恰是人類對社會發(fā)展進(jìn)行反思的結(jié)果，其實現(xiàn)需要新的社會治理方式。經(jīng)濟(jì)發(fā)展解決的是國民的物質(zhì)生活問題，政治發(fā)展解決的是國家的政治生活問題，文化發(fā)展解決的是人們的精神生活問題，生態(tài)建設(shè)解決的是自然環(huán)境問題，社會治理則解決的是社會自身的問題，即建設(shè)一個健康的和諧的社會，確保社會充滿活力又和諧有序，也就是為民眾個人、組織提供良好的生存與發(fā)展的社會條件、環(huán)境與秩序。

具體而言，一個健康的和諧的社會必須具有以下三個方面的特質(zhì):

首先是能夠讓每一個公民都享有平等的發(fā)展機(jī)會。什么是中國夢?習(xí)近平總書記曾用通俗的語言表達(dá):中國夢就是人們共享人生出彩的機(jī)會。機(jī)會平等是人全面發(fā)展的重要價值和原則。聯(lián)合國《發(fā)展權(quán)利宣言》指出，發(fā)展權(quán)利是一項不可剝奪的人權(quán)，發(fā)展機(jī)會均等是國家和組成國家的個人的一項特有權(quán)利。機(jī)會平等的理念與準(zhǔn)則可為社會成員提供廣闊的選擇余地和有效的發(fā)展空間，提供更高的發(fā)展期望，同時還提供發(fā)展的基本規(guī)則，從而激發(fā)現(xiàn)代社會的活力，提升社會進(jìn)步的質(zhì)量。［9］

“源于機(jī)會不均等的經(jīng)濟(jì)不平等，比機(jī)會均等時出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)不平等，更加令人不能忍受?！保?0］P73當(dāng)前中國社會之所以彌漫著“仇官、仇富”的怨恨心理與不滿情緒，就是因為社會上存在的群體與群體之間、個人與個人之間的巨大差距，如:貧富懸殊、階層固化等，很大程度上是源于機(jī)會不平等基礎(chǔ)上的不公平競爭。當(dāng)然，機(jī)會平等并不能確保結(jié)果的公平與公正。然而，基于機(jī)會平等基礎(chǔ)上的競爭，也仍然會有結(jié)果上的差距，但只要機(jī)會平等，大多數(shù)社會成員是認(rèn)同的。通過機(jī)會平等的競爭，成功者會感恩與回報社會;失敗者也會自覺地反思與總結(jié)并不斷提升自我。而基于不公平競爭產(chǎn)生的貧富分化，則會縱容富人的為富不仁行為，激發(fā)窮人的仇恨心理與敵對情緒。這種矛盾和沖突積累到一定程度，社會就會失衡、失序，進(jìn)而影響整個社會的幸福感與安全感。

其次是社會能夠鼓勵人們遵守規(guī)則與維護(hù)社會秩序。和諧社會必須是一個健康的社會。在一個社會里，人們是否遵守規(guī)則，不僅是一個道德或規(guī)則意識的問題，很大程度上還取決于社會的健康與否。在健康的社會里，遵守規(guī)則會得到鼓勵，破壞規(guī)則會受到懲罰，而在不健康的社會則完全相反。非制度化生存就是一個社會不健康的表現(xiàn)。非制度化生存是指，一個個人，一個企業(yè)，甚至一個行業(yè)，如果完全遵守規(guī)則就不能生存，只有違反或破壞規(guī)則才能生存。公路運輸業(yè)就是一個典型的例子。在公路運輸業(yè)，如果不違規(guī)、不超載，就只能賠錢。為了有所盈利，破壞規(guī)則就成為惟一的選擇。［11］之所以會如此，亞里士多德對法治的經(jīng)典詮釋可以說明問題:法治應(yīng)包含兩重意義:已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律。［12］因此，規(guī)則制度制定的本身并不等同于其必然會被遵守或被執(zhí)行，人們是否遵守規(guī)則制度歸根到底取決于利益的考量。如果，一個社會的規(guī)則制度不能為相關(guān)利益者自覺遵守，就需要從規(guī)則制度的目標(biāo)與人們遵守規(guī)則制度與否的原因中去尋找答案。這，也是一個健康的和諧的社會必須具備的特質(zhì)。

再次是社會能夠給人們提供安全感與確定性。人本主義心理學(xué)家馬斯洛提出的需要層次理論指出，人有一系列復(fù)雜的需要，按其優(yōu)先順序可以呈階梯式排列:生理的需要、安全的需要、歸屬與愛的需要、尊重的需要和自我實現(xiàn)的需要，而其中安全的需要至關(guān)重要。安全感是影響人們幸福感、社會穩(wěn)定性的重要因素。而由不確定性帶來的焦慮感，又會大大降低人們的安全感。根據(jù)奈特(Knight.Frank H，1921)對不確定性的定義:人們無法預(yù)料和難以測度的變化，從不確定性產(chǎn)生的根源來看，可分為自然的不確定性和社會的不確定性。自然的不確定性，如天氣、地震等，非人力能控制，而社會的不確定性，如制度體制機(jī)制等，則是人為所致，因此也能為人力所控制。［13］一個健康的和諧的社會，應(yīng)該能夠通過制度的確定性和可預(yù)期性，降低人們的焦慮感，從而提高人們的安全感和幸福指數(shù)。經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的確定性涉及社會保障制度、財富的穩(wěn)定性、職業(yè)和收入預(yù)期的穩(wěn)定性，以及貨幣穩(wěn)定性等諸多因素。而這些因素只有一個健康的和諧的社會才能提供。［11］

三、途徑:法治化、制度化

從近年來社會管理創(chuàng)新的實踐看，較大程度上出現(xiàn)了“社會管理愈是加強，社會問題愈是增多”的怪象。究其原因，就是法治缺失，過度依賴行政手段對社會進(jìn)行管制。創(chuàng)新社會治理必須走法治化、制度化的途徑，加強政府的社會性規(guī)制。社會治理創(chuàng)新的總體思路即基于公平正義、多元協(xié)商、合作共贏的價值取向，依循法治化、制度化途徑，建設(shè)一個健康的和諧的社會，為國民創(chuàng)造幸福安康的生活。

首先要強化法治思維。法治思維是一種整體性的社會思維，是一種國家治理的理念、視角和思路。它強調(diào)在社會治理的各種手段中，更側(cè)重于法律規(guī)則和法律手段的運用，強調(diào)依法辦事。［14］具體而言，作為行使國家權(quán)力、執(zhí)行國家公務(wù)的政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員，要切實依法行政，習(xí)慣并善于運用法治思維和法律手段處理經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的突出矛盾和問題;作為非政府組織，要在符合社會公共利益的前提下，通過合法的渠道與方式維護(hù)利益群體及社會公眾的權(quán)益;作為社會公民，要樹立規(guī)則和契約意識，依法理性表達(dá)合理訴求，依法維護(hù)合法權(quán)益，而不是以“鬧”的思維和方式去解決問題。如此，各社會主體的權(quán)利義務(wù)以及行為正當(dāng)性與合法性的邊界得以確立，社會的確定性與安全感得以提升。

其次要健全治理機(jī)制。良好的社會治理需要一系列的運行機(jī)制。這些機(jī)制主要有:一是市場經(jīng)濟(jì)條件下的利益均衡機(jī)制。所謂利益均衡機(jī)制就是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，不同的利益主體有平等的博弈權(quán)利。多元利益主體的形成是市場經(jīng)濟(jì)的必然結(jié)果，這些主體有強有弱并不重要，重要的是無論強弱都擁有平等的、爭取與維護(hù)自己利益的權(quán)利。建立健全有效的利益均衡機(jī)制是一個完善的市場經(jīng)濟(jì)體制不可或缺的組成部分。市場經(jīng)濟(jì)條件下的利益均衡機(jī)制包括:信息獲取機(jī)制，公民可以通過參與聽證、閱覽卷宗等實現(xiàn)其知情權(quán);訴求表達(dá)機(jī)制，公眾對涉及自身利益的事項，可以表意、聽證、舉報、監(jiān)督等方式進(jìn)行表達(dá);利益凝聚機(jī)制，公眾，尤其是弱勢群體，可以通過集體表達(dá)、集體談判、溝通協(xié)商等方式將分散的利益要求加以凝聚和提煉;施加壓力機(jī)制，弱勢群體應(yīng)有維護(hù)自身利益的特殊手段等。［15］二是社會資本積累機(jī)制。市場經(jīng)濟(jì)不僅使人們的經(jīng)濟(jì)利益出現(xiàn)分化，也使人們的價值信仰和思想觀念出現(xiàn)分化，從而導(dǎo)致人與人之間產(chǎn)生社會距離，進(jìn)而產(chǎn)生不信任感。在一個人與人之間缺乏信任的社會里，社會治理將缺乏必要的社會基礎(chǔ)。因此，創(chuàng)新社會治理還需要健全能積累以參與網(wǎng)絡(luò)、信任和規(guī)則為要素的社會資本的良性機(jī)制。這一機(jī)制能夠促進(jìn)人與人之間的良性互動，使不同社會群體進(jìn)行有規(guī)則的、秩序化的交往，從而縮小不同利益群體之間的社會距離，弱化其矛盾，消解因利益不滿而產(chǎn)生的不良情緒。也只有這樣的社會才能提供一個良性的利益博弈的社會環(huán)境，無論是對個體還是群體。三是社會合作機(jī)制?！罢?、企業(yè) 、社會”的三維合作是社會治理的基本模式，通過在結(jié)構(gòu)上互動、功能上互補、機(jī)制上互聯(lián)，使國家社會上下聯(lián)通、融合一體并相互促進(jìn)、制約和規(guī)范，以增強社會的整體優(yōu)勢，達(dá)到預(yù)期的合作愿景，避免重蹈市場失靈、政府失靈或社會失靈的覆轍。［16］從政府與社會的合作而言，政府首先要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，加快實施政社分開，賦予社會組織更大的發(fā)展空間，激發(fā)活力，推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用;要尊重社會組織在社會治理中的主體地位，為社會組織參與公共管理和服務(wù)提供政策與財稅支持，使其能夠有效承擔(dān)社會治理的公共責(zé)任與職能;適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān);建立與完善向社會組織購買公共服務(wù)的長效機(jī)制，可引入合同制與項目制，一些公共服務(wù)的提供由政府“包辦”轉(zhuǎn)向社會“外包”。同時，還要提升社會自身的自主能力，在社會成員中倡導(dǎo)自助、助人和互惠的風(fēng)尚。

最后要夯實治理基礎(chǔ)。一是重建社會基礎(chǔ)秩序。這些年來，我國對于官員腐敗、信任危機(jī)等社會問題的治理不可謂不重視，然而收效甚微。究其原因在于許多社會問題已經(jīng)處于不可治理狀態(tài)，社會的基礎(chǔ)秩序出現(xiàn)混亂。社會的基礎(chǔ)秩序就比如城市的基礎(chǔ)設(shè)施，一個城市如果沒有道路、橋梁、管道、路燈等基礎(chǔ)設(shè)施，或者這些基礎(chǔ)設(shè)施出了問題，城市就難以運轉(zhuǎn)，即使有再高級的汽車、再先進(jìn)的管理。一個社會也是如此。一個社會的基礎(chǔ)秩序出了問題，社會也難以健康、良好、和諧地運轉(zhuǎn)。社會的基礎(chǔ)秩序主要由基礎(chǔ)性的制度與基本的倫理道德規(guī)范組成，前者包括社會信用制度、現(xiàn)金管理制度、收入記錄制度等，后者包括正直、誠信、尊嚴(yán)等，二者缺一不可。重建以基礎(chǔ)制度和道德規(guī)范為主要內(nèi)容的基礎(chǔ)秩序，已是刻不容緩。［11］二是加強社區(qū)建設(shè)與發(fā)展。城鄉(xiāng)社區(qū)是社會治理最主要的基層載體。然而，我國現(xiàn)代意義上的社區(qū)發(fā)展并不成熟。無論是在城市社區(qū)還是農(nóng)村社區(qū)，都存在居民意識和社區(qū)歸屬感較低、社區(qū)參與積極性不高的現(xiàn)象。社區(qū)發(fā)展的不成熟，也反映出我國社會發(fā)展的不成熟。社會發(fā)展的成熟程度必然制約社會治理的水平。社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展，重點在構(gòu)建與完善社區(qū)支持網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)居民之間的團(tuán)結(jié)互助，提高其福利和生活質(zhì)量，從而增強社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感，提高社區(qū)居民的自治程度?？蓮木用駥徸h社區(qū)管理議題與決策入手，提高居民參與社區(qū)管理的熱情，拓展與暢通居民參與社區(qū)事務(wù)的渠道。三是構(gòu)建并完善以公正為核心的社會政策。對于一個健全的現(xiàn)代社會而言，經(jīng)濟(jì)政策與社會政策缺一不可。經(jīng)濟(jì)政策的首要價值是效率，社會政策的核心價值是公正，二者不能互相替換，更不能以經(jīng)濟(jì)政策代替社會政策。如果一個國家的社會政策不能成為獨立的體系，就會僅僅作為經(jīng)濟(jì)政策的附庸。而一個國家想要僅僅通過經(jīng)濟(jì)政策來達(dá)成社會目標(biāo)，則永遠(yuǎn)不可能實現(xiàn)。社會政策主要是圍繞生存權(quán)、健康權(quán)、受教育權(quán)、工作權(quán)、居住權(quán)和資產(chǎn)擁有權(quán)等人的基本權(quán)利而制定，具體包括:社會福利與社會保障政策、文化教育政策、醫(yī)療衛(wèi)生政策、城市規(guī)劃與住房政策、人口政策、勞動就業(yè)政策，等等。

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