□賈 康

(財政部財政科研所，北京 100036)

賈康，財政部財政科學研究所所長、經(jīng)濟學博士、研究員、博士研究生導師。著名財經(jīng)專家，中國財政學會副會長兼秘書長，《財政研究》主編。全國政協(xié)委員和政協(xié)經(jīng)濟委員會委員。國家“十一五”和“十二五”規(guī)劃專家委員會委員。北京市、上海市人民政府特聘專家，西藏自治區(qū)和廣西自治區(qū)人民政府咨詢委員，北京大學、中國人民大學、國家行政學院、南開大學、廈門大學、武漢大學、安徽大學、天津財經(jīng)大學、西南財經(jīng)大學、廣東商學院等校特聘教授。1995年享受國務院特殊津貼。1997年評為國家百千萬人才工程高層次學術帶頭人。孫冶方經(jīng)濟學獎和黃達—蒙代爾經(jīng)濟學獎獲得者。

改革開放以來，中國經(jīng)濟社會取得長足進步，目前仍具有一定的“黃金發(fā)展”特征，但物質資源環(huán)境制約和人際利益關系制約互動交織而成的“矛盾凸顯”，已帶來潛在增長率“下臺階”和對于發(fā)展可持續(xù)性的明顯壓力。近年來愈演愈烈的“霧霾”問題，是我國生態(tài)環(huán)境中大氣污染危害升級的突出標志。今年在落實黨的十八屆三中全會精神推進財稅改革中，把資源稅“從量”變“從價”機制覆蓋到煤炭，已列入改革事項，這不僅對于我國構建現(xiàn)代財政制度中的地方稅體系有重要意義，而且對于我國針對基礎能源與環(huán)保等重大問題，形成以經(jīng)濟手段為主應對和化解霧霾等環(huán)境威脅的長效機制，具有全局的、長遠的意義。從煤炭資源稅改革切入，展開新一輪的價稅財配套改革勢在必行。本文僅對與之相關的認識問題，作一簡要分析。

一、必須高度重視霧霾所代表的環(huán)境威脅的挑戰(zhàn)

在我國改革開放新時期中，較早已有“避免重走發(fā)達經(jīng)濟體先污染后治理老路”的認識，并由最高決策層明確地提出了資源節(jié)約型、環(huán)境友好型這一“兩型社會建設”方針，又提升到統(tǒng)領全局的“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”科學發(fā)展觀，以及十八大以來“五位一體”建設生態(tài)文明的“國家治理現(xiàn)代化”治國理念。但面對當前現(xiàn)實我們不得不承認，由于種種原因，迄今為止我們并沒有走通“避免先污染后治理”之路。2013年以來，動輒打擊大半個中國且已造成“國際影響”的霧霾，實已構成十分嚴峻的挑戰(zhàn)和帶有環(huán)境危機特征，引起民眾廣泛不滿和政府管理部門高度焦慮，形成了對于我國經(jīng)濟社會生活的現(xiàn)實威脅，亟待化解。

二、環(huán)境問題成因中最需注重、最為可塑的是制度機制因素

正視環(huán)境危機挑戰(zhàn)，我們一方面需要清醒地認識到，我國消除霧霾危害這一目標的實現(xiàn)，還需待以時日，因為在“先污染后治理”的既成事實軌道上再來解決此種問題，已不可能一蹴而就;另一方面，必須以最高重視程度，確立中長期減排治污、消除霧霾等環(huán)境危機因素的可行思路與務實的方案框架。

這里首先有一個“對癥下藥”的視角，即霧霾愈演愈烈的成因到底是什么?關于我國霧霾等環(huán)境危機因素的細致成因分析，固然還需要展開大量的科研工作，但目前基本的判斷卻已經(jīng)可以形成:1．我國近95%的人口聚居于僅占42%左右國土的“瑗琿—騰沖線”(亦稱“胡煥庸線”)之東南方，使能源消耗、環(huán)境污染壓力呈現(xiàn)“半壁壓強型”;2．我國基礎能源主要依靠國內(nèi)儲量豐富的煤炭——隨著燃油國內(nèi)供給明顯不足等因素的制約，加之水電、核電、風電、太陽能電發(fā)展所遇到的各種制約，目前全國電力供應中約80%還是燒煤發(fā)出的火電，而煤的清潔化使用難度高，大氣污染等負面效應十分突出;3．前面幾十年我國特定發(fā)展階段上形成了在經(jīng)濟起飛中以重化工業(yè)支撐的超常規(guī)粗放式外延型快速發(fā)展模式，單位GDP產(chǎn)出中的能源消耗系數(shù)相當高，污染因素集中度高而不能有效化解。以上這些，可稱為我國能源——環(huán)境壓力方面客觀存在的“三重疊加”，我們極有必要據(jù)此如實深刻認識相關環(huán)境挑戰(zhàn)的嚴峻性質。

接下來，還特別需要指出，在上述基本國情中有關人口分布、自然資源稟賦、發(fā)展階段特征等基本上不可選擇的因素之外，還有可塑性高的制度機制因素密切相關，而在這個方面我國存在重大缺陷。也就是說，我國目前環(huán)境問題的一個重大原因，來自于機制性的資源粗放低效耗用狀態(tài)，它涉及煤、電、油等能源耗用相關的制度安排問題，惡化著大氣、水源水流、生態(tài)環(huán)境，形成了經(jīng)濟、社會生活中危及人們生存質量的不良傳導鏈條。比如:在我國一般商品比價關系和價格形成機制基本實現(xiàn)市場化之后，在國民經(jīng)濟中基礎能源這一命脈層面“從煤到電”(又會傳導到千千萬萬產(chǎn)品)的產(chǎn)業(yè)鏈上，卻一直存在著嚴重的比價關系與價格形成機制扭曲、非市場化狀態(tài)和由此引出的“無處不打點”的烏煙瘴氣的分配紊亂局面，特別是助長著粗放式、揮霍式、與節(jié)能降耗背道而馳的增長狀態(tài)和消費習慣，在現(xiàn)實的比價關系和利益相關性的感受之下，社會中的主體幾乎誰也不真正把節(jié)電、節(jié)水當回事!而節(jié)電、節(jié)水，在我國實際上就是節(jié)煤降污，就是抑制和減少霧霾。

我們面對這種使發(fā)展不可持續(xù)的挑戰(zhàn)與威脅，必須抓住可塑、可選擇的機制與制度安排問題不放。下一階段必須積極推進從資源稅改革切入，逼迫電力價格和電力部門系統(tǒng)化改革，并進而引發(fā)地方稅體系和分稅制制度建設來助益市場經(jīng)濟新境界的新一輪稅價財聯(lián)動改革。這一主題，其實過去已在若干角度上被方方面面所關注和議論，但還亟待在“配套改革”概念上形成“路線圖與時間表”的可行方案設計。

三、依靠配套改革形成經(jīng)濟手段為主的長效機制來化解“兩大悖反”

我國現(xiàn)實生活中，存在兩大悖反現(xiàn)象:一方面，政府反復強調(diào)科學發(fā)展、包容性可持續(xù)增長，但實際進展是在部門利益、壟斷利益的阻礙下步履維艱，為此必須做的與煤、電相關而形成經(jīng)濟手段為主節(jié)能降耗長效機制的改革，一拖再拖;另一方面，公眾對環(huán)境惡化、霧霾打擊等的感受，日益趨向“民怨沸騰”，但一說到資源稅、環(huán)境稅等改革，卻又會由其“加稅”特征引發(fā)一片反對聲浪，甚至有人會跳著腳罵娘，很不認同這種會牽動利益關系的經(jīng)濟調(diào)節(jié)方式;上述這種政府、民眾兩大方面的悖反狀態(tài)，導致“科學發(fā)展”、“生態(tài)文明”遲遲難以落地。為此，我們必須著眼全局、前瞻長遠、邏輯清晰、設想周全地搞好頂層改革設計，以更大決心、勇氣、魄力和智慧構成的改革行動來破解悖反，貫徹綠色發(fā)展戰(zhàn)略，從而把中國來之不易的現(xiàn)代化發(fā)展勢頭，仍然可能在相當長時期內(nèi)釋放的較高速發(fā)展和“升級版”發(fā)展的潛力，真正釋放出來。

從實踐角度看，節(jié)能降耗方面，以政府行政手段為主的選擇式“關停并轉”，雖仍然被反復強調(diào)，但其操作空間有限，僅適合為數(shù)不多的大型企業(yè);以法規(guī)劃定“準入”技術標準的“正面清單”方式，邏輯上說可以用來面對中小企業(yè)，但如果以此為主來操作，一定會產(chǎn)生為數(shù)眾多、防不勝防的“人情因素”和設租尋租，發(fā)生事與愿違的種種扭曲和不公，效果亦不具備合意性。真正可靠、效應無誤的轉型升級出路和可充當主力的調(diào)控長效機制，是通過改革，以經(jīng)濟杠桿手段為主，讓本應決定性配置資源的市場力量充分發(fā)揮公平競爭中的優(yōu)勝劣汰作用，把真正低效、落后、過剩的產(chǎn)能擠出去，進而引發(fā)出來一個綠色、低碳、可持續(xù)的經(jīng)濟社會發(fā)展“升級版”。

四、相關配套改革的一個關鍵和兩個要領

新一輪價稅財配套改革的一大關鍵，是抓住我國煤炭市場價格走低的寶貴時間窗口，推出將資源稅“從量”變“從價”機制覆蓋到能源資源業(yè)的改革。這新一輪“價稅財聯(lián)動”配套改革，會通過理順我國基礎能源比價關系，和“沖破利益固化藩籬”，使資源、能源價格形成機制順應市場經(jīng)濟，在配合地方稅體系建設等財政體制深化改革任務的同時，形成法治化框架下有規(guī)范性和可預期性的經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段為主的制度體系與運行機制，促使全中國現(xiàn)已達6000萬個以上的市場主體(含微型企業(yè)和個體工商戶)和近14億居民，從自身的經(jīng)濟利益出發(fā)，根據(jù)市場信號和政策參數(shù)“內(nèi)生地”積極主動地節(jié)能降耗。企業(yè)會千萬百計開發(fā)有利于節(jié)能降耗的工藝、技術和產(chǎn)品;家庭和個人會注重低碳化生活。這樣群策群力以可持續(xù)的轉型發(fā)展打造“中國經(jīng)濟升級版”，促使國民經(jīng)濟與整個社會，走上一條越走越寬的連通“中國夢”愿景的綠色、低碳新路。這時政府可做、應做之事，主要在于把握好兩個要領:第一是掌握力度，于上述配套改革中使大多數(shù)企業(yè)在比價關系變化面前，經(jīng)過努力可以繼續(xù)發(fā)展，少數(shù)企業(yè)被淘汰出局——可酌情漸進地做多個輪次，每次出局的便是所謂應被淘汰的“落后、過剩產(chǎn)能”;第二是當比價關系變化傳導到最終消費品時，及時適度地提高低保標準，使最低收入階層的實際生活水平不下降，而中等收入階層會自覺調(diào)整消費習慣，趨向于低碳化生活?？傮w上，如掌握好這樣的關鍵內(nèi)容和兩大要領，這個價稅財聯(lián)動改革就可望成功，并成為釜底抽薪式化解霧霾等環(huán)境威脅的長效制度機制建設。

這種配套改革為當代中國迫切所需、勢在必行?？v有千難萬難，我們也應群策群力，攻堅克難，力求突破，這才不辜負我們從未如此接近的中華民族偉大復興的召喚，以及我們必須把握的黨的十八屆“三中全會”后以全面改革實現(xiàn)“國家治理現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略機遇期。