張國振

（西南政法大學(xué)，重慶 401120）

新民事訴訟法第55 條確立了公益訴訟制度，結(jié)束了我國長期以來公益訴訟于法無據(jù)的局面，為公共利益的保護(hù)提供了制度層面的支撐和程序法上的保障。然而，該規(guī)定對公益訴訟制度中更為具體的提起公益訴訟的主體資格問題的規(guī)定尚不明確，在司法實踐中缺乏可操作性。法制發(fā)展相對較為成熟的國家對此問題的規(guī)定已相當(dāng)完善，故筆者通過比較研究的方法，結(jié)合我國具體國情，對公益訴訟的主體資格問題展開分析，探尋我國公益訴訟制度發(fā)展的方向及完善的途徑。

一、公益訴訟主體資格問題概述

公益訴訟被告方主體地位的確定在理論上并無太大爭議，在實踐中亦無技術(shù)難題，故本文不予贅述?，F(xiàn)行立法認(rèn)為公益訴訟應(yīng)由“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”提起，內(nèi)涵之模糊引發(fā)學(xué)界熱議?？v觀法治發(fā)達(dá)的西方各國之立法及諸學(xué)者在制度可行性方面的研討，其或?qū)z察機(jī)關(guān)作為唯一提起公益訴訟的適格主體，或?qū)⑻崞鸸嬖V訟之權(quán)利賦予檢察機(jī)關(guān)及相關(guān)組織乃至個人，交集即是檢察機(jī)關(guān)。（筆者的標(biāo)題未采“原告”而采“提起公益訴訟的主體”的說法，實是出于對爭論中檢察機(jī)關(guān)訴訟地位問題的尊重：檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中是否處于原告的訴訟地位，各國立法尚存爭議，法國通說認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)在此程序中居于主要當(dāng)事人的地位，美國和德國法律則認(rèn)定檢察機(jī)關(guān)的訴訟地位是原告或被告，而前蘇聯(lián)認(rèn)為其在訴訟中還承擔(dān)監(jiān)督職能；[1]理論上亦對此莫衷一是，有“法律監(jiān)督說”、“原告人說”、“雙重地位說”及“公訴人說”等觀點。[2]（P94）問題在于，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的域外立法例究竟為何？其合理內(nèi)核有多少？有關(guān)組織又應(yīng)如何設(shè)置？上述問題的答案決定公益訴訟主體資格完善的方向。

二、域外視角

（一）美國立法例

各國立法對提起公益訴訟的主體資格問題之規(guī)定存在一定的差異。美國率先確立了公益訴訟制度，其對公共利益的保護(hù)頗為全面。一方面，美國法賦予了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)利：“《美國法典》第28 卷第547 條規(guī)定，在違反稅法的案件、土地征用案件、政府確定土地所有權(quán)案件、違反反托拉斯法案件、涉及聯(lián)邦利益或聯(lián)邦官員的有關(guān)國民銀行法的糾紛以及在涉及聯(lián)邦利益的民事案件中，檢察官可以代表聯(lián)邦或者政府提起訴訟。此外，以1969年《環(huán)境保護(hù)法》為核心的環(huán)保法規(guī)均授權(quán)檢察官提起相應(yīng)的環(huán)境侵權(quán)訴訟”，[3]檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的主體資格由此是明確的。另一方面，出于對“公民裁判請求權(quán)”[4]的保護(hù)，“相關(guān)法律也賦予了普通公民參與公益訴訟的權(quán)利?！盵5]同時，相關(guān)的社會組織亦有權(quán)針對與之相關(guān)領(lǐng)域的公益案件提起訴訟。從機(jī)關(guān)、組織到個人，美國立法中這種覆蓋面相當(dāng)廣泛的參與主體制度使得諸多主體享有提起公益訴訟的權(quán)利，使得公益訴訟案件在美國大量涌現(xiàn)。美國公益訴訟中較有特色的是其集團(tuán)訴訟制度的運(yùn)用。集團(tuán)訴訟僅要求由群體中的一部分成員為一方當(dāng)事人參加訴訟，便可啟動訴訟程序，使得任何一名受害者都可以代表全體提起訴訟，并可以要求整體上所遭受的損失。[6]如此，原本標(biāo)的額不大的私權(quán)糾紛便整合為較大標(biāo)的額的訴訟，當(dāng)事人亦得以聘請較為優(yōu)秀的律師，從而提高勝訴可能性，真正地保護(hù)提起公益訴訟主體的合法權(quán)益。

（二）德國立法例

德國立法對提起公益訴訟的主體資格問題有不同的規(guī)定。德國立法中，除檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起公益訴訟之外，富有特色的是其團(tuán)體訴訟制度。所謂團(tuán)體訴訟，“是指將具有共同利益的眾多法律主體提起訴訟的權(quán)利信托給具有公益性質(zhì)的社會團(tuán)體，由該團(tuán)體提起符合其章程、設(shè)立目的的訴訟?！盵6]團(tuán)體訴訟實際上是法律對某些組織所進(jìn)行的權(quán)利信托。對于某一類公益訴訟，諸如消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)案件或環(huán)境污染案件，將提起訴訟的權(quán)利集中起來，賦予與該領(lǐng)域密切相關(guān)的社會組織或者法定的團(tuán)體，由該組織或團(tuán)體代表所有權(quán)利受到侵害的主體提起訴訟。相比于美國的集團(tuán)訴訟，團(tuán)體訴訟中，一方面，提起公益訴訟的主體在經(jīng)濟(jì)實力、調(diào)查收集證據(jù)能力、信息、資源等方面具有了質(zhì)的提高，大大增加了該方當(dāng)事人訴訟的能力；另一方面，該組織設(shè)立目的即是保護(hù)某一領(lǐng)域中受害人的合法權(quán)益，彼時由其提起訴訟，更贏得受害人對其信任，從而使得被代表的受害人更容易接受裁判結(jié)果。

上述兩國立法特色鮮明。其中美國法除賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的主體資格以外，還賦予社會組織以及普通的公民同樣的權(quán)利，由此，美國法中提起公益訴訟的主體范圍相當(dāng)廣泛，系各國立法中最為寬松的規(guī)定。而德國法中除檢察機(jī)關(guān)外，還將提起公益訴訟的主體資格賦予相應(yīng)的社會組織，采取富有特色的團(tuán)體訴訟的方式，相比之下縮小了主體范圍，提高了勝訴可能性。

三、我國立法現(xiàn)狀

反觀我國立法，此番民訴法修改前，我國學(xué)界就公益訴訟的提起主體范圍問題曾展開激烈的爭論，許多學(xué)者從訴訟實施標(biāo)準(zhǔn)、訴的利益等角度對公益訴訟制度展開了合理性構(gòu)建。而該制度于立法中已塵埃落定，對其合理性已無須做過多解釋，但新民訴法中的主體問題尚需進(jìn)一步明確。對修改后的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”、“有關(guān)組織”具體內(nèi)涵的解讀將直接影響該制度的司法實踐。目前，該修改稿雖已通過，然其諸多配套制度的規(guī)定尚未出臺。相關(guān)制度的缺失使得公益訴訟制度的適用及發(fā)展步履維艱。雖言“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”，然迄今尚未有任何法律對此問題作出規(guī)定；雖言“有關(guān)組織”，然“有關(guān)”及“組織”均未有定論。換言之，目前對公益訴訟制度的規(guī)定，僅就訴訟主體方面而言，還是不全面的、缺乏可操作性的。新民訴法實施時間是2013年1 月1 日，將來立法或司法解釋將對該條款做何種解讀尚不明確，筆者將結(jié)合國外相關(guān)立法中的合理性，立足我國具體國情，對提起公益訴訟的主體范圍問題予以分析。

四、公益訴訟主體制度的完善

如前文所述，美國立法中，提起公益訴訟的主體可簡單分為三類，即：檢察機(jī)關(guān)、社會組織和公民。相比之下，德國立法對提起公益訴訟的主體范圍規(guī)定得較為狹窄，僅賦予了檢察機(jī)關(guān)、社會組織相應(yīng)的權(quán)利。而我國當(dāng)前相關(guān)補(bǔ)充立法或司法解釋尚未出臺，提起公益訴訟之主體雖未明確，然將提起公益訴訟之權(quán)力賦予檢察機(jī)關(guān)、相關(guān)組織的方式與美國、德國等已有諸多的相似之處，其內(nèi)在法理亦有相通之處。在此，結(jié)合我國司法現(xiàn)狀，探尋究竟何者更適合成為我國立法中的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”。

（一）關(guān)于檢察機(jī)關(guān)

在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的問題上，學(xué)術(shù)界對其理論基礎(chǔ)的歸納有一定的差異，目前大致有“公益說”、“干預(yù)說”及“監(jiān)督權(quán)說”等幾種觀點,①公益說認(rèn)為個性的張揚(yáng)不能否定社會公共利益的存在，絕對的自由必然導(dǎo)致權(quán)利的濫用，維護(hù)公序良俗乃是私權(quán)得以自治的前提，從而確立檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的制度；干預(yù)說源自列寧私法公法化觀點；監(jiān)督權(quán)說是列寧私法公法化及加強(qiáng)國家對司法關(guān)系和民事案件干涉的法律思想在中國的表現(xiàn)。李祖軍.民事訴訟法·訴訟主體篇.廈門大學(xué)出版社.2004:90.然無論學(xué)者們基于何種理論基礎(chǔ)對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的正當(dāng)性進(jìn)行剖析，有一點是明確的，即賦予檢察機(jī)關(guān)該項職權(quán)是具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實必要性和可能性的，這一點亦是上述美國、德國等國立法中強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟的依據(jù)之所在。

1.公益訴訟案件與公訴案件的相似性

事實上，公益訴訟案件與公訴案件在維護(hù)公共利益方面具有極大的相似性。在公訴案件中，檢察機(jī)關(guān)所承擔(dān)的責(zé)任是打擊犯罪，維護(hù)社會穩(wěn)定，降低社會現(xiàn)實危險，保障公民對于安全等法益的期待利益的實現(xiàn)。同樣的，在公益訴訟中，也存在上述公共利益的問題。從“公益”一詞的詞源上來看，有學(xué)者將其定義為“不特定的部分社會成員所享有的具有不特定內(nèi)容的能夠維護(hù)社會公德、穩(wěn)定社會經(jīng)濟(jì)秩序、促進(jìn)人類朝文明方向發(fā)展的利益。它的特征有三，即不確定性、整體性和脆弱性?！盵7]公益中所包含的此種不特定利益，其重要方面在于對象的廣泛性，亦即與任何人均有潛在的聯(lián)系，其所波及的范圍是巨大的，從而使其與私益相區(qū)分。相比于公訴案件，因為公益訴訟歸于民事訴訟中而易使人誤以為其社會危害性較低，故而公權(quán)介入進(jìn)行保護(hù)的必要性也略低，但事實絕非如此。以水污染為例：“1994年7 月，淮河上游因突降暴雨而采取開閘泄洪的方式，將積蓄于上游一個冬春的2 億立方米水放下來。......上游來水水質(zhì)惡化，沿河各自來水廠被迫停止供水達(dá)54 天之久，百萬淮河民眾飲水告急。在經(jīng)過10年一共投入600億人民幣治污后，到2004年，淮河水質(zhì)竟又回到10年前的水平”，[8]以上是普通的一例水污染事件，然其社會危害程度已不肖多言。而公訴案件中，絕大多數(shù)系由檢察機(jī)關(guān)提起公訴，然該犯罪行為對社會的現(xiàn)實影響與潛在風(fēng)險未必會大于公益訴訟案件所造成的影響，甚至遠(yuǎn)不及公益訴訟案件，比如一流浪漢因饑渴難耐，入室盜竊少量現(xiàn)金。嚴(yán)格按照刑法規(guī)定，該行為構(gòu)成盜竊罪，需由檢察機(jī)關(guān)提起公訴無疑。然與上述水污染事件相比，其所造成的社會影響則小得多。上述對比之結(jié)論在于，公益訴訟與公訴案件根本區(qū)別并不在于對社會現(xiàn)實危險和潛在風(fēng)險的影響。就這個角度而言，檢察機(jī)關(guān)提起公訴的法理基礎(chǔ)同樣適用于公益訴訟案件，至少在公權(quán)介入訴訟的必要性上兩者存在相同之處。既然檢察機(jī)關(guān)在提起公訴上扮演了重要角色，則沒有理由在同樣重要的公益訴訟中排除其參與。

2.檢察機(jī)關(guān)具有相當(dāng)?shù)膶嵙?/p>

世界各國雖對公益案件內(nèi)涵及外延規(guī)定有所差異，但一般而言，公益訴訟案件類型主要包括國有資產(chǎn)流失、公害案件及壟斷案件。[2]（P92—93）上述公益訴訟中的被告方通常是具有相當(dāng)實力的企業(yè)，這里的實力在訴訟法的語境下主要是指由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定的其獲取相關(guān)信息、調(diào)查取證、聘請律師、訴訟對抗的能力。以壟斷案件為例：我國反壟斷法所規(guī)定的壟斷行為評判標(biāo)準(zhǔn)較為復(fù)雜，但反壟斷法第19 條第一款列舉了可以推定為具有市場支配地位（構(gòu)成壟斷行為的主體要件）的情形：（一）一個經(jīng)營者在相關(guān)市場的市場份額達(dá)到二分之一的；（二）兩個經(jīng)營者在相關(guān)市場的市場份額合計達(dá)到三分之二的；（三）三個經(jīng)營者在相關(guān)市場的市場份額合計達(dá)到四分之三的。由此可以推導(dǎo)壟斷企業(yè)所具備的強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實力。而該經(jīng)濟(jì)實力在訴訟法領(lǐng)域中的影響是，壟斷者所具有的包括獲取專業(yè)信息、調(diào)查收集有利證據(jù)、聘請好的律師等在內(nèi)的各種能力與消費(fèi)者所具有的相應(yīng)的能力往往具有天壤之別，普通的主體如消費(fèi)者與之相比，在訴訟對抗中具有明顯的劣勢。眾所周知，訴訟程序的對抗過程需要消耗當(dāng)事人大量的時間、精力、資金等，而一般主體與壟斷企業(yè)相比則較為遜色，難以享有實質(zhì)上平等的訴訟地位，以至于其與之對抗的過程淪為不斷妥協(xié)的過程。而相比之下，檢察機(jī)關(guān)則具有較強(qiáng)的對抗實力。檢察機(jī)關(guān)在獲取專門領(lǐng)域信息、調(diào)查收集證據(jù)、人員的專業(yè)性等方面基本不存在劣勢，而其享有的國家公權(quán)力所帶來的訴訟能力在與被告的對抗中將發(fā)揮巨大的作用，而這些優(yōu)勢皆是一般的主體所不具備的。既然其擁有相當(dāng)?shù)臋?quán)力及實力，理應(yīng)承擔(dān)與之相當(dāng)?shù)牧x務(wù)。

3.檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是當(dāng)前世界主流立法模式

1776年，法國制定了新民事訴訟法典，對檢察機(jī)關(guān)參與民事訴訟的方式、途徑、程序和權(quán)利義務(wù)等作了較為詳細(xì)的規(guī)定。1806年，法國民事訴訟法典正式在立法上確立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度。自此，法國立法便確立了檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的重要地位。而在英國，檢察長可以以國王或者皇室的名義，對涉及皇室權(quán)益的案件、告發(fā)訴訟案件、確認(rèn)婚生和非婚生子女合法身份的案件、纏訴案件等提起訴訟或提出申請。[2]（P89）如上文所述，德國、美國等亦將檢察機(jī)關(guān)納入公益訴訟提起主體范疇。一方面，出于與國際接軌的考慮，賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)利，能夠與世界立法趨勢保持一致，在制度上更具有前瞻性；另一方面，在國際民商事事務(wù)交往中，尤其是我國加入WTO 以來，在反傾銷、反補(bǔ)貼等領(lǐng)域中，在涉及公益等要素時，在檢察機(jī)關(guān)的參與下，能夠更好地保護(hù)國家利益。

綜上所述，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中，無論是從其介入公益案件的必要性，還是其對抗被告的可能性，抑或是與國際接軌的前瞻性的角度，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起公益訴訟中提起訴訟的責(zé)任?；诖?，筆者將新民訴法55 條中“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”解讀為檢察機(jī)關(guān)。立法中授權(quán)予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)利是保護(hù)公益之必須，是提高公益訴訟制度設(shè)計目的實現(xiàn)可能性之必須，亦是完善該制度，使其具有可操作性之重要環(huán)節(jié)。

（二）關(guān)于“有關(guān)組織”

對于有關(guān)組織提起公益訴訟，國外立法已有先例，其中以德國團(tuán)體訴訟模式最為典型。團(tuán)體訴訟是將具有共同利益的眾多法律主體提起訴訟的權(quán)利“信托”給具有公益性質(zhì)的社會團(tuán)體，由該團(tuán)體提起符合其章程、設(shè)立目的的訴訟。判決是針對該團(tuán)體及其被告做出的，有利判決的效力間接地惠及于團(tuán)體的成員，產(chǎn)生“事實上的既判力”。[6]

相比于普通公民所提起的公益訴訟，德國團(tuán)體訴訟的合理之處在于：1.由團(tuán)體提起公益訴訟具有更高的勝訴可能性：在訴訟中，團(tuán)體在調(diào)查收集證據(jù)階段具有更多的人力、物力資源，同時，基于該團(tuán)體往往與案件具有相關(guān)性，比如消費(fèi)者協(xié)會往往被賦予提起關(guān)于消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的公益訴訟，故而該團(tuán)體對相關(guān)問題具有更強(qiáng)的專業(yè)性和針對性，能夠更好地、更多地調(diào)查收集與案件事實相關(guān)的有力證據(jù)，提高勝訴可能性；被法律賦予該項權(quán)利的團(tuán)體往往具有較大的規(guī)模、經(jīng)濟(jì)實力和較大的影響力，故而其能夠在平衡雙方當(dāng)事人懸殊的力量上進(jìn)行一定程度的彌補(bǔ)，從而使得雙方當(dāng)事人更接近實質(zhì)平等，進(jìn)而提高勝訴可能性；在訴訟進(jìn)程中，單一的個體非專業(yè)人士，其不具備專業(yè)的知識、特定的時間和持續(xù)的精力進(jìn)行訴訟，可能因為漫長的訴訟程序而選擇妥協(xié)或者撤訴。而相關(guān)的團(tuán)體則不然：其基于團(tuán)體的特殊性，具有大量的時間和資本應(yīng)對訴訟，在這個層面上亦可以提高其勝訴可能性。2.團(tuán)體提起公益訴訟能夠產(chǎn)生更加良好的社會效果：相比之下，團(tuán)體具有更加廣泛的社會影響力，得以集中更廣泛的受害者，從而能夠獲取更多的數(shù)據(jù)及證據(jù)支持。同時，團(tuán)體參加訴訟能夠引起更多的關(guān)注，引發(fā)公眾及輿論對訴訟進(jìn)程的關(guān)注及監(jiān)督，保障訴訟程序本身的公正及社會效果的廣泛性。德國立法中的團(tuán)體訴訟對于我國具有重要借鑒意義。一方面，我國新修民訴法中已然賦予有關(guān)組織提起公益訴訟的權(quán)利，此時由類似于德國團(tuán)體概念的，我國當(dāng)前各行業(yè)中相關(guān)的協(xié)會、聯(lián)合會、組織等提起公益訴訟于法有據(jù)；另一方面，團(tuán)體訴訟的模式在德國已經(jīng)收到了良好的社會效果，我國立法傳統(tǒng)與德國法較為接近，團(tuán)體訴訟在我國與德國有較為類似的生長環(huán)境；此外，團(tuán)體訴訟制度在當(dāng)前世界主流國家如美國、法國、德國等國立法中均有一席之地，確立團(tuán)體訴訟便于我國民訴法與國際接軌。綜合上述，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在我國民訴法中盡快明確有權(quán)提起公益訴訟的團(tuán)體資格，賦予消費(fèi)者協(xié)會、律師協(xié)會等組織提起公益訴訟的權(quán)利，使得團(tuán)體訴訟制度盡快具有可操作性。

需要注意的是，一般情況下，德國團(tuán)體訴訟中團(tuán)體的訴訟權(quán)利是有限的，即僅限于提起確認(rèn)之訴或者變更之訴，而無權(quán)提起要求對方賠償損失的給付之訴。做出此種規(guī)定的依據(jù)在于，團(tuán)體并非公益的直接享有者，其對公益不具有管理權(quán)或者直接支配權(quán)，即其不享有實體法上的利害關(guān)系。賦予其提起訴訟的權(quán)利是出于對公共利益的保護(hù)，通過其提起訴訟來排除公害行為，使得不合理狀態(tài)得以矯正，而對于實際造成的損失，則應(yīng)當(dāng)由遭受實際損失的個體來提起。當(dāng)然，個體亦可以將該項要求賠償損失的權(quán)利委于團(tuán)體，類似于委托合同，由該團(tuán)體一并提起給付之訴。筆者認(rèn)為此種委托的模式不妥。正如前文對公共利益的定義中所總結(jié)的，公益最大的特點在于其主體的不特定性、利益的不特定性。受害人將提起給付之訴的權(quán)利委于團(tuán)體所導(dǎo)致的結(jié)果是，委托人數(shù)無法確定，委托事項、數(shù)額無法固定，訴的基本要素——當(dāng)事人及訴訟標(biāo)的都處于不確定的狀態(tài)，種種不確定因素導(dǎo)致該模式實際可操作性不強(qiáng)。對此問題的解決，筆者建議采納分階段解決問題的方式。即在團(tuán)體訴訟中，僅賦予團(tuán)體提起確認(rèn)之訴或者變更之訴的權(quán)利，在此訴訟中，法院僅做出確認(rèn)判決或者變更判決，最終能通過該程序達(dá)到停止侵害、排除妨礙、消除危險的效果即可。而對于具體賠償?shù)恼埱?，則由實際的受害人向人民法院提起。由于在前訴中已經(jīng)確定了侵權(quán)的事實，故而在侵權(quán)損害賠償之訴中對于該事實具有免證效力，彼時單一個體提起侵權(quán)損害賠償訴訟僅需證明其實際損失便可獲得賠償。

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