饒義軍，陳鄧海

(1.貴州民族大學(xué) 管理學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550025；2.中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院 科研處，北京 100048)

黨的十八屆三全會(huì)指出，要“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”;“改進(jìn)社會(huì)治理方式，堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”;“創(chuàng)新社會(huì)治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提高社會(huì)治理水平，維護(hù)國(guó)家安全，確保人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序”。這些論斷體現(xiàn)了一種內(nèi)在邏輯:改進(jìn)社會(huì)治理方式→更好地保障和改善民生→確保人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序。當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種制度領(lǐng)域的變革帶來(lái)了利益分化與階層重組，導(dǎo)致弱勢(shì)群體問(wèn)題嚴(yán)峻，民生問(wèn)題凸顯，加之人民主權(quán)、公平、正義已成為當(dāng)今時(shí)代政治追求的核心價(jià)值和主要目標(biāo)，公民主體地位提升，政治心理也隨之發(fā)生劃時(shí)代的轉(zhuǎn)變，諸多因素共同決定了破解民生難題已是治國(guó)安邦的一大重任。成功破解民生難題既需要執(zhí)政理念轉(zhuǎn)變，也需要治理模式轉(zhuǎn)變?；诖耍疚脑诨仡櫸覈?guó)鄉(xiāng)村治理模式研究的基礎(chǔ)上，討論“統(tǒng)治”、 “自治”與“共治”三種治理模式的價(jià)值取向和實(shí)現(xiàn)條件，剖析參與式治理的成功案例，力求闡明參與式治理模式是我國(guó)廣大鄉(xiāng)村地區(qū)尤其是民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理模式的合理選擇，也是破解民生難題的有效途徑。

一、鄉(xiāng)村治理模式研究回顧

國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)鄉(xiāng)村治理模式的研究主要以現(xiàn)實(shí)的“鄉(xiāng)政村治”模式在實(shí)踐中存在的問(wèn)題為切入點(diǎn)，以善治為目標(biāo)，從微觀的視角展開(kāi)?！班l(xiāng)政村治”是自上個(gè)世紀(jì)末在我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)推行村民自治制度以來(lái)形成的一種鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。然而，幾十年的運(yùn)作表明，這種模式在實(shí)際運(yùn)行中與制度設(shè)計(jì)者的初衷相去甚遠(yuǎn)，進(jìn)而導(dǎo)致“鄉(xiāng)政村治”蛻變?yōu)椤班l(xiāng)政”的“統(tǒng)治”以及“自治”虛化?；诖?，學(xué)術(shù)研究中又相繼出現(xiàn)了各種模式構(gòu)想，歸納起來(lái)，主要有以下幾種:

模式一:縣政·鄉(xiāng)派·村治模式。該模式是以徐勇為代表的學(xué)者在鄉(xiāng)政體制改革背景下提出來(lái)的［1］，他們主張?bào)w制改革必須從縣、鄉(xiāng)、村整個(gè)組織體系全盤(pán)考慮，任何孤立或單項(xiàng)的鄉(xiāng)政改革很難取得實(shí)質(zhì)性成效，加之，中國(guó)自古以來(lái)就有“皇權(quán)不下縣”的傳統(tǒng)，因此，改革必須實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)政村治”模式向“縣政·鄉(xiāng)派·村治”模式轉(zhuǎn)換?！翱h政”是指將目前的縣變?yōu)閲?guó)家在農(nóng)村的基層政權(quán)，“鄉(xiāng)派”是指將現(xiàn)有的鄉(xiāng)變?yōu)榭h的派出機(jī)構(gòu)，“村治”是指在村民委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)之下實(shí)現(xiàn)村民自治，充分體現(xiàn)村的自治性質(zhì)。

模式二:農(nóng)村社區(qū)模式。此種模式是以陽(yáng)信生為代表的學(xué)者提出來(lái)的［2］，他們?cè)趯?duì)湖北、江西等省鄉(xiāng)村治理狀況進(jìn)行大量實(shí)地考察之后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國(guó)村民自治面臨著各種沖突和矛盾，尤其突出的是基層行政權(quán)與村民自治權(quán)之間的沖突以及村“兩委”之間的矛盾。這些矛盾和沖突不能及時(shí)有效解決，也就難以實(shí)現(xiàn)村民自治制度的整體績(jī)效。因此，改變這種格局的不二選擇就是推動(dòng)鄉(xiāng)村治理模式創(chuàng)新，其關(guān)鍵在于:第一，理順鄉(xiāng) (鎮(zhèn))、村的關(guān)系，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“行政權(quán)”與村的“自治權(quán)”分開(kāi)，并將村級(jí)組織行政化;第二，下移村民自治的重心，將村民小組重組為新型的農(nóng)村社區(qū)，實(shí)行農(nóng)村社區(qū)自治。

模式三:法治模式。鑒于中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)沿襲已久的人治現(xiàn)象，以及推行村民自治制度以來(lái)人治現(xiàn)象抬頭的問(wèn)題，有學(xué)者提出了鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)的法治模式［3］。在這種模式中，“法治鄉(xiāng)村”構(gòu)成了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的基本目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)這一基本目標(biāo)，學(xué)者認(rèn)為必須從三個(gè)方面入手，第一，必須確立法治建設(shè)在整個(gè)新農(nóng)村建設(shè)中的主導(dǎo)地位;第二，建立法治鄉(xiāng)村必須依賴于政府的整體推進(jìn);第三，必須挖掘鄉(xiāng)村自治資源，發(fā)揮村民的自主性和創(chuàng)造性。

模式四:“鄉(xiāng)村民主自治”模式?！班l(xiāng)村民主自治”與“縣政·鄉(xiāng)派·村治模式”、“縣政鄉(xiāng)社模式”存在共同之處，都強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)政權(quán)的上收，擴(kuò)大鄉(xiāng)村自治的范圍——即在目前村民自治的基礎(chǔ)上，把自治范圍擴(kuò)大到鄉(xiāng)一級(jí)。該模式的運(yùn)行需要重構(gòu)“鄉(xiāng)村民主自治”的制度框架，并為制度的良性運(yùn)行提供經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)基礎(chǔ)。［4］

還有“縣政鄉(xiāng)社”模式［5］、“合作型社區(qū)模式”［6］、“自覺(jué)自治型治理模式”［7］以及理想型的“善治”［8］模式?？v觀這些模式構(gòu)想可以發(fā)現(xiàn):第一，這些模式都是以“鄉(xiāng)政村治”為背景的，他們對(duì)“村民自治”蛻變的擔(dān)憂，可以說(shuō)明這些模式設(shè)計(jì)者是排斥“統(tǒng)治”的;第二，這些模式更加關(guān)注“自治”范圍，而忽視自治能力問(wèn)題;第三，“善治”是這些模式構(gòu)想的目標(biāo);第四，這些模式更為關(guān)注權(quán)力結(jié)構(gòu)這些靜態(tài)因素，而忽視了治理主體這些能動(dòng)因素;第五，這些模式雖然提及到合作治理的問(wèn)題，但總體上說(shuō)他們基本不懷疑村民的自治能力;第六，這些模式強(qiáng)調(diào)了在國(guó)內(nèi)的普適性特征，而忽視了地域差異、民族差異，也忽視了城鎮(zhèn)化、工業(yè)化帶來(lái)的鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)變化;第七，這些模式還忽視了從“管制”到“自治”需經(jīng)歷一定的過(guò)渡階段。所以從理論上闡明治理模式轉(zhuǎn)變的邏輯是必要的。

二、“統(tǒng)治”、“自治”與“共治”:三種治理模式比較

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)政府在農(nóng)村地區(qū)主要采取了三種治理模式，第一種是以政府為唯一治理主體的“統(tǒng)治”;第二種是以村民為唯一治理主體的“村民自治”模式 (簡(jiǎn)稱為“自治”模式);第三種是村民完全參與的參與式治理模式 (簡(jiǎn)稱“共治”模式)。目前，至少?gòu)闹贫壬险f(shuō)在廣大農(nóng)村地區(qū)已基本實(shí)現(xiàn)了從“統(tǒng)治”向“自治”的過(guò)渡。

(一)“統(tǒng)治”模式

正如密爾所說(shuō)，在專制時(shí)代，一個(gè)國(guó)家只有一個(gè)愛(ài)國(guó)者，那就是君主或國(guó)王，國(guó)家治理完全按照君主的意志由官僚機(jī)構(gòu)去實(shí)行，國(guó)家是君主的私有財(cái)產(chǎn)，治理的成果由君主享有，治理的風(fēng)險(xiǎn)由君主自己承擔(dān)，這種“王權(quán)”理念下的“統(tǒng)治”模式幾乎在任何國(guó)家的歷史上都存在過(guò)。在中國(guó)，“統(tǒng)治”模式歷史悠久，自秦建立中央集權(quán)國(guó)家以來(lái)沿襲了兩千多年，雖然清末民初都有自治構(gòu)想，但終歸是舶來(lái)品，也未走向?qū)嵺`。新中國(guó)成立以后，情況稍有變化，在少數(shù)民族聚居地區(qū)實(shí)行民族區(qū)域自治制度，賦予民族自治地方一定的自治權(quán)力，但是由于民族地區(qū)的種種原因?qū)е铝俗灾螜?quán)沒(méi)有充分落實(shí)，致使治理模式依然沒(méi)有突破“統(tǒng)治”格局。直到20世紀(jì)80年代以后，隨著強(qiáng)烈的村民自治要求的出現(xiàn)，這種“統(tǒng)治”模式的權(quán)威才逐漸被動(dòng)搖，而被村民自治模式所取代。

現(xiàn)代政治強(qiáng)調(diào)政治過(guò)程的開(kāi)放性，強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任觀念，強(qiáng)調(diào)公民的廣泛參與。［9］“潛在的權(quán)力不斷向更為廣泛的社會(huì)群體內(nèi)擴(kuò)展，直至它最終落入所有成年公民之手，從而使社會(huì)形成一個(gè)和諧的道德秩序?！保?0］而“統(tǒng)治”模式恰好與這些原則或趨勢(shì)相悖，無(wú)視個(gè)人權(quán)利，無(wú)視民生幸福，無(wú)視民主參與，從而決定了它終將被取代。

(二)“自治”模式

20世紀(jì)80年代中后期，我們黨和政府決定在中國(guó)農(nóng)村地區(qū)推行村民自治制度。一方面它是對(duì)長(zhǎng)期在農(nóng)村地區(qū)實(shí)施的忽視農(nóng)民民主參與的“統(tǒng)治”模式的替代;另一方面它是人民公社解體后，我們黨和政府為了應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村組織陷于癱瘓或半癱瘓狀態(tài)、鄉(xiāng)村社會(huì)嚴(yán)重失序的現(xiàn)實(shí)而采取的一項(xiàng)制度安排，它試圖通過(guò)村民自治與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制兩大制度的聯(lián)接，破解“三農(nóng)”難題、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化。村民自治制度承擔(dān)著為村莊發(fā)展提供社會(huì)秩序、為農(nóng)村提供公共物品和公共服務(wù)、開(kāi)辟自下而上的民主化道路、連接暫時(shí)出現(xiàn)的鄉(xiāng)村社會(huì)與政府之間斷裂的關(guān)系紐帶，以及通過(guò)自治實(shí)現(xiàn)村民富裕的歷史使命。

近30年的實(shí)踐，村民自治和農(nóng)村基層民主政治建設(shè)取得了一些成就，但是也暴露了不少問(wèn)題，究其原因主要有:第一，中國(guó)傳統(tǒng)文化中缺乏民主自治的基因，缺乏公民社會(huì)、公共領(lǐng)域等組織，所以村民既需要觀念啟蒙，又需要技能訓(xùn)練;第二，取消農(nóng)業(yè)稅之后的鄉(xiāng)村社會(huì)，在不具備自治能力的情況下，某種程度上又回歸了傳統(tǒng)社會(huì)以家庭為單位的“自給自足”狀態(tài)。第三，處于社會(huì)轉(zhuǎn)型和城市化進(jìn)程中的中國(guó)，鄉(xiāng)村精英、“農(nóng)民工”大規(guī)模流失帶來(lái)了人口結(jié)構(gòu)的巨大變化，直接加劇了中國(guó)農(nóng)村的治理危機(jī)，降低了自治能力。第四，在推進(jìn)村民自治制度的過(guò)程中，普遍存在重選舉而輕治理的現(xiàn)象，很容易造成村官的恣意妄為、村治癱瘓和農(nóng)村社會(huì)的失序。［11］第五，中國(guó)鄉(xiāng)村治理模式的轉(zhuǎn)變軌跡是從“統(tǒng)治”直接走向“自治”，這種大過(guò)渡既不符合事物的變化規(guī)律，也不符合治理模式轉(zhuǎn)變的邏輯?；蛟S這些原因共同詮釋了“鄉(xiāng)政村治”的困境。

(三)“共治”模式

源于上個(gè)世紀(jì)末全球治理實(shí)踐中的參與式治理模式是現(xiàn)代民主理論與公共管理理論相結(jié)合的產(chǎn)物，或者說(shuō)是在治理理論中增加了參與民主的元素，是古老的民主政治理論與當(dāng)代治理理論的合流。它強(qiáng)調(diào)賦權(quán)給治理過(guò)程中的利害相關(guān)者，突出他們?cè)谥卫磉^(guò)程的主體地位和作用，使他們的參與不僅僅局限于選舉活動(dòng)，而是擴(kuò)大到整個(gè)政策過(guò)程;強(qiáng)調(diào)利害相關(guān)者獲得實(shí)際利益;強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大治理主體的范圍，除了政府之外，還應(yīng)包括利害相關(guān)者、社會(huì)組織、志愿者團(tuán)體。從這個(gè)意義上講，與“自治”模式相比，參與式治理是一種“共治”模式。

參與式治理理論應(yīng)用于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展領(lǐng)域的內(nèi)在邏輯在于:利害相關(guān)者在謀求自身利益上最有發(fā)言權(quán)，然而苦于所擁有的資金、技術(shù)、信息、權(quán)力、組織能力有限，無(wú)法實(shí)現(xiàn)需求的滿足，而傳統(tǒng)的公共治理組織 (政府)作為某些重要資源的擁有者，卻苦于不能成功地將這些資源轉(zhuǎn)化為直接的利益，而通過(guò)參與式治理方式，可以把二者有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)公共治理目標(biāo)，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，破解民生難題。

通過(guò)上述比較發(fā)現(xiàn)，走出“鄉(xiāng)政村治”困境的前提在于厘清治理模式轉(zhuǎn)變的邏輯，從目前鄉(xiāng)村社會(huì)現(xiàn)實(shí)可知:“統(tǒng)治”失時(shí)，它已被民主政治推入歷史，繼續(xù)采用該模式極有可能帶來(lái)民眾與政府之間的對(duì)抗或者普遍的政治冷漠;“自治”失能，“自治”是以自我治理能力為基礎(chǔ)的，在不具備自治能力的前提下，繼續(xù)采用該模式，它可能蛻變?yōu)猷l(xiāng)政“統(tǒng)治”或者“家庭自治”;“共治”適宜，只有采取這種模式，才能解決“失時(shí)”的問(wèn)題，彌補(bǔ)“失能”的問(wèn)題。于是，不難看出鄉(xiāng)村治理模式轉(zhuǎn)變的應(yīng)然軌跡—— “統(tǒng)治”→“共治”→“自治”→“善治”。而我國(guó)鄉(xiāng)村治理模式的實(shí)際轉(zhuǎn)變軌跡是“統(tǒng)治”→“自治”，這種大過(guò)渡，或許在先發(fā)的東部地區(qū)適用，而對(duì)于欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)而言是不現(xiàn)實(shí)的。

三、凱佐鄉(xiāng)的參與式治理實(shí)踐:一個(gè)“共治”案例

凱佐鄉(xiāng)隸屬于黔南布依族苗族自治州長(zhǎng)順縣，總面積為66.9平方公里，平均海拔為1295米;該鄉(xiāng)共有居民2127戶，9883人，其中少數(shù)民族5304人 (布依族4659人，苗族586人，仡佬族54人，彝族5人)占總?cè)丝诘?3%，屬典型的多民族聚居地區(qū)。1995年，貴州省凱佐鄉(xiāng)實(shí)施了參與式治理項(xiàng)目。

(一)項(xiàng)目概況

該項(xiàng)目是貴州省的重點(diǎn)國(guó)際合作項(xiàng)目，由貴州省農(nóng)科院現(xiàn)代農(nóng)村發(fā)展研究中心主持，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中得到了貴州省科技廳、加拿大國(guó)際發(fā)展研究中心 (IDRC)和福特基金會(huì)資助。引進(jìn)參與式治理項(xiàng)目的目的有三:保護(hù)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源;促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展;擴(kuò)大公民參與，維護(hù)公民權(quán)利。項(xiàng)目運(yùn)作的主要特點(diǎn)在于，由當(dāng)?shù)卮迕褡约和ㄟ^(guò)會(huì)議協(xié)商的形式?jīng)Q定當(dāng)?shù)仄惹行枰ㄔO(shè)的項(xiàng)目，然后制定資金預(yù)算方案、施工方案后，即可向主管部門(mén)申請(qǐng)，獲批的項(xiàng)目可以獲得援助機(jī)構(gòu)提供的整個(gè)項(xiàng)目50%的資金支持，另外50%由當(dāng)?shù)卮迕褡曰I。一個(gè)項(xiàng)目完成之后可以接著申請(qǐng)下一個(gè)項(xiàng)目，如此循環(huán)。該項(xiàng)目自從1995年3月啟動(dòng)以來(lái)，每三年為一期，迄今為止已經(jīng)實(shí)施到了第六期。從2002年的第三期開(kāi)始，省農(nóng)科院將推廣權(quán)移交給當(dāng)?shù)卣蓜P佐鄉(xiāng)政府在全鄉(xiāng)組織推廣。

運(yùn)作過(guò)程主要包括以下環(huán)節(jié)。項(xiàng)目確定環(huán)節(jié):該環(huán)節(jié)由各自然村的村長(zhǎng) (即組長(zhǎng))組織，負(fù)責(zé)召集全村村民大會(huì)，集體討論協(xié)商該村最急需建設(shè)的項(xiàng)目，在充分討論的基礎(chǔ)上投票通過(guò);項(xiàng)目申請(qǐng)環(huán)節(jié):由村民會(huì)議組織者將確定的項(xiàng)目及相關(guān)材料以書(shū)面形式提交給項(xiàng)目主管機(jī)構(gòu);項(xiàng)目審批環(huán)節(jié):該環(huán)節(jié)是將填好的申請(qǐng)表提交給項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，由主管機(jī)構(gòu)全面審核，最終確定項(xiàng)目是否批準(zhǔn)。項(xiàng)目獲批后，由村民組與“參與式”項(xiàng)目基金管理小組簽訂正式合同;資金管理環(huán)節(jié):此環(huán)節(jié)包括項(xiàng)目資金的收支、審核與監(jiān)督等方面，?？顚Ｓ?，民主理財(cái)，財(cái)務(wù)公開(kāi);項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié):項(xiàng)目實(shí)施基本上不聘請(qǐng)任何包工隊(duì)，由村民自己組織隊(duì)伍建設(shè);項(xiàng)目后續(xù)管理環(huán)節(jié):每個(gè)項(xiàng)目施工結(jié)束，由項(xiàng)目組及村民代表抽調(diào)專門(mén)人員對(duì)工程質(zhì)量進(jìn)行檢查驗(yàn)收，對(duì)驗(yàn)收合格的進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)驗(yàn)收不合格的則責(zé)令改造。工程驗(yàn)收后，村民們還要組織全體村民組會(huì)議，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，尤其是要制定專門(mén)的后續(xù)管理制度。

(二)凱佐鄉(xiāng)參與式治理的實(shí)施效果

參與式治理模式在凱佐鄉(xiāng)已經(jīng)歷了10多年的探索與實(shí)踐，取得了明顯的成效。

1.自然資源得到了有效保護(hù)和利用，基本形成了“社區(qū)+農(nóng)戶”的兩級(jí)管理體制;

2.村民的物質(zhì)文化生活水平得到整體提高，村民的收入從1994年的戶均627.4元提高到2012年的人均2900余元，基本解決了溫飽問(wèn)題，一半以上的家庭開(kāi)始奔小康;

3.村民的權(quán)利得到了有效維護(hù)，在項(xiàng)目決策、實(shí)施以及后續(xù)管理過(guò)程中，村民基本上能夠“全程參與”，滿足了村民“我說(shuō)了算”的愿望，更值得一提的是婦女的權(quán)益得到了有效保障;

4.村民的集體智慧得到充分發(fā)揮，為了克服村民識(shí)字率低的難題，村民們挖掘了選舉中的傳統(tǒng)資源，用大豆、玉米、葵花籽等食物投票，為了提高資金使用效率，村民們創(chuàng)造了“滾雪球”的資金使用模式;

5.村民的凝聚力明顯增強(qiáng)，在項(xiàng)目決策、實(shí)施過(guò)程中，村民的活動(dòng)看似大集體的模式，然而二者卻有著質(zhì)的區(qū)別，大集體是按照指令被動(dòng)行事，而在“參與式”項(xiàng)目的完成過(guò)程中，他們是按照自己的意愿主動(dòng)行事;

6.干群關(guān)系得到改善，在項(xiàng)目實(shí)施的全過(guò)程中，干部的官僚作風(fēng)銷(xiāo)聲匿跡，他們不再直接干預(yù)、包辦代替，而是根據(jù)村民的實(shí)際需要，提供生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)、市場(chǎng)信息、協(xié)調(diào)矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)秩序。

由此可見(jiàn)，“參與式”治理模式在凱佐鄉(xiāng)的實(shí)踐，激發(fā)了村民的參與熱情，恢復(fù)了鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展活力，建立了井然有序的社會(huì)秩序，營(yíng)造了和諧的社會(huì)氛圍。

四、推進(jìn)參與式治理模式的對(duì)策與建議

(一)參與式治理的局限性

然而，作為“共治”模式的參與式治理在實(shí)踐中也存在局限性，受到諸多因素的制約。

第一，受權(quán)力關(guān)系制約。“參與式”治理主要是地方公民與地方權(quán)威在特定事務(wù)上的權(quán)力關(guān)系互動(dòng)，但受傳統(tǒng)單一治理主體的影響，權(quán)力往往把持在地方權(quán)威手中。［12］第二，受參與技能的制約。由于參與范圍是不斷地從低層次向高層次、從具體事務(wù)到龐大的項(xiàng)目拓展的，其中，參與的過(guò)程越發(fā)復(fù)雜并要求不同類(lèi)型的知識(shí)、技能、經(jīng)驗(yàn)、領(lǐng)導(dǎo)管理才能，基層公民參與技能欠缺，會(huì)直接影響到參與的效果。［13］第三，受政治愿望的制約。由于缺乏強(qiáng)有力的或具有決斷性的中央權(quán)威為地方層面的參與提供機(jī)會(huì)，以至于地方官員缺乏提供地方參與機(jī)會(huì)的政治意愿。［14］第四，受地方層面財(cái)政資源不足的制約。由于地方財(cái)政匱乏，同時(shí)中央財(cái)政撥款又掌握在更高層地方政府手中，于是地方治理項(xiàng)目難以啟動(dòng)，自然制約著基層公民參與的機(jī)會(huì)。［15］第五，受參與水平的制約。參與式治理強(qiáng)調(diào)公民或團(tuán)體在政策過(guò)程中，通過(guò)新建立的各種制度渠道和程序直接參與政策制定，但是在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，基層公民往往只是聽(tīng)取了項(xiàng)目說(shuō)明和規(guī)劃，而不能直接參與政策制定過(guò)程。在我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)推行參與式治理模式同樣要面對(duì)上述方面的挑戰(zhàn)。

(二)提升參與式治理的策略建議

針對(duì)上述制約因素，進(jìn)一步提升參與式治理水平，必須做到以下幾點(diǎn)。

1.轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念。轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念并非一個(gè)新鮮的提法或觀點(diǎn)，我國(guó)《憲法》第二條規(guī)定，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。這實(shí)際上已經(jīng)從根本大法上界定了國(guó)家權(quán)力的歸屬問(wèn)題。歷任國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在黨和國(guó)家的重大會(huì)議上都曾強(qiáng)調(diào)“執(zhí)政為民”的觀點(diǎn)，這充分說(shuō)明中央高層早已轉(zhuǎn)變了執(zhí)政理念，問(wèn)題的關(guān)鍵在于地方政府是否也同步做出了轉(zhuǎn)變。觀念是行為的先導(dǎo)，只有地方政府尤其是基層地方政府適時(shí)轉(zhuǎn)變理念，減少不正當(dāng)?shù)馗深A(yù)，切實(shí)還權(quán)于民，才能解除村民參與的心理束縛，從而激發(fā)民眾的參與熱情。

2.變革權(quán)力關(guān)系。20多年的村民自治實(shí)踐雖然已使“政權(quán)”與“治權(quán)”關(guān)系定型，從理論上講，這種權(quán)力關(guān)系格局是合理的，但在實(shí)踐中政權(quán)的介入隨處可見(jiàn)，村民自治組織也常常因?yàn)樽灾文芰Σ蛔愣B(yǎng)成了對(duì)政權(quán)的依賴，從而降低了自治水平。要解決“政權(quán)”與“治權(quán)”之間的緊張，基層地方政府作為鄉(xiāng)村治理主體之一必須明確劃定其權(quán)限。

3.培育參與型文化。我國(guó)是一個(gè)擁有兩千多年帝制歷史的國(guó)家，相應(yīng)地也就形成了臣民文化傳統(tǒng)，臣民文化造就的是被動(dòng)參與或者暴力抗拒，但這都有礙于政治發(fā)展和政治穩(wěn)定，因此，要改變這種狀況就要有意識(shí)地培育參與型文化，激發(fā)民眾主動(dòng)參與的熱情，變被動(dòng)參與為主動(dòng)參與，變無(wú)序參與為主動(dòng)參與。

4.提升參與技能。參與技能決定著參與的范圍、質(zhì)量和效果，而參與技能是通過(guò)后天培養(yǎng)的，參與技能的高低是各種因素制約的結(jié)果。因此，要?jiǎng)?chuàng)造條件為村民傳授參與知識(shí)，培訓(xùn)參與技能。對(duì)于廣大村民來(lái)說(shuō)，改善其生活生產(chǎn)條件，治理鄉(xiāng)村社會(huì)事務(wù)，他們并不缺乏技能，而是對(duì)于更高層面、更大范圍的政策過(guò)程參與，他們才會(huì)明顯感到知識(shí)和技能的缺乏，要解決這一問(wèn)題不是短時(shí)間的事情。

5.拓展參與主體。拓展參與主體的目的就在于彌補(bǔ)村民自治能力的不足，不同的治理主體可以提供不同的治理資源，比如，資金、物質(zhì)、知識(shí)、技術(shù)、信息、政策等。從“統(tǒng)治”模式向“自治”模式的轉(zhuǎn)變，實(shí)際上也是從政府單一治理主體向村民單一治理主體的轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變之后，從表面上看可以激發(fā)村民參與的熱情，但實(shí)質(zhì)上并未提升其自治的能力。因此，拓展治理主體就顯得極為必要。我們認(rèn)為在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，村民與政府是兩個(gè)常規(guī)性的治理主體，而其他的治理主體則是需要根據(jù)治理對(duì)象的性質(zhì)來(lái)確定，比如援助機(jī)構(gòu)、技術(shù)機(jī)構(gòu)等，拓展治理主體除了村民自己努力之外，更主要的需要政府、媒體發(fā)揮作用。

6.加大資金注入。從凱佐鄉(xiāng)推行的參與式治理模式來(lái)看，注入的資金是所有項(xiàng)目啟動(dòng)的原動(dòng)力，沒(méi)有資金注入一切計(jì)劃都會(huì)落空。為了解決啟動(dòng)資金問(wèn)題，可以從四個(gè)方面考慮:一是統(tǒng)籌規(guī)劃國(guó)家和地方政府在鄉(xiāng)村地區(qū)的資金投向，如道路改造建設(shè)投入、危房改造投入、水利設(shè)施投入、農(nóng)田改造投入、農(nóng)業(yè)直補(bǔ)等;二是加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度;三是爭(zhēng)取國(guó)內(nèi)外援助機(jī)構(gòu)的援助;四是將各種資金統(tǒng)籌規(guī)劃，根據(jù)鄉(xiāng)村發(fā)展的實(shí)際需求狀況，啟動(dòng)項(xiàng)目，然后按照“參與式”治理模式運(yùn)作。其實(shí)，近年來(lái)國(guó)家和地方政府在鄉(xiāng)村治理方面已經(jīng)投入了大量資金，很大程度上，由于運(yùn)作模式的原因致使這些注入的資金沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的效力。

我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)走向自治是大勢(shì)所趨，但是朝著這種趨勢(shì)轉(zhuǎn)變必須依據(jù)客觀條件，遵循客觀規(guī)律?！班l(xiāng)政村治”的困境可以追溯到鄉(xiāng)村治理模式的轉(zhuǎn)變軌跡，從“統(tǒng)治”到“自治”是一種大轉(zhuǎn)變、大過(guò)渡，是從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端，對(duì)于我國(guó)先發(fā)地區(qū)而言，在各種自治條件具備的前提下，這種轉(zhuǎn)變或許是可行的，而對(duì)于中西部很多地方來(lái)說(shuō)，在自治能力不足的情況下，實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變其結(jié)果往往會(huì)事與愿違。我國(guó)廣大民族地區(qū)，大多為“落后地區(qū)”、 “欠發(fā)達(dá)地區(qū)”，歷史的原因造成自治能力不足，現(xiàn)實(shí)的原因造成自治資源流失，后續(xù)治理面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，發(fā)展問(wèn)題依然突出。研究發(fā)現(xiàn)，對(duì)于民族地區(qū)來(lái)說(shuō)，采用參與式治理這種“共治”模式不僅可以有效地促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展，破解地區(qū)發(fā)展難題，而且還可以在治理過(guò)程吸納政治參與，緩解或化解因政治參與渠道不暢或狹窄帶來(lái)的壓力或緊張，這樣，既可以增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，又可以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

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