常 健，饒常林

(華中師范大學(xué) a.法學(xué)院 b．公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430079)

傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)是個(gè)古樸的農(nóng)業(yè)社會(huì)，中央銀行與中央銀行制度都不是根植于我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的產(chǎn)物，它們是隨著外國(guó)的堅(jiān)船利炮一起到來(lái)的舶來(lái)品。我國(guó)中央銀行與中央銀行法律制度發(fā)端于百年前的大清銀行與《試辦銀行章程》、《大清銀行則例》。雖然自1905年大清銀行建立中國(guó)社會(huì)歷經(jīng)百年變革和數(shù)度政權(quán)的更迭，但中央銀行在中國(guó)百年社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中卻始終扮演著重要的角色?；仡櫸覈?guó)中央銀行與中央銀行法律制度發(fā)展的歷程，其雖經(jīng)數(shù)度變革，但歷史卻有著驚人的重復(fù)?！拔覀?cè)诠痉I(lǐng)域出現(xiàn)的許多問(wèn)題都不是突然發(fā)生的，它都有一個(gè)歷史的脈絡(luò)。如果我們對(duì)這些歷史脈絡(luò)都清楚的話，我們就能明白為什么會(huì)發(fā)生這些問(wèn)題及如何來(lái)解決這些問(wèn)題”[1]35。認(rèn)清歷史，理解歷史，才能更好地創(chuàng)造歷史。對(duì)于我國(guó)中央銀行和中央銀行法律制度變遷歷史的梳理，也許更能為我們深入理解我國(guó)現(xiàn)行中央銀行與中央銀行法律制度提供清晰的思路。

一、1840～1911：清末中央銀行法律制度與實(shí)踐

鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)打開了封閉中國(guó)的大門，也將中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)裹挾進(jìn)了世界經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系。隨著社會(huì)商品化程度的提高，貨幣金融在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的地位日漸突出。自1845年起，西方國(guó)家的金融機(jī)構(gòu)大批進(jìn)入我國(guó)，甚至成為我國(guó)現(xiàn)代金融業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)。“甲午戰(zhàn)爭(zhēng)之后，西方各國(guó)除了經(jīng)營(yíng)存貸款、匯兌等業(yè)務(wù)外，主要將對(duì)清政府貸款作為主要的資本擴(kuò)張手段，進(jìn)而操縱中國(guó)金融市場(chǎng)，乃至清政府的財(cái)政?！盵2]雖然，1896年我國(guó)第一家新式銀行——中國(guó)通商銀行——設(shè)立，并被清政府授予了貨幣發(fā)行權(quán)，但其規(guī)模較小無(wú)法主導(dǎo)金融市場(chǎng)。清政府面臨“言常用則歲出歲入不相抵，言通商則輸出輸入不相抵，言洋債則竭內(nèi)外之力，而更無(wú)以相抵。”[3]33面對(duì)此種金融與財(cái)政困局，不少人提出“援引世界上英、法、德、日等國(guó)創(chuàng)辦中央銀行解決政府財(cái)政困難事例，建議清政府設(shè)立官銀行，以此整理幣制，挽救財(cái)政危機(jī)”[4]。1895年，順天府尹胡燏棻提出：“于京城設(shè)立官家銀行，歸戶部督理；……購(gòu)極精之器，選極細(xì)之紙，印行鈔票，而存其現(xiàn)銀于銀行?！盵5]3691898年，盛京將軍依克唐阿奏請(qǐng)“由戶部籌款在京師設(shè)立總銀行，外省提用庫(kù)銀于省垣各設(shè)分銀行，各處口岸由關(guān)道籌款設(shè)立通商銀行，仍由部印造鈔票，妥定章程?！盵6]1032-10331904年3月，主管財(cái)政的軍機(jī)大臣奕劻上奏，無(wú)國(guó)家銀行“則國(guó)用盈虛之大局，不足資以輔助……現(xiàn)擬先由戶部設(shè)法籌集股本，采取各國(guó)銀行章程，斟酌損益，迅即試辦銀行，以為財(cái)政流轉(zhuǎn)總匯之所?！盵7]10371904年3月，戶部尚書鹿傳霖也以“制幣與銀行相輔而行，非銀行則不能暢行各幣”為由，參考各國(guó)銀行章程，提出具體設(shè)立戶部銀行的方案[8]1037-1042，即《試辦戶部銀行章程》(以下簡(jiǎn)稱《章程》)?！墩鲁獭贩钪寂鷾?zhǔn)后，1905年9月27日戶部銀行在北京成立，并逐步在天津、上海、漢口、濟(jì)南、張家口、奉天、營(yíng)口、庫(kù)倫等地開設(shè)分行。

《章程》對(duì)戶部銀行的設(shè)計(jì)則主要借鑒英格蘭銀行和日本銀行的經(jīng)驗(yàn)，即在戶部銀行的治理機(jī)制方面主要采取英格蘭銀行三權(quán)分立制度；在戶部銀行的歸屬方面則仿效日本銀行歸屬大藏省管轄的做法；在戶部銀行的外部組織結(jié)構(gòu)方面則采取英格蘭銀行分支行制度[9]51?！墩鲁獭饭灿?jì)32條，對(duì)戶部銀行的資本結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、職能權(quán)限等做出了規(guī)定，其中第5條、第8條、第20條、第21條、第23條、第24條、第25條、第28條規(guī)定專門涉及其中央銀行的貨幣發(fā)行職能、收解官款代理國(guó)庫(kù)職能、調(diào)節(jié)金融市場(chǎng)職能和市場(chǎng)緊急援助職能等[10]。

1908年，清政府管制改革中戶部改為度支部，戶部銀行也被改稱為大清銀行，同時(shí)度支部也對(duì)《章程》進(jìn)行修訂，重新頒布《大清銀行則例》(以下簡(jiǎn)稱《則例》)?！秳t例》共計(jì)24條，除重申《章程》中規(guī)定的發(fā)行貨幣、代理國(guó)庫(kù)、穩(wěn)定通貨職能外，還明確規(guī)定大清銀行具有經(jīng)濟(jì)財(cái)政事務(wù)及公家一切款項(xiàng)，代公家經(jīng)理公債及各種證券職能*參見(jiàn)何品整理：《大清銀行始末記(一)》，《檔案與史學(xué)》1997年第6期；潘?。骸墩摿⒎ㄗ兏飳?duì)近代中國(guó)中央銀行的影響》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究》2008年第2期。。此后《兌換紙幣則例》、《大清銀行章程》、《現(xiàn)行詳細(xì)章程》等明確大清銀行職能和其他中央銀行權(quán)限的法律法規(guī)相繼頒布。這使得大清銀行的國(guó)家銀行性質(zhì)更加鮮明。

《章程》和《則例》是我國(guó)最早的銀行立法，也是最早的中央銀行法，使得大清銀行具有了中央銀行的初步職能，“設(shè)立戶部銀行，……以立中央銀行之基礎(chǔ)”，而大清銀行“即為中央銀行”[11]74。在經(jīng)理國(guó)庫(kù)方面，《則例》第6條規(guī)定：“大清銀行得由度支部酌準(zhǔn)定令，許其經(jīng)理國(guó)庫(kù)事務(wù)即公家一切款項(xiàng)，并代公家經(jīng)理公債及各種證券。”在統(tǒng)一貨幣發(fā)行方面，《章程》第8條、第24條規(guī)定：“以后銀元局鑄造銀銅各幣，均應(yīng)交本行承領(lǐng)，與商號(hào)直接往來(lái)，以便流通市面”，“本行有整齊幣制價(jià)值之權(quán)，凡遇市商把持壟斷，將各項(xiàng)制幣價(jià)值任意抬抑之時(shí)，本行得以稟請(qǐng)從嚴(yán)懲辦，秉公定價(jià)，務(wù)使幣價(jià)一律以維圓法”；《則例》第5條、第7條規(guī)定：“大清銀行有代國(guó)家發(fā)行紙幣之權(quán)……”，“大清銀行有代國(guó)家發(fā)行新幣之責(zé)，應(yīng)隨時(shí)體察市面情形，向度支部請(qǐng)領(lǐng)新幣，由部核準(zhǔn)知照造幣廠分別發(fā)放以資流通?！痹趯?duì)金融市場(chǎng)救助方面，《章程》第5條規(guī)定：“本行歸國(guó)家保護(hù)，凡遇市面銀根緊急青黃不接之時(shí)，本行可向戶部稟請(qǐng)發(fā)給庫(kù)款救濟(jì)，其發(fā)給之款，照章按期籌交息銀”；《則例》第12條：“大清銀行凡遇各地方市面銀根經(jīng)濟(jì)之際，得由職員會(huì)定議，呈準(zhǔn)度支部借給款項(xiàng)維持市面，仍由銀行按期照章結(jié)算存息，聽(tīng)候部示?！?/p>

依據(jù)《章程》和《則例》的法律規(guī)定戶部銀行和大清銀行初具中央銀行的職能，在經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中履行了部分中央銀行職能*以維護(hù)金融穩(wěn)定為例，1910年上海橡皮股票風(fēng)潮爆發(fā)，上海道出面向9家外國(guó)銀行借款維持市面但未能達(dá)到效果。上?？偵虝?huì)因此請(qǐng)求大清銀行迅速籌款放貸給各銀行、錢莊以救危局，后由度支部電令大清銀行解銀百萬(wàn)至上海才控制了局面的惡化。此后在對(duì)北京、天津的救市中也以大清銀行為主。參見(jiàn)曲詞：《中國(guó)中央銀行法律制度演進(jìn)》，中國(guó)人民大學(xué)2010年博士學(xué)位論文，第55頁(yè)。。但從整體而言，由于金融業(yè)主要被外國(guó)銀行所控制以及清政府中央集權(quán)的衰落，戶部銀行和大清銀行在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的價(jià)值功效難以發(fā)揮。一方面，雖然清政府中央銀行的目的之一是保障財(cái)政供給，但由于清政府大量向外國(guó)銀行借款，導(dǎo)致外國(guó)銀行操縱中國(guó)的財(cái)政金融，清政府的財(cái)政狀況并未因此改觀。另一方面，清末我國(guó)幣制混亂，各地方政權(quán)為了自身利益抵制幣制統(tǒng)一；外國(guó)銀行憑借不平等條約和各國(guó)在華勢(shì)力的保護(hù)依然享有貨幣發(fā)行權(quán)；而中國(guó)私營(yíng)銀錢業(yè)基于自身利益以及對(duì)外國(guó)銀行享有貨幣發(fā)行權(quán)的反對(duì)也抵制貨幣統(tǒng)一。所以，大清銀行設(shè)立至清政府被推翻，大清銀行總共發(fā)行貨幣額度1800萬(wàn)兩[12]1056-1057，根本滿足不了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)貨幣流通的需求，大清銀行統(tǒng)一幣制的努力收效甚微。此外，無(wú)論是戶部銀行還是大清銀行均為股份制銀行，也從事普通商業(yè)銀行的存貸款業(yè)務(wù)，乃至中央銀行業(yè)務(wù)退居次席。在經(jīng)營(yíng)管理上，大清銀行人浮于事、調(diào)度不靈、官僚把持、官商勾結(jié)，主要經(jīng)營(yíng)人員多無(wú)現(xiàn)代銀行知識(shí)，至1911年底大清銀行虧空款項(xiàng)已達(dá)白銀2000多萬(wàn)兩，竟然超過(guò)銀行總資本一倍以上。

二、1912～1949：民國(guó)時(shí)期中央銀行法律制度與實(shí)踐

(一)“北洋政府階段”中央銀行法律制度與實(shí)踐

1911年辛亥革命爆發(fā)，隨著清政府的垮臺(tái)，大清銀行也停止?fàn)I業(yè)。南京臨時(shí)政府成立后，一方面全國(guó)的金融形勢(shì)十分嚴(yán)峻，大批中資銀行和銀錢業(yè)倒閉；另一方面大清銀行商股股東聯(lián)合會(huì)要求對(duì)大清銀行進(jìn)行改組作為政府的銀行。1912年1月以上海大清銀行為中心，南京臨時(shí)政府將大清銀行改組為中國(guó)銀行，作為國(guó)家中央銀行。此后，袁世凱組建北京政府，中國(guó)銀行在北京籌設(shè)總部，于1912年8月1日正式開業(yè)，上海中國(guó)銀行改為分行[13]。1913年4月15日，北京政府通過(guò)《中國(guó)銀行則例》，由財(cái)政部通告各國(guó)銀行，聲明中國(guó)銀行“系國(guó)家中央銀行”[4]。北洋政府階段除中國(guó)銀行履行中央銀行職能之外，北洋政府1914年4月7日頒布《交通銀行則例》，賦予交通銀行一部分中央銀行職權(quán)，包括以振興輪、路、電、郵四政為名經(jīng)理交通四政的?？?，從而實(shí)際分理國(guó)庫(kù)，掌管特別會(huì)計(jì)國(guó)庫(kù)金；交通銀行還享有貨幣發(fā)行權(quán)，可經(jīng)政府之委托專理國(guó)外款項(xiàng)和承辦政府事項(xiàng)*參見(jiàn)中國(guó)第二歷史檔案館等合編：《中華民國(guó)金融法規(guī)檔案資料選編》，檔案出版社1989年版，第175頁(yè)；曲詞：《中國(guó)中央銀行法律制度演進(jìn)》，中國(guó)人民大學(xué)2010年博士學(xué)位論文，第77頁(yè)。。此外，政府的關(guān)稅、鹽稅和鐵路收益由外國(guó)銀行經(jīng)理，地方收支基本上由各省銀行經(jīng)辦，甚至由一些商業(yè)銀行經(jīng)辦。

1913年《中國(guó)銀行則例》共計(jì)30條，分別規(guī)定中國(guó)銀行為股份有限公司，采取總分行組織結(jié)構(gòu)，受政府財(cái)政部的全面控制，其不僅具有依據(jù)政府委托經(jīng)理國(guó)庫(kù)、代發(fā)國(guó)幣、募集和償還公債等中央銀行部分職能，還具有經(jīng)營(yíng)一般商業(yè)銀行業(yè)務(wù)職能。1913年《中國(guó)銀行則例》規(guī)定的銀行制度在性質(zhì)上與此前的大清銀行并沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別，依然是作為政府財(cái)政工具的綜合性銀行，其中央銀行的職能并不能充分體現(xiàn)[9]76-77。1917年梁?jiǎn)⒊呜?cái)政總長(zhǎng)，為恢復(fù)中國(guó)銀行的信用，開始著手《中國(guó)銀行則例》的修訂，進(jìn)行中國(guó)銀行的改革。1917年修訂的《中國(guó)銀行則例》經(jīng)總統(tǒng)核準(zhǔn)公布施行，修訂以確立中國(guó)銀行作為中央銀行的獨(dú)立性為核心，內(nèi)容涉及擴(kuò)充商股，增強(qiáng)中國(guó)銀行人事任免的獨(dú)立性，限制中國(guó)銀行為政府墊資等*1917年《中國(guó)銀行則例》的修訂使政府利用中央銀行貨幣發(fā)行權(quán)彌補(bǔ)財(cái)政的目的無(wú)法實(shí)現(xiàn)，并不符合軍閥當(dāng)權(quán)者的利益，所以1918年段祺瑞的皖系取得國(guó)會(huì)控制權(quán)后即向國(guó)會(huì)提出恢復(fù)1913年《中國(guó)銀行則例》，從而引發(fā)“新舊則例之爭(zhēng)”。這場(chǎng)爭(zhēng)論一直持續(xù)到1923年，隨著皖系的戰(zhàn)敗，爭(zhēng)論才結(jié)束。。

北洋階段的中央銀行——中國(guó)銀行和交通銀行——具有極其鮮明的時(shí)代特色。(1)北洋政府成立中國(guó)銀行的目的在于解決政府財(cái)政困難。1913年財(cái)政總長(zhǎng)熊希齡在擬訂國(guó)家中央銀行則例草案中指出，“茍中央不急設(shè)一完全之金融機(jī)關(guān)，則紙幣不能發(fā)行，國(guó)庫(kù)無(wú)從統(tǒng)一，金融滯塞，匯兌不通，工商坐困，稅源日竭，雖欲整理財(cái)政，亦決無(wú)著手之處。故中央銀行之創(chuàng)辦，在今日中國(guó)財(cái)政棼如，幣制混亂，金融窘困之秋，誠(chéng)不可一日或緩”[4]。遂《中國(guó)銀行則例》中規(guī)定，中國(guó)銀行享有代國(guó)家發(fā)行國(guó)幣，協(xié)助政府整理幣制，推廣紙幣發(fā)行之權(quán)，同時(shí)經(jīng)理國(guó)庫(kù)和公債[14]162。但實(shí)際上，當(dāng)時(shí)中國(guó)銀行最主要職責(zé)就是為政府代理公債發(fā)行[15]。(2)北洋政府時(shí)期，中國(guó)銀行、交通銀行、外國(guó)銀行以及省立銀行，甚至普通商業(yè)銀行均經(jīng)理財(cái)政稅收事務(wù)，中央銀行職能分散?！爸袊?guó)銀行等履行中央銀行職責(zé)的銀行并不能給商業(yè)銀行提供票據(jù)清算服務(wù)，連中國(guó)銀行、交通銀行之間及其與商業(yè)銀行之間的票據(jù)清算都要依靠錢莊進(jìn)行。而北洋時(shí)期各商業(yè)銀行也不向中國(guó)銀行等代行中央銀行職能的銀行繳納存款準(zhǔn)備金，故中國(guó)銀行等也不是普通商業(yè)銀行的最后貸款人?！盵16](3)北洋政府時(shí)期，中央銀行沒(méi)有統(tǒng)一貨幣發(fā)行。除中國(guó)銀行、交通銀行外，許多商業(yè)銀行具有貨幣發(fā)行權(quán)，據(jù)統(tǒng)計(jì)“截止民國(guó)十七年底止，除中國(guó)、交通及各省地方銀行不計(jì)外，各行發(fā)行之?dāng)?shù)目，已達(dá)10348027.1元?！盵17]104同一時(shí)期，外國(guó)銀行在華也擁有紙幣發(fā)行權(quán)，從清末到1918年是外資銀行紙幣在中國(guó)流通最廣的一個(gè)時(shí)期，最低估計(jì)大約310303644元；1921年—1925年間，外國(guó)銀行紙幣的流通量竟大大超過(guò)了本國(guó)銀行所發(fā)行的紙幣數(shù)量[16]。(4)北洋政府時(shí)期，中央銀行業(yè)務(wù)商業(yè)銀行化趨勢(shì)明顯。中國(guó)銀行本身作為股份制銀行實(shí)行官商合辦，但從1912-1915年中國(guó)銀行并沒(méi)有對(duì)外出售商股。1917年隨著《中國(guó)銀行則例》的修改，商股數(shù)量開始增加，到1926年北洋政府覆亡前夕，官款只剩5萬(wàn)元，商股已占總股本的97.5%，中國(guó)銀行幾乎成為商辦銀行[18]647-648。交通銀行也是如此，至1928年交通銀行商股占總股本約90%，也基本上成為商辦銀行[16]。

(二)“南京國(guó)民政府階段”中央銀行法律制度與實(shí)踐

1917年孫中山在中國(guó)國(guó)民黨成立宣言中就提出建立中央銀行的主張[19]。1924年，為擺脫財(cái)政困境，籌措北伐軍費(fèi)，孫中山?jīng)Q定創(chuàng)設(shè)廣東革命政府的中央銀行。1924年8月中華民國(guó)中央政府(廣東)頒布了《中央銀行條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)，并于8月15日成立中央銀行。1924年《條例》共計(jì)16條，其第7條明確規(guī)定了中央銀行的職責(zé)為：代政府募集內(nèi)外實(shí)業(yè)債款；發(fā)行貨幣；代理金庫(kù)現(xiàn)金之出納及代收各項(xiàng)公款；代政府創(chuàng)辦或經(jīng)營(yíng)各項(xiàng)國(guó)有之實(shí)業(yè)。由于孫中山本人對(duì)于中央銀行獨(dú)立性的充分認(rèn)識(shí)，《條例》第6條規(guī)定：“中央銀行如貸款于政府，應(yīng)以確實(shí)抵品或擔(dān)保及諸生利事業(yè)者為限，其款額不超過(guò)資本總額百分之二十，償還期并不得逾三個(gè)月。”在《條例》第8條規(guī)定，“中央銀行不得經(jīng)營(yíng)有投機(jī)性質(zhì)之營(yíng)業(yè)。(一)除營(yíng)業(yè)上必需之不動(dòng)產(chǎn)外，購(gòu)入或承受不動(dòng)產(chǎn)及以不動(dòng)產(chǎn)作放款之抵押品。(二)購(gòu)入或承受置業(yè)公司及其他非經(jīng)政府擔(dān)保之各項(xiàng)公司股票暨證券、債票。(三)購(gòu)入或承受各項(xiàng)貨物?！盵14]49-50上述規(guī)定對(duì)保持中央銀行的經(jīng)營(yíng)獨(dú)立性具有直接的規(guī)范作用，使廣州中央銀行在很短時(shí)間內(nèi)就建立了相應(yīng)的信用，取得了較好的業(yè)績(jī)。

1927年國(guó)民政府定都南京，由于此時(shí)的廣州中央銀行的信用崩潰*隨著“北伐”戰(zhàn)爭(zhēng)的發(fā)展，軍費(fèi)開支劇增，中央銀行資本有限、吸收的存款不足，因此只能依賴增發(fā)紙幣以應(yīng)付政府的軍政開支。但紙幣政策并非萬(wàn)能，其會(huì)帶來(lái)通貨膨脹和更大的財(cái)政困境。如國(guó)民政府遷移武漢之后，通過(guò)中央銀行大量發(fā)行紙幣，從1927年4月到6月，漢口中央銀行發(fā)行貨幣總額接近3000萬(wàn)元，比1924年—1926年底近三年發(fā)行的總額還多(參見(jiàn)中國(guó)人民銀行總行參事室編：《中華民國(guó)貨幣史資料(1924-1949)》第2輯，上海人民出版社1991年版，第44-45頁(yè))。很快武漢市面上的紙幣無(wú)法兌換，漢口中央銀行宣布停頓。而廣州中央銀行也是如此，1927年一年間紙幣發(fā)行總額也達(dá)3500萬(wàn)元。1927年11月17日，廣州發(fā)生“張黃事件”——即張發(fā)奎、黃琪翔等人在廣州發(fā)動(dòng)政變，改組國(guó)民黨廣東省黨部、廣東省政府，這一事變引起了擠兌風(fēng)潮，廣東中央銀行不得不停止兌換紙幣長(zhǎng)達(dá)一年。參見(jiàn)繆潤(rùn)華：《廣州中央銀行發(fā)展、停頓的簡(jiǎn)要經(jīng)過(guò)、原因及其影響》，《新鄉(xiāng)學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第4期。，為穩(wěn)定政權(quán)、籌措“北伐”軍費(fèi)、保障財(cái)政供給，南京國(guó)民政府決定新設(shè)中央銀行*在1928年南京國(guó)民政府設(shè)立的中央銀行開業(yè)后，廣東的中央銀行于1929年3月改稱“廣東中央銀行”，降為分行；1932年1月，其又改稱“廣東省銀行”，再被降級(jí)為地方銀行。。故1927年10月22日頒布新的《中央銀行條例》，共計(jì)19條，該條例于1928年10月5日修訂為20條；1928年10月25日《中央銀行章程》共計(jì)45條核準(zhǔn)公布。1928年《中央銀行條例》和《中央銀行章程》均明確規(guī)定，中央銀行為國(guó)家銀行，由國(guó)民政府設(shè)置經(jīng)營(yíng)之；中央銀行享有“遵照兌換券條例發(fā)行兌換券、鑄造及發(fā)行國(guó)幣、經(jīng)理國(guó)庫(kù)、募集或經(jīng)理國(guó)內(nèi)外公債事務(wù)”等特權(quán)[14] 529-530, 533-534。1928年11月1日，南京國(guó)民政府在上海成立中央銀行。與此同時(shí)，中國(guó)銀行于1928年10月26日頒布《中國(guó)銀行條例》(共計(jì)24條)、于11月頒布《中國(guó)銀行章程》(共計(jì)69條)；交通銀行于1928年11月16日頒布《交通銀行條例》(共計(jì)23條)、于11月頒布《交通銀行章程》(共計(jì)69條)。這些條例和章程均賦予中國(guó)銀行、交通銀行“代理一部分之國(guó)庫(kù)事宜”等中央銀行職能。上述條例和章程共同組成了南京國(guó)民政府有關(guān)中央銀行的法規(guī)體系，構(gòu)建了中央銀行的基本職能框架[15]。從《中央銀行條例》規(guī)定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系看，其規(guī)定“中央銀行為國(guó)家銀行，由國(guó)民政府設(shè)置之”，顯然是汲取了大清銀行與北洋時(shí)期中國(guó)銀行的教訓(xùn)，在制度設(shè)計(jì)上明確中央銀行的產(chǎn)權(quán)為國(guó)有產(chǎn)權(quán)，力圖與中央銀行的“公共產(chǎn)品”特定保持一致。在中央銀行機(jī)構(gòu)設(shè)置上，《中央銀行條例》第9、10、11、12條規(guī)定，中央銀行的權(quán)力機(jī)構(gòu)施行三權(quán)分立制度，由理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和總裁副總裁分別行使立法、檢查與行政之權(quán)，力圖在中央銀行內(nèi)部形成分權(quán)制衡格局，擺脫政府部門和利益集團(tuán)的操縱。但一方面，中央銀行依然兼有商業(yè)銀行職能，已經(jīng)影響了中央銀行“公共產(chǎn)品”特性的發(fā)揮。另一方面，中央銀行的理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)與總裁均由選任或特派，使得中央銀行決策依然“唯政府意志而動(dòng)”[20]135。此外，中央銀行的設(shè)立依然沒(méi)有完成統(tǒng)一國(guó)庫(kù)管理、統(tǒng)一貨幣發(fā)行、集中存款準(zhǔn)備等任務(wù)，使得中央銀行難以發(fā)揮其國(guó)家銀行的職能。

1934年國(guó)民政府財(cái)政部參照各國(guó)中央銀行法例及當(dāng)時(shí)國(guó)家之金融狀況，對(duì)《中央銀行條例》與《中央銀行章程》展開修改。1935年5月23日《中央銀行法》(以下簡(jiǎn)稱《法》)經(jīng)立法院通過(guò)后由國(guó)民政府公布施行，以前所頒布的《中央銀行條例》被廢止*1936年1月23日，國(guó)民政府對(duì)《中央銀行法》進(jìn)行了修正，但與1935年《中央銀行法》相比內(nèi)容變化很少，僅將中央銀行的營(yíng)業(yè)期限由35年調(diào)整為30年；商股可占股份額度由40%增加為60%，且對(duì)商股入股的限制放松；將中央銀行副總裁的數(shù)量由1個(gè)調(diào)整為2個(gè)。參見(jiàn)潘?。骸墩摿⒎ㄗ兏飳?duì)近代中國(guó)中央銀行的影響》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究》2008年第2期。。1935年《法》共計(jì)7章36條，其規(guī)定較《中央銀行條例》的主要變化體現(xiàn)在：(1)《法》第3條規(guī)定，中央銀行設(shè)總行于首都，強(qiáng)化了其作為國(guó)民政府國(guó)家中央銀行的地位和作用。(2)《法》第6條規(guī)定，中央銀行的資本總額為銀本位幣一萬(wàn)萬(wàn)元，由國(guó)庫(kù)撥足，從而增強(qiáng)了中央銀行的資本實(shí)力。(3)《法》增加了中央銀行理事會(huì)的權(quán)限，即一方面將中央銀行理事會(huì)成員增加到11—15人，另一方面將中央銀行內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置權(quán)交由理事會(huì)和總裁行使，并有權(quán)任命中央銀行各分行經(jīng)理。(4)《法》對(duì)中央銀行的紙幣發(fā)行權(quán)有了更明確的規(guī)定，其第2條第一項(xiàng)、第二項(xiàng)規(guī)定，中央銀行具有“發(fā)行本位幣、輔幣之兌換券，經(jīng)理政府所鑄本位幣、輔幣及人民請(qǐng)求代鑄本位幣之發(fā)行”的特權(quán)。

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，國(guó)民政府繼續(xù)推進(jìn)中央銀行法律規(guī)則與中央銀行制度的完善，頒布了一系列法規(guī)推進(jìn)中央銀行職能的規(guī)范，1938年6月公布《公庫(kù)法》，規(guī)定由中央銀行唯一代理國(guó)庫(kù)；1940年8月公布《非常時(shí)期管理銀行暫行辦法》，規(guī)定銀行應(yīng)以所收存款總額的20%為準(zhǔn)備金，轉(zhuǎn)存當(dāng)?shù)刂小⒅?、交、農(nóng)四行中的任一行，開始集中保管銀行存款準(zhǔn)備金；1942年5月頒布《中中交農(nóng)四行業(yè)務(wù)劃分及考核辦法》，規(guī)定中央銀行的主要業(yè)務(wù)為集中鈔券發(fā)行，統(tǒng)籌外匯收付，代理國(guó)庫(kù)，匯解軍政款項(xiàng)，調(diào)劑金融市場(chǎng)，并協(xié)助財(cái)政部調(diào)劑資金供求，推行票據(jù)制度，督促各銀行繳納存款準(zhǔn)備金；1942年7月，財(cái)政部又頒布《統(tǒng)一發(fā)行辦法》、《中央銀行接收省鈔辦法》，規(guī)定自本年7月1日起，所有法幣的發(fā)行統(tǒng)歸中央銀行辦理，所有各省省銀行或地方銀行發(fā)行的鈔券及其準(zhǔn)備金，均歸中央銀行保管, 終于使中央銀行獨(dú)享法幣發(fā)行權(quán)[15]。通過(guò)上述法律規(guī)則的規(guī)范與引導(dǎo)，國(guó)民政府的中央銀行逐步擁有了真正意義上的“政府的銀行”、 “發(fā)行的銀行”、 “銀行的銀行”的中央銀行基本職能。

抗戰(zhàn)勝利后，1947年國(guó)民政府行政院審議通過(guò)修訂的《中央銀行法草案》。這一草案可以認(rèn)為是對(duì)國(guó)民政府中央銀行法律制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和制度重構(gòu)，從現(xiàn)代看應(yīng)是國(guó)民政府最為完善的中央銀行法律。在《中央銀行法草案》中規(guī)定，中央銀行具有“發(fā)行幣券、經(jīng)理國(guó)庫(kù)、經(jīng)理公債、收存銀行準(zhǔn)備金”的職能；中央銀行是唯一的發(fā)行銀行，其所發(fā)行之幣券，為中華民國(guó)法幣，通行全國(guó)；中央銀行收存全國(guó)銀行法定準(zhǔn)備金；中央銀行辦理重貼現(xiàn)；中央銀行為調(diào)節(jié)金融市場(chǎng)得買賣各項(xiàng)票據(jù)、債券[14] 529-530, 799-805。然而，隨著內(nèi)戰(zhàn)的爆發(fā)，《中央銀行法草案》并未頒行實(shí)施。

三、1949至今：新中國(guó)中央銀行法律制度與實(shí)踐

1948年12月1日，在原華北銀行、北海銀行和西北農(nóng)民銀行的基礎(chǔ)上組建中國(guó)人民銀行，以原華北銀行為總行；原有三家銀行發(fā)行的貨幣及其對(duì)外的一切債權(quán)債務(wù)，均由中國(guó)人民銀行承受*參見(jiàn)華北人民政府布告(金字第四號(hào))，轉(zhuǎn)引自中國(guó)法學(xué)會(huì)董必武法學(xué)思想研究會(huì)編：《華北人民政府法令》(內(nèi)部資料)，2007年8月，第224-225頁(yè)。轉(zhuǎn)引自曲詞：《中國(guó)中央銀行法律制度演進(jìn)》，中國(guó)人民大學(xué)2010年博士學(xué)位論文，第151頁(yè)。。依據(jù)當(dāng)時(shí)制定的《中國(guó)人民銀行組織綱要草案》，中國(guó)人民銀行的主要職能為：(1)發(fā)行貨幣，并整理地方貨幣；(2)調(diào)劑各解放區(qū)金融；(3)管理發(fā)行準(zhǔn)備(回籠計(jì)劃、物質(zhì)籌調(diào)及現(xiàn)款管理)；(4)指導(dǎo)各解放區(qū)對(duì)敵貨幣斗爭(zhēng)；(5)代理金庫(kù)；(6)企業(yè)投資。所以，早期的中國(guó)人民銀行既具有發(fā)行貨幣、代理國(guó)庫(kù)等中央銀行部分職能，也具有資金融通等商業(yè)銀行功能，甚至還具有直接投資企業(yè)的財(cái)政功能和對(duì)敵貨幣斗爭(zhēng)的政治任務(wù)[20]140。其基本定位并不明確。

1949年，新中國(guó)成立前夕中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議通過(guò)了《中央人民政府組織法》，其第18條規(guī)定，中國(guó)人民銀行為政務(wù)院直屬單位，接受財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)指導(dǎo)。1950年政務(wù)院對(duì)中國(guó)人民銀行的職能進(jìn)行了調(diào)整，頒布《中央人民政府中國(guó)人民銀行試行組織條例》。該條例規(guī)定，中國(guó)人民銀行受政務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，管理全國(guó)的貨幣金融事業(yè)，主要職責(zé)是：(1)掌管幣券印制與發(fā)行，調(diào)劑貨幣流通；(2)動(dòng)員和集中貨幣資財(cái)，辦理長(zhǎng)短期放款和投資；(3)通過(guò)現(xiàn)金管理，劃撥結(jié)算，對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)、國(guó)營(yíng)企業(yè)、合作社的財(cái)務(wù)經(jīng)營(yíng)，進(jìn)行統(tǒng)計(jì)監(jiān)督；(4)管理和經(jīng)營(yíng)外匯及貴金屬，辦理國(guó)際收支與清算；(5)掌握金融行政，監(jiān)督私營(yíng)、公私合營(yíng)及外商金融業(yè)，管理金融市場(chǎng)；(6)代理國(guó)庫(kù)，執(zhí)行國(guó)家預(yù)算之出納事宜；(7)辦理國(guó)家債券發(fā)行事宜；(8)領(lǐng)導(dǎo)專業(yè)銀行及保險(xiǎn)公司；(9)掌管其他有關(guān)金融事宜[21]357。1950年《中央人民政府中國(guó)人民銀行試行組織條例》是在1948年《中國(guó)人民銀行組織綱要草案》基礎(chǔ)上增加了中國(guó)人民銀行管理和領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)金融事業(yè)職責(zé)，進(jìn)一步強(qiáng)化了人民銀行作為中央銀行的職能，也大量的賦予了人民銀行如發(fā)行債券、監(jiān)督國(guó)營(yíng)經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)、經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)短期貸款和投資等財(cái)政職能。1953年之后，隨著社會(huì)主義改造的開始，我國(guó)逐步建立了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。中國(guó)人民銀行也逐步成為發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的“貨幣發(fā)行中心、會(huì)計(jì)出納中心和信貸結(jié)算中心”，保險(xiǎn)公司合并進(jìn)入人民銀行*1951年，我國(guó)政府決定由國(guó)營(yíng)的人民保險(xiǎn)公司引導(dǎo)私營(yíng)保險(xiǎn)公司施行公私合營(yíng)。到1952年，全國(guó)369家私營(yíng)保險(xiǎn)公司集中為兩家公私合營(yíng)的太平保險(xiǎn)公司和新豐保險(xiǎn)公司。至1956年，兩家公私合營(yíng)保險(xiǎn)公司實(shí)際只經(jīng)營(yíng)海外業(yè)務(wù)，國(guó)內(nèi)業(yè)務(wù)都由中國(guó)人民保險(xiǎn)公司接管。1959年，中國(guó)人民保險(xiǎn)公司劃歸中國(guó)人民銀行領(lǐng)導(dǎo)，保險(xiǎn)公司建制被取消。，各公私商業(yè)銀行也陸續(xù)被合并進(jìn)入人民銀行*1950年中國(guó)銀行劃歸中國(guó)人民銀行管理，與中國(guó)人民銀行國(guó)外業(yè)務(wù)管理處聯(lián)合辦公。1957年財(cái)政部開始對(duì)交通銀行進(jìn)行改制，交通銀行逐步演化為財(cái)政部地方企業(yè)司。此外，1952年農(nóng)業(yè)合作銀行并入中國(guó)人民銀行；1957年中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行并入中國(guó)人民銀行。1957年之后，商業(yè)銀行基本上均并入了中國(guó)人民銀行，中國(guó)人民銀行成為我國(guó)唯一經(jīng)營(yíng)商業(yè)銀行業(yè)務(wù)的銀行。，形成人民銀行兼具中央銀行職能、商業(yè)銀行職能、財(cái)政職能、經(jīng)濟(jì)管理職能的“大一統(tǒng)”格局*“大一統(tǒng)”的中央銀行體制是指將中央銀行的職能和商業(yè)銀行的職能集中于單一的國(guó)家銀行，不允許商業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)存在的一種單一金融組織體系。我國(guó)“大一統(tǒng)”的中央銀行體制借鑒前蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)形成，具有以下基本特征：(1)中央銀行既是國(guó)家的金融管理機(jī)關(guān)，又是經(jīng)營(yíng)貨幣信貸業(yè)務(wù)的特殊企業(yè)；既是掌握國(guó)家貨幣發(fā)行的國(guó)家銀行，又是直接對(duì)工商企業(yè)發(fā)放貸款的信貸機(jī)構(gòu)。(2)國(guó)家對(duì)信貸實(shí)行獨(dú)家壟斷，禁止銀行信用以外的其他信用形式存在；(3)銀行體系內(nèi)部采用行政管理的辦法，貨幣供給和信貸規(guī)模全部由中央銀行控制，通過(guò)計(jì)劃指標(biāo)的分解，層層分配到各級(jí)銀行，人民銀行基層機(jī)構(gòu)沒(méi)有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。(4)這種類型的金融組織體系，與高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)。參見(jiàn)朱正元：《中央銀行制度理性與我國(guó)中央銀行制度變遷研究》，中南財(cái)經(jīng)大學(xué)1999年博士后流動(dòng)站研究報(bào)告，第144-147頁(yè)。。中國(guó)人民銀行“成為國(guó)家建設(shè)資金的主要供給者，服從于國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)需求，具體負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)、國(guó)營(yíng)商業(yè)、農(nóng)業(yè)、手工業(yè)的信貸?！盵22]而經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中，財(cái)政部積極介入中國(guó)人民銀行的經(jīng)營(yíng)管理，甚至于1969年7月財(cái)政部與中國(guó)人民銀行合署辦公，所以中國(guó)人民銀行實(shí)際主要擔(dān)負(fù)“政府的銀行”的職能，具有“強(qiáng)財(cái)政、弱金融”的特征。

1978年實(shí)行改革開放后，對(duì)中國(guó)人民銀行的改革隨即展開。1977年8月國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于整頓和加強(qiáng)銀行工作的幾項(xiàng)規(guī)定》，正式明確中國(guó)人民銀行是國(guó)務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)的部委級(jí)單位，與財(cái)政部分立，省以下的銀行分支機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)分設(shè)。1979年1月中央決定恢復(fù)設(shè)立中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行，原中國(guó)人民銀行承擔(dān)的農(nóng)村金融業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)由中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行專業(yè)化經(jīng)營(yíng)。1979年3月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)中國(guó)人民銀行《關(guān)于改革中國(guó)銀行體制的請(qǐng)示》，決定將中國(guó)銀行從中國(guó)人民銀行中分設(shè)出來(lái)，同時(shí)成立國(guó)家外匯管理局。1982年7月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了《關(guān)于人民銀行的中央銀行職能及其與專業(yè)銀行的關(guān)系問(wèn)題的批示》，強(qiáng)調(diào)了中國(guó)人民銀行作為中央銀行的職能與作用。1983年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于中國(guó)人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》，提出中國(guó)人民銀行是國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理全國(guó)金融事業(yè)的國(guó)家機(jī)關(guān)，不對(duì)企業(yè)和個(gè)人辦理信貸業(yè)務(wù)*基于此，1983年9月，國(guó)務(wù)院決定成立中國(guó)工商銀行，承擔(dān)由中國(guó)人民銀行辦理的工商信貸和城鎮(zhèn)儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)。至此，中國(guó)人民銀行將其商業(yè)銀行職能全部剝離。，集中力量研究和做好全國(guó)金融的宏觀決策，加強(qiáng)信貸資金管理，保持貨幣穩(wěn)定。其主要職責(zé)是：(1)研究和擬訂金融工作的方針、政策、法令、基本制度，經(jīng)批準(zhǔn)后組織執(zhí)行；(2)掌管貨幣發(fā)行，調(diào)節(jié)市場(chǎng)貨幣流通；(3)統(tǒng)一管理人民幣存貸利率和匯價(jià)；(4)編制國(guó)家信貸計(jì)劃，集中管理信貸資金；(5)管理國(guó)家外匯、金銀和國(guó)家外匯儲(chǔ)備、黃金儲(chǔ)備；(6)代理國(guó)家財(cái)政金庫(kù)；(7)審批金融機(jī)構(gòu)的設(shè)置或撤并；(8)協(xié)調(diào)和稽核各金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)工作；(9)管理金融市場(chǎng)；(10)代表我國(guó)政府從事有關(guān)的國(guó)際金融活動(dòng)?！蛾P(guān)于中國(guó)人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》的頒布，從基本制度層面厘清了中國(guó)人民銀行的職能與職責(zé)，初步恢復(fù)了中國(guó)人民銀行為中央銀行的本來(lái)面目，開啟了中國(guó)人民銀行全面履行中央銀行職能的時(shí)代。

由于《關(guān)于中國(guó)人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》并非法律文件，且其中規(guī)定存在漏洞，加之改革開放后中央對(duì)地方投資權(quán)限的下放，地方政府投資沖動(dòng)加強(qiáng)，憑借其對(duì)中央銀行地方分行的控制，以及中央銀行和專業(yè)銀行地方分支機(jī)構(gòu)與當(dāng)?shù)卣?、地方?jīng)濟(jì)、地方企業(yè)之間利益的一致性，導(dǎo)致分權(quán)體制下特有的基層推動(dòng)信貸和貨幣供給的“倒逼”機(jī)制[23]。這種“倒逼”機(jī)制導(dǎo)致信貸擴(kuò)張頻頻超出計(jì)劃規(guī)模*1984年我國(guó)全年信貸增量計(jì)劃數(shù)為423億元，現(xiàn)金發(fā)行計(jì)劃為80億元，實(shí)際數(shù)字分別為988億元和262.3億元，超過(guò)計(jì)劃規(guī)模1.34倍和2.28倍。1985年全年信貸增量計(jì)劃數(shù)為715億元，現(xiàn)金發(fā)行計(jì)劃為150億元，實(shí)際數(shù)字分別為1486億元和195.7億元，超過(guò)計(jì)劃規(guī)模1.09倍和0.3倍。參見(jiàn)謝平：《我國(guó)貨幣政策面臨的三大問(wèn)題》，《改革》1993年第3期。，迫使中央政府必須從制度上進(jìn)一步強(qiáng)化中國(guó)人民銀行作為中央銀行的地位，加大中央銀行對(duì)貨幣供應(yīng)量宏觀調(diào)控的力度。1986年1月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《銀行管理暫行條例》，其第二章用7個(gè)條文規(guī)定了“中央銀行”制度?！躲y行管理暫行條例》的頒布是新中國(guó)成立以來(lái)第一次用法律形式明確中國(guó)人民銀行是我國(guó)中央銀行，強(qiáng)調(diào)中國(guó)人民銀行的主要職能為：(1)研究擬訂全國(guó)金融工作的方針、政策，報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后組織實(shí)施；(2)研究擬訂金融法規(guī)草案；(3)制定金融業(yè)務(wù)基本規(guī)章；(4)掌管貨幣發(fā)行，調(diào)節(jié)貨幣流通，保持貨幣穩(wěn)定；(5)管理存款、貸款利率，制定人民幣對(duì)外國(guó)貨幣的比價(jià)；(6)編制國(guó)家信貸計(jì)劃，集中管理信貸資金，統(tǒng)一管理國(guó)營(yíng)企業(yè)流動(dòng)資金；(7)管理外匯、金銀和國(guó)家外匯儲(chǔ)備、黃金儲(chǔ)備；(8)審批專業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)的設(shè)置或撤并；(9)領(lǐng)導(dǎo)、管理、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、稽核專業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)工作；(10)經(jīng)理國(guó)庫(kù)，代理發(fā)行政府債券；(11)管理企業(yè)股票、債券等有價(jià)證券，管理金融市場(chǎng)；(12)代表政府從事有關(guān)的國(guó)際金融活動(dòng)?！躲y行管理暫行條例》雖然在中央銀行法律制度的立法層面有了很大突破，但當(dāng)時(shí)我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然拘泥于計(jì)劃調(diào)節(jié)，使得中國(guó)人民銀行的運(yùn)作在實(shí)踐中依然存在不少問(wèn)題。一方面，中國(guó)人民銀行依然兼顧部分政策性業(yè)務(wù)，如給老少邊窮地區(qū)提供開發(fā)扶貧貸款、給重點(diǎn)企業(yè)貸款等；另一方面，中國(guó)人民銀行的各省市支行紛紛設(shè)立全資附屬具有法人資格的資金市場(chǎng)(或融資中心)和證券公司，從事商業(yè)銀行和投資銀行業(yè)務(wù)[20]154-155。中央銀行具有的存貸款功能直接違反《銀行管理暫行條例》第11條中規(guī)定的“中國(guó)人民銀行不對(duì)企業(yè)、個(gè)人直接辦理存款、貸款業(yè)務(wù)?！贝送?，中國(guó)人民銀行雖然在建制上擺脫了財(cái)政部的控制，但在1995年《中國(guó)人民銀行法》頒布前，財(cái)政部依然可以向人民銀行借款和透支以彌補(bǔ)中央財(cái)政赤字和專項(xiàng)支出費(fèi)用，這樣的借款高達(dá)1663.57億元*參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于規(guī)范處理1995年以前中央財(cái)政向人民銀行借款問(wèn)題的報(bào)告》(2003年10月23日)。，人民銀行依然充當(dāng)?shù)诙?cái)政的職能。

20世紀(jì)90年代，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)了高投資規(guī)模、高貨幣信貸投放、高工業(yè)增長(zhǎng)、高物價(jià)上漲以及由其引發(fā)的股票熱、房地產(chǎn)熱、開發(fā)區(qū)熱、集資熱，物價(jià)水平隨之上漲，金融領(lǐng)域亂象叢生。為加強(qiáng)中國(guó)人民銀行的宏觀調(diào)控能力，整頓金融秩序，1993年12月國(guó)務(wù)院通過(guò)《關(guān)于金融體制改革的決定》，明確提出“金融體制改革的目標(biāo)是：建立在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，獨(dú)立執(zhí)行貨幣政策的中央銀行宏觀調(diào)控體系?！?該《決定》還規(guī)定，中國(guó)人民銀行的主要職能是制定和實(shí)施貨幣政策，保持貨幣的穩(wěn)定；對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)管，保證金融體系安全、有效地運(yùn)行。1995年3月18 日八屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)了《中國(guó)人民銀行法》，這是新中國(guó)第一部中央銀行法律，該法共計(jì)八章51條，全面規(guī)定了中國(guó)人民銀行作為我國(guó)中央銀行的性質(zhì)、職能、法律地位、組織機(jī)構(gòu)、人民幣的發(fā)行與管理、人民銀行基本業(yè)務(wù)、金融監(jiān)督管理等規(guī)則，從法律上保證了中國(guó)人民銀行制定和實(shí)施貨幣政策及對(duì)金融業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理的權(quán)威性，為建立和完善中央銀行宏觀調(diào)控體系和加強(qiáng)金融監(jiān)管提供了法律保障。依據(jù)1995年《中國(guó)人民銀行法》的規(guī)定，中國(guó)人民銀行的職責(zé)為：(1)依法制定和執(zhí)行貨幣政策；(2)發(fā)行人民幣，管理人民幣流通；(3)按照規(guī)定審批、監(jiān)督管理金融機(jī)構(gòu)；(4)按照規(guī)定監(jiān)督管理金融市場(chǎng)；(5)發(fā)布有關(guān)金融監(jiān)督管理和業(yè)務(wù)的命令和規(guī)章；(6)持有、管理、經(jīng)營(yíng)國(guó)家外匯儲(chǔ)備、黃金儲(chǔ)備；(7)經(jīng)理國(guó)庫(kù)；(8)維護(hù)支付、清算系統(tǒng)的正常運(yùn)行；(9)負(fù)責(zé)金融業(yè)的統(tǒng)計(jì)、調(diào)查、分析和預(yù)測(cè)；(10)作為國(guó)家的中央銀行，從事有關(guān)的國(guó)際金融活動(dòng)；(11)國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他職責(zé)。上述規(guī)定實(shí)質(zhì)上令中國(guó)人民銀行全面擁有了中央銀行的三大職能，成為真正意義上的中央銀行。在實(shí)踐中，人民銀行也逐步切斷了與財(cái)政部的資金供給關(guān)系，不再對(duì)財(cái)政部借款和透支。為了保障《中國(guó)人民銀行法》的作用發(fā)揮，國(guó)務(wù)院先后制定《外匯管理?xiàng)l例》(1996年1月29日)、《中國(guó)人民銀行貨幣政策委員會(huì)條例》(1997年4月10日)、《支付結(jié)算辦法》(1997年12月1日)、《人民幣管理?xiàng)l例》(2000年2月3日)等配套法規(guī)，初步構(gòu)建了我國(guó)中央銀行法律規(guī)則體系。

2003年12月27日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議修訂了《中國(guó)人民銀行法》，該次修訂重點(diǎn)在于：(1)明確《中國(guó)人民銀行法》的立法目的在于維護(hù)金融穩(wěn)定，并規(guī)定了人民銀行維護(hù)金融穩(wěn)定的具體規(guī)則；(2)突出人民銀行具有宏觀調(diào)控職能，其第12條增加“中國(guó)人民銀行貨幣政策委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在國(guó)家宏觀調(diào)控、貨幣政策制定和調(diào)整中，發(fā)揮重要作用”。(3)刪除中國(guó)人民銀行對(duì)商業(yè)銀行的金融監(jiān)管職能，將人民銀行對(duì)銀行的金融監(jiān)管職能剝離給新設(shè)的銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)。至此，我國(guó)中央銀行法律制度逐步趨于完善，成為金融法律制度的核心。

四、我國(guó)中央銀行法律制度沿革的特點(diǎn)分析

中央銀行在我國(guó)出現(xiàn)的歷史已逾百年，中央銀行立法的歷史也同樣久遠(yuǎn)。我國(guó)不同時(shí)期的中央銀行法律規(guī)則與中央銀行的具體運(yùn)作，雖然它們產(chǎn)生的時(shí)代背景不同、經(jīng)濟(jì)體制不同，但無(wú)論是清末時(shí)期、國(guó)民政府時(shí)期還是新中國(guó)時(shí)期，中央銀行法律設(shè)計(jì)與中央銀行具體運(yùn)作均具有某些相同的特點(diǎn)，成為我國(guó)中央銀行法律制度變遷的線索。

(一)中央銀行的設(shè)立與法律制度的產(chǎn)生均是政治選擇的結(jié)果

20世紀(jì)初期開始，各國(guó)(地區(qū))中央銀行的設(shè)立，絕大多數(shù)均出于維護(hù)金融市場(chǎng)穩(wěn)定、宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的單純的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因。如美聯(lián)儲(chǔ)的設(shè)立即是為了應(yīng)對(duì)如1907年的金融危機(jī)，保持金融市場(chǎng)穩(wěn)定。第一次世界大戰(zhàn)后，許多國(guó)家的經(jīng)濟(jì)與金融發(fā)生了劇烈波動(dòng)，面對(duì)世界性的金融危機(jī)和嚴(yán)重的通貨膨脹，1920年在比利時(shí)首都布魯塞爾召開的國(guó)際金融會(huì)議提出：“為了穩(wěn)定貨幣，首先應(yīng)使各國(guó)財(cái)政收支平衡，以割斷通貨膨脹的根源。對(duì)于發(fā)行銀行則應(yīng)脫離各國(guó)政府政治上的控制，按照穩(wěn)健的金融政策活動(dòng)?！盵24]79會(huì)議同時(shí)提出了，在世界各國(guó)普遍建立中央銀行制度的必要性。1922年在日內(nèi)瓦召開的國(guó)際金融會(huì)議重申了布魯塞爾會(huì)議形成的決議，又提出“各國(guó)未設(shè)中央銀行者，應(yīng)即設(shè)立”；會(huì)議認(rèn)為，國(guó)家金融的穩(wěn)定與調(diào)節(jié)，需要各國(guó)中央銀行的合作[25]。在此期間，各國(guó)改組和新設(shè)的中央銀行達(dá)40多家。

而在同一時(shí)期，清政府設(shè)立大清戶部銀行的初衷即為“以便整理幣制，挽救財(cái)政危機(jī)”[4]；北洋政府成立中國(guó)銀行的目的在于解決政府的財(cái)政困難[15]；南京國(guó)民政府成立中央銀行亦有與武漢國(guó)民政府分庭抗禮、穩(wěn)定政權(quán)并籌措“北伐”軍費(fèi)的目的；新中國(guó)中國(guó)人民銀行的組建則是整理解放區(qū)幣制，整頓金融秩序，保障財(cái)政供給的需要。所以，我國(guó)中央銀行的設(shè)立與中央銀行法制建立的根本出發(fā)點(diǎn)并不是保障金融秩序的穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而是基于我國(guó)社會(huì)動(dòng)蕩的現(xiàn)實(shí)進(jìn)行的政治選擇的結(jié)果。

(二)中央銀行設(shè)立以財(cái)政功能為主

如前所述，世界上各國(guó)早期中央銀行的組建均與戰(zhàn)爭(zhēng)相關(guān)，均以籌措軍費(fèi)、保證政府財(cái)政供給為目的。到1746年，英格蘭銀行已經(jīng)為政府提供1168.68萬(wàn)英鎊的借款。不僅是英格蘭銀行，在19世紀(jì)末之前各國(guó)建立的中央銀行(或其前身)，幾乎無(wú)一不以解決政府資金問(wèn)題為動(dòng)機(jī)而建立[26]53。但20世紀(jì)，隨著人們對(duì)中央銀行職能的深入認(rèn)識(shí)，各國(guó)中央銀行逐步擺脫政府的控制，強(qiáng)化其獨(dú)立性。如1920年布魯塞爾國(guó)際金融會(huì)議提出，“對(duì)于發(fā)行銀行則應(yīng)脫離各國(guó)政府政治上的控制，按照穩(wěn)健的金融政策活動(dòng)?！盵25]79美聯(lián)儲(chǔ)依據(jù)《1935年銀行法》對(duì)其內(nèi)部組織進(jìn)行改革，成立聯(lián)邦儲(chǔ)備體系理事會(huì)，財(cái)政部部長(zhǎng)和貨幣監(jiān)理局局長(zhǎng)不再擔(dān)任理事會(huì)成員，使得美聯(lián)儲(chǔ)改變了依附財(cái)政、貨幣政策從屬于財(cái)政政策的格局，逐步強(qiáng)化了美聯(lián)儲(chǔ)的獨(dú)立性[27]。

而在我國(guó)，除由于孫中山本人對(duì)中央銀行獨(dú)立性的深入了解，使廣東國(guó)民政府頒布的1924年《中央銀行條例》中規(guī)定了中央銀行對(duì)政府保持適當(dāng)?shù)莫?dú)立性之外*但需要明確的是，廣州中央銀行后期，隨著“北伐”戰(zhàn)爭(zhēng)發(fā)展軍費(fèi)開支劇增，中央銀行并沒(méi)有按照1924年《中央銀行條例》規(guī)定行事，依賴增發(fā)紙幣應(yīng)付政府的軍政開支，中央銀行又淪為政府的財(cái)政機(jī)構(gòu)。，無(wú)論清政府、國(guó)民政府還是新中國(guó)的中央銀行早期均以財(cái)政功能為主。中國(guó)銀行在北洋時(shí)期最重要的職責(zé)就是為政府代理公債發(fā)行[15]。新中國(guó)組建中國(guó)人民銀行后，人民銀行隨即就承擔(dān)了動(dòng)員和集中貨幣財(cái)資、監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)營(yíng)企業(yè)財(cái)務(wù)等多項(xiàng)財(cái)政職能。1969年7月財(cái)政部與人民銀行合署辦公，人民銀行為財(cái)政服務(wù)成為其最主要的職能。1978年之后雖然人民銀行與財(cái)政部分立，但其依然充當(dāng)政府第二財(cái)政的職能，至1995年人民銀行對(duì)財(cái)政部借款和透支額度高達(dá)1663.57億元，而這一問(wèn)題一直到2003年才得以解決*參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于規(guī)范處理1995年以前中央財(cái)政向人民銀行借款問(wèn)題的報(bào)告》(2003年10月23日)。；2003年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)中國(guó)人民銀行動(dòng)用外匯儲(chǔ)備注資國(guó)有金融機(jī)構(gòu)，也在此模糊了中央銀行貨幣規(guī)則與財(cái)政部財(cái)政規(guī)則的界限，實(shí)質(zhì)上也是一種對(duì)財(cái)政透支的行為[28]。

(三)中央銀行從“政府的銀行”向“銀行的銀行”演變

我國(guó)中央銀行制度發(fā)軔于清政府時(shí)期，雖然經(jīng)歷多次政權(quán)的更迭，但不同政權(quán)階段組建的中央銀行職能的發(fā)展軌跡均是從強(qiáng)調(diào)中央銀行的財(cái)政職能開始，逐步變遷到具有統(tǒng)一貨幣發(fā)行職能，再到為商業(yè)銀行提供支付結(jié)算服務(wù)和最后貸款人救助等職能。

清政府設(shè)立的大清銀行除了發(fā)揮其為財(cái)政服務(wù)的職能外，其也希望通過(guò)中央銀行的運(yùn)作逐步統(tǒng)一貨幣的發(fā)行；但隨著清政府的滅亡，這一目標(biāo)并未實(shí)現(xiàn)。國(guó)民政府時(shí)期，在1924年《中央銀行條例》、1927年《中央銀行條例》、1935年《銀行法》中均規(guī)定了貨幣發(fā)行權(quán)。然而南京國(guó)民政府成立后，除中央銀行外，還有33家大小銀行擁有貨幣發(fā)行權(quán)，貨幣種類之多，發(fā)行制度之混亂，使得南京國(guó)民政府制定的金融經(jīng)濟(jì)政策難以實(shí)施[9]134-135。1935年，南京國(guó)民政府頒布《關(guān)于實(shí)施法幣布告》和《關(guān)于改革幣制實(shí)施法幣政策發(fā)表之宣言》推行法幣政策，廢止了各商業(yè)銀行、省銀行的貨幣發(fā)行權(quán)，規(guī)定僅中央銀行、中國(guó)銀行、交通銀行和中國(guó)農(nóng)民銀行四家擁有貨幣發(fā)行權(quán)[14]401-405。1942年5月，國(guó)民政府頒布《中中交農(nóng)四行業(yè)務(wù)劃分及考核辦法》，其“實(shí)施步驟”中規(guī)定：“全國(guó)鈔劵發(fā)行，應(yīng)集中于中央銀行辦理。所有省地方銀行發(fā)行鈔劵，由財(cái)政部規(guī)定辦法，限期結(jié)束。中、交、農(nóng)三行發(fā)行鈔劵，應(yīng)移交中央銀行接受?！盵14] 657-659至此，我國(guó)歷史上首次由中央銀行集中統(tǒng)一貨幣發(fā)行*國(guó)民政府的中央銀行雖然統(tǒng)一了貨幣發(fā)行權(quán)，但并未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一貨幣發(fā)行權(quán)的基本目的——穩(wěn)定幣值。由于抗戰(zhàn)后期和國(guó)共內(nèi)戰(zhàn)中南京國(guó)民政府財(cái)政赤字的加大，中央銀行根本不可能根據(jù)發(fā)行準(zhǔn)備進(jìn)行有序的貨幣發(fā)行，而只能依據(jù)財(cái)政需求進(jìn)行貨幣發(fā)行，這也直接導(dǎo)致了貨幣濫發(fā)現(xiàn)象嚴(yán)重，最終法幣制度崩潰。。此外，國(guó)民政府的中央銀行也初步具備了“銀行的銀行”職能。南京國(guó)民政府于1940年8月頒布《非常時(shí)期管理銀行暫行辦法》，其第2條規(guī)定：“銀行經(jīng)收存款，除儲(chǔ)蓄存款應(yīng)照儲(chǔ)蓄銀行法辦理外，其普通存款，應(yīng)以所收存款總額百分之二十為準(zhǔn)備金，轉(zhuǎn)存當(dāng)?shù)刂?、中、交、農(nóng)四行任何一行。”[14]641-643這一規(guī)定是我國(guó)第一次將銀行準(zhǔn)備與存款額度相關(guān)聯(lián)，是中國(guó)現(xiàn)代中央銀行存款準(zhǔn)備制度的首次法定化。依據(jù)1942年頒布的《中央銀行辦理票據(jù)交換辦法》和《中央銀行附設(shè)票據(jù)交換行莊保證準(zhǔn)備股價(jià)委員會(huì)辦事規(guī)則》，國(guó)民政府中央銀行設(shè)立票據(jù)交換所，初步建立了中央銀行的票據(jù)交換及清算制度。

中國(guó)人民銀行從其成立之初，《中國(guó)人民銀行組織綱要》規(guī)定“發(fā)行人民銀行鈔票，定為華北、華東、西北三區(qū)的本位幣，統(tǒng)一流通”，開啟了人民銀行統(tǒng)一貨幣發(fā)行的新時(shí)代。1950年，政務(wù)院通過(guò)《中央人民政府中國(guó)人民銀行試行組織條例》、《中央人民政府政務(wù)院中央金庫(kù)條例》、《禁止國(guó)家貨幣出入境辦法》以及《妨害國(guó)家貨幣治罪條例》等法規(guī)，保證了貨幣發(fā)行權(quán)集中于中國(guó)人民銀行。1951年11月政務(wù)院決定在新疆發(fā)行印有維吾爾文的人民幣，至此新中國(guó)的貨幣發(fā)行得以統(tǒng)一，由中國(guó)人民銀行壟斷貨幣發(fā)行權(quán)的行使[22]。1978年后，隨著中國(guó)人民銀行剝離商業(yè)銀行職能，尤其是1983年《關(guān)于中國(guó)人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》頒布，人民銀行才開始逐步履行服務(wù)商業(yè)銀行的職能。1995年頒布的《中國(guó)人民銀行法》明確規(guī)定了人民銀行“維護(hù)支付、清算系統(tǒng)的正常運(yùn)行”、“向商業(yè)銀行提供貸款”、“為金融機(jī)構(gòu)開立賬戶”等為商業(yè)銀行提供服務(wù)的職能*參見(jiàn)1995年《中國(guó)人民銀行法》第4條、第22條、第25條、第26條、第27條。。2003年修訂的《中國(guó)人民銀行法》在1995年法律規(guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)一步規(guī)定，人民銀行具有“維護(hù)金融穩(wěn)定”的職能，并初步規(guī)定了對(duì)問(wèn)題銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行“最后貸款人”救助的規(guī)則*參見(jiàn)2003年《中國(guó)人民銀行法》第1條、第2條、第33條、第34條、第35條。。隨著《中國(guó)人民銀行法》制度規(guī)則的不斷完善，人民銀行豐富了作為“銀行的銀行”的職能，尤其是對(duì)“維護(hù)金融穩(wěn)定”的規(guī)定，使得我國(guó)與發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的中央銀行法律制度逐步接軌，中國(guó)人民銀行作為“銀行的銀行”維護(hù)金融穩(wěn)定的核心職能凸顯。

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