馮玉軍

(中國人民大學 法學院,北京 100018)

《中華人民共和國立法法》是規(guī)定國家立法制度的一部重要法律,自2000年頒布施行以來,對規(guī)范立法活動,推動形成和完善中國特色社會主義法律體系,保障和發(fā)展社會主義民主發(fā)揮了重要作用。但是隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和全面深化改革的推進,法治中國建設面臨著一系列新形勢、新要求,中央和地方立法工作也遭遇不少新情況、新問題,需要認真考慮、著力解決。[1]

2013年10月,新一屆全國人大常委會發(fā)布的《立法規(guī)劃》將修改《立法法》確定為第一項重要任務,同時也適應推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求,全國人大常委會法工委深入總結立法經(jīng)驗,提出了《立法法修正案(草案)》(以下稱《草案》)。8月25日,草案首度提請十二屆全國人大常委會第十次會議審議。筆者認為,《草案》貫徹了黨的十八大報告、十八屆三中全會決定和習近平書記系列重要講話精神,將改革開放以來的立法工作經(jīng)驗同當前立法重點工作和需要解決的突出問題結合起來,著力圍繞科學民主立法,提高立法質(zhì)量完善制度,較好地實現(xiàn)了十二屆全國人大《五年立法規(guī)劃》的任務要求。其在包括立法前評估和后評估[2]、較大的市范圍擴大、立法公開、立法審議、立法規(guī)劃以及明確全國人大法律委和常委會法制工作委員會職責作用等許多方面都較現(xiàn)行《立法法》有明顯進步,回應了人民群眾的重大關切和學界關注的熱點問題,值得肯定。與此同時,《草案》也存在一些不足之處,其中既有涉及重大理論的根本問題,也有立法實踐中亟待明確細化的技術性問題;既有已修改的內(nèi)容還需斟酌考慮的地方,也有應改而未改可能妨礙法治建設的痼疾。筆者本著治學報國的職業(yè)情懷,在對現(xiàn)行《立法法》和《立法法修正案(草案)》簡要分析的基礎上,對其中存在的若干理論和實踐問題進行分析,提出相關修改建議及理由,以求教于從事立法理論研究和實務工作的同行。

一、 現(xiàn)行《立法法》基本情況

現(xiàn)行《立法法》全文分為6章,共94條,約10352字。除去總則、附則以及適用與備案三部分輔助性章節(jié),其主體章節(jié)按照法的淵源的表現(xiàn)形式制定,即分為法律,行政法規(guī),地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章三章。這種制定形式,以法的淵源的表現(xiàn)形式為邏輯排布,按照其效力層級由高到低分布,具有較強的層次性和規(guī)范性。依照《憲法》有關規(guī)定,法的淵源——法的外在表現(xiàn)形式成為《立法法》的主線,串起立法機關及其立法權限、立法程序等所有規(guī)定和內(nèi)容,并使我國單一制結構形式下的中央與地方立法得以充分體現(xiàn)。[3]其篇章結構和文本內(nèi)容是:

第一章“總則”為第1—6條,共6條,其中第1條是關于立法目的;第2條是關于調(diào)整范圍;第3—6條是關于立法原則。

第二章“法律”為第7—55條,共49條。第一節(jié)“立法權限”,其中:第7—8條是關于立法主體及范圍;第9—11條是授權立法的對象。第二節(jié)“全國人民代表大會立法程序”,其中:第12—16條是關于向全國人大提起法律案的主體范圍及其規(guī)定;第17—20條是關于列入全國人大會議議程的法律案的審議;第21—23條是關于全國人大審議后的法律案的修改、通過及公布;第三節(jié)“全國人民代表大會常務委員會立法程序”,其中第24—25條是向全國人大常委會提出法律案的主體范圍及其規(guī)定;第26—36條是列入全國人大常委會的法律案的審議規(guī)定(三次審議);第37—41條是全國人大常委會審議后的法律案的處理、通過及公布。第四節(jié)“法律解釋”,第42—47條是法律解釋權的主體、提出、程序及其效力規(guī)定。第五節(jié)“其他規(guī)定”,第48—55條是提出法律案的程序及其格式規(guī)定。

第三章“行政法規(guī)”為第56—62條,共7條。其中:第56—57條是行政法規(guī)的立法主體及其立法范圍規(guī)定;第58—60條是行政法規(guī)起草的民主參與、審核程序規(guī)定;第61—62條是行政法規(guī)的公布程序規(guī)定。

第四章“地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章”為第63—77條,共15條。其中:第一節(jié)“地方性法規(guī)、自治條例和單行條例”(第63—70條);第二節(jié)“規(guī)章”(第71—77條)。

第五章“適用與備案”為第78—92條,共15條。主要是關于法律效力、法律沖突解決、改變或撤銷法律文件、立法備案審查制度等。

第六章“附則”為第93—94條,共2條。其中第93條明確了中央軍事委員會制定軍事法規(guī)的職權,第94條是立法法施行時間。

二、 《立法法修正案(草案)》基本情況

全國人大法工委提出的《立法法修正案(草案)》,很明顯總結了以往立法工作的經(jīng)驗和相關建議,在基本體例未變的基礎上內(nèi)容和字數(shù)都有較大增加,全文共六章104條,約12521字。其中:

第一章“總則”為第1—6條,共6條?；緱l款未變,但是新增了關于立法目的和立法作用發(fā)揮的宣示性內(nèi)容,要求立法應當適應經(jīng)濟社會發(fā)展要求,更具可執(zhí)行性和可操作性。

第二章“法律”為第7—63條,共56條。本章新增了7條內(nèi)容,條中增補4個款(目),內(nèi)容變化較大,主要是強調(diào)指出了全國人大及其常委會在立法工作中的主導作用,細化和明確了人大專門委員會、常委會工作機構的職能作用,[4]對相關法律制定、修改、廢止程序詳細規(guī)定,肯定了立法規(guī)劃、立法計劃以及立法評估的相關要求。

第三章“行政法規(guī)”為第64—70條,共7條。本章相較于現(xiàn)行立法法,原封未動,沒有能夠將行政立法領域的理論創(chuàng)新體現(xiàn)進來,更沒有正面回應行政立法中暴露出的突出問題。盡管涉及權力機構立法權和行政機構立法權的權力配置問題,需要頂層設計,但立法法對此完全不予回應,令人疑惑。

第四章“地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章”為第71—85條,共15條。條中增補4款(目),內(nèi)容變化不大,但特別擴大了擁有地方立法權的主體范圍(如將較大的市立法擴大到其他全部設區(qū)的市,較大的市制定地方性法規(guī)限于城市建設、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護等城市管理方面的事項);提出地方立法要增加創(chuàng)新性、減少重復立法的明確要求,強調(diào)人大立法相較于常委會立法的重要性,以及部門規(guī)章不得剝奪和侵犯人權等原則性要求。第79條對實踐中普遍存在的地方保護和部門利益法制化問題作了特殊規(guī)定,要求“沒有法律、行政法規(guī)依據(jù),部門規(guī)章不得創(chuàng)設限制或者剝奪公民、法人和其他組織權利的規(guī)范,或者增加公民、法人和其他組織義務的規(guī)范,不得增加本部門的權力、減少本部門的法定職責?！?/p>

第五章“適用與備案”為第86—101條,共15條。新增了1條,條中增補1款(目),內(nèi)容變化在于明確強調(diào)了全國人大專門委員會、人大常委會工作機構在適用、備案、審查中的職能作用。

第六章“附則”為第102—104條,共3條。在原有軍事法規(guī)立法權和法律施行時間條款之外,第103條專門針對最高人民法院、最高人民檢察院所作司法解釋和提請修法的議案同全國人大常委會之間的關系,以及司法解釋權的專屬性和備案制度。

三、 《立法法》修改建議及理由

(一) “總則”部分

1. 建議準確界定立法法的立法目的和立法原則。《草案》第1條規(guī)定“為了規(guī)范立法活動,健全國家立法制度,提高立法質(zhì)量,完善中國特色社會主義法律體系,發(fā)揮立法的引領和推動作用,保障和發(fā)展社會主義民主,推進依法治國,建設社會主義法治國家,根據(jù)憲法,制定本法?！逼渲小鞍l(fā)揮立法的引領和推動作用”的用語太過口語化,可以取消,或者改到第6條的規(guī)定當中。如“立法應當從實際出發(fā),適應經(jīng)濟社會發(fā)展要求,發(fā)揮立法的引領和推動作用,……”。

《草案》第6條的末句也很口語化,即“做到法律規(guī)范明確、具體,具有可執(zhí)行性和可操作性。”不適合在立法法總則中表述,可改為“做到法律規(guī)范明確、具體,具有可實施性?！?/p>

2. 建議將“堅持中國特色社會主義理論”或“堅持三個代表和科學發(fā)展觀”寫入立法法?！读⒎ǚā返?條規(guī)定:“立法要堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產(chǎn)黨的領導、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論。”《草案》中此條原封沒動,這不符合十八大精神。應按十八大精神將“堅持中國特色社會主義理論”寫入立法法中。黨的十八大報告中提出“全黨要堅定道路自信、理論自信、制度自信”,“理論”指的就是中國特色社會主義理論。在中國先后有兩次將馬克思主義理論與中國實踐相結合:第一個是毛澤東思想,第二個就是中國特色社會主義理論。經(jīng)過35年的改革開放,我國經(jīng)濟、政治、文化、社會以及法制建設,都發(fā)生了非常深刻的變化。歷史雄辯地證明,堅持中國特色社會主義理論,是全面推進依法治國、加快建設法治中國的思想基石,是實現(xiàn)國家治理和社會治理現(xiàn)代化、法治化的方向保障,有助于民主科學立法。如果將堅持中國特色社會主義理論入法,鄧小平理論、三個代表、科學發(fā)展觀和中國夢就都能涵蓋進去了。

3. 建議將“尊重和保障人權”寫入立法法。黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求“緊緊圍繞堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一深化政治體制改革,加快推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化,建設社會主義法治國家,發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主?！睉椃ㄏ喈斢谀阜?而立法法就是助產(chǎn)法,助產(chǎn)法應體現(xiàn)憲法尊重和保障人權的原則,而且,在立法法中作出宣示性的強調(diào)比在刑事訴論法和民事訴論法中強調(diào)更有意義。具體說來,在《立法法》中強調(diào)國家尊重和保障人權,完善人權司法保障制度,維護人民權益,讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義,意義尤其重大。[5]

4. 建議按“法”的不同層級使用統(tǒng)一規(guī)范的名稱?，F(xiàn)在立法法當中關于法的名稱,有法、通則、條例、辦法等,既不統(tǒng)一、也很不嚴肅。建議全國人大通過的基本法律文件有一個特別名稱,如《中華人民共和國刑法典》《中華人民共和國民法典》,加一個“典”字,以示莊重?！胺ǖ洹碧幱诘诙哟?僅次于憲法。而由全國人大常委會制定的法律文件可稱之為“法”。國務院這一級制定的,可以稱之為“法規(guī)”,同“軍事法規(guī)”同一級別。國務院下屬各部委制定的應該叫“條例”或者“法令”。這樣,使用憲法、法典、法規(guī)、法令,這幾個層級的專用名稱,一看名稱就知道它的等級,便于化繁為簡,將法律名稱和法律層級一致起來,便于老百姓理解把握。

(二) “法律”和“行政法規(guī)”部分

1. 建議進一步明確最高立法機關內(nèi)部的專屬立法權,完善全國人大立法制度。依照立法法的規(guī)定,全國人大和全國人大常委會行使國家立法權。二者的基本權限劃分是:全國人大制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律;全國人大常委會制定和修改除應由全國人大制定的法律以外其他法律。據(jù)統(tǒng)計,1954年9月到2009年底全國人大及其常委會共制定法律和有關法律問題的決定及法律解釋679件,其中由全國人大制定的135件,占19.9%,全國人大常委會制定的544件,占80.1%。從趨勢上看,全國人大立法比例越來越少,2008年和2009年甚至沒有制定一部法律,所有法律都是由全國人大常委會制定的。這種不合理的情形從省一級人大及其常委會的立法來看則更加明顯,多年來只有極少數(shù)地方法規(guī)是由省級人大制定,絕大多數(shù)都是由省級人大常委會制定的。盡管從會期長短、人員數(shù)量、議程安排以及可操作性等多方面看,由全國人大常委會代為承擔繁重的中央立法任務是合乎情理的。但是這種權宜之計不能改變?nèi)珖舜蟪Ｎ瘯皇侨珖舜蟮某ＴO機關的基本性質(zhì),如果絕大部分法律都是全國人大常委會而不是全國人大制定,法律本身的人民性和民主性就成了問題。因此,在立法法中理應明確全國人大及其常委會二者各自的專屬立法權,有效實現(xiàn)常委會立法不越權,不侵犯到全國人大的立法權。

2. 建議進一步明確國家權力機構同國務院的專屬立法權。從理論上說,所謂授權立法,又稱委托立法,是指立法機關通過法律授予其他有關國家機關立法權,由該國家機關依據(jù)所授予的立法權進行立法的活動。1955年,一屆全國人大通過了關于授權全國人大常委會制定單行法規(guī)的決議,1959年又通過了授權全國人大常委會修改法律的決議。1982年憲法第89條第1款規(guī)定,國務院有權“根據(jù)憲法和法律,規(guī)定行政措施,制定行政法規(guī),發(fā)布決定和命令”。2000年3月頒布的現(xiàn)行立法法,進一步使授權立法趨于制度化。其第9條規(guī)定:“本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的,全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定,授權國務院可以根據(jù)實際需要,對其中的部分事項先制定行政法規(guī),但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外?！盵6]《草案》對該條內(nèi)容完全保留、未作改變。

從改革開放的實際需求看,國務院處在行政管理工作的第一線,最了解實際情況,對一些重大的社會生活問題的處理最有發(fā)言權,由它們負責起草有關法律或授權它們在條件不成熟時頒布暫行的規(guī)定是自然而然的。立法實踐中,由國務院制定的行政法規(guī)數(shù)量遠多于由全國人大及其常委會制定的法律數(shù)量,而由全國人大及其常委會制定的法律,立法起草機構也大多是國務院及下屬各部委。由此暴露出來的問題在于,1985年4月10日第六屆全國人民代表大會第三次會議通過的《關于授權國務院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》授權籠統(tǒng)和廣泛,缺乏明確性,一攬子授予了國務院經(jīng)濟體制改革和對外開放方面的大量立法權力,卻沒有對授權立法實施切實有效的管理和監(jiān)督。立法法雖然規(guī)定了授權的目的、范圍、授權立法的種類及備案程序,但是沒有規(guī)定具體的立法事項,造成國務院立法不受限制、權力過大,在授權立法實踐中處于主導地位。與此同時,根據(jù)《立法法》第8條第八項的規(guī)定,“基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿(mào)的基本制度”只能制定法律。但是,改革開放至今,中國現(xiàn)行的18個稅種中,僅有3個稅種(《企業(yè)所得稅法》《個人所得稅法》等)屬于人大立法,其余皆出于行政法規(guī)、規(guī)章。這種狀況亟需改變。

3. 建議進一步科學劃分中央與地方立法權限。如果沒有科學適當分權,法治統(tǒng)一與“不抵觸”原則很容易成為束縛地方立法的繩索,有時也有可能成為地方不合理立法的開脫理由?，F(xiàn)行立法法在縱向立法分權方面,列舉了最高立法機關的專屬立法權,但這并不是真正意義上的中央專屬立法權(國務院及其部委立法權)。且主要以規(guī)范和調(diào)整中央立法為主,對于地方性事務未作明確界定,實踐當中難以辨析和事后監(jiān)督。應以立法事項的重要程度(事關全局的國家主權、國防外交、國家機關組成與職權、公民基本權利義務、基本制度)作為劃分標準。[7]此外,從立法語匯角度看,“重要”與“基本”很大程度上是一個主觀性的評價標準,需要引入相對客觀的標準即“影響范圍”。例如:全國性問題是指無需考慮地方性差異的問題;地方只就影響局部范圍的純粹地方性事務立法調(diào)整;跨區(qū)域-省問題是指單一地方立法不能有效調(diào)控的事務,應當提請中央立法加以調(diào)整。由此建議在《立法法》第8條立法權限的規(guī)定以及《立法法》第63條(《草案》第71條)當中,將中央與地方立法權限的規(guī)定細化為三部分分別加以表述:中央專屬立法事項/地方專屬立法事項(地方性事務的范圍)/中央與地方共同立法事項。

4. 建議進一步規(guī)范地方授權立法和立法工作分工。具體措施包括:(1)擴大被授權主體,除國務院外,還可以是省、自治區(qū)、直轄市及各地級市人大及其常委會;(2)應當依據(jù)授權明確性原則的要求來完善有關授權立法的法律;(3)完善與授權立法相關的事后監(jiān)督制度,使監(jiān)督方式合理有效,切實起到發(fā)揮授權立法優(yōu)勢,抑制其弊端的作用;(4)對不合理的授權采取及時撤銷的方式以推動授權立法的健康發(fā)展。其法理依據(jù)是:應當依據(jù)授權明確性原則的要求來完善有關授權立法的法律。

除了授權立法外,即便是立法機構內(nèi)部的工作關系也不明確。需要建議立法法進一步理順全國人大各專門委員會、法律委員會和常委會法制工作委員會的職責分工;此外還要明確地方人大法制委員會和常委會法制工作委員會之間的關系。

(三) “地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章”部分

1. 建議鼓勵地方立法創(chuàng)新,避免不必要的立法重復。加強和改進地方立法,鼓勵各地方按照區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)律和具體立法需求,在確保法律、行政法規(guī)統(tǒng)一實施的前提下,著眼解決問題,總結立法經(jīng)驗,突出地方特色,實行自主性、創(chuàng)制性立法,增強地方性立法的適應性與可操作性。中國(上海)自由貿(mào)易區(qū)的設定,建立深化市場改革立法試驗特區(qū),牽涉到全國統(tǒng)一立法的調(diào)整適用等重大問題。在這種現(xiàn)實背景之下,地方立法的制度試驗與創(chuàng)新任務更為重大,亟需對中央與地方立法權限作出更科學、更明確的界定。

2. 進一步增加有地方立法權的較大的市數(shù)量。以往的立法工作中,較大的市(省自治區(qū)人民政府所在地市/國務院批準的較大的市/經(jīng)濟特區(qū)所在地的市)和計劃單列市,實踐中都是由國務院來確定享有地方立法權的主體,于情于理說不通。

《草案》71條規(guī)定,較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市,經(jīng)濟特區(qū)所在地的市、國務院已經(jīng)批準的較大的市“和其他設區(qū)的市”。這顯然擴大了擁有地方立法權的主體范圍。實踐中,像廣東的東莞市、中山市等雖不設區(qū),但卻是擁有很高國民生產(chǎn)總值和數(shù)百萬人口的地級市。同一些下設有區(qū)級行政機構,但總人口不多、國民生產(chǎn)總值較低的城市相比,設區(qū)城市有立法權，它們卻沒有,這樣合理不合理、平衡不平衡？所以,我們認為不必要將立法主體范圍拘泥于設區(qū)城市,而是一步到位,直接授予全國所有的地級市以立法權。

3. 進一步擴大“較大的市”的立法范圍。此外,《草案》71條同時規(guī)定,較大的市地方性法規(guī)的內(nèi)容限于城市建設、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護等城市管理方面的事項。這雖然具有了事務劃分的意味,但范圍未免太小,還可以包括交通管理、醫(yī)療衛(wèi)生等內(nèi)容。而且與《地方各級人大和地方各級人民政府組織法》第8條的“縣級以上的地方各級人民代表大會行使下列職權:……(三)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”,以及第44條的“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會行使下列職權:……(四)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”也不盡一致。所以,當務之急是對《立法法》第64條第1款第2項的“地方性事務”作出具體規(guī)定。

(四) “適用與備案”和“附則”部分

1. 建議妥善安排立法效力位階,避免立法沖突。由于我國立法種類眾多,立法之間的效力位階對于民眾守法，國家機關執(zhí)法、司法都可能產(chǎn)生重要的影響。現(xiàn)行《立法法》第78—82條雖然規(guī)定了部分立法之間的效力關系,但是仍然存在很多不明確之處,比如省級的地方性法規(guī)與較大的市的地方性法規(guī)之間、地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間、較大的市的地方性法規(guī)與省級的地方政府規(guī)章之間,以及自治區(qū)、自治州、自治縣的自治條例和單行條例之間等的效力位階關系。[8]同時,也缺乏判斷立法效力位階的實質(zhì)標準,從而給立法沖突的認定帶來很大困難。

目前,立法沖突表現(xiàn)為兩個方面:一個是縱向的上下位階的立法沖突,另一個是橫向的同一位階的立法沖突。對于前者,我國通過改變或撤銷制度(《立法法》第88條)予以解決;對于后者,則通過裁決制度(《立法法》第86條)予以解決。前者的問題在于,2000年以前,改變或撤銷以審查機關主動審查為主,但審查機關發(fā)現(xiàn)下位法存在問題的幾率較小,所以主動審查往往處于閑置狀態(tài)。

《立法法》第90、91條規(guī)定了被動審查方式,即由某些主體向全國人大常委會申請對違反上位法的下位法進行審查。但是,被動審查的范圍僅限于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例(且根據(jù)《立法法》第88條第1項,有權審查自治區(qū)自治條例和單行條例的是全國人大,而非全國人大常委會),其他一些立法,比如法律、規(guī)章并沒有被納入被動審查的范圍。該兩條規(guī)定在《立法法》第五章“適用與備案”中,尤其是規(guī)定在第89條的備案制度之后,似乎被動式的審查要以該立法提請備案為前提,但實際上,《立法法》并未將備案作為立法機關的一項義務也未規(guī)定不備案的后果,同時,全國人大常委會并非自治區(qū)自治條例和單行條例的備案機關。

被動審查雖然部分解決了審查機關動力不足的問題,但也產(chǎn)生了申請主體過泛、申請條件過寬的問題。《立法法》第90條規(guī)定的申請主體幾乎涵蓋了一切國家機關、社會團體和公民。另外,《立法法》第90條第1款雖然規(guī)定“一府兩院兩委”可以向全國人大常委會提出立法審查要求,但實踐中“一府兩院兩委”申請的情形幾乎沒有。這些問題亟待在本次《立法法》修改中予以解決。

2. 建議增加法律審查啟動程序,完善立法監(jiān)督。如前所述,《立法法》第90條(《草案》第98條)在法律實施中極其重要,前些年像孫志剛案件之后三個博士上書全國人大常委會要求審查《收容遣送條例》,終至該條例廢止的事例,其對于建立健全、完善我國立法監(jiān)督制度非常重要?！恫莅浮分性摋l款毫無更動。建議在行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例四類審查對象外,再增加“法律”。加上法律,并不違背我們的憲法規(guī)定,也沒有沖破現(xiàn)行體制。因為《憲法》第67條規(guī)定由人大常委會解釋憲法、法律,監(jiān)督《憲法》的實施。立法審查把“法律”加進來,當法律規(guī)定和《憲法》相抵觸的時候,國家機關可以要求審查這樣的對象,非常重要,對于完善我們的立法體制特別是立法監(jiān)督體制大有益處。

3. 建議完善立法撤銷程序?！读⒎ǚā返?1條規(guī)定:“全國人民代表大會法律委員會、有關的專門委員會審查認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機關不予修改的,可以向委員長會議提出予以撤銷的議案、建議,由委員長會議決定提請常務委員會會議審議決定?！?《草案》第99條)增加規(guī)定了“常務委員會工作機構”提出撤銷議案的主體資格。

這其中還涉及到一個期限的問題。有可能地方規(guī)章發(fā)現(xiàn)它違反有關法律即申請撤銷,但立法撤銷卻沒有規(guī)定期限,也許等到什么時候要撤銷立法的時候,這個案子已經(jīng)結束了,公民個人的權益必然受到損害。建議完善立法撤銷的程序,具體內(nèi)容包括:法律怎么撤銷？誰有權提起撤銷？公民個人可不可以提起撤銷？很多地方規(guī)章都是在具體案件中出現(xiàn)問題才被意識到有問題的。在這種情況下,如果能夠對立法撤銷的主體范圍、申請權限在立法法中明確,有助于讓撤銷權動作起來。[9]

[1]中國新聞網(wǎng).立法法14年來首修,地方立法權擴至設區(qū)的市[EB/OL].(2014-08-25)[2014-08-30].http:// www.chinanews.com/gn/2014/08-25/6528410.shtml.

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[9]馮玉軍.進一步完善立法機制[N].學習時報,2014-04-14(05).