魏 靜

（浙江理工大學(xué)法政學(xué)院，杭州 310018）

排污權(quán)交易監(jiān)管的非強(qiáng)制性環(huán)境行政執(zhí)法研究

魏 靜

（浙江理工大學(xué)法政學(xué)院，杭州 310018）

由于強(qiáng)制性環(huán)境行政執(zhí)法的局限性及排污權(quán)交易制度的內(nèi)在要求，非強(qiáng)制性環(huán)境行政執(zhí)法在排污權(quán)交易的監(jiān)管中具有廣泛的運(yùn)用空間。文章對(duì)比分析了強(qiáng)制性環(huán)境行政執(zhí)法和非強(qiáng)制性環(huán)境行政執(zhí)法在排污權(quán)交易監(jiān)管中所能發(fā)揮的作用，認(rèn)為非強(qiáng)制性環(huán)境執(zhí)法方式（包括環(huán)境行政指導(dǎo)、環(huán)境行政合同和環(huán)境行政獎(jiǎng)勵(lì)等），在彌補(bǔ)法律空白，提高執(zhí)法效率、節(jié)約執(zhí)法成本，平衡各方利益，最終實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理目標(biāo)方面將起著重要的作用。

非強(qiáng)制性環(huán)境行政執(zhí)法；環(huán)境行政指導(dǎo)；環(huán)境行政合同；環(huán)境行政獎(jiǎng)勵(lì)

排污權(quán)交易監(jiān)管的非強(qiáng)制性執(zhí)法是指，排污權(quán)交易環(huán)境主管機(jī)關(guān)采用指導(dǎo)、獎(jiǎng)勵(lì)、合同等非強(qiáng)制性執(zhí)法方式，誘導(dǎo)、促使排污權(quán)交易主體主動(dòng)履行排污權(quán)交易義務(wù)的一種執(zhí)法方式。非強(qiáng)制性環(huán)境行政執(zhí)法，注重與行政相對(duì)人的充分協(xié)商和溝通，注重信息的準(zhǔn)確及時(shí)發(fā)布，注重相對(duì)人積極性的發(fā)揮，讓相對(duì)人主動(dòng)作出有益于環(huán)境管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的相關(guān)行為，從而有利于減少環(huán)境行政執(zhí)法的成本、提高環(huán)境執(zhí)法效率。排污權(quán)交易制度是一種通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)污染控制的制度安排，市場(chǎng)機(jī)制能否發(fā)揮作用，有賴于排污權(quán)主體的積極、主動(dòng)參與，否則這一制度的功能難以實(shí)現(xiàn)。這種制度要求與非強(qiáng)制性環(huán)境執(zhí)法的理念不謀而合。因此，非強(qiáng)制性環(huán)境行政執(zhí)法在排污權(quán)交易監(jiān)管中具有廣泛的運(yùn)用空間。但遺憾的是，在排污權(quán)交易監(jiān)管的實(shí)踐中，仍然倚重于傳統(tǒng)的強(qiáng)制性環(huán)境行政執(zhí)法方式。非強(qiáng)制性環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)管方式?jīng)]有得到充分的重視。盡管強(qiáng)制性環(huán)境行政執(zhí)法方式在環(huán)境執(zhí)法中起著重要的作用，但強(qiáng)制性環(huán)境行政執(zhí)法方式執(zhí)法成本高、效率低的缺陷也是不容否認(rèn)的。在我國(guó)，由于受資源、法律等多方限制，環(huán)境監(jiān)管能力不足的局面相當(dāng)普遍并將長(zhǎng)期存在［1］。因此，積極探尋非強(qiáng)制性環(huán)境行政執(zhí)法方式在實(shí)踐中的運(yùn)用有著重要意義。在環(huán)境執(zhí)法理論研究上，近些年來(lái)，學(xué)者們逐漸將視野轉(zhuǎn)向“柔性”的非強(qiáng)制性環(huán)境執(zhí)法方式上，并取得了較為豐富的研究成果，但就排污權(quán)交易監(jiān)管領(lǐng)域的非強(qiáng)制性環(huán)境行政執(zhí)法研究，并不多見(jiàn)。因此，本文以此為研究對(duì)象，探討適合排污權(quán)交易監(jiān)管領(lǐng)域的非強(qiáng)制性環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)管方式，以期拋磚引玉。

一、強(qiáng)制性環(huán)境行政執(zhí)法在排污權(quán)交易監(jiān)管中遭遇“瓶頸”

（一）強(qiáng)制性環(huán)境行政執(zhí)法依據(jù)缺失

規(guī)范、嚴(yán)格、完備的立法是強(qiáng)制性環(huán)境行政執(zhí)法的前提。目前，我國(guó)排污權(quán)交易制度相關(guān)立法尚處于探索階段，國(guó)家層面的立法缺失，地方立法不完善，且存在效力危機(jī)。

首先，排污權(quán)交易的前提條件缺乏明確法律規(guī)定。排污權(quán)交易制度的建立以總量控制制度和排污許可證制度的建立為前提，實(shí)施排污權(quán)交易必須具備完善的總量控制制度和排污許可證制度。但目前我國(guó)的總量控制制度和排污許可證制度沒(méi)有統(tǒng)一的立法，相關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于各單行法中，且這些規(guī)定過(guò)于原則、缺乏可操作性。此外，由于缺乏排污許可證管理國(guó)家層面的立法，使得地方發(fā)放的排污許可證法律效力存在問(wèn)題，這使得缺乏前提的排污權(quán)交易顯得底氣不足。

排污權(quán)交易環(huán)境行政執(zhí)法是環(huán)境保護(hù)行政主管部門按照法定權(quán)限和程序?qū)⑴盼蹤?quán)交易法律規(guī)范中抽象的權(quán)利義務(wù)變成排污權(quán)交易主體的具體權(quán)利義務(wù)的過(guò)程，但目前排污權(quán)交易規(guī)范缺失、不完善，排污權(quán)交易主體的權(quán)利義務(wù)規(guī)定不明確，更遑論排污權(quán)交易的行政執(zhí)法監(jiān)管了。

（二）排污權(quán)交易監(jiān)管中強(qiáng)制性環(huán)境行政執(zhí)法成本高、效率低

在排污權(quán)交易中，準(zhǔn)確掌握污染源排污情況既是排污權(quán)交易的先決條件，亦是排污權(quán)交易后監(jiān)管的重點(diǎn)。無(wú)論是排污總量的核定、排污指標(biāo)的合理分配還是交易后的排污監(jiān)管都以排污單位的實(shí)際排污情況為依據(jù)。所以，建立高效、經(jīng)濟(jì)的污染源執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制以監(jiān)控排污權(quán)的使用情況是排污權(quán)交易執(zhí)法監(jiān)管的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。目前，從現(xiàn)行的污染源執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制的運(yùn)行情況看，一些行業(yè)、區(qū)域的污染源執(zhí)法監(jiān)管情況不容樂(lè)觀，呈現(xiàn)出高投入、低效率，環(huán)境監(jiān)管成本高昂，污染源長(zhǎng)效管理效果差的態(tài)勢(shì)。

首先，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管能力不足。主要表現(xiàn)為執(zhí)法監(jiān)管力量分散、環(huán)境監(jiān)測(cè)能力不足、技術(shù)力量薄弱、技術(shù)方法不完善，執(zhí)法監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施不完備、技術(shù)上還有待于進(jìn)一步完善，尤其是污染物排污總量監(jiān)測(cè)監(jiān)控能力不足。我國(guó)從20世紀(jì)90年代后半期開(kāi)始推行總量控制，并投入大量人力物力加強(qiáng)污染源監(jiān)測(cè)監(jiān)控能力建設(shè)，雖取得了一定的實(shí)效，但仍存在明顯不足：污染源在線監(jiān)控設(shè)施尚未通過(guò)計(jì)量認(rèn)證，尚不能成為執(zhí)法依據(jù)。環(huán)境監(jiān)測(cè)人員、實(shí)驗(yàn)條件、儀器裝備缺乏，難以滿足污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)和在線監(jiān)控設(shè)施監(jiān)測(cè)比對(duì)工作的要求等。

其次，強(qiáng)制性環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制僵硬，成本高、效率低。傳統(tǒng)的命令—控制型監(jiān)管手段無(wú)法應(yīng)付數(shù)量龐大、情況復(fù)雜的污染源執(zhí)法監(jiān)管任務(wù)。一些行業(yè)、區(qū)域的排污單位偷漏排、隱瞞真實(shí)排污狀況等逃避環(huán)境責(zé)任的行為時(shí)有發(fā)生，難以禁絕；長(zhǎng)效監(jiān)管效果差，一旦環(huán)境監(jiān)管力度稍有放松，污染反彈嚴(yán)重；政府幾乎包攬了所有的環(huán)境監(jiān)管工作、負(fù)擔(dān)重，容易成為矛盾的集中點(diǎn)。政府在很大程度上承擔(dān)著本應(yīng)由排污單位自行承擔(dān)的污染源執(zhí)法監(jiān)測(cè)責(zé)任，高額的行政開(kāi)支由社會(huì)大眾承擔(dān)，造成社會(huì)不公平，同時(shí)缺少權(quán)力的監(jiān)督制約反而易引起權(quán)力尋租行為。一旦排污權(quán)交易制度開(kāi)始實(shí)行，受巨額經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，排污單位逃避環(huán)境責(zé)任的動(dòng)力更大，污染源執(zhí)法監(jiān)管的難度和壓力將更大。

二、非強(qiáng)制環(huán)境執(zhí)法在排污權(quán)交易監(jiān)管中的優(yōu)勢(shì)

（一）彌補(bǔ)法律空白，進(jìn)行法律試錯(cuò)

如前所述，目前我國(guó)有關(guān)排污權(quán)交易的相關(guān)立法存在缺乏國(guó)家層面統(tǒng)一立法；地方立法層級(jí)低且存在“合法性”危機(jī)的現(xiàn)狀。依照行政法“法無(wú)明文規(guī)定則禁止行政”的原則，強(qiáng)制性環(huán)境行政執(zhí)法在法律規(guī)定不完善或沒(méi)有規(guī)定時(shí)常顯得束手無(wú)策。非強(qiáng)制性環(huán)境行政執(zhí)法通過(guò)指導(dǎo)、獎(jiǎng)勵(lì)、合同等“柔性”執(zhí)法方式誘導(dǎo)、促使環(huán)境行政相對(duì)人自覺(jué)履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)，從而達(dá)到環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，并且可避免執(zhí)法不能的尷尬。此外，非強(qiáng)制性環(huán)境行政執(zhí)法往往還具有法律試錯(cuò)的功能。制定法的非全真性和非周延性，是制定法無(wú)法完全克服的一個(gè)“硬傷”。非強(qiáng)制性環(huán)境行政執(zhí)法在一定程度上能彌補(bǔ)這個(gè)缺陷。環(huán)境行政執(zhí)法主體通過(guò)環(huán)境行政指導(dǎo)等非強(qiáng)制性方式，對(duì)環(huán)境行政相對(duì)人進(jìn)行規(guī)制和引導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理目標(biāo)，可以根據(jù)實(shí)施的效果對(duì)指導(dǎo)等規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)的修改、補(bǔ)充和完善，之后再上升為相應(yīng)的法律規(guī)定，從而減少立法的盲目性。

（二）提高執(zhí)法效率、節(jié)約執(zhí)法成本

傳統(tǒng)的強(qiáng)制性環(huán)境行政執(zhí)法方式以其強(qiáng)制性，可能某一時(shí)段能以少量成本取得一定的成效，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這種執(zhí)法方式是高成本、低效率的。因?yàn)檫@種強(qiáng)制性執(zhí)法機(jī)制的運(yùn)行需要耗費(fèi)大量的人力、物力；需要龐大的人員和日常開(kāi)支來(lái)支撐，而更為重要的是，強(qiáng)制性執(zhí)法的“剛性”執(zhí)法方式，忽略了相對(duì)人的訴求和利益，容易引起環(huán)境行政執(zhí)法相對(duì)人或顯性或隱性的反抗，這種“抵抗”帶來(lái)的成本是巨大的。而非強(qiáng)制性環(huán)境行政執(zhí)法以其協(xié)商性、引導(dǎo)性、非強(qiáng)制性和交流性等“柔性”特征引導(dǎo)，促使環(huán)境行政相對(duì)人能自愿為或不為一定的行為，從而減少環(huán)境行政主體和相對(duì)人之間的沖突和摩擦，減少執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效率。特別是在排污權(quán)交易這一通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)污染控制的制度安排中，市場(chǎng)機(jī)制能否發(fā)揮作用，有賴于排污權(quán)主體的積極、主動(dòng)參與，否則這一制度的功能難以實(shí)現(xiàn)，將會(huì)出現(xiàn)“有平臺(tái)無(wú)交易”的局面。目前在排污權(quán)交易制度的相關(guān)法律不完善，排污者還在“等待觀望”的情形下，更需要環(huán)境行政主管機(jī)關(guān)通過(guò)示范、鼓勵(lì)、建議、勸告、提倡等非強(qiáng)制性方式，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，讓排污者明確政策的效益，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)購(gòu)買排污權(quán)的積極性和自覺(jué)性，使排污權(quán)交易制度得以順利實(shí)施。

通過(guò)觀察圖6圖7中響應(yīng)面的變化情況和等高線的稀疏程度可直觀地反映山羊發(fā)酵乳菌種添加量/%（X 1）、后熟時(shí)間（X 2）、發(fā)酵時(shí)間（X 3）交互作用對(duì)水解度的影響，當(dāng)?shù)雀呔€呈圓形時(shí)表示兩因素交互作用不顯著，而呈橢圓形或馬鞍形時(shí)則表示兩因素交互作用顯著。

（三）平衡各方利益，實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理目標(biāo)

排污權(quán)交易制度的運(yùn)作原理在于通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的引入，通過(guò)利益的引誘促使排污者主動(dòng)減排，從而實(shí)現(xiàn)污染控制的環(huán)境管理目標(biāo)。在排污權(quán)交易過(guò)程中有多方主體參與，存在不同的利益訴求，通過(guò)排污權(quán)交易制度的實(shí)施，排污者能夠獲得經(jīng)濟(jì)利益，而環(huán)境主管部門則能實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理目標(biāo)，從而使得公眾的環(huán)境利益得以實(shí)現(xiàn)。這與非強(qiáng)制性環(huán)境行政執(zhí)法的理念不謀而合。在非強(qiáng)制性環(huán)境行政執(zhí)法中，環(huán)境行政執(zhí)法主體不再以自己?jiǎn)畏降囊庵具M(jìn)行執(zhí)法，而是充分考慮環(huán)境行政相對(duì)人的利益訴求，通過(guò)一系列措施和方法，激發(fā)環(huán)境行政相對(duì)人將個(gè)體逐利的能量轉(zhuǎn)換為環(huán)境保護(hù)的動(dòng)力，從而使得環(huán)境行政相對(duì)人能主動(dòng)地、自愿地作出有利于環(huán)境保護(hù)的行為，最終使得環(huán)境保護(hù)目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。換言之，非強(qiáng)制性環(huán)境行政執(zhí)法因兼顧了相對(duì)人的個(gè)體利益，而最終實(shí)現(xiàn)了對(duì)環(huán)境公共利益的保護(hù)。

三、排污權(quán)交易監(jiān)管中非強(qiáng)制性環(huán)境行政執(zhí)法的具體形式

學(xué)者們一般認(rèn)為，環(huán)境行政執(zhí)法行為主要包括但不限于環(huán)境行政指導(dǎo)、環(huán)境行政合同、環(huán)境行政獎(jiǎng)勵(lì)。

（一）環(huán)境行政指導(dǎo)

行政指導(dǎo)作為一個(gè)行政法概念首先出現(xiàn)于第二次世界大戰(zhàn)后的日本。而在歐美等國(guó)家，行政指導(dǎo)被歸類為非強(qiáng)制性行政行為或非正式行政行為、非正式的協(xié)商性程序裁決和簡(jiǎn)便式行政活動(dòng)等［3］。將行政指導(dǎo)這一非強(qiáng)制性行政方式運(yùn)用于環(huán)境法執(zhí)法中，產(chǎn)生了非強(qiáng)制性環(huán)境行政指導(dǎo)。具體而言，環(huán)境行政指導(dǎo)是指環(huán)境行政主體為實(shí)現(xiàn)一定的環(huán)境行政目的，在其職權(quán)內(nèi)，通過(guò)制定誘導(dǎo)性法規(guī)、政策、綱要、計(jì)劃等規(guī)范性文件以及采用具體的示范、鼓勵(lì)、提倡、勸告、建議等非強(qiáng)制性方式并輔之以誘導(dǎo)，促使相對(duì)人自愿作出或不作出某種行為，從而實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的一類權(quán)力性行政行為［4］。我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境法律法規(guī)確立了環(huán)境行政指導(dǎo)這一非強(qiáng)制性環(huán)境行政制度。如《環(huán)境保護(hù)法》第5條規(guī)定，“國(guó)家鼓勵(lì)環(huán)境保護(hù)科學(xué)教育事業(yè)的發(fā)展，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)的研究和開(kāi)發(fā)，提高環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)水平，普及環(huán)境保護(hù)的科學(xué)知識(shí)”?！洞髿馕廴痉乐畏ā返?6條規(guī)定，“國(guó)家采取有利于煤炭清潔利用的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施，鼓勵(lì)和支持使用低硫份、低灰份的優(yōu)質(zhì)煤炭，鼓勵(lì)和支持潔凈煤技術(shù)的開(kāi)發(fā)和推廣”。《水法》第10條規(guī)定，“國(guó)家鼓勵(lì)和支持開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)、管理水資源和防治水害的先進(jìn)科學(xué)技術(shù)的研究、推廣和應(yīng)用”等。但這些規(guī)定大多數(shù)是鼓勵(lì)性和宣示性的，而對(duì)相關(guān)的環(huán)境行政指導(dǎo)的法律效力、法律程序、法律后果等并未作出明確規(guī)定，從而使得環(huán)境行政指導(dǎo)難以在實(shí)踐中得到運(yùn)用。

環(huán)境行政指導(dǎo)根據(jù)其作用可以劃分為調(diào)整型環(huán)境行政指導(dǎo)、限制型環(huán)境行政指導(dǎo)和助成型環(huán)境行政指導(dǎo)。調(diào)整型環(huán)境行政指導(dǎo)是指通過(guò)利益調(diào)整等方式，解決不同利益主體之間的利益沖突、紛爭(zhēng)而實(shí)施的環(huán)境行政指導(dǎo)行為。限制型環(huán)境行政指導(dǎo)是通過(guò)警告、規(guī)勸等方式對(duì)環(huán)境行政相對(duì)人的違法行為或不當(dāng)行為進(jìn)行預(yù)防或阻止的環(huán)境行政指導(dǎo)行為。助成型環(huán)境行政指導(dǎo)是指環(huán)境行政主體幫助行政相對(duì)方實(shí)現(xiàn)其價(jià)值和利益的環(huán)境行政指導(dǎo)行為［5］。在排污權(quán)交易中，可綜合運(yùn)用這三種環(huán)境行政指導(dǎo)方式，而其中尤其應(yīng)注意運(yùn)用助成型環(huán)境行政指導(dǎo)。因?yàn)樵谥尚铜h(huán)境行政指導(dǎo)中，環(huán)境行政相對(duì)人只要接受環(huán)境行政主體的環(huán)境行政指導(dǎo)，就能獲得環(huán)境行政指導(dǎo)所明確的利益，在利益的趨使下，在理性“經(jīng)濟(jì)人”的指引下，環(huán)境行政相對(duì)人將愿意選擇接受指導(dǎo)，從而順利地實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政指導(dǎo)的目標(biāo)。目前，排污權(quán)交易還處于試點(diǎn)階段，許多排污企業(yè)對(duì)排污權(quán)制度的認(rèn)識(shí)不夠，參與排污權(quán)交易的積極性不高。在這樣的情況下，環(huán)境行政主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用助成型環(huán)境行政指導(dǎo)，加大宣傳力度，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，推行優(yōu)惠政策，讓排污企業(yè)明確政策的效益，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)購(gòu)買排污權(quán)的積極性和自覺(jué)性。可喜的是，一些地方立法中這一環(huán)境行政指導(dǎo)方式已得到體現(xiàn)。如《杭州市主要污染物排放權(quán)交易實(shí)施細(xì)則》（試行）關(guān)于指標(biāo)分配的規(guī)定“為鼓勵(lì)對(duì)生活污水進(jìn)行集中處理，因處理生活污水新增的化學(xué)需氧量（COD）部分由環(huán)保部門無(wú)償劃撥。處理工業(yè)污水新增的化學(xué)需氧量（COD）部分可從現(xiàn)有納管工業(yè)企業(yè)的化學(xué)需氧量（COD）配額中優(yōu)先通過(guò)排放權(quán)交易獲得。”“熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組因增大供熱量而增加的二氧化硫（SO2）排放量，其所需配額從被替代的現(xiàn)有小鍋爐騰出的二氧化硫（SO2）排污配額中優(yōu)先通過(guò)排放權(quán)交易獲得”。這些規(guī)定雖還不細(xì)致、完善，但相信對(duì)刺激排污者的積極性能起到一定的作用。

如前所述，我國(guó)關(guān)于環(huán)境行政指導(dǎo)的法律規(guī)定并不完善。在排污權(quán)交易監(jiān)管中設(shè)立環(huán)境行政指導(dǎo)制度，應(yīng)注意以下問(wèn)題：首先，環(huán)境行政指導(dǎo)的設(shè)立應(yīng)關(guān)注行政相對(duì)人一方的利益訴求。環(huán)境行政指導(dǎo)是通過(guò)示范、建議、提倡等方式誘導(dǎo)環(huán)境行政相對(duì)人自愿接受指導(dǎo)的內(nèi)容，環(huán)境行政相對(duì)人能否自愿接受指導(dǎo)的關(guān)鍵在于指導(dǎo)的內(nèi)容是否符合其利益訴求。因此，環(huán)境行政指導(dǎo)的設(shè)立應(yīng)充分考慮相對(duì)人一方的利益訴求。這要求環(huán)境行政主體在作出一項(xiàng)具體的環(huán)境行政指導(dǎo)行為前，應(yīng)充分聽(tīng)取、考慮環(huán)境行政相對(duì)人的意見(jiàn)，環(huán)境行政主體不能僅憑單方的意愿作出指導(dǎo)行為，否則指導(dǎo)行為不能達(dá)到預(yù)期的效果，甚至還可能引起行政相對(duì)人的抵觸和對(duì)抗。當(dāng)然，環(huán)境行政指導(dǎo)不能只考慮相對(duì)人的利益，畢竟環(huán)境行政指導(dǎo)實(shí)施的終極目的在于實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理目標(biāo)，在于維護(hù)社會(huì)公眾的環(huán)境利益。因此，在環(huán)境行政指導(dǎo)出臺(tái)前，還應(yīng)充分聽(tīng)取相關(guān)公眾和相關(guān)專家的意見(jiàn)，進(jìn)行充分的可行性論證，以可行性論證的結(jié)論作為是否實(shí)施具體環(huán)境行政指導(dǎo)的依據(jù)。其次，環(huán)境行政指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)程序化。正當(dāng)、完善的程序是防止權(quán)力濫用的有力武器。環(huán)境行政主體在實(shí)施環(huán)境行政指導(dǎo)時(shí)具有較大的自由裁量性，如果不加以規(guī)范，就難以避免環(huán)境行政主體濫用環(huán)境行政指導(dǎo)權(quán)。因此，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定環(huán)境行政指導(dǎo)的程序，用完善的程序來(lái)限制行政權(quán)力的濫用。最后，完善環(huán)境行政指導(dǎo)救濟(jì)。和所有的行政行為一樣，環(huán)境行政指導(dǎo)可能因?yàn)闄?quán)力者濫用權(quán)力、行政程序不完善等原因給環(huán)境行政相對(duì)人造成損害。根據(jù)“有損害必有救濟(jì)”的法治原則，應(yīng)當(dāng)設(shè)立和完善環(huán)境行政指導(dǎo)救濟(jì)措施，對(duì)違法的、不當(dāng)?shù)沫h(huán)境行政指導(dǎo)行為進(jìn)行救濟(jì)。救濟(jì)方式應(yīng)包括行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償?shù)取?/p>

（二）環(huán)境行政合同

環(huán)境行政合同是環(huán)境行政主體為實(shí)現(xiàn)特定的環(huán)境管理目標(biāo)、行使環(huán)境行政職權(quán)，而與環(huán)境行政相對(duì)人之間設(shè)立、變更或終止與環(huán)境管理直接相關(guān)的權(quán)利、義務(wù)的協(xié)議［6］。與一般民事合同和普通行政管理行為相比，環(huán)境行政合同具有行政性、環(huán)境性和合同性，是公法精神與契約自由的完美結(jié)合。既能維持行政效率所要求的“行政權(quán)優(yōu)先”，又能體現(xiàn)對(duì)環(huán)境行政相對(duì)人的尊重與關(guān)懷。環(huán)境行政合同的應(yīng)用，可以彌補(bǔ)環(huán)境立法的不足，有利于法律法規(guī)的靈活執(zhí)行；有利于調(diào)動(dòng)環(huán)境行政相對(duì)人的積極性，從而更利于實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理目標(biāo)；有利于保護(hù)環(huán)境行政相對(duì)人的利益，更好地實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理中的利益平衡。

在歐美等國(guó)家的環(huán)境管理領(lǐng)域，環(huán)境行政合同早已得到了廣泛運(yùn)用，并發(fā)揮著積極的作用。我國(guó)從20世紀(jì)80年代開(kāi)始在環(huán)境管理中運(yùn)用環(huán)境行政合同，已有的環(huán)境行政合同類型包括污染費(fèi)使用合同、“三同時(shí)”承包合同、污染源限期治理合同等。在排污權(quán)交易的監(jiān)管方面，環(huán)境行政合同大有可為。首先，在排污指標(biāo)的分配、回購(gòu)、交易上，可運(yùn)用環(huán)境行政合同。環(huán)境行政機(jī)關(guān)根據(jù)區(qū)域環(huán)境容量，確定排放污染物總量控制指標(biāo)，并分成若干排污指標(biāo)，然后以招標(biāo)、拍賣等方式分配給排污者，環(huán)境行政機(jī)關(guān)與排污者簽訂排污權(quán)許可合同。排污許可合同一經(jīng)簽訂，排污者根據(jù)合同規(guī)定的排污指標(biāo)排放污染物，并能將通過(guò)技術(shù)改造獲得的富余排污指標(biāo)進(jìn)行交易。在排污許可證缺乏統(tǒng)一的法律依據(jù)，未全面施行的現(xiàn)況下，運(yùn)用環(huán)境行政合同進(jìn)行排污指標(biāo)的分配也不失為一種辦法。如山西太原市結(jié)合企業(yè)承包租賃，以合同形式將污染物排放指標(biāo)和濃度指標(biāo)一起承包。其次，就排污企業(yè)的污染源限期治理、削減污染物排放量以及排污權(quán)交易后的污染物排放量控制等方面，也可以運(yùn)用環(huán)境行政合同來(lái)實(shí)現(xiàn)。例如，對(duì)超標(biāo)排污的排污者，環(huán)境行政主體可與環(huán)境行政相對(duì)人就有關(guān)限期治理目標(biāo)、期限和違約責(zé)任等問(wèn)題達(dá)成環(huán)境協(xié)議，要求排污者按照協(xié)議內(nèi)容完成治理任務(wù)。如果排污者逾期不履行治理義務(wù)或逾期未完成治理任務(wù)的，環(huán)境行政主體可以與第三人簽訂限期治理代履行合同，由第三人代替排污者履行治理義務(wù)，而治理所需費(fèi)用由排污者支付，以保證限期治理的任務(wù)能夠切實(shí)完成，實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理的目標(biāo)。

為保證環(huán)境行政合同能真正發(fā)揮作用，在實(shí)踐中應(yīng)注意以下幾個(gè)問(wèn)題：首先，在合同訂立階段，應(yīng)凸顯環(huán)境行政合同的“合同性”，充分尊重環(huán)境行政相對(duì)人的意愿，激發(fā)環(huán)境行政相對(duì)人的積極性。雖然，環(huán)境行政合同不同于一般民事合同，環(huán)境行政相對(duì)人不享有是否就某一事項(xiàng)訂立環(huán)境行政合同的決定權(quán)、不享有要約權(quán)、也不享有選擇合同相對(duì)方的權(quán)利；但環(huán)境行政合同也不同于一般的環(huán)境行政行為，它不是環(huán)境行政主體的單方意志的體現(xiàn)，而應(yīng)當(dāng)是環(huán)境行政主體和環(huán)境行政相對(duì)人合意的結(jié)果，因此，環(huán)境行政相對(duì)人應(yīng)享有是否接受要約的權(quán)利，否則環(huán)境行政合同就不能稱之為合同，就和一般的環(huán)境行政行為無(wú)異。既然環(huán)境行政合同應(yīng)是雙方當(dāng)事人合意的結(jié)果，那么，在環(huán)境合同內(nèi)容的擬定上，環(huán)境行政主體應(yīng)考慮環(huán)境行政相對(duì)人的利益、充分聽(tīng)取環(huán)境行政相對(duì)人的意見(jiàn)，以協(xié)商的方式確定合同的權(quán)利義務(wù)。只有這樣，環(huán)境行政合同才能因符合環(huán)境行政相對(duì)人的利益而得到其自覺(jué)履行。其次，在環(huán)境行政合同履行階段，應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境行政權(quán)力的控制，凸顯環(huán)境行政合同的“行政性”。如前所述，環(huán)境行政合同要符合雙方當(dāng)事人的利益，才能激發(fā)環(huán)境行政相對(duì)人的積極性，自覺(jué)履行合同。但就其本質(zhì)而言，環(huán)境行政合同是為實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益而締結(jié)的。環(huán)境行政合同中有關(guān)環(huán)境公共利益的特定義務(wù)能否實(shí)現(xiàn)，直接決定了是否會(huì)產(chǎn)生環(huán)境損害。換言之，為避免環(huán)境損害的發(fā)生，有關(guān)環(huán)境公共利益的特定義務(wù)必須獲得實(shí)現(xiàn)。因此在環(huán)境行政合同履行階段必須加強(qiáng)行政權(quán)力的控制，確保合同能夠得到全面履行，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理目標(biāo)。最后，由于環(huán)境行政合同“環(huán)境性”的要求，環(huán)境行政合同的內(nèi)容不可能一層不變，為順應(yīng)環(huán)境保護(hù)的復(fù)雜性和變化性，環(huán)境行政主體可以根據(jù)客觀情況的變化、環(huán)境管理目標(biāo)的調(diào)整而及時(shí)變更合同內(nèi)容，以確保環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但為保障環(huán)境行政相對(duì)方的合法權(quán)益，環(huán)境行政主體在變更環(huán)境行政合同時(shí)一般應(yīng)與環(huán)境行政相對(duì)人協(xié)商，征求其意見(jiàn)，非緊急情況下不得單方變更合同內(nèi)容。

（三）環(huán)境行政獎(jiǎng)勵(lì)

環(huán)境行政獎(jiǎng)勵(lì)是指環(huán)境行政主體依照法定條件和程序，對(duì)在環(huán)境保護(hù)工作中做出顯著成績(jī)和重大貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，給予物質(zhì)或精神鼓勵(lì)的具體行政行為［7］。環(huán)境行政獎(jiǎng)勵(lì)通過(guò)對(duì)受獎(jiǎng)人環(huán)境行為的肯定與褒揚(yáng)，激發(fā)環(huán)境行政相對(duì)人的積極性和創(chuàng)造性，引導(dǎo)其主動(dòng)實(shí)施一定的環(huán)境行為，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。環(huán)境行政獎(jiǎng)勵(lì)在充分考慮環(huán)境行政相對(duì)人的價(jià)值偏好、精神需求等利益因素的基礎(chǔ)上，將環(huán)境行政行相對(duì)人個(gè)體逐利的需求轉(zhuǎn)化為環(huán)境保護(hù)的動(dòng)力，有利于環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。相較于環(huán)境行政指導(dǎo)和環(huán)境行政合同，環(huán)境行政獎(jiǎng)勵(lì)更符合非強(qiáng)制性環(huán)境行政執(zhí)法的理念，更有利于消除環(huán)境行政相對(duì)人的對(duì)抗情緒、激發(fā)環(huán)境行政相對(duì)人的環(huán)保意識(shí)，降低環(huán)境執(zhí)法成本。依照不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以把環(huán)境行政獎(jiǎng)勵(lì)進(jìn)行不同類型的劃分。依獎(jiǎng)勵(lì)形式的不同，可分為榮譽(yù)性獎(jiǎng)勵(lì)、職位性獎(jiǎng)勵(lì)、信息獎(jiǎng)勵(lì)、權(quán)能性獎(jiǎng)勵(lì)和財(cái)物性獎(jiǎng)勵(lì)等。

目前各國(guó)環(huán)境法大都建立了獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀環(huán)境行為的法律制度。在我國(guó)的環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中，設(shè)立了諸如環(huán)境保護(hù)百佳工程獎(jiǎng)、環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)、環(huán)?？萍吉?jiǎng)等環(huán)境行政獎(jiǎng)勵(lì)，肯定和鼓勵(lì)環(huán)境行政相對(duì)人實(shí)施某些行為，已經(jīng)取得了良好的效果。而環(huán)境獎(jiǎng)勵(lì)制度作為一種環(huán)境保護(hù)的行政法律形式，在我國(guó)歷史上由來(lái)已久［8］。1979年《環(huán)境保護(hù)法》（試行）的頒布，標(biāo)志著環(huán)境行政獎(jiǎng)勵(lì)作為一項(xiàng)基本環(huán)境法律制度得以正式確定。在一些環(huán)境單行法中，如《大氣污染防治法》《噪聲污染防治法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《水法》《森林法》等均有關(guān)于環(huán)境獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)定。雖然我國(guó)環(huán)境立法中普遍規(guī)定了環(huán)境獎(jiǎng)勵(lì)制度，但現(xiàn)有規(guī)定不夠完善，如環(huán)境行政獎(jiǎng)勵(lì)授獎(jiǎng)主體不明確；環(huán)境行政獎(jiǎng)勵(lì)種類、等級(jí)不明確；環(huán)境行政獎(jiǎng)勵(lì)條件過(guò)于籠統(tǒng)；缺乏程序性規(guī)定、缺乏責(zé)任規(guī)定、缺乏救濟(jì)渠道等，致使環(huán)境獎(jiǎng)勵(lì)制度的實(shí)際操作存在困難。

環(huán)境行政獎(jiǎng)勵(lì)既能滿足環(huán)境行政相對(duì)人對(duì)個(gè)體私利的追求，從結(jié)果上看，又能實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理目標(biāo)。在排污權(quán)交易領(lǐng)域，也可廣泛運(yùn)用環(huán)境行政獎(jiǎng)勵(lì)，但值得注意的是，我國(guó)關(guān)于環(huán)境行政獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)定只是針對(duì)有“顯著成績(jī)”和“顯著貢獻(xiàn)”的主體進(jìn)行，范圍過(guò)于狹窄。如《環(huán)境保護(hù)法》第8條規(guī)定，對(duì)保護(hù)和改善環(huán)境有顯著成績(jī)的單位和個(gè)人，由人民政府給予獎(jiǎng)勵(lì)?！端廴痉乐畏▽?shí)施細(xì)則》第5條規(guī)定，對(duì)水污染防治有顯著貢獻(xiàn)的單位或個(gè)人，由人民政府給予獎(jiǎng)勵(lì)。事實(shí)上，環(huán)境行政獎(jiǎng)勵(lì)是通過(guò)滿足環(huán)境行政相對(duì)人的逐利需求，誘導(dǎo)其主動(dòng)實(shí)施環(huán)境保護(hù)義務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理目標(biāo)。就其本質(zhì)而言，環(huán)境行政獎(jiǎng)勵(lì)是和環(huán)境行政處罰一樣，都是為了實(shí)現(xiàn)一定的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的一種執(zhí)法方式。在強(qiáng)制性執(zhí)法方式占主導(dǎo)的現(xiàn)狀下，為提高執(zhí)法效率、降低執(zhí)法成本，應(yīng)充分利用環(huán)境行政獎(jiǎng)勵(lì)這種正面引導(dǎo)和激勵(lì)的執(zhí)法方式，擴(kuò)大獎(jiǎng)勵(lì)范圍，只要排污者的排污行為符合環(huán)境管理目標(biāo)，并取得環(huán)境保護(hù)和治理的特定實(shí)效就應(yīng)當(dāng)納入到環(huán)境行政獎(jiǎng)勵(lì)體系中。如在排污權(quán)交易監(jiān)管中，可以建立定期排污績(jī)效考核機(jī)制：對(duì)于排污企業(yè)所購(gòu)買的不同類別污染源的排污權(quán)許可證額度，在一定期限內(nèi)與污染監(jiān)測(cè)體系所監(jiān)控的實(shí)際排污數(shù)據(jù)和年度環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行比較，同時(shí)參考環(huán)保局下達(dá)的節(jié)能減排目標(biāo)，對(duì)企業(yè)排污權(quán)配額的實(shí)際運(yùn)作績(jī)效進(jìn)行考核。對(duì)考核合格的企業(yè)，在今后年度排污許可拍賣以及新建擴(kuò)建項(xiàng)目排污權(quán)配額時(shí)予以優(yōu)先申購(gòu)權(quán)利，以促進(jìn)排污權(quán)的優(yōu)化配置。環(huán)境行政獎(jiǎng)勵(lì)在具體運(yùn)行方面，還需對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)的具體標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)勵(lì)的內(nèi)容、獎(jiǎng)勵(lì)的程序、獎(jiǎng)勵(lì)的監(jiān)督以及環(huán)境行政相對(duì)人的救濟(jì)等方面進(jìn)一步完善。

［1］齊 曄．中國(guó)環(huán)境監(jiān)管機(jī)制研究［M］．上海：上海三聯(lián)書店，2008：6．

［2］沈滿洪，錢水苗，馮元群，等．排污權(quán)交易機(jī)制研究［M］．北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2009：52－54．

［3］莫于川．法治視野中的行政指導(dǎo)［M］．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005：5．

［4］周玉華．環(huán)境行政法學(xué)［M］．哈爾濱：東北林業(yè)大學(xué)出版社，2002：192－193．

［5］崔 冬．論環(huán)境行政指導(dǎo)在水資源保護(hù)中的運(yùn)用［C］／／中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)．水資源、水環(huán)境與水法制建設(shè)問(wèn)題研究：2003年中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)（年會(huì)）論文集．2003：282－284．

［6］錢水苗，鞏 固．論環(huán)境行政合同［J］．法學(xué)評(píng)論，2004（5）：95－102．

［7］張梓太，吳衛(wèi)星．環(huán)境保護(hù)法概論［M］．北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2003：131－132．

［8］胡寶林，湛中樂(lè)．環(huán)境行政法［M］．北京：中國(guó)人事出版社，1993：16－19．

（責(zé)任編輯：張祖堯）

Study on Law Enforcement of Non－mandatory Environmental Administration in Emission Trading Supervision

WEI Jing
（School of Law and Politics，Zhejiang Sci－Tech University，Hangzhou 310018，China）

Due to the limitation of law enforcement of mandatory environmental administration and intrinsic requirements of emission trading system，the law enforcement of non－mandatory environmental administration has wide application space in emission trading supervision．This paper conducts a comparative analysis on roles of law enforcement of mandatory environmental administration and law enforcement of non－mandatory environmental administration in emission trading supervision and thinks that the method of law enforcement of non－mandatory environmental administration（including guidance of environmental administration，contract of environmental administration and reward of environmental administration etc．）will play a vital role in making up for legal blanks，improving law enforcement efficiency，saving law enforcement cost，balancing interests of various parties and finally achieving the goal of environmental management．

law enforcement of non－mandatory environmental administration；guidance of environmental administration；contract of environmental administration；reward of environmental administration

1673－3851（2014）02－0007－06

D922．69

A

2013－07－02

浙江省環(huán)境監(jiān)測(cè)中心委托項(xiàng)目（12090162－J）

魏 靜（1975－），女，貴州開(kāi)陽(yáng)人，博士，副教授，主要從事環(huán)境法、商法的研究。