(浙江工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，浙江 杭州 310023)

政府重大決策前期社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估立法引論
——以《重大行政決策程序條例》的創(chuàng)制為指向

石東坡

(浙江工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，浙江 杭州 310023)

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估具有與重大行政決策之間的客體統(tǒng)一性和內(nèi)在依存性，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為決策的技術(shù)之一不可或缺。法治實(shí)踐意義的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，是針對(duì)政府重大行政決策的利益處分內(nèi)容與實(shí)施方案所進(jìn)行的法律價(jià)值、法律規(guī)范與預(yù)期效果上的法律評(píng)價(jià)，以期努力發(fā)現(xiàn)決策承受者即行政關(guān)系人可能遭受的不法對(duì)待及其可能的行為反射。在健全政府重大行政決策法律制度之中，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度亟須建立和完善。政府組織法、行政許可法、行政強(qiáng)制法，以及環(huán)境保護(hù)法、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法等，可以綜合作為制定《重大行政決策條例》并在其中確認(rèn)和規(guī)定社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的立法依據(jù)。

重大行政決策；決策前期過程；社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；立法依據(jù)

追溯近年來一系列社會(huì)群體事件，盡管可以欣慰于公眾的社會(huì)安全感、權(quán)利體認(rèn)度、自我保護(hù)性以及訴求組織化的不斷提高，但是毋庸諱言，對(duì)公共權(quán)威、公共利益、公共秩序的破壞和撕裂是不能夠以轉(zhuǎn)型發(fā)展的社會(huì)通例進(jìn)行籠統(tǒng)概括和淡然處之的。僅就規(guī)避環(huán)境生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)抗?fàn)幎裕瑥B門、成都、昆明、寧波等多地的PX項(xiàng)目停建、緩建等事件中，無不有著政府在習(xí)得、形成和適應(yīng)新型決策模型過程中難以招架終而失敗的尷尬、困擾和局促。在政府決策因循舊制、封閉偏狹是其矛盾的主要方面的前提下，理論探討逐步鎖定在決策過程中的釋明、參與、表達(dá)、協(xié)商等的缺失、失靈，導(dǎo)致在規(guī)劃論證、決策公示、補(bǔ)償救助等決策環(huán)節(jié)的無效或抵消。分別在社會(huì)學(xué)、管理學(xué)乃至于行政學(xué)、公法學(xué)①有學(xué)者甚至指出行政法(學(xué))即風(fēng)險(xiǎn)行政法(學(xué))，風(fēng)險(xiǎn)治理和應(yīng)對(duì)在公法特別是行政法治上具有全局性和廣泛性。提出，隨著風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制上升為國家任務(wù)，風(fēng)險(xiǎn)行政法研究已經(jīng)在世界范圍內(nèi)興起。通過公共行政行政法方式應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的正當(dāng)根據(jù)在于保障公共安全。金自寧：《風(fēng)險(xiǎn)行政法研究的前提問題》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第1期。等學(xué)科領(lǐng)域的探討便殊途同歸、分和并舉，聚焦在重大行政決策前期的社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及其制度化、規(guī)范化和法律化之上。要確保政府依法、科學(xué)、民主地決定和實(shí)施重大行政決策，增強(qiáng)決策的可接受度，尊重、維護(hù)、保障和實(shí)現(xiàn)公眾的程序權(quán)利和實(shí)體權(quán)益，不僅需要在決策前期過程加強(qiáng)信息公開、公眾參與等制度建制，而且應(yīng)使之切實(shí)成為感受、吸納、整合社會(huì)情緒、利益主張和協(xié)商博弈的有效管道，因此其中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等決策前期環(huán)節(jié)便成為其中焦點(diǎn)之一。

一、決策前期社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的研究得失與進(jìn)路

(一)政府重大決策前期社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的研究述評(píng)

縱觀研究歷程和認(rèn)知進(jìn)展，對(duì)重大行政決策的立法調(diào)整的必要性、重要性、緊迫性的論述比較多，已經(jīng)基本澄清和日趨共識(shí)。這為重大行政決策的專門、集中立法提供了理論智識(shí)上的支持和輿論環(huán)境上的推動(dòng)。首先，對(duì)重大行政決策的事項(xiàng)范圍、層級(jí)范圍，以及列舉、概括和排除等的界定方式等逐步趨于一致的認(rèn)識(shí)，對(duì)重大行政決策的行為性質(zhì)與類別歸屬，則存在一定的爭(zhēng)鳴[1]。有學(xué)者綜合比較各地的重大行政決策程序規(guī)定的文本，努力將其背后所依托的權(quán)力坐標(biāo)進(jìn)行揭示，以求歸納重大行政決策的事項(xiàng)范圍[2]。其次，對(duì)地方政府重大行政決策的自控、自律的規(guī)范性文件進(jìn)行的文本分析與比較，是一個(gè)重要的研究支系，也是一個(gè)具有較強(qiáng)針對(duì)性和實(shí)證性的研究旨趣與方法嘗試。這方面的研究成果引人注目。這些剖析為直接對(duì)重大行政決策以程序規(guī)制作為基本進(jìn)路及其程序構(gòu)造的內(nèi)容選項(xiàng)，明確其基本的程序制度結(jié)構(gòu)與環(huán)節(jié)時(shí)序設(shè)置的研究深化奠定了富有本土特征的基礎(chǔ)。另，對(duì)重大行政決策程序的比較法研究，也是學(xué)界一直以來進(jìn)行開掘的一個(gè)方面。有學(xué)者針對(duì)西方公共決策的含義、類型進(jìn)行了討論，并比較分析西方英美法日意等各國公共決策程序的特點(diǎn)，除去指出其決策制定是一個(gè)不斷妥協(xié)的過程之外，還認(rèn)為其中值得我國借鑒的是“注意發(fā)揮咨詢機(jī)構(gòu)的作用”、“注意對(duì)政策方案的合法性審查”[3]。最后，對(duì)重大行政決策過程中各種具體制度的構(gòu)成要素與完善舉措的立法分析業(yè)已成為學(xué)界研究的前沿地帶。其中公眾參與方式及其效度、限度，實(shí)施機(jī)制，特別是聽證制度的完善舉措，一直以來是研究重心之一。除此之外，對(duì)于合法性審查的程序環(huán)節(jié)與保障制度、集體會(huì)議和決策的責(zé)任追究的關(guān)注度在提升。有學(xué)者主張要“盡量明確重大行政決策的界定標(biāo)準(zhǔn)，盡量使重大行政決策事項(xiàng)范圍與量化標(biāo)準(zhǔn)客觀化”，“并通過細(xì)致嚴(yán)格的行政程序使重大行政決策權(quán)力的具體運(yùn)行規(guī)范化”[2]。有學(xué)者提出：《重大行政決策程序條例》中應(yīng)“設(shè)專章規(guī)定合法性審查問題”，合法性審查結(jié)論應(yīng)當(dāng)作為重要決策依據(jù)[4-5]。有學(xué)者針對(duì)決策過程中的審議、決定環(huán)節(jié)，提出“建立統(tǒng)一高效的重大行政決策集體討論決定程序”[6]。有學(xué)者提出加強(qiáng)專家論證的規(guī)范化建設(shè)[7]。有學(xué)者集中針對(duì)后評(píng)估制度進(jìn)行了分析和設(shè)計(jì)[8]。

(二)決策前期社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估立法方案的研究進(jìn)路

遺憾的是，對(duì)其中社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及其制度化的研究，總體上相對(duì)滯后，尚且處于熱切呼吁或輪廓描繪的階段；同時(shí)，在近五年以來的研究文獻(xiàn)中，對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分別在社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、行政學(xué)的不同學(xué)科中分散推進(jìn)，科際整合的研究以及由此導(dǎo)入法學(xué)特別是立法學(xué)和公法學(xué)的研究非常鮮見[9-14]。我們認(rèn)為，在充分吸取上述研究成果、健全政府重大行政決策法律制度之中，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估(Social Stability Risk Assessment ，or Risk Assessment of Social and Political Stability)制度亟須建立和完善。盡管目前已有有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的評(píng)估體系，比如項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等，這些評(píng)價(jià)或多或少有涉及在建設(shè)項(xiàng)目決定前先予評(píng)估、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防控有所矚目，但是這些評(píng)價(jià)未能涵蓋并凸顯社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。為防范和化解政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)諸領(lǐng)域治理中的重大決策所帶來的社會(huì)范疇和層面的風(fēng)險(xiǎn)及其惡性演化，使之不會(huì)危及社會(huì)穩(wěn)定、公共秩序這一社會(huì)存續(xù)和發(fā)展的基本前提，應(yīng)該將社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估進(jìn)行立法上的確認(rèn)和規(guī)范，把除生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境影響評(píng)估之外的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為政府重大行政決策前期過程的必經(jīng)程序并使之法治化。因此，就需要對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行基于法學(xué)視域的權(quán)利義務(wù)分析工具和認(rèn)識(shí)思維的解析，并因此更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在重大行政決策的利益調(diào)整的實(shí)質(zhì)層面具有與決策本身的客體統(tǒng)一性和內(nèi)在依存性，以此表明社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估(乃至于廣義的社會(huì)影響評(píng)價(jià))作為決策的技術(shù)、藝術(shù)所具有的不可或缺的性質(zhì)與功能，這樣才能夠更加堅(jiān)實(shí)和牢固地樹立對(duì)政府決策前期社會(huì)影響評(píng)估的立法需求的必要性和必然性，由此構(gòu)成一個(gè)立法的邏輯前提和理論基礎(chǔ)，才能夠進(jìn)一步梳理和評(píng)析我國由地方逐步實(shí)驗(yàn)和推動(dòng)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的制度化、規(guī)范化進(jìn)程的經(jīng)驗(yàn)，才能夠進(jìn)一步體認(rèn)和解析在國家特別是政府的治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代語境中，進(jìn)行決策前期社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的制度設(shè)計(jì)的政策根據(jù)和立法依據(jù)，才能夠提出將社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估置于決策前期過程中進(jìn)行與其它民主決策、科學(xué)決策等制度環(huán)節(jié)之間統(tǒng)分結(jié)合地加以確認(rèn)的立法方案。

二、決策前期社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的法理解釋與界定

(一)決策前期社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的一般含義

風(fēng)險(xiǎn)，是由于不確定因素所導(dǎo)致的一定社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)或外在客觀事件的發(fā)生發(fā)展變化產(chǎn)生違背實(shí)踐主體價(jià)值目標(biāo)和行為目的的可能性。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，是社會(huì)演進(jìn)、發(fā)展和變革中，由于一定的社會(huì)治理和主體活動(dòng)，或者某種不可抗力、意外事件所帶來對(duì)個(gè)體、社會(huì)本身的正常秩序及其所認(rèn)同的利益格局、價(jià)值體系的破壞與顛覆的發(fā)生幾率。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，在決策者的角度，針對(duì)其所觸及的利益關(guān)系層面分析，就是一定的社會(huì)主體強(qiáng)烈主張自己的某種權(quán)益并采取沖擊社會(huì)公共秩序的過激方式予以表達(dá)，從而損害公共利益的情形。嚴(yán)格意義的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，是指社會(huì)政治風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估最早起始于20世紀(jì)世界范圍內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)安全進(jìn)行評(píng)估預(yù)警思潮的啟發(fā)。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估一般是針對(duì)政府的重大事項(xiàng)、重大決策，通過一系列合理、科學(xué)的調(diào)查、分析、計(jì)算和評(píng)估，制定出預(yù)警、應(yīng)急方案，先期預(yù)測(cè)、先期判研、先期介入、先期化解[15]，將風(fēng)險(xiǎn)消除在萌芽狀態(tài)。其核心是分析和判斷可能產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的決策過程、決策內(nèi)容、實(shí)施預(yù)案，以及該決策影響主體的人員范圍及其社會(huì)構(gòu)成，行政相關(guān)人的利益訴求與行為取向，決策預(yù)期效果的中長期演化等方面，尋求、甄別、感知和判斷有可能引發(fā)對(duì)立情緒和對(duì)抗行動(dòng)的情形及其可能，努力澄清決策負(fù)面影響的產(chǎn)生概率，盡可能地掌握風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，最大程度地遏制風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化，消除風(fēng)險(xiǎn)的潛在威脅，以廢止、修改、完善決策議程及其方案，提高決策的合法性、合理性、系統(tǒng)性和操作性。

(二)決策前期社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的法理內(nèi)涵

在法理的視角解析，“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)”是對(duì)公民、公眾合法權(quán)利和利益直接或間接予以侵害或?qū)⑵渲糜谖ｋU(xiǎn)境地的現(xiàn)實(shí)可能性。政府決策的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，反映在法律層面中，可以歸納為三種情形，第一種情形，對(duì)于具有合法性、正當(dāng)性的某種政府決定事項(xiàng)，因?yàn)橐恍├嬷黧w——可能作為該決策的利害關(guān)系人群體，也可能并非利益相關(guān)者，而是一定范圍的“風(fēng)險(xiǎn)關(guān)系者”——的疑惑、憂慮、恐慌，甚至泄憤，無因由的負(fù)面情緒——不論是否受到某種影響①有學(xué)者提出從將行政決策過程理解為一種復(fù)雜的行政權(quán)運(yùn)作系統(tǒng)角度，使用行政相關(guān)人這一概念顯得更為恰當(dāng)。李衛(wèi)華、馮威：《論行政相關(guān)人》，《行政法學(xué)研究》2005年第1期，第69-75 頁。，從而對(duì)該決定表現(xiàn)出強(qiáng)烈的拒絕或排斥，并因此有可能采取某種溫和甚至激烈的行為表現(xiàn)出對(duì)抗政府該決定的情緒、意志和主張。第二種情形，則是某一政府的決定欠缺合法性、合理性，有著在程序上對(duì)于公民、公眾的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等的侵犯，或者有著對(duì)公民、公眾(特定族群等)的合法權(quán)利和正當(dāng)利益，包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利，特別是弱勢(shì)群體的合法權(quán)益產(chǎn)生威脅、危害。第三種情形，是某種政府決定，具有基本的合法性和正當(dāng)性，但是可能在社會(huì)利益調(diào)整上具有局限性，并未能具有其“最佳性”②有學(xué)者提出行政法治所追求的是合法性與最佳性的互動(dòng)結(jié)合，并因此表現(xiàn)出行政法治對(duì)政府行政的治理績效的全面推動(dòng)作用，不再僅僅是程序?qū)Э睾退痉貦?quán)的傳統(tǒng)的行政法。朱新力、唐明良：《法治政府建設(shè)的二維結(jié)構(gòu)——合法性、最佳性及其互動(dòng)》，《浙江學(xué)刊》2009年第6期，第138-146頁。另有學(xué)者以法律、政策、政府行為的“可接受性”來強(qiáng)調(diào)并將其確立為行政法的基本原則。認(rèn)為，法律的“可接受性”，是指法律制度所具有的一系列客觀特征的總稱，這些特征使得法律制度的實(shí)施容易獲得受眾的接納和認(rèn)同。王學(xué)輝、張治宇：《邁向可接受性的中國行政法》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第3期，第97-106頁。，由此，一定的行政相關(guān)人可能不是由于“法律”關(guān)系的層面，而是“事實(shí)”關(guān)系的層面，提出某種利益訴求，伴隨著某種社會(huì)情緒，并采取可能非法的手段和方式，由此可能生成一定的社會(huì)政治風(fēng)險(xiǎn)、釀成一定的社會(huì)群體事件。

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，實(shí)質(zhì)是對(duì)決策承受者的心理行為反應(yīng)進(jìn)行的預(yù)判。在政府與公眾之間開展社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，是基于社會(huì)常態(tài)運(yùn)行秩序的維持，進(jìn)行事實(shí)因素的統(tǒng)計(jì)分析和價(jià)值判斷，從而制約決策權(quán)力、使之縝密慎重加以應(yīng)用的技術(shù)和方法，是將決策可能進(jìn)行的利益分配與利益調(diào)整中的損益強(qiáng)度和損益分布，以及由此波及和影響的行政關(guān)系人的配合、容忍或觀望、反對(duì)等的承受狀況進(jìn)行檢測(cè)和推演，由此防控利益增益方可能的再行要價(jià)、利益受損方的過激反應(yīng)、邊緣利害者的聲索介入。由此，在政府與公民的法律關(guān)系層次上，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)質(zhì)是對(duì)雙方乃至在其具體法律關(guān)系之中的多方利益相關(guān)者(stakeholder)的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的實(shí)體內(nèi)容與實(shí)現(xiàn)方式進(jìn)行的計(jì)算、分析和評(píng)判，是對(duì)政府自身決策權(quán)力是否依法、公正、民主、合理并且富有遠(yuǎn)見、統(tǒng)籌兼顧、有操作性并最終切實(shí)以人為本地進(jìn)行利益資源配置的檢驗(yàn)和反思，是對(duì)政府政策的不同范圍和層次的影響主體在義務(wù)的負(fù)擔(dān)內(nèi)容與履行方式及其可能引發(fā)的主體行為取向的研判。

可見，法治實(shí)踐意義的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，是針對(duì)政府重大行政決策的利益處分內(nèi)容與實(shí)施方案所進(jìn)行的法律價(jià)值、法律規(guī)范與預(yù)期效果上的法律評(píng)價(jià)，以期努力發(fā)現(xiàn)決策承受者即行政關(guān)系人可能遭受的不法對(duì)待及其消極的行為反射。在我國，政府重大決策前期的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，實(shí)質(zhì)是以人為本的科學(xué)發(fā)展觀之下， 強(qiáng)化政府決策的參與性和前瞻性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的商談決策、協(xié)同共治，改變決策實(shí)施中和實(shí)施后引發(fā)社會(huì)群體事件倒逼政府轉(zhuǎn)而再行妥善決策的反饋狀況，調(diào)整為自我檢驗(yàn)、委托評(píng)查和訪談評(píng)估等的前饋形式，并因此著力增強(qiáng)政府重大決策這一控權(quán)難點(diǎn)的民意含量與法治水準(zhǔn)，增強(qiáng)政治和政府合法性、正當(dāng)性的必然舉措。

三、決策前期社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的立法需求與依據(jù)

(一)決策前期社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的立法需求

在近十余年間，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在我國逐步得到重視和嘗試，并快速地得以推廣。縱觀社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的運(yùn)用，在充分肯定發(fā)揮積極作用、凝聚社會(huì)共識(shí)、推進(jìn)制度建設(shè)等方面的顯著貢獻(xiàn)的同時(shí)，必須正視實(shí)踐中應(yīng)用政府重大決策前期社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的匱乏與局限。首先，評(píng)估流于形式、缺乏主動(dòng)、時(shí)松時(shí)緊、隨意性大、覆蓋面窄；其次，評(píng)估的政府自評(píng)、公眾參評(píng)和社會(huì)評(píng)估等相結(jié)合的、更加中立、獨(dú)立的評(píng)估體制尚待建立，既有社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的領(lǐng)導(dǎo)和工作機(jī)構(gòu)多為政法等強(qiáng)力部門，民政等社會(huì)干預(yù)、社會(huì)救助的行政主管部門以及社會(huì)公益組織、基層社區(qū)等的評(píng)估參與度極低；再次，防控心態(tài)作祟，將“維穩(wěn)”和“維權(quán)”對(duì)立起來，對(duì)于行政相關(guān)人的精神文化權(quán)益、特定族群的歷史傳統(tǒng)利益等方面進(jìn)行尊重和保障不足，難以在決策的不可行性論證、決策方案中的利益衡量、利益補(bǔ)償、利益均衡上進(jìn)行決策主體的自我否定；又次，顛倒評(píng)估和決策的時(shí)序，弱化評(píng)估對(duì)決策的約束力度，將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為陪襯或粉飾，并不真正進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范和方案矯正；最后，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、預(yù)警權(quán)重設(shè)定、風(fēng)險(xiǎn)感知和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的技術(shù)方法尚缺乏本土化的設(shè)計(jì)和適用，以及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與其他決策前期階段環(huán)節(jié)和制度設(shè)計(jì)之間的融合性、協(xié)同性有待增強(qiáng)。

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的缺失，導(dǎo)致政府決策的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避與群體事件消解缺乏必要的“聽診器”和“攔堤壩”。中國社會(huì)科學(xué)院2013年《社會(huì)藍(lán)皮書》指出：“近年來，每年因各種社會(huì)矛盾而發(fā)生的群體性事件多達(dá)數(shù)萬起甚至十余萬起?！逼渲小罢鞯夭疬w引發(fā)的群體性事件占一半左右，環(huán)境污染和勞動(dòng)爭(zhēng)議引發(fā)的群體性事件占30%左右，其他社會(huì)矛盾引發(fā)的群體性事件占20%左右?！倍鞯夭疬w的先期根據(jù)則是政府對(duì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、市政項(xiàng)目或房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目等的決策，環(huán)境污染則是和政府招商引資的審批、許可等決策，以及在此之后對(duì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目或生產(chǎn)企業(yè)監(jiān)督管理中的姑息縱容密不可分。這樣計(jì)算，除去勞動(dòng)爭(zhēng)議一類，“引發(fā)勞動(dòng)爭(zhēng)議的因素，主要是直接利益矛盾和企業(yè)管理不規(guī)范”①光明網(wǎng)北京12月18日電。http://politics.gmw.cn/2012-12/18/content_6063467_2.htm.最后訪問日期：2014年9月18日。。由此我們可知，直接或間接由政府決策不當(dāng)而累積、激發(fā)民怨，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)加大、集聚和爆發(fā)從而發(fā)生群體事件、破壞社會(huì)穩(wěn)定的占比，至少在60%-65%之上。政府在決策前沒有進(jìn)行合理的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)于重大事項(xiàng)可能發(fā)生危害的風(fēng)險(xiǎn)性以及風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率沒有進(jìn)行足夠分析、預(yù)警和控制，不能不說是難以回避的。

所以，重大行政決策及其中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的立法需求亟待回應(yīng)。需要以法律的手段、法治的思維和方式審視決策前期風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，或者如學(xué)者所言，將社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估“入法”，規(guī)范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，將此制度上升到法律的高度，使之具有法律效力，使風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的主體關(guān)系、利益關(guān)系和行為關(guān)系成為法律關(guān)系，保障社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的公眾參與和科學(xué)測(cè)定，改變政府單方面決策的情形，切實(shí)做到依法行政、協(xié)同治理。這不僅具有現(xiàn)實(shí)性，而且具有規(guī)律性。立法不是簡單的使之常態(tài)化，而且應(yīng)使之責(zé)任化，促進(jìn)、保障、整合、引導(dǎo)和制約社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的應(yīng)用，使其成為決策前期過程中一個(gè)富有實(shí)質(zhì)意義的階段，最大程度地保障評(píng)估主體、標(biāo)準(zhǔn)、過程和評(píng)估結(jié)論應(yīng)用的規(guī)范性和有效性，切實(shí)將評(píng)估程序、評(píng)估結(jié)論作為重大行政決策之中的有力保障和必要制約，才能促使重大事項(xiàng)的公共決策在治理的主體結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)上的變革，在源頭控制、減少隱患的同時(shí)，調(diào)校和維系政府權(quán)力行使在每一項(xiàng)重大決策上的民主性質(zhì)和人本價(jià)值。

(二)決策前期社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的立法依據(jù)

這樣，是否需要針對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估進(jìn)行立法，似乎不應(yīng)成為一個(gè)問題。究其原因，就是在政府重大決策前期社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的立法需求上業(yè)已具有在政府決策(程序)法治化上加以規(guī)定的規(guī)律性、必然性、有機(jī)性，以及在現(xiàn)實(shí)上抑制政府重大決策誘發(fā)群體事件進(jìn)而阻礙社會(huì)和諧和撕裂社會(huì)團(tuán)結(jié)的迫切性、 針對(duì)性和集中性。因此真正的問題是，對(duì)于決策前期社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是否有進(jìn)一步的、 專門化的立法需求？是否有著其在政府重大決策立法中予以規(guī)定的鮮明依據(jù)？

對(duì)此，有兩種觀點(diǎn)。一種是有學(xué)者認(rèn)為，在開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的法律依據(jù)和法律效力上，可以通過能動(dòng)的法律擴(kuò)大解釋，在現(xiàn)有的法律規(guī)定中尋求到支持。提出：環(huán)境影響評(píng)價(jià)立法的制度內(nèi)核中已然合乎邏輯地預(yù)留了社會(huì)影響評(píng)價(jià)的適用空間，因此只需對(duì)“環(huán)境”的概念外延作出包括“自然環(huán)境”與“社會(huì)環(huán)境”的合目的性解釋，并將“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”納入“社會(huì)影響評(píng)價(jià)”的整體架構(gòu)之中，便可在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》及《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 總綱》中找到相關(guān)法律依據(jù)①有學(xué)者主張將環(huán)境影響評(píng)價(jià)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)合起來，認(rèn)為環(huán)評(píng)制度中引入社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估具有必要性和可行性，并提出了相關(guān)制度設(shè)計(jì)的初步立法建議。程雨燕：《將社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估引入環(huán)評(píng)制度的立法建議》，《環(huán)境保護(hù)》2013年第5期。。另一種，更多的學(xué)者則強(qiáng)調(diào)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第5條“對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)事件進(jìn)行綜合性評(píng)估”的規(guī)定是其最為基礎(chǔ)和直接的立法依據(jù)。

而我們認(rèn)為，對(duì)此問題，除去環(huán)境保護(hù)法畢竟是相對(duì)明晰地聚焦在自然生態(tài)環(huán)境的“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”上、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法的規(guī)定是“后果導(dǎo)向”的致思取向，而且并非在政府決策前期的防范機(jī)制的定位上進(jìn)行制度設(shè)定這兩點(diǎn)之外，需要全面分析有關(guān)授予行政權(quán)力的法律文本，以此方可尋求和判斷，在現(xiàn)行的“實(shí)定法”中，是完全沒有、抑或的確存在著能夠通過比較直接的法律解釋，引申和確立政府重大行政決策必需進(jìn)行社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的依據(jù)？這即是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的立法上首當(dāng)其沖的問題。對(duì)此，我們主張，通過解析《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》，是可以給予肯定的回答的。

首先，對(duì)于行政許可法第十九條規(guī)定，按照直接參與該法起草過程的全國人大常委法制工作委員會(huì)的“釋義”，即近乎于正式的“立法解釋”可知，至少針對(duì)在包含擬將設(shè)定行政許可的立法——包括省級(jí)人民政府規(guī)章草案及以此方式進(jìn)行的政府重大行政決策——之中，“起草單位對(duì)擬設(shè)定的行政許可要聽取意見，并向制定機(jī)關(guān)說明設(shè)定行政許可的必要性和對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的影響評(píng)價(jià)的規(guī)定?！边@就表明，在嚴(yán)格的、正式的“法律”的層面上，政府行政決策前期程序中的“影響評(píng)價(jià)”環(huán)節(jié)是有著“強(qiáng)行法”的規(guī)定和要求的。

其次，其中對(duì)于增設(shè)行政許可的決策擬議，要求“起草單位的說明包括：(1)設(shè)定該行政許可的必要性；(2)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可能產(chǎn)生的影響；(3)聽取和采納意見的情況?！边@三個(gè)方面應(yīng)該均屬于決策的論證說明所包含的必要條件和構(gòu)成內(nèi)容。其中，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)影響評(píng)價(jià)，應(yīng)該有著實(shí)質(zhì)上的事實(shí)分析、數(shù)據(jù)測(cè)算、成本—收益、收益—風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估、比較與判斷，并且應(yīng)該在環(huán)境影響評(píng)價(jià)(Environment Impact Assessment)、經(jīng)濟(jì)影響評(píng)價(jià)(Economic Impact Assessment)和社會(huì)影響評(píng)價(jià)(Social Impact Assessment)、甚至文化影響評(píng)價(jià)(Cultural Impact Assessment)(即在文化遺存?zhèn)鞒斜Ｗo(hù)、地域或族群文化心理認(rèn)同、文化符號(hào)表征系統(tǒng)乃至于社會(huì)核心價(jià)值體系上所可能遭受的積極或消極影響)等諸方面相對(duì)明晰和充實(shí)地分別加以展開、綜合評(píng)價(jià)，方可構(gòu)成對(duì)其設(shè)定行政許可的科學(xué)性、必要性、可接受性等諸“合理性”的解析與支持②對(duì)此，我們認(rèn)為，該釋義中著眼行政許可適用領(lǐng)域的二分法，一方面是其作為“一種配置資源的手段”的經(jīng)濟(jì)規(guī)制的性質(zhì)、功能和類別；另一方面，是其作為“一種社會(huì)規(guī)制手段”用于控制危險(xiǎn)，關(guān)乎“人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全、公共安全和公共利益”的一類，來分別論述“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)影響評(píng)價(jià)”。因?yàn)檫@樣不僅不符合經(jīng)濟(jì)、社會(huì)影響評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確內(nèi)涵，也割裂了其完整適用于某一個(gè)擬設(shè)定行政許可的決策(以立法的方式由政府動(dòng)議和主張)的共同性、可能性。。而在社會(huì)影響評(píng)價(jià)中，則是可以、也完全應(yīng)當(dāng)首要地開展具有底限意義的“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”的。

最后，該法律規(guī)范中將提請(qǐng)權(quán)力機(jī)關(guān)以立法方式準(zhǔn)許設(shè)定行政許可的實(shí)質(zhì)決策主體即政府設(shè)定為匯報(bào)、說明該行政許可事項(xiàng)擬設(shè)的事由和理由的法律義務(wù)主體，履行“向制定機(jī)關(guān)說明聽取和采納意見的情況，以保證立法民主參與的實(shí)效性”③張春生、李飛主編，全國人大法工委著：《中華人民共和國行政許可法釋義》，法律出版社2003年版，第38-40頁。其電子版本在全國人大常委會(huì)的官網(wǎng)2004年10月26日以連載的方式進(jìn)行了刊發(fā)，http://www.npc.gov.cn/npc/flsyywd/xingzheng/2004-10/26/content_337759.htm。最后訪問日期：2014年9月17日。的法律規(guī)定的職責(zé)，由此可推斷，決策(定)主體負(fù)有進(jìn)行行政許可“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”的、必為的行政職責(zé)和法定義務(wù)?？梢?，如果在現(xiàn)行法律規(guī)定層面上尋求可能遠(yuǎn)勝過政治報(bào)告、政策文件等所謂“軟法”的、更具有剛性化的表現(xiàn)形式和依據(jù)文本，那么是可以以《行政許可法》為據(jù)的。

在政府重大行政決策中設(shè)定行政強(qiáng)制的， 按照《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第十四條規(guī)定，同理。而《中華人民共和國行政處罰法》則僅在行政處罰的設(shè)定上強(qiáng)調(diào)了公民基本權(quán)利的法律保留原則。

當(dāng)然與此同時(shí)，這不替代和取代在具有更加周延的適用范圍和決策領(lǐng)域上的決策前期過程中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、乃至于社會(huì)影響評(píng)價(jià)的立法規(guī)定的進(jìn)一步完善。筆者認(rèn)為，應(yīng)該在《政府組織法》即我國的國務(wù)院組織法、地方組織法的文本依據(jù)上，結(jié)合或吸取上述行政許可法、行政強(qiáng)制法分別針對(duì)行政許可、行政強(qiáng)制設(shè)定上的法律規(guī)范等，以及新修訂的環(huán)境保護(hù)法、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法等，綜合作為制定《重大行政決策條例》、并在其中確認(rèn)和規(guī)定社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的構(gòu)成要素與程序環(huán)節(jié)的立法依據(jù)?？梢?，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的立法，并非是沒有明確的、直接的立法依據(jù)的。這一點(diǎn)應(yīng)該是回應(yīng)和否定了某些質(zhì)疑。

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(責(zé)任編輯：金一超)

OntheLegislationoftheSocialRiskAssessmentintheEarlyStageoftheGovernment’sMajorDecision-making——With the Guidance of Government’s Major Decision-making Regulations

SHI Dong-po

(College of Law, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310023)

The social risk assessment is one of the methods of major administrative decision-making. In the view of the rule of law, the social risk assessment is to evaluate the government decision’s contents and scheme, to judge that the scheme is consistent with the provisions of law, and the legal values, and to find the possibility of infringing of citizens’ rights and interests. In the process of establishing the legal system of the government’s major decision-making, it is necessary and important to establish and perfect the legal system of the social risk assessment. Such laws as the government organization act, the administrative permission law, the law of administrative enforcement, the environment protection law and the emergency response law should be used as the basis of the legislation of major administrative decision-making regulations.

major administrative decision-making; early stage of decision-making; social risk assessment; legislative basis

2014-05-05

浙江省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目(2012C35051)；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目(12YJA820059)；浙江省高校中青年學(xué)科帶頭人入選計(jì)劃、學(xué)術(shù)攀登項(xiàng)目(PD2013033)

石東坡(1970-)，男，河北無極人，教授，博士后，從事法理學(xué)與立法學(xué)、憲法學(xué)與行政法學(xué)研究。

D922.11

A

1006-4303(2014)09-0302-06