尹鐵紅, 謝文秀

(1.裝備學院研究生管理大隊,北京101416; 2.裝備學院裝備采辦系,北京101416)

美軍基于績效的服務(wù)性采購模式及其啟示

尹鐵紅1, 謝文秀2

(1.裝備學院研究生管理大隊,北京101416; 2.裝備學院裝備采辦系,北京101416)

深化軍隊采購改革,優(yōu)化采購模式,提高采購效益,已經(jīng)成為各國關(guān)注的熱點問題。針對美軍基于績效的服務(wù)性采購(performance-based service acquisition,PBSA)模式,系統(tǒng)分析了其產(chǎn)生發(fā)展背景、構(gòu)成及目標、實施流程,論述了對我軍采購改革的啟示,探討了PBSA潛在的風險和問題。

基于績效的服務(wù)性采購;啟示;美軍

近年來,許多西方國家都面臨著經(jīng)濟危機、預(yù)算赤字和高負債率等財政問題,美國和希臘尤為突出,這就迫使政府不得不采取積極的財政緊縮政策[1]。由于服務(wù)性采購占美國國防部總開支的份額已超過了50%[2],使它自然成為一項潛在的可節(jié)約性財政資源。因此,美國國防部和聯(lián)邦政府為了緩解履行職責使命與財政開支減少之間的矛盾,不斷加大基于績效的服務(wù)性采購(PBSA)策略和技術(shù)手段的推廣應(yīng)用力度,在實踐中取得了良好的效果,實現(xiàn)了節(jié)約成本、提高效益的目標。同時,PBSA也通過激勵機制不斷激發(fā)承包商的競爭能力,促進了服務(wù)質(zhì)量的有效提升。

1 PBSA產(chǎn)生發(fā)展背景

PBSA概念誕生于20世紀80年代。1980年,聯(lián)邦采購政策辦公室發(fā)布了第4版《書寫和管理服務(wù)性合同項目績效聲明指南》,以補充執(zhí)行和預(yù)算辦公室第A-76號通告,這份文獻主要明確了鑒別和聲明需求的方法,即項目聲明應(yīng)準確界定一項任務(wù)的最低需求和怎樣確保承包商已按要求確實提供了所需的服務(wù)。同時,它也培訓非專業(yè)人員如何書寫服務(wù)合同項目聲明和質(zhì)量監(jiān)督計劃。1991年,政府基于績效的服務(wù)性采購政策列入聯(lián)邦采購政策,針對合同管理方法不合理、政府財政支出收益低的問題,進一步明確采購部門應(yīng)最大限度地使用基于績效的簽約方法,認真選擇采購和合同管理策略、方法和技術(shù),以最大限度滿足采購需求。當需求服務(wù)和文獻對合同文件產(chǎn)生影響時,應(yīng)對非基于績效的合同簽訂方法做出解釋。政府績效法(1993)、聯(lián)合采購流程法(1994)和克靈格-庫恩法(1996)的頒布實施,標志著PBSA真正具備法律效力。1997年,PBSA政策被寫入聯(lián)邦采購規(guī)定。1998年,聯(lián)合采購辦公室發(fā)布了《基于績效的服務(wù)合同最佳實踐指南》,明確國防部推行這項政策的目的就是以最低的成本,最大限度地獲取收益、推進改革、激勵競爭,標志著基于績效的服務(wù)性采購策略全面推行。2001年,《國防部基于績效的服務(wù)采購指南》發(fā)布,進一步推動了PBSA策略的實施,主要加強采購人員的技術(shù)培訓,鼓勵采購交易實踐改革,提升商業(yè)市場的地位,增強用戶、采購人員和承包商基于效益的服務(wù)性采購意識,確保得到滿意的需求。2011年,美國商業(yè)部、國防部、農(nóng)業(yè)部、公共服務(wù)管理委員會、私營公司和采購局聯(lián)合發(fā)布了《基于績效的服務(wù)性采購實施細則》[3],進一步細化了PBSA實施步驟。當前,PBSA已成為美國政府服務(wù)性采購優(yōu)先選用的方法[4]。

2 PBSA構(gòu)成及目標

《國防部基于績效的服務(wù)性采購指南》明確規(guī)定[5],PBSA主要包括4項元素：①項目績效聲明,主要以定量而非定性的結(jié)果描述需求;②可測的績效標準,用以衡量結(jié)果是否滿足需求,并定義可接受績效的尺度;③ 修正,主要提供未達到績效標準時進行糾正的方法途徑(在非強制條件下,將使用激勵手段鼓勵項目運行超過預(yù)期的績效水平,修正和激勵互為補充);④績效評估計劃,主要依據(jù)績效標準,確定合同承包商業(yè)績評估實施流程和方法手段。

PBSA設(shè)置以下目標[6]：① 獲取最大收益。由于PBSA關(guān)注的焦點是最終的結(jié)果,合同承包商可以在整個合同履行過程中合理調(diào)整任務(wù)流程,而不必承擔修改合同的壓力。只要履行合同的服務(wù)存在,調(diào)整就可以隨時進行,這種激勵手段的使用將進一步鞭策承包商盡最大能力去實現(xiàn)最佳的績效。② 促進競爭、持續(xù)改進。采用績效式需求供應(yīng),促使供應(yīng)商不斷改進技術(shù)手段,并最大限度地為具有競爭力的供應(yīng)商取代政府指定的供應(yīng)商提供機會。正是由于PBSA模式所蘊含的不斷改進提高的特性,加入其中的工業(yè)實體范圍不斷擴大。③ 鼓勵和推進商業(yè)服務(wù)。由于大多數(shù)服務(wù)需求具有商業(yè)特征,《聯(lián)合采購規(guī)定》鼓勵和支持將有關(guān)商業(yè)條款和采購流程、政策制定工作進行外包,進而減輕政府報告負擔,減少政府壟斷性合同條款及相關(guān)需求的使用,吸引更多的商業(yè)實體參與需求服務(wù)。④ 轉(zhuǎn)移風險。由于承包商必須對績效聲明中的目標負責,許多風險無形中從政府采購部門轉(zhuǎn)移到承包商。在項目執(zhí)行過程中,承包商可以自由使用技術(shù)和流程去實現(xiàn)既定的目標,政府只負責為承包商創(chuàng)建更多的激勵機制。⑤節(jié)約開支?；诳冃枨蟛少從Ｊ降倪\用在潛移默化中降低政府和工業(yè)成本,避免資源浪費,提高資金利用率。

3 PBSA實施流程

PBSA實施流程劃分為3個階段、7個步驟。① 計劃階段。主要包括成立組織、當前策略評價和市場研究。根據(jù)任務(wù)需要,按照相關(guān)程序,由軍方采購部門針對采購項目特點挑選相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域?qū)＜壹坝嘘P(guān)部門工作人員組成采購團隊,明確任務(wù)分工、職責、行為規(guī)則及獎懲機制,確保整個采購團隊在任務(wù)過程中密切協(xié)同、精心配合。采購團隊在得到上級授權(quán)的條件下,分析當前服務(wù)策略、識別問題、預(yù)見可能的任務(wù)變化。同時,采購團隊和所有項目相關(guān)成員還需共同界定采購需求的績效結(jié)果。市場研究主要發(fā)現(xiàn)新的或現(xiàn)有的商業(yè)技術(shù)手段、競爭、商業(yè)機會、潛在承包商,以及商業(yè)交易的可行性。② 發(fā)展階段。主要定義需求和采購策略。采購團隊通過制定需求路線圖來確定任務(wù)、目標、標準、可變度和監(jiān)督方法。這個過程最終產(chǎn)生項目績效聲明和質(zhì)量監(jiān)督計劃。另外,采購團隊還要明確資金和資源需求,形成政府價格預(yù)選并得到承包商的反饋意見。最后,在綜合權(quán)衡合同類型和績效激勵的基礎(chǔ)上,采購團隊制定出正式采購策略,確保為客戶提供高效快捷的服務(wù)。③ 執(zhí)行階段。主要包括采購策略執(zhí)行和績效管理。最終形成的正式條款把采購策略和需求傳遞給承制單位,承制單位主要考慮如何滿足需求和績效標準。采購團隊對照先前設(shè)定的標準,對各項條款進行評估,并選出具備最優(yōu)滿足服務(wù)要求途徑的承包商。簽訂合同后,穩(wěn)定的供需關(guān)系建立。這個過程主要包含3部分：一是對合同要求進行管控。依據(jù)績效聲明明確的條款,采購團隊負責對承制單位合同履行情況進行全程監(jiān)管,并及時協(xié)調(diào)解決合同履行過程中發(fā)生的問題。二是協(xié)調(diào)承包商和用戶之間的關(guān)系,以獲得預(yù)期的績效結(jié)果。三是撰寫績效報告。依據(jù)績效聲明設(shè)定的條款和合同履行情況,最終形成績效評估報告。具體實施步驟如表1所示。

表1 PBSA實施步驟

4 PBSA對我軍采購改革的啟示

1)以采購理念創(chuàng)新為引領(lǐng),深入推進軍民融合。理念創(chuàng)新是創(chuàng)造佳績的先導(dǎo),在PBSA運行過程中始終貫穿著效益第一的理念,將軍方需求與承包商資源有機融合[7],在融合中優(yōu)化資源配置,在融合中提高服務(wù)質(zhì)量,在融合中推動承制單位不斷創(chuàng)新發(fā)展,最終實現(xiàn)軍帶民、民促軍、同發(fā)展。這就啟示我們,在軍隊采購改革中應(yīng)統(tǒng)籌好“統(tǒng)”與“分”的關(guān)系,突出采購部門的籌劃、協(xié)調(diào)和監(jiān)督職能,而對于怎樣設(shè)計服務(wù)流程、怎樣把企業(yè)的潛在能力轉(zhuǎn)化為最佳服務(wù)等問題,盡量由承制單位承辦。采購部門的職責在于宏觀設(shè)計,承包商的職責在于優(yōu)化路徑、運作資源、提供服務(wù),這種職責分明的軍民融合模式不僅可以有效精簡機構(gòu),避免機構(gòu)臃腫帶來的巨大財政支出,又可以發(fā)揮承制單位技術(shù)、資源和管理優(yōu)勢,從而使低成本、高效益的采購模式從理想變?yōu)楝F(xiàn)實。

2)以采購手段創(chuàng)新為途徑,不斷提升運行效率。從某種意義上說,在信息時代,信息就是生產(chǎn)力,信息代表著效率和資源。PBSA實施過程中,政府采購資源信息庫和承包商信息庫為采購部門提供了大量的可以借鑒參考的數(shù)據(jù)資源,這就使任何一項新的采購任務(wù)都是在充分吸納之前任務(wù)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上完成,并在任務(wù)實踐中針對新情況、新變化不斷發(fā)展完善,通過信息積累、共享形成一種良性發(fā)展的采購模式,避免了走彎路和資源浪費。這就啟示我們,在推進軍隊采購改革過程中應(yīng)加快信息化建設(shè)步伐,建立一體化的信息化采購服務(wù)平臺,對外及時發(fā)布需求信息、掌握市場資源和關(guān)鍵技術(shù)動態(tài),對內(nèi)加強部門之間的溝通合作和信息共享,通過信息的快速流轉(zhuǎn)凝聚內(nèi)外資源,提高效率,降低成本。

3)以采購制度創(chuàng)新為根本,規(guī)范優(yōu)化運作流程。制度建設(shè)管根本、管長遠。深入推進我軍采購改革就必須把實用、管用、好用的做法和經(jīng)驗以制度法規(guī)的形式固化下來,使其不僅具備宏觀層面的指導(dǎo)力,更具有實踐領(lǐng)域的可操作性和實用性。從PBSA的實施流程可以看出,它的階段劃分和實施步驟都是以采購法規(guī)的形式進行明確,具有嚴格的法規(guī)效力。標準化、程序化的運作模式是現(xiàn)代項目管理理念的集中體現(xiàn),效率和成本是項目管理關(guān)注的焦點,PBSA運行流程對各個階段的任務(wù)、實施步驟及相關(guān)要求都進行了詳細說明,采購團隊只需要在這條標準化的“生產(chǎn)線”上針對不同的項目“產(chǎn)品”需求選擇承包商、調(diào)整策略、制定質(zhì)量標準,而不必在流程研究、設(shè)計、修正上投入更多的人力、物力、財力,不僅提高效率,而且確保質(zhì)量。這就啟示我們,應(yīng)當通過制度法規(guī)把全壽命、全流程的協(xié)同采購運行模式引入采購實踐,打破條塊分割、各管一攤的傳統(tǒng)運作模式,避免為謀求局部利益而損害全局利益的情況出現(xiàn)。每個階段的決策都要綜合考慮需求、資金、技術(shù)以及時間等實際情況,吸納各要素、各主體的意見,在相互碰撞、相互協(xié)調(diào)、相互統(tǒng)一的過程中,不斷溝通、協(xié)調(diào)、改進、提高,最終促成項目成功。

5 PBSA潛在風險和適用性分析

PBSA運行過程中,雖然軍地聯(lián)合采購可以降低單體采購中的一些風險,但同時也會引起其他潛在的風險。一是知識產(chǎn)權(quán)風險。在承包商為軍方提供服務(wù)的過程中產(chǎn)生的知識技術(shù)成果,其歸屬權(quán)應(yīng)屬于合作雙方,但由于PBSA運行中承包商提供服務(wù)具有相對獨立性,這就可能造成知識產(chǎn)權(quán)信息不對稱,在知識產(chǎn)權(quán)分配與歸屬問題上容易引起糾紛,甚至出現(xiàn)承包商私自占有、轉(zhuǎn)讓或泄露技術(shù)秘密,造成軍方應(yīng)當擁有的知識產(chǎn)權(quán)流失或貶值。二是項目管控風險。PBSA這種軍方提出標準需求、承包商提供服務(wù)的運作模式,弱化了軍方對承包商的監(jiān)管和控制,如果承包商在管理、技術(shù)、資金等方面出現(xiàn)問題,軍方很難在第一時間作出反應(yīng),并進行處理,這無形中增加了服務(wù)可靠性風險。三是政府主導(dǎo)力下降風險。PBSA目標實現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)是制定詳細的需求說明、質(zhì)量標準和績效評估手段,如果軍方對市場信息掌握不準、不詳、不細,就很可能制定出與市場實際情況不符的服務(wù)需求,直接影響項目完成的質(zhì)量,進而影響到政府采購部門對項目的主導(dǎo)力和控制力。四是培訓成本增加風險。PBSA運行過程復(fù)雜、專業(yè)技術(shù)性強、協(xié)調(diào)要素多,有效的培訓成為PBSA成功運行的必要條件。為此,美軍依托網(wǎng)絡(luò)、院校和研究所建立了相當規(guī)模的服務(wù)性采購專項培訓機構(gòu),區(qū)分層次、區(qū)分專業(yè)、區(qū)分范圍,綜合運用網(wǎng)上授課、案例教學、實踐鍛煉等手段培養(yǎng)專門的服務(wù)性采購工作人員,并建立嚴格的資格認證考核制度,這些工作無形中增加了美國政府的財政開支。經(jīng)過多年的發(fā)展,PBSA模式已經(jīng)從傳統(tǒng)的安保、物資供給、器材維修等領(lǐng)域拓展到以信息技術(shù)為標志的高端領(lǐng)域,影響力和使用范圍在不斷擴大。但是,隨著軍方需求種類和標準要求的變化,PBSA的應(yīng)用領(lǐng)域也會受到一定限制,應(yīng)當針對不同的采購項目制定不同的采購策略,對于長周期、技術(shù)復(fù)雜、結(jié)果難以預(yù)料、風險性高的項目,績效聲明和目標聲明難以確定,運用PBSA模式就應(yīng)當持謹慎態(tài)度。

6 結(jié)束語

PBSA是一種非常實用有效的采購模式,也是美軍首選的服務(wù)性采購方法,它在充分考慮成本和服務(wù)質(zhì)量的基礎(chǔ)上能夠創(chuàng)造出最佳績效。雖然PBSA也存在一些風險和問題,但綜合權(quán)衡還是利大于弊。到目前為止,PBSA在美國政府尤其是國防部服務(wù)性采辦項目上的運用獲得了巨大的成功,值得我軍借鑒學習。

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(編輯：李江濤)

Performance-based Service Acquisition of the US Army and lts lnspirations

YIN Tiehong1, XIE Wenxiu2

(1.Department of Graduate Management,Equipment Academy,Beijing101416,China; 2.Department of Equipment Acquisition,Equipment Academy,Beijing101416,China)

Deepening the innovation of military acquisition,optimizing the model of acquisition and enhancing the benefits of acquisition have become keystones all over the world.The background, frame and objects,procedure and inspirations of performance-based service acquisition(PBSA)are analyzed systematically.The potential risk and problems that PBSA is facing are discussed.

performance-based service acquisition(PBSA);inspirations;the US army

E 07

2095-3828(2014)04-0029-04

ADOI10.3783/j.issn.2095-3828.2014.04.007

2013-12-19

尹鐵紅(1977-),男,博士研究生.主要研究方向：裝備采辦.謝文秀,女,教授,博士生導(dǎo)師.