白鳳凱, 秦紅燕, 楊開放

(裝備學(xué)院裝備采辦系,北京101416)

美軍國防采辦政策與程序重大改革解析及啟示

白鳳凱, 秦紅燕, 楊開放

(裝備學(xué)院裝備采辦系,北京101416)

美軍于2013年11月25日發(fā)布了過渡性國防部指示——《國防采辦體系運行》,對國防采辦政策和程序進(jìn)行了重大改革。對該項改革中的采辦項目分類經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)、6種類型采辦程序、綜合后勤保障規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)可承受性、快速采辦等進(jìn)行了深入分析,提出了加快我軍裝備采購制度改革的對策建議。

美軍;國防采辦;國防采辦體系運行

美國國防部規(guī)范國防采辦的法規(guī)性文件主要是《國防采辦體系》(DoDD 5000.01)和《國防采辦體系運行》(DoDI 5000.02)。DoDD 5000.01僅規(guī)定國防采辦的基本政策,DoDI 5000.02則對采辦的程序、方式等做出具體規(guī)定,全面體現(xiàn)了國防采辦管理的管理理念和管理方式,可以稱為美軍的“《裝備條例》”。2013年11月25日,國防部發(fā)布了過渡性DoDI 5000.02(以下簡稱“過渡版5000.02”),全面修訂了采辦項目分類標(biāo)準(zhǔn),為加強(qiáng)軟件密集型項目管理優(yōu)化了采辦程序,強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)可承受性(affordability)和壽命周期保障規(guī)劃(life-cycle sustainment plan)。美軍對DoDI 5000.02的每一次修訂,都是美軍國防采辦管理的重大改革,集中體現(xiàn)著裝備發(fā)展的趨勢和先進(jìn)的管理理念,對我軍當(dāng)前開展的裝備采購制度改革具有非常重要的借鑒意義。

1 修訂DoDI 5000.02的背景

美軍自2008年12月8日發(fā)布DoDI 5000.02以來,國防采辦發(fā)生了一系列重要變化,突出體現(xiàn)在武器系統(tǒng)中軟件含量越來越高、信息系統(tǒng)采辦不斷增多和國防預(yù)算的不斷減少。為解決上述問題,美軍頒布了一系列新的國防采辦方面的規(guī)范性文件。

2009年3月發(fā)布了《2009武器系統(tǒng)采辦改革法》[1],主要內(nèi)容包括：要求特別關(guān)注系統(tǒng)工程,管理技術(shù)風(fēng)險,盡早對項目費用做出現(xiàn)實的預(yù)計,為獨立費用估算提供資金支持,重點重申競爭(包括在項目啟動前進(jìn)行系統(tǒng)原型競爭或在主要分系統(tǒng)層次上進(jìn)行競爭)。

2010年6月28日和9月14日,國防部副部長(采辦、技術(shù)與后勤)分別簽發(fā)了《提高購買力——重新制定國防支出中的可承受性和提高生產(chǎn)力的命令》[2]和《提高購買力——在國防支出中獲得更高效率和提高生產(chǎn)力的指南》[3]。2010年11月3日,以備忘錄的形式向軍種部和國防部業(yè)務(wù)局(以下簡稱“國防部各部門”)的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)布了《提高購買力——在國防支出中獲得更高效率和提高生產(chǎn)力的實施指令》[4],明確了提高購買力的具體、強(qiáng)制性要求。

2012年11月13日發(fā)布了《提高購買力2.0——繼續(xù)追求國防支出的更高效率和生產(chǎn)力》[5],從采辦管理7個領(lǐng)域提出了36項改革措施,其主要內(nèi)容包括：確保采辦項目經(jīng)濟(jì)可承受性,控制全壽命費用,激勵國防部和工業(yè)部門提高生產(chǎn)力和創(chuàng)新,消除無效過程和官僚作風(fēng),促進(jìn)有效競爭,改進(jìn)服務(wù)的采辦,提高采辦人員的專業(yè)能力等。

由于進(jìn)行了上述一系列改革,2008版DoDI 5000.02(以下稱“08版5000.02”)已與相關(guān)法規(guī)不協(xié)調(diào),也與采辦現(xiàn)實情況不相適應(yīng),迫切需要修訂。因此,2013年11月25日,國防部常務(wù)副部長簽署命令,發(fā)布了過渡版5000.02,并要求國防部副部長(采辦、技術(shù)與后勤)在180 d內(nèi)發(fā)布正式版。

2 改革的主要內(nèi)容

過渡版5000.02的篇幅增加較多,從08版的80頁增加到150頁。主要附錄由原來的10個增加到14個(其中,關(guān)于“服務(wù)的采辦”的規(guī)定另行制定)。修訂的內(nèi)容涉及采辦管理的諸多方面,重點是調(diào)整項目重要性分類標(biāo)準(zhǔn)、采辦程序和突出重要過程管理[6]。

2.1 調(diào)整項目重要性分類的經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)

將采辦項目分類中的經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn),由2000財年定值美元調(diào)整為2014財年定值美元。如：重大國防采辦項目的經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn),對于研制、開發(fā)、試驗與評價項目由3.65億美元(2000財年定值美元)調(diào)整為4.8億美元(2014財年定值美元),對于采購項目由21.9億美元(2000財年定值美元)調(diào)整為27.9億美元(2014財年定值美元)。

2.2 細(xì)化項目采辦程序

2.2.1 08版5000.02的采辦程序

08版5000.02建立的采辦程序適用于所有采辦項目。該程序包括5個階段,即裝備方案分析(materiel solution analysis,MSA)、技術(shù)開發(fā)(technology development,TD)、工程與制造開發(fā)(engineering and manufacturing development, EMD)、生產(chǎn)與部署(production and deployment, P&D)和使用與保障(operations and support, O&S)階段。設(shè)立3個里程碑和3個決策點,分別是里程碑A、里程碑B、里程碑C和裝備研制決策(materiel development decision,MDD)、后-初步設(shè)計審查評估/后-關(guān)鍵設(shè)計審查評估/ (post-preliminary design review assessment, p-PDRA/post critical design review assessment, P-CDRA)和初始作戰(zhàn)試驗與評價(initial operational test and evaluation,IOT&E)/全速生產(chǎn)決策審查(full-rate production decision review, FRPDR)。進(jìn)入采辦階段是基于用戶需求和技術(shù)時機(jī)與資源[7]。08版5000.02的采辦程序如圖1所示。

圖1 08版5000.02的采辦程序

2.2.2 過渡版5000.02的采辦程序

過渡版5000.02的采辦程序由原來的1種采辦程序細(xì)化為4個基本型和2個混合型程序。4個基本型分別是硬件密集項目、國防專用軟件密集項目、漸近式部署軟件密集項目和快速采辦項目,2個混合型分別是項目A(硬件為主)和項目B(軟件為主)。將08版的技術(shù)開發(fā)階段修改為過渡版的技術(shù)成熟與風(fēng)險降低(technology maturation and risk reduction,TMRR)階段。

調(diào)整以后,MSA階段開展多種方案研究,選擇最佳方案。TMRR階段開展研制并演示驗證分系統(tǒng)或部件,降低系統(tǒng)研制與生產(chǎn)的風(fēng)險。EMD階段對經(jīng)演示驗證的分系統(tǒng)或部件進(jìn)行集成,開展研制試驗與評價。P&D階段首先生產(chǎn)供作戰(zhàn)試驗的裝備,開展作戰(zhàn)試驗與評價,進(jìn)而開展批量生產(chǎn)并進(jìn)行部署。O&S階段開展作戰(zhàn)保障與系統(tǒng)改進(jìn),使用壽命結(jié)束后進(jìn)行退役處置。里程碑保持不變,但決策點調(diào)整為MDD、能力開發(fā)文件(capability development document,CDD)確認(rèn)、發(fā)放研制建議征求書(request for proposals, RFP)決策和全速生產(chǎn)(full-rate production, FRP)決策。

硬件密集項目的采辦程序與08版5000.02的程序基本相同,只是增加了CDD確認(rèn)決策點和發(fā)放研制RFP決策點。該模型適用于大多數(shù)武器系統(tǒng)。硬件密集項目采辦程序見圖2。

圖2 硬件密集項目采辦程序

國防專用軟件密集項目采辦程序是新開發(fā)的采辦程序,適用于軟件為主、開發(fā)過程復(fù)雜、國防專用的項目,例如軍事專用指揮控制系統(tǒng)、戰(zhàn)術(shù)飛機(jī)作戰(zhàn)系統(tǒng)的升級等。此類項目需要多個完整的構(gòu)件全部開發(fā)完成后,才能進(jìn)行全面部署。國防專用軟件密集項目采辦程序見圖3。

圖3 國防專用軟件密集項目采辦程序

漸近式部署軟件密集項目采辦程序是新開發(fā)的采辦程序,適用于采辦軟件貨架產(chǎn)品的項目,例如會計核算系統(tǒng)、日常辦公系統(tǒng)等。此類項目不設(shè)立里程碑C,但需要進(jìn)行多次的有限部署決策,以此適應(yīng)商用軟件升級換代快的特點,保證快速將最新軟件技術(shù)應(yīng)用于國防領(lǐng)域。漸近式部署軟件密集項目采辦程序見圖4。

快速采辦項目采辦程序是新開發(fā)的采辦程序,適用于滿足進(jìn)度要求為主,對費用和技術(shù)風(fēng)險不過多考慮的項目,例如戰(zhàn)時急需項目、對抗敵方新型裝備的項目等。此類項目將里程碑A和里程碑B合并,只設(shè)立1個決策點,采用并行方式進(jìn)行技術(shù)開發(fā)與研制、生產(chǎn)與部署,大量縮減項目所需采辦時間?？焖俨赊k項目采辦程序見圖5。

混合型項目A(硬件為主)采辦程序適用于采辦硬件為主、并行開發(fā)軟件的項目,特別要求在里程碑B和里程碑C決策時,對軟件功能能力開發(fā)成熟度進(jìn)行審查。

混合型項目B(軟件為主)采辦程序適用于軟件開發(fā)為主、需要與硬件集成的項目,特別要求各個里程碑和決策點審查由于高度集成、軟件與硬件結(jié)合所帶來的風(fēng)險。

圖4 漸近式部署軟件密集項目采辦程序

圖5 快速采辦項目采辦程序

2.3 增加了裝備保障規(guī)劃要求

增加了附件6“全壽命保障規(guī)劃”,規(guī)定了全壽命保障規(guī)劃的政策、程序和內(nèi)容。明確要求將全壽命保障規(guī)劃作為確定能力需求和形成采辦方案的必要組成部分,項目主任必須制定并應(yīng)用可承受和基于績效的產(chǎn)品保障策略,國防部的各部門要在主要的決策點對確定為第1類和第2類的采辦項目進(jìn)行獨立的保障評估。

2.4 突出了經(jīng)濟(jì)可承受性

將08版的附件7“資源估算”調(diào)整為附件8“可承受性分析和投資約束”以及附件10“費用估算和報告”;篇幅的內(nèi)容也相應(yīng)增加,強(qiáng)化了對經(jīng)濟(jì)可承受性的要求。在附件8中,制訂了分析和應(yīng)用采辦項目經(jīng)濟(jì)可承受性約束的基本方案和方法,并將其作為分析、決策和管理全壽命周期投入經(jīng)費的重要組織部分。通過可承受性分析,避免在項目開始和項目進(jìn)行中,因未來的財政預(yù)算削減導(dǎo)致不能進(jìn)行生產(chǎn)和保障。要在項目啟動過程中規(guī)劃生產(chǎn)和保障中的可承受性分析工作,要在項目全壽命周期中進(jìn)行能力需求排序和費用權(quán)衡。在附件10中,規(guī)定了費用估算的工具和方法,以確保按照批準(zhǔn)的能力需求和預(yù)算,采取最經(jīng)濟(jì)有效的方式進(jìn)行采辦,并且要在簽訂多年度合同時探求可以節(jié)約經(jīng)費的機(jī)會。

2.5 精煉了緊急需求快速采辦程序

增加了附件13“緊急需求快速采辦”,對緊急需求快速采辦做出了具體規(guī)定。該類項目僅適用于要求在2年內(nèi)可交付部隊并且采辦費用低于重要采辦項目的要求。緊急需求快速采辦僅包括4項主要活動,即先期研制、研制、生產(chǎn)和使用與保障。國防部各部門要盡可能地應(yīng)用并行而不是順序的方法,來識別和精煉能力需求、確保資源保障和快速開展采辦。不要求進(jìn)行正式里程碑決策,采辦決策過程及相應(yīng)行動要根據(jù)快速采辦的要求進(jìn)行剪裁。研制過程通常限定在較短的時間內(nèi)(以月為計量單位),而且在批準(zhǔn)進(jìn)行研制的同時批準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)。

3 對我軍裝備采購制度改革的啟示

美軍急于發(fā)布過渡版DoDI 5000.02是為滿足不斷變化的信息化戰(zhàn)爭需求和提高國防經(jīng)費使用效益,進(jìn)行國防采辦管理改革的產(chǎn)物。該法規(guī)調(diào)整的內(nèi)容和反映出的采辦管理方式,對我軍具有很好的借鑒意義。

3.1 盡快修訂裝備建設(shè)相關(guān)法規(guī)

裝備建設(shè)是國之要事,必須靠法規(guī)制度做保障。裝備建設(shè)的法規(guī)制度建設(shè)必須與裝備發(fā)展相適應(yīng)。美軍不僅規(guī)范國防采辦的法規(guī)非常完善,而且對于法規(guī)的修訂要求也非常嚴(yán)格,在頒布一個新的法規(guī)之時,都對配套的法規(guī)修訂提出相應(yīng)的要求,特別是時間要求。此次DoDI 5000.02的修訂,充分體現(xiàn)了美軍對國防采辦法規(guī)制度建設(shè)的重視。我軍的《中國人民解放軍裝備條例》頒布于2000年,部分條款已與當(dāng)前的裝備建設(shè)實際不相適應(yīng),特別是關(guān)于裝備信息化建設(shè)、裝備全系統(tǒng)全壽命管理和裝備研制決策審批的內(nèi)容已嚴(yán)重滯后于裝備發(fā)展的實際,不能滿足基于信息系統(tǒng)體系作戰(zhàn)的要求,應(yīng)引起高度重視,盡快納入裝備立法進(jìn)程,否則將嚴(yán)重制約裝備管理水平,更會影響到裝備采購改革的順利進(jìn)行。要全面梳理、修訂現(xiàn)有的裝備領(lǐng)域相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和軍用標(biāo)準(zhǔn),消除相互矛盾、不協(xié)調(diào)、重復(fù)、不實用甚至沒有應(yīng)用價值的情況。

3.2 改進(jìn)軟件密集性項目管理

美軍將采辦程序從1種細(xì)分為6種,其改革的核心是如何解決軟件在裝備中的含量越來越高的問題?；谛畔⑾到y(tǒng)的體系作戰(zhàn)是未來戰(zhàn)爭的主要方式已毋庸置疑,信息化裝備建設(shè)、自動化信息系統(tǒng)建設(shè)也是我軍裝備采購工作的重點。因此,我軍應(yīng)加強(qiáng)對軟件密集型武器系統(tǒng)和有關(guān)指揮控制的信息系統(tǒng)研制過程的管理,不能再沿用原有的、主要針對硬件系統(tǒng)的研制程序和管理方法。要克服傳統(tǒng)觀念和現(xiàn)行做法的束縛,包括取消基于計劃經(jīng)濟(jì)時代建立的軍工產(chǎn)品定型制度,要將管理重點轉(zhuǎn)移到如何適應(yīng)信息技術(shù)飛速發(fā)展特別是軟件更新?lián)Q代速度加快的新形勢,建立既靈活高效又規(guī)范有序的裝備全系統(tǒng)全壽命管理模式。

3.3 加大研制過程的技術(shù)風(fēng)險管理

裝備研制項目出現(xiàn)進(jìn)度拖延和費用增長是裝備研制管理中的世界性難題。美軍此次改革,特別將原來的技術(shù)開發(fā)階段更改為技術(shù)成熟與風(fēng)險降低階段,其主旨就是通過盡早識別技術(shù)風(fēng)險并采取有效措施加以解決,以避免裝備研制立項后,由于先期技術(shù)問題沒有解決而為后續(xù)工作帶來風(fēng)險,進(jìn)而導(dǎo)致項目延期、經(jīng)費上漲,以至于項目下馬。我軍應(yīng)切實重視國防專用技術(shù)、共用技術(shù)的發(fā)展,要在裝備研制立項、選擇承研單位以及簽訂裝備購置合同前,進(jìn)行技術(shù)成熟度評估,并將評估結(jié)果作為決策的重要依據(jù)。同時,也要對系統(tǒng)成熟度進(jìn)行評估,來最終確定裝備能否交付部隊。

3.4 控制裝備全壽命費用

要建立裝備建設(shè)經(jīng)濟(jì)可承受性的概念。美軍將經(jīng)濟(jì)可承受性作為能力需求文件和采辦項目基線組成部分,同時從預(yù)算約束和全壽命費用2個方面確保將來裝備投入使用后,國防預(yù)算可保障和全壽命費用可承受。我軍不能只將裝備全壽命費用停留在原則性要求,而因作為強(qiáng)制要求,在重要決策環(huán)節(jié)加以審查。各級管理部門不能“鐵路警察各管一段”,要有全局觀念,建立齊抓共管的組織模式。建立全壽命費用評估機(jī)制,在項目論證階段就確立科學(xué)合理的費用目標(biāo),并建立成本數(shù)據(jù)庫。采用綜合的全壽命費用預(yù)測方法,提高費用評估組織的話語權(quán)。

3.5 加強(qiáng)裝備綜合保障管理

高技術(shù)武器裝備越來越復(fù)雜,對后勤保障的依賴也越來越高。美軍在此次DoDI 5000.02修訂中對“全壽命保障規(guī)劃”專門做出了規(guī)定,充分體現(xiàn)了裝備綜合保障的重要作用。裝備采購的最終目標(biāo)是采購“能力”——采購可以完成作戰(zhàn)任務(wù)的能力,而這種能力是戰(zhàn)斗力和保障力的綜合。性能指標(biāo)再先進(jìn),各方面的保障跟不上或保障能力不行,裝備也無法發(fā)揮出既定或期望的作戰(zhàn)效能。因此,我軍應(yīng)提高對裝備綜合保障的要求,在裝備研制早期,將裝備綜合保障與項目其他要求進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。在需求生成過程中,在能力指標(biāo)中明確提出對裝備綜合保障的要求。在項目決策過程中,將裝備綜合保障列入項目審查的重要指標(biāo)。明確裝備綜合保障責(zé)任人,制定綜合保障規(guī)劃,組織進(jìn)行保障性分析。在裝備交付部隊以后,裝備采購部門要通過合同或協(xié)議的方式,繼續(xù)承擔(dān)裝備保障相關(guān)責(zé)任[8]。

3.6 改進(jìn)裝備應(yīng)急采購管理

牢固樹立“建為戰(zhàn)”的思想,面向戰(zhàn)場和突發(fā)非戰(zhàn)爭軍事行動,加強(qiáng)對裝備應(yīng)急采購的管理。不能“一事一辦”,要有基本模式,要將“國慶閱兵”“抗擊非典”“抗震救災(zāi)”等積累的成功經(jīng)驗加以總結(jié),制訂裝備應(yīng)急采購程序,在規(guī)范應(yīng)急采購工作的同時,提高采購效率,確保采購效果,滿足應(yīng)急需求。

4 結(jié)束語

美軍在國防采辦特別是重大武器系統(tǒng)采辦管理方面走在世界的前沿,雖然其政策制度、經(jīng)濟(jì)實力、軍事工業(yè)以及文化環(huán)境與我國有明顯差別,但裝備建設(shè)有客觀規(guī)律可循,不因國與國的不同而有所改變。我軍應(yīng)結(jié)合我軍裝備建設(shè)實際,充分借鑒美軍有益做法,并將其納入到裝備采購制度改革方案中,通過管理創(chuàng)新彌補(bǔ)技術(shù)不足,進(jìn)一步加快我軍裝備建設(shè)步伐。

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(編輯：李江濤)

Analysis and Notion About Significant Reform to
Defense Acquisition Policy and Procedures of the US Army

BAI Fengkai, QIN Hongyan, YANG Kaifang

(Department of Equipment Acquisition,Equipment Academy,Beijing 101416,China)

The US army issued Interim DoD Instruction,Operation of the Defense Acquisition System,on November 25,2013.In this instruction,policies and procedures on defense acquisition had been significantly reformed.In this paper,standards on the defense acquisition program category, procedures about 6 acquisition programs,all-round logistics support plan,affordability and rapid acquisition of urgent needs are thoroughly analyzed.Based on these analysis,some recommendations about countermeasure to accelerate equipment acquisition system reform in PLA are proposed.

the US army;defense acquisition;operation of the defense acquisition system

E 257

2095-3828(2014)04-0023-06

ADOI10.3783/j.issn.2095-3828.2014.04.006

2014-02-24

白鳳凱(1968-),男,副教授.主要研究方向：裝備采購管理.