苗倩

【摘 要】隨著西方治理理論的興起和迅速發(fā)展，我國政府在改革的過程中也將其引入，并且探尋適應(yīng)中國的治理——善治理論，以為我所用。善治已成為我國政治改革的未來發(fā)展目標(biāo)，在這一視野下，按照善治的要求提升政府公信力有其必要性和現(xiàn)實(shí)性，并且按照善治的構(gòu)成要素，從轉(zhuǎn)變政府理念、發(fā)展非政府組織、構(gòu)建責(zé)任性政府、法治型政府四點(diǎn)入手提出提升政府公信力的途徑。

【關(guān)鍵詞】善治；政府公信力；必要性；途徑

20世紀(jì)90年代后，治理理論在西方國家興起并迅速發(fā)展，成為世界范圍內(nèi)頗為流行的一種治國理論。而“善治”則成為治理理論的目標(biāo)取向。善治理論作為一種新的分析框架，為我們解決當(dāng)今中國政府所面臨的困難和危機(jī)提供了新的重要而有益的視角和范疇，對我國的政治發(fā)展具有一定的參照價值和借鑒意義。

一、善治理念的提出及其要素分析

（一）治理—善治理念的提出

在全球化背景下，各國政府紛紛面臨管理困境，為應(yīng)對政府危機(jī)，各國政府不得不尋求改革良策。而此時治理理論的價值不斷凸顯，并且被現(xiàn)代政府所運(yùn)用，成為追求良好社會秩序的管理手段。治理不同于統(tǒng)治，治理主體的多元性、管理過程中權(quán)力運(yùn)行方向的雙向性、治理過程的高效性和法治性打破了傳統(tǒng)的統(tǒng)治模式，為政府高效運(yùn)轉(zhuǎn)，維持穩(wěn)定的社會秩序注入了新的契機(jī)?！罢卫淼淖罡呔辰缂此^的‘善治” ，俞可平認(rèn)為，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治對于政府而言，就是通過民主法治、公共服務(wù)、責(zé)任誠信、公正透明、高效廉潔等治理方式實(shí)現(xiàn)公共利益持續(xù)增進(jìn)的合法化過程。善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新型關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。 善治是一個還政于民的過程，善治離不開政府，更離不開公民。

（二）善治理念構(gòu)成要素分析

按照俞可平學(xué)者的概括，善治的基本要素包括：（1）合法性，是指社會秩序和權(quán)威被自覺認(rèn)可和服從的依靠力量。只有那些被一定范圍內(nèi)的人們內(nèi)心所體認(rèn)的權(quán)威和秩序，才具有政治學(xué)中所說的合法性。（2）透明性，是指政治信息的公開性。（3）責(zé)任性，是指人們應(yīng)當(dāng)對其自己的行為負(fù)責(zé)。特別是在公共管理中，公職人員和管理機(jī)構(gòu)必須履行其承擔(dān)的職務(wù)和義務(wù)。（4）法治性，要求任何政府官員和公民都必須依法行使，法律面前人人平等。（5）回應(yīng)性，是指公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對公民的要求作出及時的和負(fù)責(zé)的反應(yīng)，不得無故拖延或沒有下文。（6）有效性，是指管理的效率。它有兩方面的基本意義，一是管理機(jī)構(gòu)設(shè)置合理，管理程序科學(xué)，管理活動靈活。二是最大限度地降低管理成本。 善治比以往的政治分析方法更全面，體現(xiàn)了政治發(fā)展的方向，同時它又是一種現(xiàn)實(shí)的政治分析框架和政治實(shí)踐，從而作為各國政府治理與改革的指導(dǎo)性理論。

二、善治視野下提升政府公信力的必然性

（一）我國政府公信力的現(xiàn)狀

在中國有關(guān)政府公信力的探討主要集中出現(xiàn)在“非典”事件之后，開始時主要涉及政府行為特別是政務(wù)信息的公開性、透明度等內(nèi)容。2005年的政府工作報告進(jìn)一步明確提出要以努力建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)，大力推進(jìn)政務(wù)公開，增強(qiáng)政府工作透明度，提高政府公信力?！罢帕Α币辉~首次得到正式確認(rèn)并構(gòu)成了轉(zhuǎn)變政府職能、構(gòu)建服務(wù)型政府的重要內(nèi)容。近幾年在加快市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，政府在管理過程中出現(xiàn)了缺位、越位以及一些不適當(dāng)?shù)奈：θ嗣竦男袨?，使人們對政府的信任度下降?008年發(fā)生的“三鹿奶粉”事件，2009年上海發(fā)生的兩起“釣魚執(zhí)法”事件，以及不斷被媒體曝光的地溝油等一系列食品質(zhì)量安全問題，政府的無效作為以及不作為使廣大人民群眾對政府的不信任越來越強(qiáng)。根據(jù)《小康》雜志于2007年8月發(fā)布的《2006—2007中國信用小康指數(shù)》報告，絕大多數(shù)受訪者表示很相信中央政府，而超過70%的受訪者則表示不信任地方政府，認(rèn)為很多地方政府存在著“隱瞞真實(shí)情況、報喜不報憂”的現(xiàn)象。與此同時，政府官員以80.3%的絕對多數(shù)被網(wǎng)民選為信用最差的群體，這大大影響了政府形象。 中國政府正在經(jīng)歷信任危機(jī)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。中國的社會現(xiàn)實(shí)已經(jīng)迫切要求政府改變現(xiàn)在公民對政府的信任狀況。

（二）善治視野下提升政府公信力的必然性

善治既作為各國政府追求的政治發(fā)展目標(biāo)，同時又是政府在管理過程中的治理手段與分析框架。善治視野下必然要求提升政府的公信力。善治的實(shí)質(zhì)最終是實(shí)現(xiàn)政府與公民對公共生活的合作管理。政府與公民都是治理的主體，政府的公共管理過程必然要求公民的參與。沒有公民的參與，政府的管理活動就缺乏必要的監(jiān)督。19世紀(jì)英國歷史學(xué)家阿克頓曾強(qiáng)調(diào)說，不受制約和監(jiān)督的權(quán)力將導(dǎo)致腐敗。政府公信力下降，其中一個原因就在于人們對長期存在的腐敗問題不能得到遏止而抱有失望的態(tài)度。當(dāng)然我們也應(yīng)該看到，隨著公民參與政治活動的程度越來越高，公民對政府提出的要求也就越來越高，這就促使政府應(yīng)不斷改進(jìn)工作，提高行政效率才能得到人民的信任。所以提升公民參與度，增加政府的透明度，繼續(xù)推行政務(wù)公開制度，既是提升政府公信力的手段，也是善治的必然要求。

政治合法性是政府公信力的第一要件。政府公信力的降低必然危機(jī)政府存在的政治合法性。在法理上，現(xiàn)代政府的產(chǎn)生基于人民的授權(quán)。有了政治合法性，便有了政府的行政資格。隨著政府公信力的下降，政府在行政執(zhí)法過程中必然受到來自公民的阻礙。導(dǎo)致行政成本提高，行政效率低下，長期的惡性循環(huán)必然使政府合法性的存在受到挑戰(zhàn)。只有提升政府的公信力，減少公民與政府之間的利益矛盾，使公共管理活動取得公民的最大限度的同意和認(rèn)可，才能使政府的存在具有政治上的合法性。

“持續(xù)而穩(wěn)固的政府公信力更多的是依靠政府在施政過程中的主動性作為爭取來的。這是政府公信力最為主要的來源?！?政府要取得公民的信任只有通過實(shí)際行動的證明，這種實(shí)際行動依靠政府提升自己的行動效力，而不是政府對公民的強(qiáng)制能力。“政治合法性是政府公信力的基礎(chǔ)，但并不是說，有了政治合法性自然就有了公信力，只能說是有了產(chǎn)生公信力的可能。” 善治視野下要求政府必須提升政府行為的有效性，這種有效性要求政府的行為必須符合公眾的意愿，而不是為追求行政績效做出損害公民利益的行為。行政公正公平、合理合法，講信用，重承諾，公眾就會對政府作出信任選擇，政府公信力也就因此提高。

三、善治視野下提升政府公信力的途徑

提升政府公信力是一項涉及面廣泛而且具體、復(fù)雜的工作。眾多學(xué)者從不同的角度提出了提高政府公信力的途徑，例如有的學(xué)者指出提高政府公信力，政府必須全面履行職能，加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)；有的學(xué)者從政府公務(wù)人員的素質(zhì)入手，認(rèn)為必須加強(qiáng)政風(fēng)建設(shè)，改進(jìn)工作作風(fēng)，建設(shè)一支廉潔奉公、勤政為民、作風(fēng)優(yōu)良的公務(wù)員隊伍等等。這些工作都有助于塑造政府形象，提升政府公信力。但是善治作為公共治理的理想狀態(tài)是強(qiáng)化政府責(zé)任的動力源泉和最終歸宿，在善治視野下尋求提升政府公信力的途徑對實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化具有一定的積極作用。所以善治視野下尋求提升政府公信力的途徑可以從以下幾個方面著手。

（一）切實(shí)轉(zhuǎn)變官本位思想，牢固樹立人民至上理念

理念是一種思想意識，思想指導(dǎo)人們的行為，沒有一種正確的理念，必然導(dǎo)致不恰當(dāng)?shù)男袨椤Ｕ帕Σ粌H與政府自身表現(xiàn)有關(guān)，而且與信任投入者密不可分?，F(xiàn)代政府的產(chǎn)生是基于人民的授權(quán)，因此一個政府要想獲得政治合法性，必須得到人民的認(rèn)可和支持。人民至上理念是政府應(yīng)持有的基本理念，政府必須做到“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的權(quán)力觀，樹立權(quán)力來自于民、用之于民的馬克思主義權(quán)力觀，政府的一切工作，都要以維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好人民群眾的根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，并且把這種理念轉(zhuǎn)變到現(xiàn)實(shí)的行動過程中。

（二）大力發(fā)展非政府組織，加強(qiáng)公民社會對政府權(quán)力的監(jiān)督制約

善治要求社會多元主體共同參與社會治理，這必然對政府的權(quán)威產(chǎn)生沖擊，因此實(shí)現(xiàn)善治不能單純地寄希望于政府自身的覺悟，必須借助來自外界的推動力——公民社會。雖然我國在制度方面一直致力于權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制的完善，但是單方面的建設(shè)仍有疏漏，政府的權(quán)力來自于民，就應(yīng)受到人民的監(jiān)督?！敖陙碓谖鞣桨l(fā)達(dá)國家，公民社會蓬勃發(fā)展，成為政府和市場以外整合社會的另一支不可或缺的重要力量，它們承擔(dān)了大量的社會職能，大大提高了社會治理的回應(yīng)性和有效性，這是善治理論與實(shí)踐在西方得以產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)原因?！?構(gòu)建公民社會可以彌補(bǔ)我國在對政府權(quán)力制約監(jiān)督方面的不足。政府應(yīng)鼓勵和培育各類社會組織，努力構(gòu)筑政府和社會和諧共生的局面。

（三）提升政府行為的有效性和回應(yīng)性，構(gòu)建責(zé)任型政府

一個信用政府必定是言必行、行必果，只有這樣的政府才能取得公民的信任。政府要提高公民對政府的信任度，就必須踐行對公民的承諾，對公民的要求作出及時的和負(fù)責(zé)的反應(yīng)，并且在法治的范圍內(nèi)履行自己應(yīng)盡的義務(wù)。依法行政、加強(qiáng)監(jiān)督、建立和完善行政審批責(zé)任制和過錯追究制度是保證令行禁止的根本。各級政府對自己的行政錯誤要勇于承擔(dān)責(zé)任，有錯必糾，開展批評和自我批評。要踐行公民的承諾，還要保證政府行為的有效性與正確性。制定科學(xué)合理與切實(shí)可行的政府決策，加強(qiáng)政府內(nèi)部學(xué)習(xí)，建立機(jī)關(guān)內(nèi)部的學(xué)習(xí)機(jī)制，建設(shè)學(xué)習(xí)型政府，提高政府運(yùn)行效率，降低政府行政成本，促進(jìn)公共決策的科學(xué)化。

（四）依法行政，建設(shè)法治型政府

法治是善治的基本要求，也是社會發(fā)展的必然要求。如果政府的行為能夠按照法律的規(guī)定進(jìn)行，人民就會信賴政府、支持政府；如果政府行為不受法律的有效約束，人們對政府的信任程度就會降低。因此各級政府及部門必須帶頭維護(hù)憲法和法律的權(quán)威，嚴(yán)格依照憲法和法律規(guī)定的權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。要圍繞建設(shè)法治政府的目標(biāo)，全面實(shí)施依法行政綱要，繼續(xù)加強(qiáng)行政立法，努力健全行政責(zé)任體系，強(qiáng)化政府法律責(zé)任機(jī)制。切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)行政執(zhí)法，強(qiáng)化行政監(jiān)督，對行政不作為、濫用職權(quán)、執(zhí)法不公、以權(quán)謀私等行為加大行政處罰力度，做到嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法和文明執(zhí)法。

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