水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的首要條件，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐，是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)，具有很強(qiáng)的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性。近些年來(lái)，中央和地方各級(jí)政府先后投入巨額資金用于水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在取得明顯成效的同時(shí)，發(fā)生在水利系統(tǒng)的職務(wù)犯罪隨之大幅度增加，水利系統(tǒng)已成為腐敗的“高發(fā)地帶”。筆者以偵查辦案環(huán)節(jié)為切入點(diǎn)，對(duì)2010至2012年某省檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈乃到y(tǒng)職務(wù)犯罪案件情況進(jìn)行了調(diào)研分析，以期對(duì)預(yù)防水利系統(tǒng)職務(wù)犯罪有所裨益。

一、當(dāng)前水利系統(tǒng)職務(wù)犯罪的特點(diǎn)

2010至2012年，某省檢察機(jī)關(guān)積極貫徹高檢院的專(zhuān)項(xiàng)工作部署，重點(diǎn)對(duì)發(fā)生在水利系統(tǒng)的職務(wù)犯罪進(jìn)行打擊，共查辦水利系統(tǒng)職務(wù)犯罪案件57件73人。其中，賄賂犯罪的62人，占此類(lèi)案件總?cè)藬?shù)的84.9%；貪污、挪用公款的5人，占此類(lèi)案件總?cè)藬?shù)的6.8%；瀆職犯罪的6人，占此類(lèi)案件總?cè)藬?shù)的8.2%。大案50件，占此類(lèi)案件總件數(shù)的87.7%。涉案總金額1000余萬(wàn)元。據(jù)此，可以看出水利系統(tǒng)職務(wù)犯罪具有如下特點(diǎn)：

一是涉案面廣。查辦的案件涉及省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)水利行政管理、水庫(kù)管理、科研部門(mén)的工作人員，案發(fā)環(huán)節(jié)包括水利工程的測(cè)繪、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、資金審核撥付、工程管理、監(jiān)理和水利專(zhuān)項(xiàng)資金的管理、使用等。二是犯罪嫌疑人身份特殊。大多屬于單位或部門(mén)的“一把手”和主要領(lǐng)導(dǎo)，而且不少是水利專(zhuān)家、工程專(zhuān)家、評(píng)標(biāo)專(zhuān)家、測(cè)繪專(zhuān)家等擁有中高級(jí)技術(shù)職稱(chēng)的專(zhuān)業(yè)人員。三是賄賂犯罪比例高。水利建設(shè)、整治多數(shù)投資巨大，承建商競(jìng)爭(zhēng)激烈，巨大的利潤(rùn)空間和殘酷的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境使一些承建商鋌而走險(xiǎn)，趨于選擇賄賂這一捷徑。四是窩案串案現(xiàn)象突出。一人行賄多人，一人接受多人賄賂特征明顯，辦案中牽一發(fā)而動(dòng)全身，查辦一個(gè)挖出一窩，發(fā)現(xiàn)一個(gè)帶出一串。五是犯罪行為具有連續(xù)性，涉案總金額大。六是受賄犯罪與瀆職、濫用職權(quán)犯罪交織。

二、水利系統(tǒng)職務(wù)犯罪發(fā)生的主要環(huán)節(jié)及作案手段

水利系統(tǒng)職務(wù)犯罪以發(fā)生在水利工程建設(shè)和專(zhuān)項(xiàng)資金管理、使用中的占絕大多數(shù)。水利工程主要包括水庫(kù)除險(xiǎn)加固、農(nóng)村飲水安全和小型農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)三項(xiàng)，工程項(xiàng)目資金密集，投資巨大，建設(shè)周期長(zhǎng)，涉及環(huán)節(jié)眾多。歸納起來(lái)，水利系統(tǒng)職務(wù)犯罪發(fā)生的主要環(huán)節(jié)及作案手段主要體現(xiàn)在以下方面：

一是工程招投標(biāo)環(huán)節(jié)。招投標(biāo)環(huán)節(jié)成了商業(yè)賄賂的集中之處，工程的業(yè)主單位、主管單位有決定權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)以及參與評(píng)標(biāo)的專(zhuān)家成為“公關(guān)”的重點(diǎn)對(duì)象，他們利用職權(quán)收受投標(biāo)人賄賂，明標(biāo)暗定，泄露標(biāo)底，或收取好處后強(qiáng)行指定承包商。

二是工程設(shè)計(jì)管理環(huán)節(jié)。包括水利工程的前期勘察測(cè)繪、設(shè)計(jì)，工程進(jìn)行中的日常監(jiān)管、工程監(jiān)理、質(zhì)量監(jiān)督、物資采購(gòu)、工程款撥付，工程結(jié)束后的驗(yàn)收、結(jié)算等環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)涉及工程建設(shè)的方方面面，直接影響工程進(jìn)度和施工單位的切身利益。工程前期的勘察設(shè)計(jì)、工程監(jiān)理單位基本上沒(méi)有通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)選擇，而是由建設(shè)單位直接指定，為權(quán)力尋租留下了空間。在物資采購(gòu)中，因建設(shè)單位擁有較大的決定權(quán)，供應(yīng)商通過(guò)向建設(shè)單位行賄，取得物資設(shè)備的供貨權(quán)98d26d8e37dd654148951011edc4def3。工程施工過(guò)程中，施工方通過(guò)向建設(shè)單位有關(guān)人員行賄，尋求及時(shí)撥付工程款，或增加工程量騙取工程款，或使工程順利通過(guò)檢查驗(yàn)收。

三是水利專(zhuān)項(xiàng)資金的管理、使用環(huán)節(jié)。水利資金屬于國(guó)家重點(diǎn)投入和保障的專(zhuān)項(xiàng)資金，往往數(shù)額巨大，而且屬于垂直管理，由上級(jí)水利部門(mén)直接下?lián)?，使用情況由水利部門(mén)自行決定，在管理、使用過(guò)程中也容易出現(xiàn)問(wèn)題。有的二級(jí)單位為了爭(zhēng)取資金，向上級(jí)水利行政主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)行賄。有的水庫(kù)日常管理和維護(hù)單位，以虛假維護(hù)、虛增工程量的方式套取資金，私設(shè)“小金庫(kù)”，從中貪污、私分或挪用。

三、水利系統(tǒng)職務(wù)犯罪發(fā)生的主要原因

一是政策觀念差，法律意識(shí)淡薄。水利系統(tǒng)一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部平時(shí)放松政治理論學(xué)習(xí)，忽視黨性鍛煉和道德修養(yǎng)，忽視主觀世界改造，從不廉潔開(kāi)始，貪污享受，腐化墮落，逐漸走上違紀(jì)違法的道路。二是工程項(xiàng)目多，管理難度大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008至2011年，某省投資50萬(wàn)元以上的水利工程項(xiàng)目有1053個(gè)，總投資825億元。建設(shè)項(xiàng)目的公益性、建設(shè)環(huán)節(jié)的復(fù)雜性以及巨額專(zhuān)項(xiàng)資金支出的分散性、隨意性，決定了水利系統(tǒng)工程建設(shè)管理控制、質(zhì)量控制和資金控制、廉政控制任務(wù)十分艱巨，很難在短時(shí)間內(nèi)遏制腐敗行為易發(fā)、高發(fā)的勢(shì)頭。三是管理制度存在缺陷，漏洞多，使犯罪分子有機(jī)可乘。水利工程項(xiàng)目的投資、建設(shè)、管理、使用往往是“四位一體”，水利行政主管部門(mén)既是建設(shè)者，又是管理者，既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，又當(dāng)“裁判員”。特別是對(duì)“一把手”在主抓工程建設(shè)和財(cái)務(wù)管理問(wèn)題上存在上級(jí)難監(jiān)督、同級(jí)不敢監(jiān)督、下級(jí)無(wú)法監(jiān)督的情況，沒(méi)有形成有效的監(jiān)督制約機(jī)制。四是打擊不力，處罰震懾力不強(qiáng)。

四、水利系統(tǒng)職務(wù)犯罪的防范對(duì)策和建議

（一）強(qiáng)化教育管理

加強(qiáng)對(duì)水利系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”以及工程管理、財(cái)務(wù)等重要部門(mén)工作人員的職業(yè)道德教育、法制教育、警示教育和廉政教育，通過(guò)以案釋法，典型案例等多種形式的教育活動(dòng)，提高水利系統(tǒng)廣大干部職工的法律觀念，使之不敢犯罪。增強(qiáng)群眾監(jiān)督的熱情，構(gòu)建預(yù)防職務(wù)犯罪的思想防線，使之不愿犯罪。認(rèn)真落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的各項(xiàng)規(guī)定，筑牢拒腐防變的思想防線。嚴(yán)格落實(shí)財(cái)產(chǎn)申報(bào)、重大事項(xiàng)報(bào)告等制度，強(qiáng)化監(jiān)督管理，進(jìn)一步完善反腐敗制度建設(shè)。

（二）建立健全制度

一是健全管理制度和工作流程。在工程建設(shè)和資金管理、使用的各個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)健全管理制度和工作流程，形成用制度規(guī)范行為、按制度辦事、靠制度管人的機(jī)制。二是建立權(quán)力運(yùn)行制約機(jī)制。嚴(yán)格規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行，推行政務(wù)公開(kāi)，行政審批程序、條件、時(shí)限、結(jié)果、招投標(biāo)信息、專(zhuān)項(xiàng)資金使用情況、經(jīng)辦人員等重要事項(xiàng)在官方網(wǎng)站公開(kāi)。重大事項(xiàng)集體研究、民主決策，防止“一言堂”。三是嚴(yán)格責(zé)任追究制度。嚴(yán)肅追究違規(guī)違紀(jì)者的責(zé)任，做到權(quán)責(zé)相當(dāng)，形成責(zé)任與權(quán)力的有力制衡。

（三）完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

一是嚴(yán)格執(zhí)行水利工程建設(shè)單位準(zhǔn)入制度，杜絕借用資質(zhì)、“掛靠”等現(xiàn)象。二是建立水利工程建設(shè)信用評(píng)價(jià)體系，完善工程建設(shè)行賄檔案查詢和黑名單制度，凈化水利工程建設(shè)市場(chǎng)環(huán)境。三是進(jìn)一步完善招投標(biāo)制度，堵塞漏洞、嚴(yán)格程序，減少權(quán)力介入，避免人為因素干擾。四是強(qiáng)化對(duì)工程中標(biāo)單位和資金使用單位的監(jiān)督管理。重點(diǎn)檢查實(shí)際施工單位是否為中標(biāo)單位，從中發(fā)現(xiàn)招投標(biāo)過(guò)程中是否出現(xiàn)“圍標(biāo)”、“陪標(biāo)”現(xiàn)象；檢查資金使用單位是否將資金挪作它用，從中發(fā)現(xiàn)資金使用過(guò)程中是否存在截留、冒領(lǐng)、挪用等現(xiàn)象，減少和杜絕利用形式上的“合法”掩蓋“暗箱操作”情況的出現(xiàn)。

（四）強(qiáng)化監(jiān)督制約

應(yīng)綜合運(yùn)用黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督等多種形式，從不同角度、不同渠道、不同側(cè)面進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)各級(jí)水利行政主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)督，做到權(quán)力運(yùn)行到哪里，監(jiān)督的觸角就延伸到哪里，形成監(jiān)督合力，有效防止權(quán)力失控、決策失誤和行為失范。此外，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)務(wù)監(jiān)督，完善和落實(shí)財(cái)務(wù)管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”，對(duì)水利建設(shè)項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)資金的管理、使用加強(qiáng)監(jiān)督檢查。財(cái)務(wù)監(jiān)督不能僅憑票據(jù)上有領(lǐng)導(dǎo)簽字就放棄審核，應(yīng)對(duì)撥款事由、資金用途、審批程序等進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，嚴(yán)防騙取、截留、侵吞、挪用專(zhuān)項(xiàng)資金的情況發(fā)生。

（五）健全懲治和預(yù)防水利系統(tǒng)職務(wù)犯罪體系

一方面繼續(xù)加大打擊力度，及時(shí)懲治腐敗分子，形成查辦水利系統(tǒng)職務(wù)犯罪的強(qiáng)勁勢(shì)頭和高壓態(tài)勢(shì)，消除腐敗分子的僥幸心理，威懾“邊緣”人群，遏制腐敗犯罪。另一方面加強(qiáng)預(yù)防，堅(jiān)持一案一分析、一總結(jié)、一建議，充分發(fā)揮查辦案件的懲戒、警示和治本功能。積極開(kāi)展行業(yè)預(yù)防、專(zhuān)門(mén)預(yù)防和重大項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)預(yù)防。深入研究水利系統(tǒng)工程建設(shè)和資金管理、使用中的薄弱環(huán)節(jié)和潛在廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，從改進(jìn)機(jī)制上提出預(yù)防建議，堵塞漏洞，推動(dòng)水利系統(tǒng)工程建設(shè)和資金管理、使用制度機(jī)制創(chuàng)新，提升預(yù)防工作的針對(duì)性和實(shí)效性。