刑事立案監(jiān)督，是指在刑事訴訟活動(dòng)中，檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)刑事立案主體受理、審查立案材料、調(diào)查、審批、決定立案等全過(guò)程是否合法進(jìn)行的法律監(jiān)督。隨著司法實(shí)踐對(duì)刑事立案監(jiān)督工作的需求，一些涉及刑事立案監(jiān)督的法律得到了完善修訂，但仍然不能完全解決目前刑事立案監(jiān)督工作中面臨的一些問(wèn)題。本文重點(diǎn)以開(kāi)展對(duì)公安、檢察機(jī)關(guān)自偵部門(mén)刑事立案監(jiān)督為研究對(duì)象，提出完善刑事立案監(jiān)督的建議。

一、我國(guó)刑事立案法律監(jiān)督制度的基本內(nèi)容

第一，刑事立案監(jiān)督的對(duì)象。《規(guī)則》第552條、第563條規(guī)定，將刑事立案監(jiān)督的對(duì)象界定為公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)偵查部門(mén)。

第二，刑事立案監(jiān)督的范圍。根據(jù)《規(guī)則》第553條、第554條、第555條規(guī)定，刑事立案監(jiān)督的范圍既包括刑事立案主體應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹槎涣競(jìng)刹榈陌讣?，也包括不?yīng)當(dāng)立案?jìng)刹槎競(jìng)刹榈陌讣?。還包括“人民檢察院接到控告、舉報(bào)或者發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移送涉嫌犯罪案件的，應(yīng)當(dāng)向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提出檢察意見(jiàn)，要求其按照管轄規(guī)定向公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院移送涉嫌犯罪案件。”

第三，刑事立案監(jiān)督的手段。對(duì)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案的，主要是要求公安機(jī)關(guān)說(shuō)明不立案理由和通知公安機(jī)關(guān)立案；對(duì)公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而立案?jìng)刹榈?，主要是向公安機(jī)關(guān)提出糾正意見(jiàn)。對(duì)檢察機(jī)關(guān)自偵部門(mén)的立案監(jiān)督，在偵查監(jiān)督部門(mén)的建議不被采納時(shí)，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)決定。如果是擬撤銷(xiāo)案件，還應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)人民監(jiān)督員監(jiān)督。

第四，《規(guī)則》第555條規(guī)定賦予檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督調(diào)查、核實(shí)權(quán)。

第五，刑事立案監(jiān)督的程序。公安機(jī)關(guān)說(shuō)明不立案理由或者立案理由，偵查監(jiān)督部門(mén)審查認(rèn)為理由不能成立的，經(jīng)檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)討論決定，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)立案或者撤銷(xiāo)案件。在對(duì)自偵案件立案監(jiān)督時(shí)，審查逮捕部門(mén)或?qū)彶槠鹪V部門(mén)可先向自偵部門(mén)提出建議，在建議不被采納時(shí)，應(yīng)當(dāng)向檢察長(zhǎng)報(bào)告。如果是擬撤銷(xiāo)案件的，還應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加。

第六，刑事立案監(jiān)督的效力。在公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案時(shí)，檢察機(jī)關(guān)通知公安機(jī)關(guān)立案的，公安機(jī)關(guān)必須在十五日內(nèi)決定立案。公安部《規(guī)定》第179條對(duì)此予以明確。此外，《規(guī)則》第561條規(guī)定，如果案件屬于公安機(jī)關(guān)管轄的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的重大犯罪案件，檢察機(jī)關(guān)通知公安機(jī)關(guān)立案，公安機(jī)關(guān)不予立案的，經(jīng)省級(jí)以上檢察院決定，檢察機(jī)關(guān)可以直接立案?jìng)刹?。在公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而立案時(shí)，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)力提出糾正違法意見(jiàn)。

二、刑事立案法律監(jiān)督的實(shí)踐問(wèn)題

（一）刑事立案監(jiān)督的線索來(lái)源渠道有限

監(jiān)督刑事立案線索來(lái)源主要有兩類(lèi)：一是檢察機(jī)關(guān)在審查案件過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的，主要是在辦理審查批捕案件過(guò)程中，通過(guò)審查案卷、訊問(wèn)犯罪嫌疑人時(shí)的供詞等中發(fā)現(xiàn)的；在辦案調(diào)查取證過(guò)程中，通過(guò)審查負(fù)案在逃、轉(zhuǎn)勞教、教育釋放、治安處罰和另案處理等發(fā)現(xiàn)的立案監(jiān)督線索；二是通過(guò)被害人控告、申訴的途徑獲取。

（二）刑事立案監(jiān)督的對(duì)象不完整

我國(guó)刑事立案監(jiān)督對(duì)象僅限于公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)偵查部門(mén)，而未設(shè)置對(duì)其他刑事立案主體的進(jìn)行立案監(jiān)督的法律條文。通常認(rèn)為，國(guó)家安全機(jī)關(guān)、軍隊(duì)保衛(wèi)部門(mén)、監(jiān)獄、海關(guān)走私犯罪偵查部門(mén)等享有偵查權(quán)， 因現(xiàn)行法律沒(méi)有明確規(guī)定，不屬于刑事立案監(jiān)督的對(duì)象。

（三）監(jiān)督范圍界定不完備

程序與實(shí)體同樣重要。對(duì)刑事立案進(jìn)行法律監(jiān)督的范圍不應(yīng)當(dāng)僅限于對(duì)立案或不立案決定是否合法，還應(yīng)當(dāng)就立案程序是否合法進(jìn)行監(jiān)督。

（四）刑事立案監(jiān)督的程序不健全

首先，立案監(jiān)督程序不暢，檢察機(jī)關(guān)與刑事立案主體之間缺少必要的程序溝通機(jī)制。刑事立案主體在作出立案或不立案決定時(shí)，檢察機(jī)關(guān)無(wú)法及時(shí)掌握其在立案方面的信息和材料，難以進(jìn)行有效的法律監(jiān)督。其次，立案監(jiān)督手段單一，缺乏必要的程序選擇機(jī)制。根據(jù)《刑事訴訟法》第111條的規(guī)定，刑事立案監(jiān)督的手段主要包括要求說(shuō)明不立案理由和通知立案兩種。其中，要求說(shuō)明不立案理由是通知立案前的必經(jīng)程序，只有在要求立案主體說(shuō)明不立案理由而立案主體拒不說(shuō)明或者不立案理由不能成立的前提下，檢察機(jī)關(guān)才能作出通知立案的決定。這種監(jiān)督手段，反過(guò)來(lái)成為實(shí)踐中規(guī)避刑事立案監(jiān)督的理由，影響了刑事立案監(jiān)督的程序價(jià)值。

（五）刑事立案監(jiān)督缺乏保障機(jī)制，立案監(jiān)督手段缺乏約束力和必要的程序制裁機(jī)制，立案監(jiān)督效果不好

我國(guó)刑事立案監(jiān)督權(quán)實(shí)質(zhì)上失之于“軟”，法律對(duì)如何保障公安機(jī)關(guān)接受監(jiān)督缺乏相應(yīng)的強(qiáng)制手段和處罰措施，很難取得實(shí)際監(jiān)督效果。另外，司法實(shí)踐中，有的刑事立案主體在接到檢察機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)立案而不立案案件的《通知立案書(shū)》后，要么不立案導(dǎo)致案件久拖不決、長(zhǎng)期被擱置；要么采取先立后撤、立而不偵、以罰代刑等消極形式對(duì)抗立案監(jiān)督。當(dāng)發(fā)生這些違反立案監(jiān)督規(guī)定的行為時(shí)，依據(jù)《規(guī)則》第560條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)仍不糾正的，報(bào)上一級(jí)人民檢察院協(xié)商同級(jí)公安機(jī)關(guān)處理。”，影響了司法的權(quán)威和公信力。

（六）是對(duì)刑事立案監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)理解不一

對(duì)刑事立案監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，各地做法不一，差別很大，如，有地方將刑事立案監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)確定為“三能”（能捕、能訴、能判）；有地方要求必須是有影響的重大案件等。

（七）刑事立案監(jiān)督主體多元，影響了刑事立案監(jiān)督工作的開(kāi)展

《規(guī)則》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)刑事立案監(jiān)督部門(mén)為偵查監(jiān)督部門(mén)、審查起訴部門(mén)及控告申訴部門(mén)，其中，偵查監(jiān)督部門(mén)是承擔(dān)立案監(jiān)督工作的主要部門(mén)。雖然立案監(jiān)督是否有必要獨(dú)立依舊存在爭(zhēng)議，但它作為一種獨(dú)立的法律監(jiān)督形式確屬無(wú)疑。

三、完善刑事立案監(jiān)督之建議

刑事立案監(jiān)督是啟動(dòng)刑事訴訟程序的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。完善和解決當(dāng)前刑事立案監(jiān)督問(wèn)題，就需要充分考慮我國(guó)司法實(shí)際和現(xiàn)實(shí)需要。

（一）拓寬刑事立案監(jiān)督線索來(lái)源

一是加強(qiáng)法制宣傳，提高公民參與監(jiān)督的法律意識(shí)和法律觀念。二是繼續(xù)深入推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)與稅務(wù)、工商、藥監(jiān)等行政執(zhí)法部門(mén)之間銜接機(jī)制和涉罪線索移送機(jī)制。三是強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部職能部門(mén)之間的溝通和協(xié)作，建立內(nèi)部聯(lián)動(dòng)機(jī)制，發(fā)揮立案監(jiān)督整體合力。

（二）明確刑事立案監(jiān)督對(duì)象

刑事立案監(jiān)督的對(duì)象除了公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)偵查部門(mén)以外，還應(yīng)當(dāng)考慮兩個(gè)方面：第一，立法應(yīng)將國(guó)家安全機(jī)關(guān)、軍隊(duì)保衛(wèi)部門(mén)、監(jiān)獄、海關(guān)走私犯罪偵查部門(mén)等享有偵查權(quán)的其他專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)或部門(mén)納入刑事立案監(jiān)督對(duì)象。因?yàn)榘凑招淌略V訟法的規(guī)定，這些機(jī)關(guān)或部門(mén)在刑事訴訟中承擔(dān)著與公安機(jī)關(guān)相同的訴訟職能，也應(yīng)與公安機(jī)關(guān)同等接受檢察機(jī)關(guān)對(duì)其立案活動(dòng)的監(jiān)督。第二，本級(jí)檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)對(duì)自身偵查的案件行使立案監(jiān)督權(quán)，應(yīng)當(dāng)由上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)行使，以便更好地發(fā)揮監(jiān)督效果。

（三）完善刑事立案監(jiān)督范圍，全面保障刑事立案活動(dòng)的合法性

考慮將以下案件納入刑事立案監(jiān)督范圍：1.刑事立案主體接到報(bào)案或者發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)、犯罪嫌疑人，沒(méi)有作出刑事立案決定的。2.刑事立案主體把應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的案件以治安處罰案件立案或者處理。3.立案后發(fā)現(xiàn)不應(yīng)對(duì)犯罪嫌疑人追究刑事責(zé)任的，本應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)案件卻轉(zhuǎn)行政處罰或者勞動(dòng)教養(yǎng)處理的。4.檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)正在被執(zhí)行刑罰的罪犯，在判決宣告以前還有其他犯罪公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹槎涣競(jìng)刹榈摹?.被害人有證據(jù)證明的輕微刑事案件，因證據(jù)不足被駁回自訴或人民法院認(rèn)為被告人可能判處三年以上有期徒刑，移交公安機(jī)關(guān)處理，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹槎涣競(jìng)刹榈摹?.共同犯罪案件中，部分被告人已被判決有罪且生效，而另一部分共同犯罪人應(yīng)當(dāng)立案，無(wú)法追訴、追捕且公安機(jī)關(guān)未予立案的。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分沒(méi)有立案與不立案的界限。沒(méi)有立案是指公安機(jī)關(guān)沒(méi)有發(fā)現(xiàn)或雖已發(fā)現(xiàn)，但正在審查，還沒(méi)有作出是否立案決定的案件，它不屬于立案監(jiān)督范圍。

（四）建立專(zhuān)門(mén)刑事立案監(jiān)督部門(mén)

當(dāng)下學(xué)界對(duì)檢察機(jī)關(guān)訴訟職權(quán)與監(jiān)督職權(quán)關(guān)系的研究非常熱，主流觀點(diǎn)認(rèn)為訴訟職權(quán)與監(jiān)督職權(quán)應(yīng)當(dāng)分離，并提出了幾種選擇模式，其中提出在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立專(zhuān)門(mén)的刑事立案監(jiān)督機(jī)構(gòu)。筆者持贊同該觀點(diǎn)。通過(guò)檢察機(jī)關(guān)整合內(nèi)部人員，專(zhuān)門(mén)從事案件督辦、催辦、案件質(zhì)量評(píng)、過(guò)錯(cuò)責(zé)任認(rèn)定等一系監(jiān)督措施，助于進(jìn)一步提高監(jiān)督質(zhì)量和效率。

（五）完善刑事立案監(jiān)督的程序

一是建立刑事案件備案審查制度。偵查機(jī)關(guān)對(duì)受案、決定立案或不立案、撤案的刑事案件應(yīng)當(dāng)及時(shí)將受案登記表、立案決定書(shū)、不立案決定書(shū)、撤案決定書(shū)報(bào)送同級(jí)檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)刑事立案監(jiān)督的部門(mén)，對(duì)決定不立案和撤案的案件，還應(yīng)報(bào)送案件卷宗和其他主要證據(jù)材料。負(fù)責(zé)刑事立案監(jiān)督部門(mén)應(yīng)將受案、決定立案案件的有關(guān)法律文書(shū)登記、編號(hào)、建檔；對(duì)決定不立案和撤案的案件，通過(guò)審查上述備案材料，或進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，審核其不立案、撤案的理由是否成立。二是完善刑事立案監(jiān)督手段，賦予檢察機(jī)關(guān)一定的程序選擇權(quán)。根據(jù)案件性質(zhì)、犯罪嫌疑人情況、犯罪后果等因素的不同，檢察機(jī)關(guān)享有決定適用何種監(jiān)督手段的裁量權(quán)。另外，監(jiān)督手段不同，所遵循的程序規(guī)范也會(huì)有所差別，有必要賦予檢察機(jī)關(guān)一定的程序選擇權(quán)。三是賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)立案監(jiān)督處理權(quán)。由于《刑事訴訟法》第111條只規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)要求公安機(jī)關(guān)說(shuō)明不立案的理由和要求公安機(jī)關(guān)立案，但對(duì)公安機(jī)關(guān)拒不執(zhí)行檢察機(jī)關(guān)立案通知、拒不說(shuō)明不立案的理由或者立而不辦、拖延立、辦的情況沒(méi)有規(guī)定如何處理，發(fā)出糾正違法通知后，對(duì)方仍然拒不改正的，應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)一定的處分權(quán)，明確規(guī)定不接受偵查監(jiān)督的法律責(zé)任，如規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)于違法偵查人員有處罰權(quán)或處罰建議權(quán)，有權(quán)提出更換偵查人員，增加檢察機(jī)關(guān)刑事立案監(jiān)督約束力。四是，明確撤銷(xiāo)案件的制約程序，賦予檢察機(jī)關(guān)可撤銷(xiāo)案件的權(quán)力。為防止以罰代刑等降格處理等情況，賦予檢察機(jī)關(guān)可撤銷(xiāo)案件的權(quán)力，對(duì)偵查機(jī)關(guān)所撤銷(xiāo)的案件應(yīng)先行報(bào)送檢察機(jī)關(guān)審查，由檢察機(jī)關(guān)提出處理建議。對(duì)不應(yīng)立案而錯(cuò)誤立案的情形，檢察機(jī)關(guān)通知偵查機(jī)關(guān)撤案，偵查機(jī)關(guān)不予撤案的，檢察機(jī)關(guān)可以直接做出撤案決定。第五，建立當(dāng)事人申請(qǐng)對(duì)立案復(fù)核制度。對(duì)不立案理由或不應(yīng)立案而立案的刑事案件，當(dāng)事人可以提請(qǐng)復(fù)議，如果偵查機(jī)關(guān)維持原決定后，當(dāng)事人仍不服的，可以向檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)核，將復(fù)核決定通知偵查機(jī)關(guān)。

（六）刑事立案監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以刑事立案標(biāo)準(zhǔn)作為依據(jù)

刑事立案監(jiān)督制度是針對(duì)立案程序的，是否進(jìn)行刑事立案監(jiān)督，應(yīng)以《刑事訴訟法》關(guān)于立案的標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)。凡是認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任的，沒(méi)有立案?jìng)刹榈模蛘邲](méi)有犯罪事實(shí)而偵查機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈?，檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行立案監(jiān)督。即，立案監(jiān)督應(yīng)以偵查機(jī)關(guān)立案標(biāo)準(zhǔn)為立案監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)，才能對(duì)該立案而未立案或不該立案而立案的違法行為進(jìn)行糾正。從刑事訴訟整個(gè)過(guò)程來(lái)看，訴訟活動(dòng)包括立案、偵查、批捕、起訴、判決和交付執(zhí)行等階段，立案監(jiān)督的質(zhì)量和效果是重要的參考因素，但不能將不同環(huán)節(jié)、不同案件標(biāo)準(zhǔn)等同于立案監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。《刑事訴訟法》第15條賦予偵查機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)案件權(quán)，賦予檢察機(jī)關(guān)不起訴權(quán)，賦予法院終止審理權(quán)。這說(shuō)明某一具體案件不一定都要求“立得了、捕得了、訴得了、判得了”，可能由于在訴訟過(guò)程中發(fā)現(xiàn)“犯罪已過(guò)追訴時(shí)效期限，犯罪嫌疑人、被告人死亡或其他法律規(guī)定免予追究刑事責(zé)任的”情形而撤案、不起訴或終止審理。同理，某一案件經(jīng)過(guò)立案監(jiān)督進(jìn)入訴訟程序后，也可能出現(xiàn)上述情況，用“三能”作為立案監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)，有悖于刑事立案監(jiān)督立法本意。

（七）完善立案監(jiān)督后續(xù)執(zhí)行情況跟蹤監(jiān)督程序

雖然《規(guī)則》第560條規(guī)定了立案監(jiān)督跟蹤程序的法律依據(jù)，但仍需對(duì)立案監(jiān)督后續(xù)行為進(jìn)行監(jiān)督作明確的法律授權(quán)：一是檢察機(jī)關(guān)有權(quán)定期或不定期查閱偵查機(jī)關(guān)受案情況登記，以便與立案情況進(jìn)行對(duì)比，依法檢查立案情況，發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索。二是法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定對(duì)決定立案或不立案的案件及時(shí)將副本送達(dá)檢察機(jī)關(guān)，以監(jiān)督案件是否合法立案或不立案。三是偵查情況應(yīng)及時(shí)向檢察機(jī)關(guān)通報(bào)。對(duì)于偵查機(jī)關(guān)采取搜查、扣押等重要強(qiáng)制措施的案件，應(yīng)及時(shí)反饋信息，使檢察機(jī)關(guān)掌握偵查情況，視情跟蹤監(jiān)督。四是賦予偵查機(jī)關(guān)復(fù)議權(quán)和提請(qǐng)復(fù)議權(quán)。對(duì)偵查機(jī)關(guān)進(jìn)行立案監(jiān)督的工作具有單向性，但不能強(qiáng)調(diào)跟蹤監(jiān)督只對(duì)偵查機(jī)關(guān)適用，這樣不符合客觀現(xiàn)實(shí)的要求。檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督刑事立案順理成章，但“這并不意味著檢察院自己受理的立案監(jiān)督不需要監(jiān)督，也不意味著監(jiān)督體制的設(shè)立只考慮到檢察院對(duì)公安機(jī)關(guān)和法院的立案監(jiān)督活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，而可以忽略公、檢、法三機(jī)關(guān)的依法制約和配合?！保ā缎淌略V訟法教程》，北京大學(xué)法學(xué)院編2001年版，第167頁(yè)。）因此，進(jìn)行立案監(jiān)督立法時(shí)，賦予偵查機(jī)關(guān)復(fù)議權(quán)和提請(qǐng)復(fù)議權(quán)，是符合刑事訴訟法中互相配合、互相制約原則的。