張麗萍，鄭慶昌，2*

(1.福建農(nóng)林大學(xué)軟科學(xué)研究所;2.福建農(nóng)林大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，福建福州350002)

諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者、美國經(jīng)濟學(xué)家斯蒂格利茨預(yù)言，中國的城鎮(zhèn)化和美國的高科技將成為21世紀對世界影響最大的2件大事。我國的城鎮(zhèn)化，是一個快速發(fā)展和增量擴張的城鎮(zhèn)化過程，是破解有著深層次體制性障礙的城鄉(xiāng)多重二元結(jié)構(gòu)、促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的過程。未來，4億多人口的城鎮(zhèn)化，能否成功走出一條中國特色的城鎮(zhèn)化道路，事關(guān)我國未來發(fā)展和現(xiàn)代化實現(xiàn)的空間與動力，也將深刻影響世界經(jīng)濟發(fā)展的紅利。

一、特色:中國城鎮(zhèn)化的根本要求

(一)中國城鎮(zhèn)化的特殊性

城鎮(zhèn)化是任何一個國家現(xiàn)代化進程的必然趨勢。與先行完成城市化的美國等西方發(fā)達國家相比，我國經(jīng)歷著與任何一個國家都不一樣的、前所未有的城鎮(zhèn)化過程，既遵循著世界城市化的基本規(guī)律，但又有其自身特殊性。深刻認識我國城鎮(zhèn)化的特殊性，是推進我國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展、走特色城鎮(zhèn)化道路的基本前提。

1.時代條件不同。我國城鎮(zhèn)化面臨著完全不同于發(fā)達國家在20世紀70年代以前就推進、完成城市化任務(wù)的時代背景、動力與挑戰(zhàn)。21世紀以來，經(jīng)濟全球化日益深入，以信息技術(shù)為核心的技術(shù)革命、信息經(jīng)濟、知識經(jīng)濟發(fā)展迅猛，世界性的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整加快，世界性的資源短缺和環(huán)境污染等問題日益突出[1]。我國與世界經(jīng)濟聯(lián)系日趨緊密，在世界經(jīng)濟格局中的角色與地位正逐步從追趕者向競爭者轉(zhuǎn)變。這些新的時代條件的變化，決定了我國城鎮(zhèn)化道路不能完全照搬發(fā)達國家的城市化模式與經(jīng)驗。

2.體制性障礙與多重二元結(jié)構(gòu)交織。劉易斯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)理論表明，二元結(jié)構(gòu)的普遍性是發(fā)展中國家城市化過程繞不過的一道坎。但是，我國的二元結(jié)構(gòu)又有著其他國家所沒有的特殊復(fù)雜性:不僅存在單一的經(jīng)濟二元結(jié)構(gòu)，而且這種二元還進而滲透到其他領(lǐng)域，社會、政治、文化等領(lǐng)域也存在二元結(jié)構(gòu);在快速城鎮(zhèn)化的進程中，舊的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)尚未打破，城市中大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口(農(nóng)民工)群體與市民群體的利益分化甚至固化又形成了新的二元結(jié)構(gòu)。多重二元結(jié)構(gòu)的交織，已成為阻礙我國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的突出障礙。體制性障礙催生多重二元結(jié)構(gòu)交織，是我國城鎮(zhèn)化面臨的最大挑戰(zhàn)，也是我國城鎮(zhèn)化的最大特殊性。未來，我國城鎮(zhèn)化進程將是一個不斷消解深層次體制性障礙下的城鄉(xiāng)多重二元結(jié)構(gòu)、促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和邁向現(xiàn)代化的過程。

3.城鎮(zhèn)化發(fā)展與經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型疊加。市場經(jīng)濟是城鎮(zhèn)化的制度前提。西方國家的城市化在自由市場經(jīng)濟中起步，其發(fā)展到高級階段時才逐步受到政府的干預(yù)。而我國城鎮(zhèn)化的曲折歷程(圖1)，是伴隨著計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程，一方面在市場經(jīng)濟和工業(yè)化快速發(fā)展中裹挾推進，另一方面又明顯受到國家和政府意志的深刻影響。我國的城鎮(zhèn)化還未來得及消解計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型過程中累積的歷史問題，就又面臨應(yīng)對國際金融危機、國際關(guān)系的重新調(diào)整、經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)型等共時性問題。積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化，成為現(xiàn)階段我國最大的結(jié)構(gòu)調(diào)整，是未來發(fā)展最大的內(nèi)需源泉，也是最大的改革紅利。未來，城鎮(zhèn)化進程必將在當(dāng)前推進經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的過程中實現(xiàn)推進。

(二)中國城鎮(zhèn)化的特色之路

我國是世界上人口規(guī)模最龐大的發(fā)展中國家，選擇什么樣的城鎮(zhèn)化道路，是決定城鎮(zhèn)化成敗的關(guān)鍵。我國城鎮(zhèn)化的特殊性，決定了我國城鎮(zhèn)化必須走特色之路。特色，彰顯的不僅僅是特殊性，更是優(yōu)質(zhì)事物所蘊含的潛能、活力與競爭力。特色的形成與發(fā)展，是事物的共性與個性、整體與局部、內(nèi)外部條件在動態(tài)發(fā)展演化中不斷創(chuàng)新優(yōu)化的過程和結(jié)果[2]。能否把特色的理念轉(zhuǎn)化為引導(dǎo)、推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的信念、思路、戰(zhàn)略與政策，能否形成特色鮮明的城鎮(zhèn)經(jīng)濟、文化、制度、精神氣質(zhì)以及增進人的福祉，將從根本上決定城鎮(zhèn)、區(qū)域乃至國家能否在更大空間中形成比較優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢。

圖1 我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程Fig.1 Development stages of urbanization in China

1.在探索城鎮(zhèn)化發(fā)展特殊道路中把握共性、豐富共性。既要具備國際視野、借鑒世界經(jīng)驗，把握世界城市化的發(fā)展趨勢，跨越中等收入陷阱，又要根據(jù)我國工業(yè)化進程、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、區(qū)域差異、人地要素、文化傳統(tǒng)、民族心理等特殊的基礎(chǔ)和條件，不斷調(diào)整、優(yōu)化城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，以自己獨特的城鎮(zhèn)化，豐富世界城市化的經(jīng)驗，為世界提供大國經(jīng)驗。2012年11月29日，時任國務(wù)院副總理李克強會見世界銀行行長時指出，“13億人的現(xiàn)代化和近10億人的城鎮(zhèn)化，在人類歷史上是沒有的，中國這條路走好了，不僅造福中國人民，對世界也是貢獻”[3]。

2.推進城鎮(zhèn)化整體優(yōu)化與局部優(yōu)化的協(xié)調(diào)互動。構(gòu)建多層次的城鎮(zhèn)化體系是我國特色城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求。要著眼城鎮(zhèn)化質(zhì)量的整體提升，與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接，與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，科學(xué)布局城市群、大中小城市、小城鎮(zhèn)，統(tǒng)籌與新型農(nóng)村社區(qū)的互動發(fā)展。積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化，尋找城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略在不同階段的支點與實現(xiàn)形式，使非農(nóng)產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城鎮(zhèn)集中、鄉(xiāng)村地域向城鎮(zhèn)地域轉(zhuǎn)化、城鎮(zhèn)數(shù)量和規(guī)模不斷擴大、城鎮(zhèn)生活方式和城鎮(zhèn)文明不斷向農(nóng)村傳播擴散[4]。

3.增強城鎮(zhèn)化內(nèi)部要素與外部環(huán)境的協(xié)調(diào)優(yōu)化。把握城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的互動關(guān)系，集成人、土地、資金、制度、技術(shù)、信息等要素，在深化改革中以工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這“四化”同步優(yōu)化我國城鎮(zhèn)化的邏輯路徑。

城鎮(zhèn)化的推進，不僅要考慮城鎮(zhèn)化歷程中成功經(jīng)驗的積累與傳承，歷時性問題的破解，還要努力解決現(xiàn)時性矛盾，更要立足于引領(lǐng)未來城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。因應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展不同階段的特點與問題，把握好城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略及其重點、策略的選擇，促進城鎮(zhèn)化進程中共性與個性、整體與局部、內(nèi)部與外部等一系列矛盾的協(xié)調(diào)與系統(tǒng)性優(yōu)化，提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，形成城鎮(zhèn)化的特色。

二、新型城鎮(zhèn)化:中國特色城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實選擇

(一)我國城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實困境

改革開放30多年來，我國城鎮(zhèn)化率平均每年提高1%。2011年，我國城鎮(zhèn)化率達51.3%，但戶籍口徑的實際城鎮(zhèn)化率卻僅為35%。根據(jù)學(xué)者Northam的城鎮(zhèn)化呈S型曲線及其3個階段劃分[5]，一般認為城鎮(zhèn)化率為30%－70%時城鎮(zhèn)化處于加速階段。未來20年，我國城鎮(zhèn)化水平仍將處于加速階段。

城鎮(zhèn)化擁有巨大的空間與潛力。曾任聯(lián)合國助理秘書長的沃利·恩道指出，城鎮(zhèn)化可能蘊藏著無可比擬的未來光明前景，但如果處理不好也可能是前所未有的災(zāi)難[6]。我國既往的城鎮(zhèn)化在低地價、低工資、低成本污染治理的粗放模式下獲得了快速發(fā)展，但也積累了諸多弊病，面臨三大突出困境:(1)土地的城鎮(zhèn)化代替了人口的城鎮(zhèn)化;(2)政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化代替了市場主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化;(3)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鄉(xiāng)兩棲的“半城鎮(zhèn)化”代替了市民化。這些困境，不僅制約了城鎮(zhèn)化潛在內(nèi)需向有效需求的轉(zhuǎn)化，同時也對今后城鎮(zhèn)化的發(fā)展產(chǎn)生了潛在風(fēng)險:(1)城鎮(zhèn)化異化成土地過度利用的沖動，扭曲了整個社會對城鎮(zhèn)化的價值取向、思維和行為方式，農(nóng)村土地的紅利被過度利用于房地產(chǎn)，既對城市的實體經(jīng)濟發(fā)展造成威脅，又加劇了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的障礙;(2)在政府主導(dǎo)下，城鎮(zhèn)等級制代替了城鎮(zhèn)公平化，要素形成二元制并按行政區(qū)域和權(quán)力配置往城市集聚，我國量多面廣的小城鎮(zhèn)普遍綜合承載力不足，基本公共服務(wù)缺乏常住人口全覆蓋，制約了城市、區(qū)域的整體競爭力提升;(3)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的半城鎮(zhèn)化，形成城市內(nèi)部的新二元結(jié)構(gòu)，使城市成為未來影響社會穩(wěn)定的最大隱患所在，也削弱了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民在整個經(jīng)濟社會體系中的價值，加劇了“三農(nóng)”問題解決的難度。

無論生活在城市還是農(nóng)村，都能夠“各美其美，美美與共”，或許這是人們對城鎮(zhèn)化、對黨的十八大“建設(shè)美麗中國”的美好理想與期待。破解現(xiàn)實困境，需要過程，甚至是一個比較長時間的持續(xù)過程。其前提是轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化建設(shè)的觀念，從注重空間的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向人本的城鎮(zhèn)化;其核心是圍繞農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，系統(tǒng)、有序地推進城鎮(zhèn)化。

(二)新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略取向

對于城鎮(zhèn)化建設(shè)，我國在“十五”計劃綱要中首次提出要實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。黨的十六大曾提出，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路[7];黨的十七大進一步要求，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展[7];黨的十八大把城鎮(zhèn)化再次提到新的戰(zhàn)略高度，提出要走中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路[8];2012年中央經(jīng)濟工作會議要求，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，把有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為重要任務(wù)，走集約、智能、綠色和低碳的新型城鎮(zhèn)化道路[9]。新型城鎮(zhèn)化，作為黨和國家決策我國未來發(fā)展的戰(zhàn)略支點，成為新一屆政府施政理念的重要內(nèi)容。

1.打通擴大內(nèi)需的通道，創(chuàng)造經(jīng)濟增長的新驅(qū)動。城鎮(zhèn)化成為擴大內(nèi)需的最大潛力所在。我國城鎮(zhèn)化率每提高1%，就有1300多萬人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)。一個農(nóng)民真正成為城市居民，收入和消費至少能提高3倍以上[10]。我國當(dāng)前的城鎮(zhèn)化率遠低于世界平均水平，距離聯(lián)合國預(yù)計的2030年達到65% －70%的目標還有很大空間，還有4億多農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化將形成巨大的需求釋放與投資拉動。推進城鎮(zhèn)化，既擴大消費需求，釋放居民消費潛力，又帶動投資，從而打通擴大內(nèi)需的通道，打造我國經(jīng)濟未來增長的新動力，這是當(dāng)前從中央到地方積極布局推進城鎮(zhèn)化的直接原因。

2.加快城鎮(zhèn)化自身的轉(zhuǎn)型發(fā)展，提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。傳統(tǒng)低成本、高污染的速度型、要素驅(qū)動的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式越來越難以為繼，城鎮(zhèn)化發(fā)展由速度擴張向質(zhì)量提升、由要素驅(qū)動向改革創(chuàng)新驅(qū)動的轉(zhuǎn)型勢在必行。當(dāng)前，城鎮(zhèn)化發(fā)展的外部條件和內(nèi)在動力正發(fā)生深刻變化，各地開展的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點、小城鎮(zhèn)綜合改革試點等，為破除城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度障礙積累了經(jīng)驗，城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展條件也日趨成熟。推動城鎮(zhèn)化的成功轉(zhuǎn)型，以健康、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化，更有力地支撐國家經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展，這是新型城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。

3.引領(lǐng)改革實現(xiàn)突破，拓展轉(zhuǎn)型發(fā)展的空間和潛力。無論是經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、社會的轉(zhuǎn)型，還是體制的轉(zhuǎn)軌，本質(zhì)上都是打造經(jīng)濟增長新動力、培育競爭新優(yōu)勢的途徑。當(dāng)前，世界政治經(jīng)濟發(fā)展格局加速變革、調(diào)整，國內(nèi)短期問題與長期問題、歷時性與共時性矛盾、結(jié)構(gòu)性與體制性問題交織凸顯，國內(nèi)問題與國際問題交錯。如何為中國的轉(zhuǎn)型發(fā)展尋找一個新的平臺、拓展更大的轉(zhuǎn)型發(fā)展空間，考驗著決策者的智慧。城鎮(zhèn)化涉及交通建設(shè)、消費、教育改革、醫(yī)療改革、社會保障、智能城市等多個方面內(nèi)容，是未來協(xié)調(diào)推動財政金融、收入分配、戶籍與土地管理、公共服務(wù)等改革和行政區(qū)劃、區(qū)域經(jīng)濟等調(diào)整及優(yōu)化的最佳平臺。城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型、新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)，既是后金融危機時代我國尋求新增長動力的因應(yīng)策略，更是我國避開“中等收入陷阱”，力求轉(zhuǎn)型發(fā)展、增強競爭力的長期戰(zhàn)略選擇。

(三)新型城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)路徑

新型城鎮(zhèn)化，以人的城鎮(zhèn)化為核心，是以城市群為主體形態(tài)，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，與新型農(nóng)村社區(qū)互動，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成的城鎮(zhèn)化。推進新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求是公平共享、集約高效、可持續(xù)。公平共享，強調(diào)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的市民化，城鎮(zhèn)內(nèi)部、城鄉(xiāng)之間、城際之間、區(qū)域之間的公共服務(wù)均等化，使城鄉(xiāng)居民共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果，減緩與消解社會的二元結(jié)構(gòu)矛盾;集約高效，強調(diào)要素的優(yōu)化配置，要求合理布局城市群、大中小城市、小城鎮(zhèn)，使城鄉(xiāng)要素平等自由流動，使城鎮(zhèn)化的布局和形態(tài)與資源環(huán)境承載能力相匹配;可持續(xù)，強調(diào)城鎮(zhèn)的綜合承載能力，要求充分考慮資源、環(huán)境、人文和歷史等因素與約束條件，節(jié)地節(jié)能、生態(tài)環(huán)保，使城鎮(zhèn)和諧宜居宜業(yè)。

新型城鎮(zhèn)化彰顯了我國城鎮(zhèn)化道路的特色，因應(yīng)了轉(zhuǎn)型發(fā)展和科學(xué)發(fā)展的訴求，是對既往城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的反思、揚棄、調(diào)整和優(yōu)化。推進新型城鎮(zhèn)化，路徑安排至關(guān)重要。

1.破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的城鎮(zhèn)化建設(shè)與治理的路徑依賴。打破資源往大中城市傾斜的習(xí)慣思維，全社會要強化公平與效益兼顧的城鎮(zhèn)化理念。既要以人口的城鎮(zhèn)化為核心，使城鄉(xiāng)居民共享城鎮(zhèn)化成果，盡力而為，又要兼顧現(xiàn)階段全面推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的改革成本與承載力，量力而行，做好規(guī)劃，分步推進。

2.以改革激活城鎮(zhèn)化的紅利。制度性改革要優(yōu)先于城鎮(zhèn)的空間建設(shè)。深化對戶籍制度、土地制度、福利制度、教育制度等的系列改革，消除城鎮(zhèn)化的制度障礙，特別是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的身份、門檻、資本、能力等障礙。

3.持續(xù)夯實城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)。加快推進市場化，消除城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動的障礙。推進工業(yè)化與信息化融合，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，建立分工合理的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，提升城鎮(zhèn)吸納農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)的產(chǎn)業(yè)空間和能力。以小城鎮(zhèn)建設(shè)為契機，加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，提升農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展價值，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收益等。

4.實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，加快推進城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)一體化，激活農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)共同繁榮，使城市與農(nóng)村的發(fā)展為市民和農(nóng)民帶來“等值不同質(zhì)”的幸福感。

三、小城鎮(zhèn)建設(shè):新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略推手

(一)推動小城鎮(zhèn)建設(shè)的新崛起

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了從支持小城鎮(zhèn)到重點發(fā)展大城市、再到大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的曲折演變。新時期，城鎮(zhèn)化要積極穩(wěn)妥推進，關(guān)鍵是要找準新型城鎮(zhèn)化的切入點。

新型城鎮(zhèn)化的層次體系，包括了城市群、大城市、中等規(guī)模城市、小城市、小城鎮(zhèn)(表1)。大中小城市在城鎮(zhèn)化發(fā)展中具有重要的作用，過去30多年快速、增量的城鎮(zhèn)化，使城市特別是大城市的發(fā)展?jié)摿Φ玫搅顺浞值尼尫?。未來?億多人口的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，若向少數(shù)大城市集中，將加劇大城市的負擔(dān)，超出大城市的綜合承載力，從而帶來一系列新的社會問題。而小城鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化的綜合成本低，特別是對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就地城鎮(zhèn)化，無論是經(jīng)濟成本、社會成本、心理成本都相對較低。小城鎮(zhèn)是聯(lián)結(jié)城市和農(nóng)村的紐帶。隨著農(nóng)村交通和通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的改善，良好生態(tài)環(huán)境的保護，土地等資源的相對充裕，小城鎮(zhèn)更易與中小城市、農(nóng)村新型社區(qū)互動，既接受中小城市輻射，又共享城市的資源，縮短從農(nóng)村的城鎮(zhèn)化到城鎮(zhèn)的城市化再到城市的再城市化(逆城市化)的梯級遞進過程。

“郡縣治則天下安”。我國小城鎮(zhèn)量多面廣，至2011年末，全國共有657個設(shè)市城市，而建制鎮(zhèn)則達19683個[11]。建設(shè)好小城鎮(zhèn)，既可解決大中小城市的承載力有限、要素環(huán)境過度利用以及群體利益分化等問題，又可帶動新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展，還有可能超越城鎮(zhèn)化的梯級遞進過程，實現(xiàn)農(nóng)村的城鎮(zhèn)化與逆城市化的直接雙向互動，從而促進大中小城市與小城鎮(zhèn)的合理布局。小城鎮(zhèn)建設(shè)的新崛起，將成為新型城鎮(zhèn)化的動力與重要推手。

(二)推進小城鎮(zhèn)建設(shè)健康發(fā)展

當(dāng)前，推進小城鎮(zhèn)建設(shè)健康發(fā)展要著重把握以下幾個問題。

1.有重點地選擇發(fā)展小城鎮(zhèn)。重點發(fā)展有條件的縣域城鎮(zhèn)、城市群或城市帶周邊的城鎮(zhèn)，使其逐步發(fā)展成為中小城市。優(yōu)先支持:直轄市、省會城市和副省級城市的衛(wèi)星小城鎮(zhèn)，經(jīng)濟實力較強、城鎮(zhèn)密集區(qū)域、具有較大發(fā)展?jié)摿Φ男〕擎?zhèn)，有資源、有特色和有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)支撐的小城鎮(zhèn)[12]。

2.加強小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)。把就地、就近消化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與小城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合，圍繞人的宜居宜業(yè)需求，增強小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口聚集功能。推進強鎮(zhèn)擴權(quán)試點。在條件成熟的小城鎮(zhèn)，加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，推進農(nóng)村集體土地等股份合作制改革，探索農(nóng)村宅基地有效流轉(zhuǎn)方式，增強小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化內(nèi)在動力。

3.與大中小城市和新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)互動。發(fā)揮大中小城市對小城鎮(zhèn)的輻射作用，加強城鎮(zhèn)之間的分工協(xié)作，促進城鎮(zhèn)集群化發(fā)展，提升城鎮(zhèn)的整體競爭力，推動形成資源開放共享、包容性發(fā)展的城市帶、城市圈、城市群。發(fā)揮小城鎮(zhèn)對農(nóng)村的輻射作用，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)第二、第三產(chǎn)業(yè)特別是農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)合作，壯大縣域經(jīng)濟。

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[12]彭真懷.中國需要什么樣的新型城鎮(zhèn)化[N].第一財經(jīng)日報，2012－12－24(6).