□ 李莎莎

（東北財經(jīng)大學，遼寧 大連 116025）

公用事業(yè)（public utilities）在經(jīng)濟學中的定義是通過基礎設施向個人和組織提供普遍必需品和服務的產(chǎn)業(yè)。[1]（p1）由于該行業(yè)自然壟斷性、公共利益性等特質(zhì)，長久以來，公用事業(yè)一直由政府或國有企業(yè)直接經(jīng)營。這種國家壟斷格局的打破開始于上世紀70年代末，首先發(fā)端于英國、美國等西方國家，我國在上世紀90年代也開始了公用事業(yè)私營化的進程。政府在公用事業(yè)領域的退出伴隨的是角色轉(zhuǎn)化，由劃槳變成掌舵，[2]（p7）由原來的直接經(jīng)營轉(zhuǎn)化成規(guī)則制定、行業(yè)準入、價格調(diào)控、質(zhì)量監(jiān)督。為了更好地履行這些職能，進行公用事業(yè)私營化的國家都設置了專門的監(jiān)管機構(gòu)?！坝捎谧h會和法院缺少有關的專門知識、人力與時間，無法對其進行直接管理，于是就制訂法令，設立專門機構(gòu)，授權(quán)它管理這些專門事業(yè)。這就是管制機構(gòu)的由來。”[3]英國和美國是較早開始公用事業(yè)私營化的國家，通過私營化，基本實現(xiàn)了服務質(zhì)量提高、價格下降的效果。在這個過程中，行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)起到了重要的作用。本文以英國和美國四個有代表性的公用事業(yè)監(jiān)管機構(gòu)為例，對它們在公用事業(yè)改革過程中的運作進行共性分析，通過對立法、組織機構(gòu)、權(quán)力規(guī)范以及權(quán)力制約等方面的論述，以期對我國公用事業(yè)改革有所啟示。

一、英美國家公用事業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的制度特征

（一）監(jiān)管機構(gòu)的設立：立法先行

在英國和美國，公用事業(yè)監(jiān)管機構(gòu)都是由中央（聯(lián)邦）立法機關制定一部該行業(yè)專門的法律來設立的，改革由立法而不是政策或命令來引導。雖然英國和美國的公用事業(yè)監(jiān)管機構(gòu)體制不盡相同，而且不同行業(yè)之間監(jiān)管機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)也會有差異，但在機構(gòu)設置上都選擇先行立法，以法律規(guī)范來設立監(jiān)管機構(gòu)。這樣做不僅使監(jiān)管機構(gòu)的法律地位更加明確，而且使監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力、權(quán)限更加清晰，便于實施監(jiān)管。

例如，美國電信行業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)是聯(lián)邦通訊委員會Federal Communication Commission（FCC），該機構(gòu)是由1934年聯(lián)邦立法《1934年通訊法》（The Communications Act of 1934）成立的，并在1996年由《1996年電信法》（The Telecommunications Act of 1996）進行了修改及進一步規(guī)定。這兩部電信行業(yè)立法以及FCC的成立，宗旨是鼓勵電信行業(yè)的競爭，“讓每一個人都可以進入到該領域參與競爭經(jīng)營”。①Let anyone enter any communications business--to let any communications business compete in any market against any other.英國電力行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)是天然氣電力市場辦公室Office of Gas and Electricity Markets（OFGEM）。改革前英國電力行業(yè)的格局是縱向一體化結(jié)構(gòu)，發(fā)電由國有中央發(fā)電局進行，配電屬于國有地區(qū)配電局。1996年到1999年，英國國內(nèi)能源消費者漸漸可以自由選擇供應商，而天然氣和電力市場也在1998年和1999年達到完全開放的程度。在這個過程中，英國國會通過了 《1989年電力法案》（Electricity Act 1989）。該法案主要內(nèi)容是英國電力工業(yè)私有化、建立許可證制度并設立了Office of Electricity Regulation（OFFER）電力管制辦公室作為管制機構(gòu)。2000年，英國國會通過《2000年公用事業(yè)法》（The Utilities Act 2000），成立了天然氣電力市場管理局（Gas and Electricity Markets Authority），并將OFFER和OFGAS（Office of Gas Supply）天然氣供應辦公室合并，組成OFGEM作為這兩個公用事業(yè)行業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)。OFGEM的主要任務是通過促進競爭來保護消費者的利益，包括環(huán)境利益和安全利益。英國水務行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)Office of Water（OFWAT）是由 《1989年水法》（Water Act 1989）設立的，在水務私有化后負責經(jīng)濟規(guī)制的機構(gòu)，主要負責價格控制、基礎設施投資方案和運營效率的考察。自1989年成立以來，OFWAT在水業(yè)方面做出了重要的貢獻。其穩(wěn)定的、可預測的規(guī)制體制使英國的水產(chǎn)業(yè)運轉(zhuǎn)良好，并且該機構(gòu)提高了水產(chǎn)業(yè)效率，減少了水價上漲對消費者的影響。[4]

（二）監(jiān)管機構(gòu)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)：必備的獨立性

獨立性是所有監(jiān)管機構(gòu)必備的寶貴品質(zhì)，在獨立的前提下，監(jiān)管權(quán)力才能順利行使，監(jiān)管效果才能保證客觀、中立。因此，保證公用事業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的獨立性，是國家立法中對組織機構(gòu)部分規(guī)范的關注重點。在對英國和美國公用事業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的組織機構(gòu)考察中，筆者發(fā)現(xiàn)這種獨立性可以通過成員任命程序、責任機制以及資金來源三個方面來保證。

⒈監(jiān)管機構(gòu)成員的任命。美國的FCC和FERC②美國天然氣管制主體聯(lián)邦能源規(guī)制委員會Federal Energy Regulatory Commission，簡稱FERC，是美國能源部的一個獨立監(jiān)管機構(gòu)。它對州際電力銷售、電力批發(fā)價格、電力許可、天然氣價格、液化天然氣終端、州際天然氣管道、石油管道等有管轄權(quán)。1930年成立的聯(lián)邦電力委員會（Federal Power Commission FPC）是其前身，目的是幫助聯(lián)邦政府官員協(xié)調(diào)電力發(fā)展。為了應對能源危機，國會在1977年通過了能源部組織法案，成立了能源部，同時FPC更名為FERC。中具有投票權(quán)的委員任命采取與聯(lián)邦最高法院法官相同的任命程序。這兩個機構(gòu)同樣都是由5名具有相同投票權(quán)的委員組成，他們由總統(tǒng)提名并由參議院批準，同一政黨的委員不得超過3人，委員會主席由總統(tǒng)任命，可以在黨派投票造成的僵局中投關鍵的一票。

⒉責任機制。在責任機制方面，監(jiān)管機構(gòu)的獨立性主要表現(xiàn)在不受政府部門的控制。例如FCC和FERC都獨立于聯(lián)邦政府部門，直接向國會負責，每年向國會報告。尤其是FERE，它的獨立性還表現(xiàn)在其活動不受能源部部長或其他官員的控制，總統(tǒng)和國會都不會審查其決定。所有決定只受聯(lián)邦法院審查。[5]英國的公用事業(yè)監(jiān)管機構(gòu)體制與美國略有不同，往往采取設立一個非內(nèi)閣部門（Non－Ministerial Department）同時使其隸屬于某個行政機構(gòu)的模式。例如OFGEM隸屬于天然氣和電力市場管理局 （Gas and Electricity Markets Authority GEMA），它與能源與氣候變化部大臣一同負責通過促進天然氣和電力市場競爭來保障消費者利益。但OFGEM仍是一個獨立的監(jiān)管機構(gòu)，其工作不受包括GEMA在內(nèi)的任何政府部門的干預，僅對下議院的公共賬目委員會PAC（the Public Accounts Committee）負責。能源氣候交換部大臣也會為OFGEM制定目標和規(guī)制框架，為了更好地執(zhí)行職務，OFGEM會尊重國務大臣的社會和環(huán)境政策目標，[6]但OFGEM是獨立的將這些目標和政策實現(xiàn)的。[7]例如保證基礎設施和網(wǎng)絡足夠適應未來環(huán)境的影響以確保安全，繼續(xù)執(zhí)行政府減少能源貧困的政策，減少不必要的規(guī)制和市場障礙等等。[8]

⒊資金來源。財政獨立是監(jiān)管機構(gòu)獨立性的重要保證。FCC的運轉(zhuǎn)資金來自國家財政，每年FCC會向國會提交預算報告，由國會批準，如2011年，其使用的國家財政資金是335，800，000美元。[9]FERC采取資金自助的方式，其資金來源于監(jiān)管過程中收繳的費用。OFGEM的主要資金來自于對電力行業(yè)的許可證持有者收取的強制性費用，這些費用會根據(jù)每年的開支計劃進行調(diào)整，如2009年到2010年是35，200，000英鎊，同時，能源與氣候變化部資助其5，200，000英鎊作為執(zhí)行政府環(huán)境項目的補償。[10]

監(jiān)管機構(gòu)的獨立性要求不僅表現(xiàn)在其應獨立于政府部門，而且也包括獨立于被監(jiān)管主體。如FCC要求其委員不得在受委員會監(jiān)管的生產(chǎn)或銷售電信設備的企業(yè)任職，不得在經(jīng)營有線或無線通信的企業(yè)任職，不得在上述公司的子公司或控股公司任職。[11]

（三）監(jiān)管機構(gòu)職能的實現(xiàn)：權(quán)力規(guī)范

英、美國家公用事業(yè)監(jiān)管機構(gòu)在權(quán)力規(guī)范方面的共同點是權(quán)力的廣泛性。公用事業(yè)立法往往賦予監(jiān)管機構(gòu)包括準立法和準司法在內(nèi)的廣泛監(jiān)管權(quán)。正是這種多方位權(quán)力，使行業(yè)綜合性監(jiān)管機構(gòu)能夠有效地實施監(jiān)管行為。

⒈制定監(jiān)管規(guī)則，發(fā)布命令。監(jiān)管機構(gòu)有權(quán)制定監(jiān)管規(guī)則，并根據(jù)監(jiān)管政策發(fā)布命令以實現(xiàn)監(jiān)管目的。這種行為屬于抽象行政行為，在規(guī)制過程中，抽象行政行為往往作為規(guī)制的開始，通過它，可以對監(jiān)管主體設立規(guī)制目標、確定具體規(guī)制手段并對被監(jiān)管主體設定義務。根據(jù)《1934年通訊法》FCC最主要的權(quán)力是制定監(jiān)管規(guī)則，尤其是對管制手段的研究及適用，例如FCC控制電話通訊費用以限制AT＆T的利潤。從20世紀60年代開始，F(xiàn)CC允許經(jīng)營長途電話業(yè)務的公司MCI提供其他種類服務，70年代FCC又允許其他公司擴展業(yè)務范圍。1984年FCC放開營業(yè)限制，允許所有的長途電話公司經(jīng)營本地通話業(yè)務。這些規(guī)制手段的運用大大提高了市場競爭能力，使美國通訊費用明顯降低。值得一提的是，F(xiàn)CC在改變規(guī)制手段時特別注意聽取相關利益群體的意見。

在FERC的監(jiān)管歷史中，有一個著名的636命令。這個命令被稱為重組規(guī)則，由FERC在1992年4月8日提出，目的是通過對管道公司的徹底改革以達到對州際天然氣運輸系統(tǒng)更高效的利用效果。它要求州際天然氣管道公司將天然氣銷售和運輸分離，這樣可以使其他天然氣銷售公司得到同樣的管道運輸服務。這種分離使市場競爭加劇，減少了管道公司的優(yōu)勢。例如要求管道公司提供公開的運輸服務，無論天然氣是直接從管道公司購買的還是從其他公司、市場主體購買的，都要求為其提供運輸服務。另外，給天然氣管道運輸主體辦理許可證，這樣，可以由不同的公司使用管道，促進了天然氣銷售市場價格的形成。[12]

⒉價格調(diào)控。價格作為規(guī)制手段在公用事業(yè)領域起著極為重要的作用，各監(jiān)管機構(gòu)也都把價格作為主要的規(guī)制工具。例如英國電力行業(yè)的OFGEM①OFGEM的權(quán)力主要由一下法律規(guī)范：the Gas Act 1986，the Electricity Act 1989， the Utilities Act 2000， the Competition Act 1998， the Enterprise Act 2002， the Energy Acts of 2004， 2008 and 2010，and relevant European Union legislation的價格規(guī)制是以保障消費者不被壟斷的市場強加不合理的價格為目標的。OFGEM尤其管制沒有引入競爭或競爭還沒有建立的環(huán)節(jié)，比如電力傳輸和配電網(wǎng)絡。在市場競爭形成之前，OFGEM調(diào)控價格規(guī)定最高價以控制壟斷供應商。到了2000年，《競爭法》（Competition Act 1998）開始生效，OFGEM評估電力行業(yè)的競爭已經(jīng)形成，所以，2000年到2002年，這種價格控制漸漸消失。據(jù)統(tǒng)計，英國電力私有化后，消費者對服務的選擇權(quán)逐漸擴大。

對價格規(guī)制手段運用比較成功的要數(shù)OFWAT。每5年OFWAT要為英國的各類型水公司進行價格規(guī)制，這被稱作價格審查（Price Review），以平衡消費者和水公司的利益，如2009年OFWAT提出的價格限制要適用于2010年－2015年。①具體方法是：首先計算出公司需要從消費者那收取多少費用才能保證每天的開銷、基礎設施項目投入、需繳納稅款等，同時計算出基準年收益，他們的差額就是OFWAT的價格限制。價格調(diào)控是OFWAT最重要的職能，不僅可以保障消費者的利益，還可以使公司收回成本，鼓勵公司提高效率，節(jié)約成本。當然這種成功的價格手段也存在爭議，NAO（National Audit Office）就曾警告OFWAT的價格規(guī)制會影響水產(chǎn)業(yè)的投入。2003年，英國水工業(yè)協(xié)會（Water UK）警告說，水業(yè)公司需要500億英鎊進行維修，2004年底，水產(chǎn)業(yè)需提高水價才有資金對老舊管道進行維修。

⒊行政許可權(quán)。公用事業(yè)領域的私有化主要通過特許經(jīng)營的方式來進行，監(jiān)管機構(gòu)在實施特許經(jīng)營時一般采取行政許可的方式，通過授予許可、撤銷許可以及許可實施監(jiān)管來實現(xiàn)對經(jīng)營者的選擇和對該行業(yè)的監(jiān)管。不僅如此，許可權(quán)的運用還可以解決資源配置、節(jié)約能源、社會福利等具體問題。例如OFGEM享有許可發(fā)電、輸電、配電和售電的權(quán)力，如果拒絕給予許可，OFGEM應該給予書面說明。在解決能源貧困方面，2009年，OFGEM在許可證條件中引入了不公平價格條款，并取得了減少500，000，000英鎊不公平價格的成果。[13]OFWAT有零售供水許可和綜合供水許可的權(quán)力，并對許可的執(zhí)行情況進行監(jiān)督，同時在實施許可時要保護消費者利益尤其是殘疾人、慢性病人，退休的人、低收入群體、居住在農(nóng)村的人；[14]授予或收回行業(yè)許可也是FCC主要的規(guī)制方式。在發(fā)給許可證的同時，F(xiàn)CC會根據(jù)法律規(guī)定的標準條款與被許可者簽訂許可合同，同一個主體不可以同時持有配電和售電許可。

⒋調(diào)查、處罰權(quán)。作為監(jiān)管機構(gòu)，對被監(jiān)管主體提供公共服務和產(chǎn)品的質(zhì)量、持續(xù)性、許可執(zhí)行狀況等情況的監(jiān)督離不開調(diào)查和處罰權(quán)，這種強制性手段可以較為直接地迫使私營化后的經(jīng)營主體的行為符合公共利益要求，保護消費者利益。例如OFWAT有權(quán)檢查公司的成本和投資、促進對消費者有利的競爭、監(jiān)督并比較公司提供的服務質(zhì)量，用以上方式達到使消費者用合理的價格獲得高質(zhì)量服務的目的。具體表現(xiàn)為，OFWAT為經(jīng)營者的服務提供標準，即《最低標準方案》（the Guaranteed Standards Scheme GSS）如果達不到標準，要求經(jīng)營者對用戶進行賠償；[15]所有的水務公司都必須接受OFWAT的監(jiān)管，并努力維持高效、經(jīng)濟的供水系統(tǒng)，擴展供水網(wǎng)絡。如果有公司不能滿足以上要求，OFWAT可以采取罰款、強制執(zhí)行等法律手段，在極端情況下，會尋求高等法院的支持（High Court），指定行政官員接管公司。

（四）監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力制約：司法審查

英國和美國的監(jiān)管機構(gòu)都具有很強的獨立性，這種獨立性是執(zhí)行監(jiān)管的必備特質(zhì)，同時這類機構(gòu)的權(quán)力往往比較廣泛，不僅享有行政權(quán)，還有準立法權(quán)和準司法權(quán)，因此，對這類機構(gòu)的監(jiān)督也成為一個重要課題。在權(quán)力制約的同時，還要注意對獨立性的保護，在現(xiàn)有體制下，往往把它們交給司法機構(gòu)，在司法審查的過程中進行監(jiān)督，同時伴隨適當?shù)臋?quán)力分離。

美國是司法審查機制很完善的國家，對公用事業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的決定也不排除司法審查。公用事業(yè)特許經(jīng)營的申請人對FCC不許許可的決定可以向哥倫比亞上訴法院起訴，比如申請無線電通信資格、延長許可證以及申請人其他利益受到不利影響的決定。法院會根據(jù)FCC的記錄進行審理，然后做出確認或駁回委員會決定的判決，法院的判決會代替FCC的決定，然后發(fā)回FCC，由其執(zhí)行。但是法院只根據(jù)法律和FCC對事實的調(diào)查結(jié)果進行判決，除非有明顯的證據(jù)表明FCC的調(diào)查有誤。FCC、申請人以及其他利益主體也可以就法院判決向最高法院提出上訴。[16]除此之外，司法對這類機構(gòu)的制約還表現(xiàn)為，當申請人提出聽證請求時，由根據(jù)行政程序法任命的行政法官主持聽證會。

英國的監(jiān)管機構(gòu)也要接受司法機關的審查。例如在電力行業(yè)，許可證持有者對罰款的決定或罰款的數(shù)額，要求繳納罰款的時間不服，都可以向英國高等法院起訴。法院如果認為在任何情況下不服的申請都是合理的或者OFGEM沒有權(quán)利作出此項罰款，或者要求繳納罰款的日期不合理，法院就會撤銷罰款決定或者直接改變一個較小數(shù)額。除此之外，罰款決定不受任何法律程序的干涉。[17]OFWAT其根據(jù)Competition Act 1998作出的決定，可以被競爭上訴法庭審查，該法庭可以作出確認判決、變更判決、撤銷判決或直接作出替代的決定。[18]如果申請人不服，可以繼續(xù)向上訴法庭（Court of Appeal）上訴。

二、我國公用事業(yè)監(jiān)管機構(gòu)存在的問題及借鑒

（一）我國公用事業(yè)監(jiān)管機構(gòu)存在的問題

我國在公用事業(yè)私營化的過程中也設置了從中央到地方的監(jiān)管機構(gòu)。但種種事實表明，我國監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管效果并不理想。原因主要有以下幾個方面：

⒈法律規(guī)范的缺失。在我國，關于公用事業(yè)方面的立法表現(xiàn)為層級較低，多為部委規(guī)章以及地方性法規(guī)和政府規(guī)章，①如中華人民共和國建設部2002年12月27日發(fā)布的 《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》、2004年3月19日《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》、2005年9月10《關于加強市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》、深圳市第四屆人民代表大會常務委員會2005年9月27日《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》。沒有中央立法機關的立法。在現(xiàn)有的法律規(guī)范中，對于監(jiān)管機構(gòu)的規(guī)定也只是框架性的，缺少具體的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力范圍、對監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督等完整的規(guī)范結(jié)構(gòu)。伴隨立法缺失的是我國公用事業(yè)改革多采取政策引導的形式，但政策具有不穩(wěn)定性和內(nèi)容的不周延性。這種立法現(xiàn)狀必然導致監(jiān)管的缺位和有關機構(gòu)推諉責任。

⒉監(jiān)管機構(gòu)的非專業(yè)性。在監(jiān)管機構(gòu)體制方面，我們選擇跨行業(yè)綜合監(jiān)管部門的模式。根據(jù)我國相關的法律法規(guī)，公用事業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)分別是國務院建設主管部門、省級政府建設主管部門和市級政府公用事業(yè)主管部門。公用事業(yè)監(jiān)管機構(gòu)設置的目的是為了突出其專業(yè)性，應對不同的行業(yè)，采取不同的規(guī)制手段，而我國的這種綜合性監(jiān)管主體使監(jiān)管缺少專業(yè)性，國家建設部、省建設廳和市公用事業(yè)局很難對包括供水、供電、天然氣、垃圾處理等各個公用事業(yè)的行業(yè)都進行有效的監(jiān)管。

⒊監(jiān)管權(quán)力分化嚴重。綜合監(jiān)管部門所具有的監(jiān)管權(quán)力十分有限，一般包括規(guī)則制定、政策引導等，而準入審批、價格調(diào)控、質(zhì)量監(jiān)督權(quán)又分別屬于各級政府、物價部門和質(zhì)檢環(huán)保部門。各機構(gòu)在行使權(quán)力的過程中缺少溝通和系統(tǒng)規(guī)劃，監(jiān)管達不到既促進市場競爭又保障消費者權(quán)益的目的。

⒋監(jiān)管機構(gòu)既欠缺獨立性又缺少必要的監(jiān)督。目前的監(jiān)管機構(gòu)體制設計使現(xiàn)有的監(jiān)管機構(gòu)隸屬于行政部門，只對同級政府負責，缺少監(jiān)管機構(gòu)應有的客觀中立性，不利于監(jiān)管權(quán)力的實施。同時，對監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督也不到位，使監(jiān)管權(quán)力缺少有效制約，當監(jiān)管機構(gòu)損害相對人利益時，救濟途徑不暢通。

（二）英美國家公用事業(yè)監(jiān)管機構(gòu)對我國的啟示

伴隨著我國公用事業(yè)行業(yè)的私營化進程，監(jiān)管機構(gòu)的作用愈加重要，英國和美國的監(jiān)管機構(gòu)體制并不完全適應我國的特殊環(huán)境，但在立法先行、保證監(jiān)管機構(gòu)的獨立性、合理規(guī)范監(jiān)管機構(gòu)權(quán)力以及加強對監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督等方面，對我國目前公用事業(yè)領域存在的問題還是有所啟發(fā)的。針對我國目前存在的問題，在公用事業(yè)監(jiān)管機構(gòu)改革中應注意以下幾個方面：

⒈高位階行業(yè)立法的制定。未來會以行業(yè)為基礎設立各行業(yè)的綜合性監(jiān)管機構(gòu)。無論是對于監(jiān)管機構(gòu)的設立，還是日后監(jiān)管權(quán)力的行使，專業(yè)性、高位階的立法都是必要的。上述英美國家的這種立法模式可以被我們所參照，以立法確立監(jiān)管機構(gòu)的地位和職權(quán)范圍，為權(quán)力的行使和制約提供規(guī)范依據(jù)。

⒉獨立性的保障。在我國構(gòu)建公用事業(yè)監(jiān)管機構(gòu)體制時，獨立性具有格外重要的地位。在我國現(xiàn)有的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)中，公用事業(yè)監(jiān)管機構(gòu)應被確定為行政機關，但同時應獨立于其他行政機關和被監(jiān)管主體。筆者認為，可以考慮在國務院機構(gòu)體系中設立與部委平行的監(jiān)管機構(gòu)，并在管理體系中采取垂直管理以獨立于地方同級政府。在資金來源方面，應保證財政獨立，可以直接由權(quán)力機關批準財政預算，脫離同級政府。

⒊集中且廣泛的監(jiān)管權(quán)力的賦予。上述英美國家監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力幾乎涵蓋了整個監(jiān)管過程，可以實現(xiàn)對被監(jiān)管企業(yè)的全面規(guī)制。我國公用事業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力呈現(xiàn)分散性的特點，價格調(diào)整、行政處罰、行政許可分屬于不同的行政主體，而制定行政規(guī)章這種抽象行政行為只有特定級別的政府可以做出。監(jiān)管權(quán)力不健全使監(jiān)管機構(gòu)很難對被監(jiān)管主體的行為實施有效的監(jiān)督。在未來的公用事業(yè)監(jiān)管機構(gòu)改革中，應對監(jiān)管機構(gòu)進行廣泛授權(quán)，賦予其包括制定抽象規(guī)范文件、行政許可、價格調(diào)控、質(zhì)量監(jiān)督、行政處罰等一系列相關權(quán)力。

⒋監(jiān)督救濟途徑的設置。監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管行為應當以公共利益為出發(fā)點，正確行使規(guī)制權(quán)力，廣泛且集中的權(quán)力會導致監(jiān)督制約的缺失，因此應注意對監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督。不僅如此，被監(jiān)管主體的權(quán)利可能會因為監(jiān)管機構(gòu)濫用權(quán)力的行為而受到侵害，因此，監(jiān)督程序同樣可以作為權(quán)利救濟渠道。在我國的監(jiān)督體制內(nèi)，行政復議和行政訴訟制度可以作為監(jiān)督救濟機制對公用事業(yè)監(jiān)管機構(gòu)進行制約。

總之，公用事業(yè)的私營化是公用事業(yè)發(fā)展的趨勢，它不僅解決了國家在經(jīng)營公共產(chǎn)品和服務過程中存在的問題，也體現(xiàn)了行政管理手段發(fā)展的新方向，使政府與公民的關系更加融洽。在私營化過程中，政府的責任由直接承擔產(chǎn)品和服務的供給變?yōu)楸O(jiān)管主體。履行好監(jiān)管職責是政府對公民盡社會權(quán)保障義務的方式。在我國公用事業(yè)改革過程中，先以行業(yè)為基礎制定法律或行政法規(guī)，在法律、行政法規(guī)中對公用事業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的地位、組織結(jié)構(gòu)、規(guī)制目的、規(guī)制權(quán)力進行系統(tǒng)規(guī)定。同時，在組織結(jié)構(gòu)規(guī)范中保障監(jiān)管機構(gòu)能夠客觀、中立地行使權(quán)力，并賦予其綜合性的規(guī)制權(quán)力，避免權(quán)力分散帶來的監(jiān)管效果弱化。最后，對監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力行為應設置權(quán)力監(jiān)督機制，將規(guī)制行為置于司法審查的范圍內(nèi)，為被監(jiān)管主體提供權(quán)利救濟途徑。

[1]劉戒驕等.公用事業(yè)：競爭、民營與監(jiān)管[M].經(jīng)濟管理出版社，2007.

[2]E.S.Savas.民營化與公私部門的伙伴關系[M].周志忍等譯.中國人民大學出版社，2002.

[3]錢家駿.英美對公用事業(yè)的管制[J].國際技術經(jīng)濟研究，1997，（04）.

[4]Department for Environment Food and Rural affairs，Review of Ofwat and Consumer Representation in the Water Sector.

[5]see 42 U.S.C.§7172（g）.

[6]see The Utilities Act 2000.

[7]National Audit Office，Office of Gas and Electricity Markets：Giving Domestic Customers a Choice of Electricity Supplier，HC 85，2000 －2001.

[8]Department of Energy and Climate Change，Social And Environmental Guidance To The Gas And Electricity Markets Authority，January 2010.

[9]FCC，F(xiàn)CC Fiscal Year 2012 Budget Estimates.http： ／／www.fcc.gov／document／fcc－fiscal－year－2012－budget－estimates，2012－09－03.

[10]NationalAuditOffice，Performance ofOfgem Briefing ForThe House of Commons Energy And Climate Change Select Committee，October 2010.

[11]see 47 U.S.C.§151 and 47 U.S.C.§154.

[12]OrderNo.636 －RestructuringofPipeline Services，April9，1992.http： ／／www.ferc.gov／legal／maj－ord－reg／land－docs／restruct.asp，2012－08－10.

[13]The Role ofEnergywatch and Ofgem http：／／webarchive.nationalarchives.gov.uk ／＋ ／http： ／／www.berr.gov.uk ／files／file32549.pdf，2012－08－12.

[14]see Water industry act 1991.

[15]The Guaranteed Standards Scheme （GSS）.

[16]see 47 U.S.C.§1402.

[17]art Utilities Act 2000，59，27E.

[18]see Competition act 1998，46 and 47.