李人達 王 偉

農(nóng)村土地問題是當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展的熱點和難點問題之一。從整體來看，農(nóng)村土地存在著產(chǎn)權(quán)不清晰、流轉(zhuǎn)不順暢等問題，而農(nóng)村土地承包中土地承包面積過大、期限過長、地價過低問題（以下簡稱“三過”問題）則是其中的突出表現(xiàn)。該問題如不能得到及時妥善解決，將會嚴重損害村集體的利益，繼而損害村民利益，激化村民與承包方之間的矛盾，從而影響農(nóng)村的社會穩(wěn)定。鑒于此，筆者走訪了瓊中多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過實地調(diào)研，分析導(dǎo)致“三過”的原因，并提出解決對策。

一、“三過”問題的主要成因

（一）歷史原因?qū)е隆叭^”問題突出

目前，農(nóng)村土地承包合同大部分是20世紀八九十年代簽署的。海南建省初期的土地承包方式和行為，符合當時生產(chǎn)力發(fā)展水平要求，一定程度上促進了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，增加了農(nóng)民收入。但隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，以往的承包合同明顯存在弊端。

筆者查閱瓊中幾個鎮(zhèn)的農(nóng)村土地承包合同書，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)土地承包面積在百畝以上，大多數(shù)簽署于海南建省初期，期限在30年左右，還有部分為50年、70年，大部分土地每畝年租金10—30元。中平鎮(zhèn)思河村委會發(fā)包123畝土地，每畝每年30元承包金；大坡村委會發(fā)包120畝，每畝每年24元。營根鎮(zhèn)加釵村委會發(fā)包661.5畝，每畝每年50元。大朗村委會100畝，每畝每年10元。長征鎮(zhèn)新寨村委會60畝，每畝每年7元。深聯(lián)村委會285畝，每畝每年26元。金額之低，令人咋舌，繼續(xù)履行，恐失公平。

（二）土地產(chǎn)權(quán)不清導(dǎo)致集體權(quán)益受損

截至2011年6月底，海南全省農(nóng)村土地確權(quán)面積達96.7%，但還存在160多萬畝土地無法確權(quán)，產(chǎn)權(quán)不清，糾紛多發(fā)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分村民侵占村委會集體土地現(xiàn)象較為明顯。建國初期政府給農(nóng)民頒發(fā)的土地房產(chǎn)所有證，以及《農(nóng)村人民公社工作條例》（1962年9月實施，農(nóng)民普遍稱之為“六十條”）規(guī)定的“分配給社員適當數(shù)量的自留山”“自留山劃定以后，也長期不變”，給了農(nóng)民侵占集體土地的理由，但在法律上被占土地依然屬于集體土地，這就相當于部分村民長期免費承包了集體土地。

應(yīng)當指出，大法優(yōu)于小法，新法優(yōu)于舊法。從“82憲法”正式實施那一天起，我國農(nóng)村的土地就明確規(guī)定為集體所有。《土地管理法》（1999年1月施行，2004年8月修正）第二條，《農(nóng)村土地承包法》（2003年3月施行）（以下簡稱《承包法》）第二條，亦明確指出農(nóng)村土地屬集體所有?！逗Ｄ鲜嵤粗腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》（2006年10月1日起施行）（以下簡稱《辦法》）第十五條更是對此明文規(guī)定“禁止以‘祖宗地’名義占用農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地或者侵占他人依法承包的土地?！薄暗诙喭恋爻邪郧白园l(fā)開墾集體經(jīng)濟組織的荒山、荒溝、荒丘、荒灘種養(yǎng)的農(nóng)戶，應(yīng)當與集體經(jīng)濟組織簽訂承包合同，繳納承包費。開墾者拒不簽訂承包合同、繳納承包費的，由集體經(jīng)濟組織收回其開墾的土地，依法發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織成員。”要樹立法律權(quán)威，做好執(zhí)法工作，打擊侵占行為。

（三）部分村干部法律意識淡薄，違法發(fā)包本村土地

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分村干部法律意識淡薄，在出讓、發(fā)包農(nóng)村集體土地過程中，違反發(fā)包程序的現(xiàn)象較為嚴重?！冻邪ā?003年3月1日就已正式實施，明確規(guī)定發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包，應(yīng)當事先經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準。但是，很多2003年3月1日之后的承包合同書，并未經(jīng)過三分之二以上成員或代表同意，也未報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府批準。

二、解決“三過”問題的兩種誤區(qū)

（一）以違反《承包法》第48條為由，主張承包合同當然無效

《承包法》第48條規(guī)定，發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包，應(yīng)當事先經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準。

調(diào)研中有位副鎮(zhèn)長認為，很多村委會在發(fā)包集體土地時，并未經(jīng)三分之二以上村民或者三分之二以上村民代表同意，更沒報鎮(zhèn)里批準，違反了承包法，屬于無效合同。

違反該規(guī)定，并不當然無效，應(yīng)分類分析?！冻邪ā肥?003年3月1日正式施行的，對于實施前就已經(jīng)簽署的合同，不能以違反本法為名而主張無效。因為一部法律只能對正式施行之后的行為發(fā)生法律效力。對于實施后簽署的合同，如果違反了此項規(guī)定，可以動員村民起訴，并以此主張合同無效。

（二）以棄耕拋荒二年以上為由，主張收回土地

調(diào)研中有村干部認為，承包方將承包地閑置二年以上了，村委會就可以收回土地。對待這種觀點，應(yīng)根據(jù)承包方式的不同，區(qū)別對待。

根據(jù)《辦法》第二十九條的規(guī)定，對于以家庭承包方式承包的，棄耕拋荒連續(xù)二年以上，發(fā)包方無權(quán)直接收回土地。應(yīng)當首先要求承包方限期恢復(fù)耕作；承包方逾期不耕作的，發(fā)包方應(yīng)組織代耕，并通知承包方。承包方要求繼續(xù)從事土地經(jīng)營的，應(yīng)當提前通知發(fā)包方，并給予代耕方適當?shù)慕?jīng)濟補償。

以招標、拍賣、公開協(xié)商等方式發(fā)包的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，超過二年未利用或者棄耕拋荒二年以上，造成土地閑置的，村委會報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府批準后，才有權(quán)收回承包土地或者閑置部分的土地。

三、九項對策破解“三過”問題

根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，結(jié)合海南實際，筆者認為，在如下九種情況下，當事人有權(quán)主張變更或者解除承包合同，或者確認合同無效，在如下情況下，村委會可不履行合同約定，且不必承擔法律責任。

1.協(xié)商一致，自愿變更或者解除合同。

根據(jù)《合同法》第七十七條、第九十三條的規(guī)定，當事人協(xié)商一致，可以變更合同，可以解除合同。村集體經(jīng)濟組織可以主動聯(lián)系土地承包方，在平等協(xié)商的前提下，變更或解除土地承包合同。

2.承包期滿，應(yīng)當收回。

《辦法》第十四條規(guī)定，承包期滿后應(yīng)當依法收回土地。即使承包人要求繼續(xù)承包，村集體經(jīng)濟組織也應(yīng)當依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，在當?shù)鼗鶎诱闹笇?dǎo)下，合理確定承包租金價格、承包面積以及承包期限，避免再次出現(xiàn)新的“三過”問題。

3.不可抗力致使不能實現(xiàn)。

根據(jù)《合同法》第九十四條的規(guī)定，因不可抗力致使不能實現(xiàn)合同目的，當事人可以解除合同。比如發(fā)生了地震、海嘯、臺風(fēng)等自然災(zāi)害，導(dǎo)致土地被沖毀；標的物滅失，自然無法履行合同。海南屬于自然災(zāi)害多發(fā)省份，每年都會有臺風(fēng)、洪澇以及山體滑坡等災(zāi)害。如果因此原因?qū)е鲁邪恋販缡Щ虬l(fā)生重大變化，導(dǎo)致承包合同無法繼續(xù)履行，一方可以變更或解除合同。

4.承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)。

根據(jù)《承包法》第二十六條的規(guī)定，承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。

5.承包地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，可以主張無效。

據(jù)《辦法》第二十九條第三款的規(guī)定，對屬于基本農(nóng)田的拋荒地，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府必須組織發(fā)包方和承包方適時恢復(fù)耕種，不得荒蕪或者改作非農(nóng)業(yè)用途。另據(jù)《合同法》第五十二條的規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定，合同無效。因而一旦承包方將土地用于非農(nóng)建設(shè)，發(fā)包方可以起訴要求主張合同無效并收回土地。

6.顯失公平，可變更可撤銷。

根據(jù)《民法通則》第五十九條、《合同法》第五十四條的規(guī)定，在顯示公平的情況下，當事人有權(quán)主張變更或者撤銷合同。

在調(diào)研查閱的承包合同書中，大部分土地承包合同地價款在每畝年租金10—30元之間。以承包100畝地，承包期30年計算，承包金在30000—90000元之間。

土地承包不僅僅是承包一塊地，還包括地上附著物，很多是橡膠樹。2010年年底，海南天然橡膠價格每噸3萬元以上，曾達到每噸3.8萬元的歷史高位，2011年、2012年有所回落，在2012年8月時跌到了18000元上下。以平均單產(chǎn)每畝60-70公斤計算，100畝每年產(chǎn)量在6500公斤即6.5噸左右，以每噸價格2萬元計算，承包方每年收入13萬，除去成本也在十萬元左右。一年的收入就超過了30年的承包金，顯失公平。當然，承包方在承包地上也有人力、電力、水利、肥料等多種投入，在膠價低迷之時可能也會賠錢，所以調(diào)研中我們建議村委會應(yīng)先與承包方自愿協(xié)商，適當提高承包金額，如無法達成一致意見，村委會可以起訴至法院，以顯失公平為由請求法院依法變更合同金額。通過主張合同顯示公平來訴求變更合同是最佳選擇，也是我們調(diào)研中給予農(nóng)民的真誠建議。

7.國家工作人員、城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民承包，一律無效。

建省初期，為鼓勵開發(fā)荒山，地方政府提出“公司+農(nóng)民”“干部+農(nóng)民”等形式來推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。導(dǎo)致非農(nóng)人員承包農(nóng)村土地現(xiàn)象明顯?！叭绛傊修r(nóng)村集體土地對外發(fā)包19.59萬畝，其中44家公司承包10.67萬畝；40個黨政企事業(yè)單位承包2.17萬畝；525個社會個人承包5.74萬畝；125名黨政企事業(yè)單位個人承包了1.01萬畝。全省非農(nóng)人員承包土地有13495宗，991568畝，平均每宗81.5畝，是農(nóng)民戶均承包土地的13.6倍。”非公人員赴農(nóng)村承包土地，加大了農(nóng)村土地供需矛盾。

根據(jù)《辦法》第七條的規(guī)定，發(fā)包方不得將農(nóng)村土地發(fā)包給國家機關(guān)、從事非農(nóng)業(yè)科學(xué)研究和技術(shù)推廣的事業(yè)單位、工商企業(yè)及國家工作人員（含離退休人員）、城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民，否則承包合同無效，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門責令當事人退回土地。

8.未經(jīng)三分之二以上成員或代表同意，不可發(fā)包給外村人。

《承包法》第48條規(guī)定，發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包，應(yīng)當事先經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準，否則村民可主張合同無效。

9.以其他方式承包，棄耕拋荒二年以上。

根據(jù)承包方式不同，分別對待。對于以家庭承包方式承包的，棄耕拋荒連續(xù)二年以上，發(fā)包方可組織代耕，但不得收回承包地。

以招標、拍賣、公開協(xié)商等方式發(fā)包的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，承包方超過二年未利用或者棄耕拋荒二年以上造成土地閑置的，發(fā)包方報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準后，有權(quán)收回承包土地或者閑置部分的土地。

隨著中國城鎮(zhèn)化進程和新農(nóng)村建設(shè)大幕的拉開，中國農(nóng)村的土地問題將會日益凸顯。對于農(nóng)村土地承包中的“三過”問題，如果我們能夠按照以上思路，區(qū)分不同情況予以不同處置，將會大大促進農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)明晰和順暢流轉(zhuǎn)，助力中國經(jīng)濟的騰飛和農(nóng)民權(quán)益的切實保障。

[1]國務(wù)院法制辦.中華人民共和國農(nóng)村土地承包法[M].北京：中國法制出版社，2009.

[2]龔旭光.海南農(nóng)村土地承包與管理問題思考[J].海南人大，2009（3）.