舒志定 ，方湖柳

(1．上海師范大學 現(xiàn)代校長研修中心，上海200234;2．杭州師范大學 政治經(jīng)濟學院，杭州310036)

目前，我國有1．5 億進城務(wù)工人員，每年還有新增農(nóng)村勞動力700 多萬，進城務(wù)工人員已占我國制造業(yè)和服務(wù)業(yè)一線從業(yè)人員總數(shù)的一半以上，其有80%沒有受過職業(yè)技術(shù)培訓。［1］這就迫切需要重視農(nóng)民培訓工作，提高農(nóng)民整體素質(zhì)。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020年)》提出，發(fā)展職業(yè)教育是推動經(jīng)濟發(fā)展、促進就業(yè)、改善民生、解決“三農(nóng)”問題的重要途徑，是緩解勞動力供求結(jié)構(gòu)矛盾的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，必須擺在更加突出的位置。［2］但是，本課題組在調(diào)查浙江省部分農(nóng)民培訓項目時發(fā)現(xiàn)，多部門管理、缺乏有效的質(zhì)量評價制度等“制度性”管理障礙影響著農(nóng)民培訓工作的開展，這就需要探討促進農(nóng)民培訓管理工作的創(chuàng)新。

一、影響當前農(nóng)民培訓工作開展的管理障礙

從20世紀90年代以來，我國農(nóng)民培訓工作取得了喜人的業(yè)績，但也應(yīng)該注意到農(nóng)民培訓面臨的困難，而不合理的或者不完善的農(nóng)民培訓管理機制、管理制度，是影響當前農(nóng)民培訓工作持續(xù)開展的重要因素。根據(jù)對浙江省部分農(nóng)民培訓項目的走訪了解，下述問題較為突出:

(一)農(nóng)民培訓的多頭管理不利于培訓長效機制的建立

與我國行政管理體制相適應(yīng)，當前農(nóng)民培訓的管理與組織實施，體現(xiàn)著“線和塊”相結(jié)合的管理特點。從“塊”方面來說，是指農(nóng)民培訓以區(qū)域管理(地方政府管理)為主;從“線”的角度說，農(nóng)民培訓管理受到政府機構(gòu)職能分工的約束。在政府行政系統(tǒng)的職能分工中，有社會口、農(nóng)口、工業(yè)口等機構(gòu)，并且，每個“口”從中央到地方有相對獨立的體系。教育屬于“社會口”，由教育部、教育廳(教委)、教育局管理，而農(nóng)民培訓屬于“農(nóng)口”，由農(nóng)業(yè)部、農(nóng)業(yè)廳、農(nóng)業(yè)局負責管理。不同的管理部門，造成農(nóng)民培訓的分管領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)費支出類別、政策價值取向、培訓考核等管理思路、管理措施的差異，造成農(nóng)民培訓“政出多門”現(xiàn)象，在培訓資源分配、培訓考核與評價等方面，造成管理部門與執(zhí)行培訓機構(gòu)之間的不協(xié)調(diào)，不利于農(nóng)民培訓長效機制的建立。

例如，我們在調(diào)查衢州市非高等高中后制度化職業(yè)培訓項目中，對此感受深刻。這一項目是衢州市于2006年開始對未升學的初中、高中畢業(yè)生進行的制度化職業(yè)培訓。由于將它定名為“新型農(nóng)民培訓”，就納入農(nóng)民培訓的范疇，由市農(nóng)業(yè)局負責管理，分管農(nóng)業(yè)的市領(lǐng)導(dǎo)擔任項目領(lǐng)導(dǎo)，總牽頭部門為市委農(nóng)辦，考核工作也納入“農(nóng)委辦”考核。但實際承擔培訓任務(wù)的單位，主要是中等職業(yè)學?；蛳嚓P(guān)職業(yè)培訓機構(gòu)，這些培訓機構(gòu)的管理部門是教育局或人力資源與社會保障局(主要是技工學校)，在培訓管理、經(jīng)費分配、考核評價等方面就會出現(xiàn)部門管理的“真空”現(xiàn)象。這個問題，在短期內(nèi)能夠通過部門協(xié)商等辦法解決，但是，從長遠來看，目前的管理現(xiàn)狀不利于農(nóng)民培訓工作的制度化、常規(guī)化，不利于持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)展。

(二)分級管理不利于農(nóng)民培訓資源的統(tǒng)籌

當前各地十分重視農(nóng)民培訓，這也使農(nóng)民培訓項目與資金來源形成多渠道、多元化格局。比如來自各地農(nóng)委辦(農(nóng)業(yè)局)、勞動與人力資源、教育、工會、扶貧辦、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、共青團等各職能部門的農(nóng)民培訓項目與經(jīng)費。這種多部門管理農(nóng)民培訓的現(xiàn)象，其實使一個區(qū)域有限的農(nóng)民培訓資源得不到集中使用與優(yōu)化，也容易造成培訓資源配置與組織安排中的“保護主義”現(xiàn)象，不利于把競爭機制引入農(nóng)民培訓之中。

比如浙江省衢州市實施的非高等高中后制度化職業(yè)培訓，它是市政府實施的項目，原計劃以市(地)一級為單位，整合、統(tǒng)籌全市培訓資源，加強對培訓專業(yè)的設(shè)置、日常培訓管理與考核、培訓經(jīng)費籌措與使用等方面的統(tǒng)一管理，目標是便于參加培訓的農(nóng)民依據(jù)自己的志愿在全市開設(shè)的培訓專業(yè)中選報所學專業(yè)，但是，在實際運作過程中困難不少。當?shù)卣鲇谂嘤栱椖拷M織管理的便利，希望培訓經(jīng)費由本地培訓機構(gòu)(職校)獲得，要求培訓學員在自己所管轄的職校接受培訓。這樣組織農(nóng)民培訓，難以做到充分尊重農(nóng)民培訓自主權(quán)，同時，由于是為了獲得農(nóng)民培訓經(jīng)費而組織農(nóng)民培訓，不少培訓機構(gòu)是在脫離辦學實際能力與條件的情況下組織農(nóng)民培訓，既影響了農(nóng)民培訓質(zhì)量，又難以使有限的培訓資源做到最優(yōu)化。

(三)不完善的就業(yè)準入制度影響農(nóng)民參加培訓的動力

根據(jù)勞動法等相關(guān)法律，國家實行就業(yè)準入制度、職業(yè)資格證書制度，用人單位招錄員工必須嚴格執(zhí)行“先培訓、后就業(yè)”、“先培訓、后上崗”的規(guī)定;規(guī)定企業(yè)按照職工工資總額的1.5%足額提取教育培訓經(jīng)費，對從業(yè)人員的技術(shù)要求高、培訓任務(wù)重、經(jīng)濟效益較好的企業(yè)，可按2.5%提取。但在實際運行中，特別是一些小型、微型企業(yè)，組織舉辦員工培訓積極性不高，尤其是現(xiàn)階段用工緊張的情況下，企業(yè)大量招收未經(jīng)培訓的員工，這在很大程度上影響了學員參加培訓的積極性，造成就業(yè)準入制度執(zhí)行的不到位，再加上缺失這項制度執(zhí)行的有效監(jiān)督，造成就業(yè)準入制度形同虛設(shè)。

(四)缺乏富有實效的農(nóng)民培訓質(zhì)量監(jiān)管制度

農(nóng)民培訓項目變化快，影響了培訓工作的規(guī)范化管理。在調(diào)查中了解到，有些培訓單位缺少一套包括培訓需求分析、培訓計劃制定、培訓投入保障、培訓組織、培訓考評等內(nèi)容的一套完整的培訓制度，只有一些零散、短期的培訓計劃、方案。

如臺州某中等職業(yè)學校在校全日制學生594人，開展新型農(nóng)民培訓項目的年培訓量在2000 人左右。這樣，學校就面臨著處理全日制學生的職業(yè)教育與農(nóng)民培訓項目協(xié)調(diào)發(fā)展的新課題，要研究制定不同于全日制職業(yè)教育的評價機制、評價辦法，以確保農(nóng)民培訓質(zhì)量。但是，在學校實際管理中，這一點未能引起足夠重視。例如，學校成教處是該校開展職業(yè)培訓的具體管理部門，而這一部門只有3名培訓管理人員，沒有因為新工作的增加而相應(yīng)增加管理人員，在內(nèi)部管理上，缺乏市場開拓、課程開發(fā)、質(zhì)量管理等專業(yè)管理人才。

上述問題的產(chǎn)生，重要原因是農(nóng)民培訓項目的運作缺乏有效的質(zhì)量監(jiān)督機制。要確保農(nóng)民培訓質(zhì)量，需要對培訓項目的開發(fā)、培訓單位的選擇、培訓過程的管理、培訓績效考核與評價等各個環(huán)節(jié)建立嚴格、規(guī)范、務(wù)實的管理措施，這樣，才能確保農(nóng)民培訓項目的質(zhì)量，才能不斷創(chuàng)新農(nóng)民培訓項目。

(五)對培訓師資缺乏有效的管理舉措

師資隊伍整體水平是制約農(nóng)民培訓績效的重要因素。例如，我們調(diào)查中等職業(yè)學校參與新型農(nóng)民培訓時，既發(fā)現(xiàn)中職學校參與農(nóng)民培訓有獨特優(yōu)勢，比如學校有相對獨立的教學場所、設(shè)備、師資與教學管理制度，又發(fā)現(xiàn)中職學校師資隊伍要適應(yīng)新型農(nóng)民培訓需要，問題不少。如某職業(yè)學校，目前有專任教師41 人，兼職教師6 人。其中專業(yè)課教師29 人，技師及以上8 人，高級工2 人，中級工及以下2 人，同時還聘請校外兼職教師和客座教授30 位。但學校缺少懂技術(shù)、會實踐操作的“雙師型”教師(全校只有3 人)。因而，對學校來說，要提高“雙師型”教師比例，但培養(yǎng)雙師型師資資金不足，也缺少培養(yǎng)雙師型師資的可行舉措。

在調(diào)查溫州市民營企業(yè)員工培訓時也發(fā)現(xiàn)，高質(zhì)量的師資是大多數(shù)溫州民營企業(yè)開展企業(yè)員工培訓的最大障礙。這些民營企業(yè)從家庭作坊起步，企業(yè)內(nèi)部能夠承擔培訓任務(wù)的師資數(shù)量不足，而外聘培訓師資的專業(yè)水平良莠不齊，很多教師重理論輕實踐，造成培訓的針對性和實用性不強。如力天控股集團十分重視員工培訓，員工參與培訓的積極性也很高，但是近來培訓主管碰到一個頗為棘手的問題，企業(yè)為了應(yīng)對金融危機，試圖通過技術(shù)改造提升企業(yè)的競爭力，為了使員工盡快適應(yīng)技改后崗位工作需要，企業(yè)要對員工進行內(nèi)訓，但是請不到適合的培訓教師，企業(yè)原來的教師由于對新設(shè)備的使用技術(shù)還沒掌握，不能再勝任培訓工作，而外面聘請的教師，因為不了解企業(yè)實際情況，難以達到培訓的預(yù)期效果。

(六)缺乏有效的培訓課程開發(fā)管理機制

職業(yè)培訓的教學內(nèi)容講求實用性，通常是針對某一特定職業(yè)崗位，學員缺什么培訓什么，針對性很強。這就需要培訓組織單位結(jié)合實際，開發(fā)適合各種農(nóng)民培訓項目的培訓課程。

如我們研究衢州市非高等高中后制度化職業(yè)培訓的案例發(fā)現(xiàn)，衢州市在針對培訓對象是高中畢業(yè)生的特點設(shè)置培訓內(nèi)容，安排了四個學習模塊，即職業(yè)道德、體育與健康、專業(yè)知識與技能、企業(yè)實習。其中職業(yè)道德教育課程中設(shè)置就業(yè)指導(dǎo)課，幫助學生逐步樹立正確的就業(yè)、擇業(yè)和創(chuàng)業(yè)觀，了解企業(yè)用人制度，懂得如何珍惜工作崗位，怎樣在崗位上發(fā)展，為學生未來能更好地適應(yīng)崗位需要、成就事業(yè)奠定基礎(chǔ)。在企業(yè)實習教學環(huán)節(jié)中，要求做到“四落實”，一是實習基地落實，依托規(guī)模大、技術(shù)強、管理先進的大型企業(yè)，建立穩(wěn)定的校外實習、實訓基地;二是師傅配備落實，專門工程師和技術(shù)人員為學員進行專業(yè)理論教學和實習指導(dǎo);三是管理措施落實，學生在企業(yè)實習期間完全納入企業(yè)規(guī)范化管理;四是考核落實，按照與企業(yè)共同制定的教學計劃的要求，采用實踐操作或答辯的方式在實習現(xiàn)場對學生進行學習成績的考核，實現(xiàn)了實習教學的規(guī)范化。

這樣設(shè)置課程的出發(fā)點，既考慮了未升入高校的高中畢業(yè)生文化知識特點，又兼顧到職業(yè)訓練的特殊性，它有助于提高培訓績效。但是，我們在研究中發(fā)現(xiàn)，類似于衢州非高等高中后制度化職業(yè)培訓那樣，培訓內(nèi)容統(tǒng)整了文化素質(zhì)學習與職業(yè)技能訓練的培訓項目并不多見。培訓內(nèi)容設(shè)置中存在的問題，也反映在培訓使用的教材上，農(nóng)民培訓中使用具有培訓特色的教材極少，有的教材是學校從新華書店選購的，有的則是區(qū)農(nóng)辦等送培部門選定的，難以體現(xiàn)農(nóng)民職業(yè)培訓的特點。因此，采取切實措施，鼓勵與支持從事農(nóng)民培訓機構(gòu)開發(fā)課程與教材，是提高農(nóng)民培訓質(zhì)量的基礎(chǔ)性工作。

二、促進農(nóng)民培訓管理制度創(chuàng)新的重點及保障條件

(一)當前農(nóng)民培訓管理制度創(chuàng)新的重點

1．創(chuàng)新農(nóng)民培訓資源配置機制

建構(gòu)有利于農(nóng)民培訓績效提升的資源配置機制，就要把農(nóng)民培訓劃入一個管理部門，改革農(nóng)民培訓多頭管理、各自為政現(xiàn)象。如果暫時做不到這一點，可以先設(shè)立農(nóng)民培訓協(xié)調(diào)機構(gòu)，由農(nóng)民培訓相關(guān)部門組成協(xié)調(diào)委員會，指導(dǎo)和監(jiān)督農(nóng)民培訓工作。

2．因地制宜地建立農(nóng)民培訓質(zhì)量監(jiān)督機制

提高培訓質(zhì)量是加強農(nóng)民培訓面臨的最主要問題。負責農(nóng)民培訓的各培訓機構(gòu)，必須精心組織培訓教學過程，認真協(xié)調(diào)各教學環(huán)節(jié)，把好培訓質(zhì)量關(guān)，提高職業(yè)培訓的質(zhì)量。

一是創(chuàng)新農(nóng)民培訓質(zhì)量監(jiān)測制度。各培訓機構(gòu)和培訓管理部門要加強培訓質(zhì)量評價，就考試通過率、考證合格率、證書擁有率、用人單位評價、學員評價等建立培訓考核評價體系，采用政府職能部門考核、用人單位考核、學員考核等舉措，對農(nóng)民培訓工作實施全程監(jiān)督，同時要利用網(wǎng)絡(luò)、報紙等渠道公開培訓績效，以接受社會監(jiān)督。

二是創(chuàng)新農(nóng)民培訓項目師資管理制度。對從事農(nóng)民培訓機構(gòu)師資編制數(shù)、雙師型師資建設(shè)資金保障、師資專業(yè)技術(shù)職稱評聘等方面作出明確規(guī)定，確保培訓機構(gòu)隊伍規(guī)范有序的發(fā)展。

三是創(chuàng)新農(nóng)民培訓項目課程開發(fā)與教學質(zhì)量管理制度。各地要建立課程開發(fā)與教學指導(dǎo)工作小組，對各培訓項目開發(fā)課程提出指導(dǎo)性意見，以保證課程開發(fā)質(zhì)量。同時，要建立教學督導(dǎo)制度，檢查培訓項目的教學工作，包括教師教案、教學方法、教學質(zhì)量、課堂教學設(shè)施等，以保證項目的教學質(zhì)量。

3．完善中等職業(yè)教育機構(gòu)參與農(nóng)民培訓的機制

實踐證明，中等職業(yè)教育機構(gòu)是承擔農(nóng)民培訓任務(wù)的重要培訓機構(gòu)，所以要研究怎樣加強與完善中等職業(yè)學校建設(shè)。例如，中職學?？梢詣?chuàng)辦以企業(yè)命名的合作特色班，班級可以辦在學校，也可以辦在企業(yè)內(nèi)，招收的學生可以是初中應(yīng)屆畢業(yè)生也可以是企業(yè)的務(wù)工人員;校企共同制定教學計劃;利用周末時間和寒暑假期，企業(yè)選派培訓師或高級管理人員為特色班學員講課，讓學員去公司參與實踐活動，感受企業(yè)文化，貼近企業(yè)、融入企業(yè);企業(yè)在辦班的過程中，給予學校一定的經(jīng)費補助。

(二)創(chuàng)新農(nóng)民培訓管理制度要解決兩個基本問題

1．堅持改革是實現(xiàn)農(nóng)民培訓管理創(chuàng)新的動力

我國農(nóng)民培訓從上世紀90年代以來得到快速發(fā)展，它對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、農(nóng)民增產(chǎn)增收、農(nóng)村城市化等方面發(fā)揮了積極作用。改革是推動農(nóng)民培訓工作的進步，解決農(nóng)民培訓面臨的各項困難的根本動力。因此，各地要結(jié)合實際，以改革的思路破解農(nóng)民培訓制度建設(shè)難題。例如，我們在調(diào)查奉化農(nóng)民培訓時發(fā)現(xiàn)，該市聯(lián)系實際創(chuàng)建了“政府導(dǎo)向推動、項目結(jié)合驅(qū)動、三教聯(lián)手協(xié)動、三個到位促動”的“四輪聯(lián)動式”農(nóng)民培訓體系。該農(nóng)民培訓體系，從政策制定、組織部署、資金投入和服務(wù)協(xié)調(diào)入手，以開設(shè)特色農(nóng)業(yè)技術(shù)、基層管理人員、企業(yè)職工技能、外來農(nóng)民工四個培訓項目為切入口，以三教聯(lián)手、建師資庫、設(shè)學分銀行、規(guī)范管理為教學手段，以宣傳到位、人員到位、基地到位為保證，把復(fù)雜龐大的培訓工程變成可操作的實踐體系，進而推動全市農(nóng)民培訓的穩(wěn)步、和諧、持續(xù)發(fā)展。由此看來，堅持改革，才能解決當前農(nóng)民培訓中的制度約束問題。

2．農(nóng)民培訓管理制度創(chuàng)新目標是充分凸現(xiàn)農(nóng)民培訓自主權(quán)

由于管理農(nóng)民培訓的單位與部門的職權(quán)分配的不同、利益的差異，農(nóng)民不能完全按照自主自愿的原則選擇培訓項目，參加培訓活動，而農(nóng)民參與培訓的自主權(quán)得不到有效保障，又是影響當前農(nóng)民培訓質(zhì)量的重要因素。因而，如何建設(shè)體現(xiàn)與尊重農(nóng)民培訓自主權(quán)的培訓管理機制，是農(nóng)民培訓管理制度創(chuàng)新的目標。

強化農(nóng)民在選擇培訓項目的主動權(quán)，會對培訓單位構(gòu)成直接沖擊，迫使培訓單位認真研究農(nóng)民培訓需求，主動開發(fā)受農(nóng)民歡迎的培訓項目，加強培訓師資管理，確保培訓質(zhì)量。為此，負責農(nóng)民培訓項目的政府部門，要集中、專題研究農(nóng)民培訓問題，調(diào)整不同部門的農(nóng)民培訓管理職能，使農(nóng)民培訓管理職能相對統(tǒng)一與集中，同時，要研究農(nóng)民培訓機構(gòu)的規(guī)范化、制度化建設(shè)，確保農(nóng)民培訓機構(gòu)師資與管理水平。

［1］ 國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020年)［R/OL］．教育部網(wǎng)站(www．moe．edu．cn)．

［2］ 代表委員支招:解決“民工荒”離不開職業(yè)教育［N/OL］．中國教育新聞網(wǎng)(www．jyb．cn)，2010－03－07．