王世忠

(中南民族大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢430073)

在中央和地方政府經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制上，中央財(cái)政對(duì)西部民族地區(qū)給予了較大的扶持。研究表明，民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)均衡民族地區(qū)財(cái)力起到了一定的效果，但存在明顯的內(nèi)部差異性［1］;民族地區(qū)的基本公共服務(wù)雖有一定發(fā)展，但基礎(chǔ)教育等公共服務(wù)水落后，與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距比較明顯［2］。從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的總體績(jī)效來(lái)看，民族地區(qū)三類財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，尤其是其中的一般性轉(zhuǎn)移支付在實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)財(cái)政能力均衡方面的績(jī)效較為明顯［3］。從教育財(cái)政政策來(lái)看，“兩免一補(bǔ)”政策首先在民族地區(qū)開(kāi)始實(shí)行;對(duì)特別困難的一些地區(qū)，中央安排專項(xiàng)資金給予支持;2008年中央財(cái)政安排了2499萬(wàn)元補(bǔ)助22個(gè)人口較少民族農(nóng)村義務(wù)教育階段寄宿生生活費(fèi);中央每年安排1．2億元對(duì)西藏農(nóng)牧區(qū)中小學(xué)生實(shí)行“三包”政策(即包吃、包住、包學(xué)習(xí))等等。教育財(cái)政支出的績(jī)效問(wèn)題引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。采取相關(guān)策略提高民族地區(qū)義務(wù)教育財(cái)政支出績(jī)效成為教育財(cái)政管理工作的新課題。許多學(xué)者圍繞教育財(cái)政支出績(jī)效進(jìn)行了一系列的研究探索工作［4］－［8］。

近年來(lái)，廣西壯族自治區(qū)在深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革，強(qiáng)化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入保障，累計(jì)投入資金53．14億元，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育，義務(wù)教育發(fā)展呈現(xiàn)出穩(wěn)步健康發(fā)展的勢(shì)頭，成為全國(guó)第一個(gè)實(shí)現(xiàn)“兩基”目標(biāo)的少數(shù)民族自治區(qū)。

一、廣西義務(wù)教育發(fā)展與財(cái)政支出的總體概況

2006年義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制(以下簡(jiǎn)稱新機(jī)制)實(shí)施以來(lái)，廣西初中生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)、小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)、初中生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)和小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)方面的財(cái)政支出逐年提高(如表1所示)，發(fā)展速度最快的區(qū)間在2006—2009年這段時(shí)間。其中支出強(qiáng)度和發(fā)展速度由高到低依次為:初中生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)、小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)、初中生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)和小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)。

截止2010年末，廣西小學(xué)學(xué)校共有13942所，比2005年減少10．05%，在校生數(shù)為4300598人，比2005年減少5．02%，招生人數(shù)增加0．89%，畢業(yè)生數(shù)減少了14．93%;共有初中1974所，比2005年減少16．29%，初中在校生數(shù)為2003911人，比2005年減少14．33%，初中招生人數(shù)減少13．79%，初中畢業(yè)生數(shù)減少了15．94%。小學(xué)教師數(shù)量呈現(xiàn)出增長(zhǎng)趨勢(shì)，2010年與2005年相比，教職工增長(zhǎng)4．92%，專任教師數(shù)增長(zhǎng)了7．52%，生師比為19．5:1，比2005年下降了11．76%，專科學(xué)歷教師成為小學(xué)教師的主體。與2005年相比，2010年初中教職工總數(shù)減少0．62%，專任教師數(shù)增加5．55%，初中生師比為17．2:1，與2005年相比，下降了2．24%。小學(xué)和初中專任教師的學(xué)歷均有明顯提升，小學(xué)專任教師中本科學(xué)歷增加 671．64%，?？茖W(xué)歷增加32．72%;初中專任教師中，本科學(xué)歷增加了240．89%，?？茖W(xué)歷減少了51．57%。

表1 廣西義務(wù)教育財(cái)政保障能力的縱向變化分析

二、廣西義務(wù)教育財(cái)政支出狀況分析

隨著廣西義務(wù)教育財(cái)政支出逐年增加，特別是2006年新機(jī)制實(shí)施以后，廣西義務(wù)教育均衡發(fā)展得到有效推進(jìn)。具體言之，廣西義務(wù)教育的財(cái)政支出效果可以從減輕學(xué)生家長(zhǎng)的負(fù)擔(dān)和學(xué)校自身在硬件(主要用“辦學(xué)條件”來(lái)衡量)、軟件(主要用“師資隊(duì)伍建設(shè)”來(lái)衡量)幾個(gè)方面來(lái)分析。

1.切實(shí)減輕了學(xué)生家長(zhǎng)的負(fù)擔(dān)。新機(jī)制實(shí)施后，城鄉(xiāng)義務(wù)教育免學(xué)雜費(fèi)政策切實(shí)減輕了學(xué)生家長(zhǎng)的負(fù)擔(dān)，也進(jìn)一步鞏固農(nóng)村地區(qū)“普九”成果，有效解決了上學(xué)難、上學(xué)貴的問(wèn)題，為廣西義務(wù)教育階段學(xué)生平等、公平接受義務(wù)教育提供了堅(jiān)實(shí)的政策保障。在廣西壯族自治區(qū)教育廳訪談過(guò)程中，筆者了解了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的相關(guān)情況:

2008年，廣西618萬(wàn)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生享受免學(xué)雜費(fèi)和免費(fèi)教科書(shū)政策資助，免除雜費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)提高為:農(nóng)村小學(xué)225元/生·年，農(nóng)村初中375元/生·年，縣鎮(zhèn)小學(xué)240元/生·年，縣鎮(zhèn)初中390元/生·年。免費(fèi)教科書(shū)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn):小學(xué)生按90元/生·年，初中生180元/生·年。全區(qū)156萬(wàn)名家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生享受生活費(fèi)補(bǔ)助，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，其中小學(xué)生500元/生·年，初中生750元/生·年。享受寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助的家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的比例按全區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段寄宿生的65%確定。據(jù)廣西壯族自治區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)測(cè)點(diǎn)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，僅2006年上半年，我區(qū)農(nóng)村小學(xué)生生均減少教育支出費(fèi)用77．15元，比2005年同期減少50．35%;農(nóng)村初中生均減少教育支出費(fèi)用近200元，比2005年同期減少50．38%。僅2008年一年，農(nóng)村免學(xué)雜費(fèi)政策使全區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生家庭減輕經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)達(dá)33億元。絕大多數(shù)農(nóng)村中小學(xué)生不再會(huì)因?yàn)樽x書(shū)給家里帶來(lái)過(guò)重的壓力而擔(dān)心輟學(xué)，超過(guò)85%的家長(zhǎng)明顯感到對(duì)子女的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出明顯降低，壓力減小。城市免除學(xué)雜費(fèi)政策得到了社會(huì)各界的肯定和支持。

同時(shí)，新機(jī)制改革的實(shí)施也規(guī)范了城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校收費(fèi)管理。免除城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)后，學(xué)校的收費(fèi)行為得到了有效的規(guī)范。2008年秋季學(xué)期，廣西壯族自治區(qū)教育廳、物價(jià)局、財(cái)政廳下發(fā)了《關(guān)于免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)后，學(xué)校有關(guān)收費(fèi)管理的通知》，要求各地切實(shí)加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段學(xué)校的收費(fèi)管理，規(guī)范城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段學(xué)校服務(wù)性收費(fèi)和代收費(fèi)管理，嚴(yán)禁強(qiáng)制服務(wù)并收費(fèi)，或只收費(fèi)不服務(wù)，不得在代辦收費(fèi)中加收任何費(fèi)用，堅(jiān)決杜絕“一邊免費(fèi)，一邊亂收費(fèi)”現(xiàn)象的出現(xiàn)。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，2008年以后農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校除了早餐費(fèi)、校服費(fèi)，不再存在任何收費(fèi)現(xiàn)象。

2.辦學(xué)條件得到有效改善。實(shí)施新機(jī)制以來(lái)，廣西除了組織實(shí)施10項(xiàng)教育建設(shè)工程外，為了改善辦學(xué)條件，各市、縣投入了119．88億元資金，目前已經(jīng)達(dá)到了預(yù)期效果。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是教學(xué)設(shè)施配備水平得到較大提升。各縣已普及實(shí)驗(yàn)教學(xué)，縣市中小學(xué)全部建有儀器室、實(shí)驗(yàn)室等基本的教學(xué)實(shí)驗(yàn)場(chǎng)地;按照中小學(xué)教學(xué)儀器達(dá)標(biāo)率標(biāo)準(zhǔn)的要求(初中為95%，小學(xué)為90%)，廣西中小學(xué)的達(dá)標(biāo)率(分別為95．59%和91．81%)已經(jīng)達(dá)到要求;生均圖書(shū)小學(xué)為11．07冊(cè)(標(biāo)準(zhǔn)為5冊(cè))，初中為12．7冊(cè)(標(biāo)準(zhǔn)為10冊(cè))。二是危房率大幅下降。已經(jīng)全部消除D級(jí)危房，其他等級(jí)的危房從25%減少到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)(5%)以下(其中，初中為3．2%，小學(xué)為4．92%)。三是中小學(xué)生均校舍已全部達(dá)標(biāo)準(zhǔn)(初中標(biāo)準(zhǔn)為人均5．59平方米，小學(xué)生標(biāo)準(zhǔn)為人均4．18平方米)。初中生人均校舍(不含危房)達(dá)到7．24平方米，小學(xué)生人均校舍達(dá)到5．39平方米。

表2、圖1、圖2的數(shù)據(jù)表明，生均校舍面積、小學(xué)數(shù)學(xué)自然試驗(yàn)儀器配齊率、初中理科實(shí)驗(yàn)儀器配齊率逐年提高，危房率下降，說(shuō)明隨著廣西教育經(jīng)費(fèi)投入逐年加大，辦學(xué)條件得到根本性改善。

表2 分年度生均校舍面積(小學(xué)、初中)(單位:平方米)

圖1 廣西中小學(xué)分年度危房率變化趨勢(shì)

圖2 廣西中小學(xué)分年度實(shí)驗(yàn)儀器配齊率變化趨勢(shì)

3.師資建設(shè)得到較快發(fā)展?；窘鉀Q了長(zhǎng)期困擾中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)的若干問(wèn)題，建立了一支數(shù)量上、質(zhì)量上基本滿足教育發(fā)展需要的中小學(xué)教師隊(duì)伍。

(1)中小學(xué)師資學(xué)歷結(jié)構(gòu)變化分析。2010年與2005年相比，廣西普通小學(xué)專任教師學(xué)歷有明顯提高，專科學(xué)歷教師成為小學(xué)教師的主體。研究生學(xué)歷增加388．46%，本科學(xué)歷增加671．64%，?？茖W(xué)歷增加 32．72%，中專(含高中)以下學(xué)歷減少43．56%，如圖3、圖4顯示，2010年與2005年比較，廣西普通初中專任教師的學(xué)歷提高非常明顯。其研究生學(xué)歷增加了 322．46%，本科學(xué)歷增加了240．89%，?？茖W(xué)歷減少了51．57%，中專(含高中)以下學(xué)歷減少了68．75%。

(2)中小學(xué)師資職稱結(jié)構(gòu)變化分析。20l0年與2005年相比，廣西普通小學(xué)教師職稱結(jié)構(gòu)有比較大的變化。其中小學(xué)中學(xué)高級(jí)教師增長(zhǎng)了191．06%，小學(xué)高級(jí)教師增長(zhǎng)了36．33%，小學(xué)一級(jí)教師增長(zhǎng)了4．92%，小學(xué)二級(jí)教師減少了65．76%，小學(xué)三級(jí)教師減少了44．0l%，未定職稱教師增加了17．52%。2010年與2005年相比，廣西普通初中教師職稱結(jié)構(gòu)變化較明顯。其中中學(xué)高級(jí)教師增加了101．26%，中學(xué)一級(jí)教師增加了50．50%，中學(xué)二級(jí)教師減少了 12．36%，中學(xué)三級(jí)教師減少了76．27%，未定職稱教師減少32．00%。

圖3 學(xué)師資學(xué)歷結(jié)構(gòu)變化分析

圖4 初中師資學(xué)歷結(jié)構(gòu)變化分析

(3)中小學(xué)師資年齡結(jié)構(gòu)變化分析。2010年與2005年相比，廣西普通小學(xué)教師老齡化現(xiàn)象比較突出。2010年與2005年比較，廣西小學(xué)教師30歲以下的人數(shù)減少了35．00%，50歲以上的人數(shù)增長(zhǎng)了8．60%。2010年廣西普通初中學(xué)校專任教師年齡結(jié)構(gòu)與2005年相比，有老齡化傾向，其中25歲以下減少了56．70%，31－45歲人數(shù)增加了31．20%，51—60歲人數(shù)增加了6．51%。

三、廣西義務(wù)教育財(cái)政支出存在的問(wèn)題

實(shí)施新機(jī)制以來(lái)，免除城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)生雜費(fèi)切實(shí)減輕了人民群眾的負(fù)擔(dān)，確保義務(wù)教育階段學(xué)生順利完成學(xué)業(yè)，極大地推動(dòng)了義務(wù)教育均衡發(fā)展，是促進(jìn)教育公平，保障義務(wù)教育高水平、高質(zhì)量發(fā)展的一項(xiàng)重大舉措。但是在貫徹落實(shí)新機(jī)制政策過(guò)程中也存在一些問(wèn)題。主要體現(xiàn)在以下幾方面。

1．國(guó)家核定的免學(xué)雜費(fèi)補(bǔ)助資金標(biāo)準(zhǔn)偏低，學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)比較困難。調(diào)查中我們了解到，2009年以來(lái)，由于農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步提高，學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)水平基本達(dá)到免學(xué)雜費(fèi)前的收入水平。但是，城市學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低于農(nóng)村，城市學(xué)校收入比農(nóng)村學(xué)校少，而且目前補(bǔ)助的公用經(jīng)費(fèi)是按2004年的學(xué)雜費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助，城市學(xué)校實(shí)行免收學(xué)雜費(fèi)、借讀費(fèi)制度后，學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)收入大幅度下降，學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)十分困難。這種情況在城市更加突出。在訪談中，某位教育行政干部介紹了廣西部分學(xué)校的一些情況:

城市學(xué)校免學(xué)雜費(fèi)后，學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助初中165元/生·學(xué)期，小學(xué)115元/生·學(xué)期，經(jīng)費(fèi)由中央、地方各級(jí)財(cái)政承擔(dān)。特別是2009年春季期開(kāi)始停收借讀費(fèi)，財(cái)政補(bǔ)助公用經(jīng)費(fèi)只按2004年的收雜費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助，停收借讀費(fèi)部分沒(méi)有得到補(bǔ)充。在免學(xué)雜費(fèi)前，南寧市興寧區(qū)蘇州路學(xué)校的辦公經(jīng)費(fèi)主要靠學(xué)生上交的雜費(fèi)、借讀費(fèi)彌補(bǔ)。2008年免學(xué)雜費(fèi)前，學(xué)?？傊С鰹?42．8萬(wàn)元(其中財(cái)政撥款約126萬(wàn)元)。其中工資福利支出約79．5萬(wàn)元、對(duì)個(gè)人和家庭補(bǔ)助支出約29．2萬(wàn)元、日常公用支出約31．1萬(wàn)元、其他支出資金約3萬(wàn)元。實(shí)行城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校免學(xué)雜費(fèi)后，停收了學(xué)生雜費(fèi)、借讀費(fèi)，使學(xué)校減少收入約37萬(wàn)元，約占原來(lái)的經(jīng)費(fèi)總額的25%，而地方財(cái)政又沒(méi)有彌補(bǔ)，學(xué)校維持運(yùn)轉(zhuǎn)也困難。許多學(xué)校已經(jīng)處于隨時(shí)因欠水電費(fèi)而被停水停電的狀態(tài)?？梢哉f(shuō)，城市中小學(xué)的運(yùn)轉(zhuǎn)已經(jīng)是舉步維艱，教育穩(wěn)定問(wèn)題一觸即發(fā)。

2．學(xué)校經(jīng)費(fèi)開(kāi)支項(xiàng)目比例不合理。以容縣為例，國(guó)家免除雜費(fèi)后，全縣義務(wù)教育學(xué)?？傊С銮闆r如下表6。

表6 2006至2008年容縣義務(wù)教育學(xué)校支出情況

從表6可見(jiàn)，2006至2008年，容縣全縣義務(wù)教育學(xué)校總支出中，個(gè)人部分(工資福利支出及對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助支出)所占支出的比例分別達(dá)到79．1%、76．5%、81．2%，而公用部分(商品和服務(wù)支出、專項(xiàng)公用支出、專項(xiàng)項(xiàng)目支出)所占支出的比例分別只有 19．3%、23．5%、18．8%，說(shuō)明義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總支出、個(gè)人支出比例過(guò)高，公用支出比例偏低。按照現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)難以滿足學(xué)校日?；具\(yùn)轉(zhuǎn)的開(kāi)支需要;如果學(xué)校要開(kāi)展其他活動(dòng)，如改善辦學(xué)條件、更新教學(xué)設(shè)備、購(gòu)買儀器圖書(shū)、改造維修危房都需要更多的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。另外，教師培訓(xùn)、教研活動(dòng)、科研課題研究活動(dòng)等也需要不少經(jīng)費(fèi)，現(xiàn)有的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，難以滿足學(xué)校事業(yè)發(fā)展的需要，長(zhǎng)此下去，勢(shì)必會(huì)影響教師專業(yè)的成長(zhǎng)和學(xué)校整體教育教學(xué)質(zhì)量的提高。

3．寄宿制學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)短缺日益突出。近年來(lái)，隨著中央加大對(duì)西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育改革的力度，廣西實(shí)施了農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程，加強(qiáng)了農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，整合農(nóng)村小學(xué)教師和教學(xué)資源。然而由于寄宿制學(xué)校的各項(xiàng)水電開(kāi)支及管理維護(hù)費(fèi)用要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于非寄宿制學(xué)校，因此在中央和自治區(qū)取消農(nóng)村中小學(xué)住宿費(fèi)收費(fèi)的大趨勢(shì)下，按目前標(biāo)準(zhǔn)核定寄宿制學(xué)校免學(xué)雜費(fèi)和補(bǔ)助公用經(jīng)費(fèi)，影響寄宿制學(xué)校用于教學(xué)業(yè)務(wù)方面的公用經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)短缺的矛盾日益突出。2008年秋季學(xué)期，全區(qū)義務(wù)教育階段在校寄宿學(xué)生約213．53萬(wàn)人，其中小學(xué)生45．34萬(wàn)人，初中生167．6萬(wàn)人，分別占廣西農(nóng)村義務(wù)教育階段小學(xué)學(xué)生總數(shù)的11%，初中學(xué)生總數(shù)的87%。與非寄宿制學(xué)校相比，寄宿制學(xué)校在學(xué)生宿舍和學(xué)生食堂的設(shè)備購(gòu)置、水電開(kāi)支、人員管理、日常維護(hù)等方面需要增加許多費(fèi)用，其經(jīng)費(fèi)需求明顯高于非寄宿制學(xué)校?，F(xiàn)行的公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)難以維持寄宿制學(xué)校的運(yùn)轉(zhuǎn)。

4．公用經(jīng)費(fèi)管理有待于進(jìn)一步加強(qiáng)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，義務(wù)教育學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)支出管理不嚴(yán)，超出規(guī)定用途使用公用經(jīng)費(fèi)的行為相當(dāng)嚴(yán)重。這表現(xiàn)在以下幾方面:第一，一些學(xué)校超出規(guī)定范圍使用公用經(jīng)費(fèi)。在未實(shí)施免學(xué)雜費(fèi)政策前，學(xué)?？上?qū)W生收校園安全管理費(fèi)、自行車保管費(fèi)等，用于學(xué)校辦公、水電、培訓(xùn)和學(xué)校聘請(qǐng)的門(mén)衛(wèi)、食堂工人等各方面開(kāi)支;實(shí)施免學(xué)雜費(fèi)政策后，取消了各項(xiàng)收費(fèi)，上級(jí)下達(dá)免學(xué)雜費(fèi)補(bǔ)助資金又相對(duì)不足，一些學(xué)校為了不影響學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，直接使用公用經(jīng)費(fèi)支付學(xué)校聘請(qǐng)的門(mén)衛(wèi)、食堂等工勤人員的工資。第二，相關(guān)部門(mén)沒(méi)有按時(shí)足額撥付學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)。第三，相關(guān)部門(mén)的攤派占用大量學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)。比如，環(huán)衛(wèi)等部門(mén)按照教師及學(xué)生數(shù)向?qū)W校收取垃圾費(fèi)、學(xué)生體檢費(fèi)、電影費(fèi)、報(bào)刊征訂費(fèi)、防雷檢查維修費(fèi)等，每年這些費(fèi)用要占學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)的20%左右。

5．人員編制及經(jīng)費(fèi)問(wèn)題亟待解決。(1)代課教師清退后，農(nóng)村教師不足的問(wèn)題突出。2007年全部清退代課教師后，從編制上看，一些地方教職工數(shù)與編制數(shù)基本持平，不存在政策上的缺編。但因班額少科目多而造成教師緊缺的問(wèn)題仍得不到解決。在河池市羅城仫佬族自治縣調(diào)研中，教育局某位干部介紹了該縣的一些情況:

我縣在2000年以前，共有完全小學(xué)140多所、教學(xué)點(diǎn)400個(gè)左右，由于人口結(jié)構(gòu)的變化，我們對(duì)學(xué)校布局進(jìn)行了若干次調(diào)整，現(xiàn)有完全小學(xué)119所、教學(xué)點(diǎn)100個(gè)，在校生由本世紀(jì)初近4萬(wàn)人下降到現(xiàn)在24872人，校均209人(含教學(xué)點(diǎn)人數(shù)在內(nèi))，初中由原來(lái)的22所調(diào)整為現(xiàn)在的16所，在校生由原來(lái)18000多人下降到現(xiàn)在的12529人，校均783人。全部屬于公立學(xué)校。高中由原來(lái)的1所，擴(kuò)大為現(xiàn)在2所，在校生由原來(lái)的近千人發(fā)展到現(xiàn)在近4000人。目前還保留1所教師進(jìn)修學(xué)校，1所職業(yè)技術(shù)學(xué)校。學(xué)校結(jié)構(gòu)發(fā)生了較為明顯的變化。

就目前教師情況看，如果不及時(shí)采取切實(shí)措施，我縣與發(fā)達(dá)地區(qū)和城市相比，距離只會(huì)逐漸擴(kuò)大。原因在幾個(gè)方面:一是知識(shí)陳舊，得不到更新。廣大農(nóng)村中小學(xué)教師大多數(shù)為上世紀(jì)八十年代民辦教師轉(zhuǎn)為公辦和九十年代代課教師轉(zhuǎn)為公辦的教師，由于受教育經(jīng)費(fèi)的限制，根本沒(méi)有機(jī)會(huì)外出接受新知識(shí)，更談不上培訓(xùn)。二是年齡的老化，教師隊(duì)伍出現(xiàn)青黃不接。大多數(shù)農(nóng)村中小學(xué)教師轉(zhuǎn)為公辦教師時(shí)年齡已是三十多歲了，而近幾年受財(cái)政困難所致，教師隊(duì)伍沒(méi)有得到有效補(bǔ)充。

(2)中小學(xué)教師待遇亟待改善。由于地方財(cái)政較為困難，部分地方農(nóng)村中小學(xué)教職工津貼、補(bǔ)貼執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)較低，加之邊遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校生活環(huán)境比較艱苦、交通不便、教師生活用房嚴(yán)重不足，在工資待遇方面與縣城教師基本相同的條件下，難以吸引教師前往任教，這造成部分農(nóng)村學(xué)校教師嚴(yán)重缺乏，師資力量“青黃不接”，影響了農(nóng)村艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校教育水平的提高，不利于教育的均衡發(fā)展。

特別是實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革后，隨著國(guó)家工資政策不斷改革，農(nóng)村義務(wù)教育中小學(xué)教師工資待遇偏低的問(wèn)題十分突出。盡管一些財(cái)力比較好的縣把教師政策性的補(bǔ)貼，如醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、住房公積金納入財(cái)政預(yù)算，統(tǒng)一支付，但是許多縣財(cái)政沒(méi)有這項(xiàng)開(kāi)支，而且義務(wù)教育教師應(yīng)享受的政策性津貼各地差距很大。在容縣，教師的政策性福利在國(guó)家免除雜費(fèi)后，學(xué)校教師的醫(yī)療保險(xiǎn)資金、養(yǎng)老保險(xiǎn)資金等均不允許從學(xué)校所收學(xué)雜費(fèi)和借讀費(fèi)或國(guó)家所撥公用經(jīng)費(fèi)中開(kāi)支。班主任津貼也很低，調(diào)查中走訪的幾個(gè)縣的縣級(jí)財(cái)政只能發(fā)放義務(wù)教育階段班主任津貼每人每月12元左右，直接影響到義務(wù)教育中小學(xué)教師和班主任的工作積極性。

(3)學(xué)校工勤人員工資福利問(wèn)題缺乏政策性保障。廣西大部分義務(wù)教育學(xué)校都聘有工勤人員，主要是保安及勤雜工友。在柳城縣，學(xué)校臨時(shí)聘用的工勤人員共318人，主要從事門(mén)衛(wèi)保安、食堂炊事員工作，占學(xué)校人員總數(shù)的8．5%。他們的工資標(biāo)準(zhǔn)500—800元不等;并以每年50—l00元的標(biāo)準(zhǔn)遞增。而這些工資均是從學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)支付，學(xué)校無(wú)力為他們購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)等，與國(guó)家政策、法律相違背。按財(cái)政補(bǔ)助的公用經(jīng)費(fèi)，不能用于人員工資，學(xué)校無(wú)收入，這些人員工資籌集非常困難。而且，這些聘用人員的醫(yī)療保險(xiǎn)金、養(yǎng)老金等社會(huì)保障制度無(wú)法落實(shí)，也是學(xué)校穩(wěn)定的大隱患。如柳城縣實(shí)驗(yàn)小學(xué)臨時(shí)聘用的工勤人員有4人，其中門(mén)衛(wèi)3人，水電工人，門(mén)衛(wèi)每人每月工資500元，水電工人(非全日制用工)每月工資300元，學(xué)校每年支付他們的工資總額是18360元，占學(xué)校工資總額的6．84%，國(guó)家免除雜費(fèi)前與后，他們的工資均來(lái)源于學(xué)校預(yù)算外資金。學(xué)校無(wú)能力解決他們的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)及其他生活福利。國(guó)家免除雜費(fèi)后，這些人員的工資既沒(méi)有來(lái)源也沒(méi)有政策保障。

四、政策建議

1．明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校的職能，在人員、經(jīng)費(fèi)方面加大支持力度。當(dāng)前民族地區(qū)中小學(xué)布局調(diào)整以后最突出的問(wèn)題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校的地位比較尷尬。一方面它要對(duì)全鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)教育教學(xué)業(yè)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理，具有相當(dāng)?shù)男姓毮?另一方面，它又具體負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校的辦學(xué)，具有一個(gè)完全學(xué)校的職能。但是在政策上它沒(méi)有行政職能的人事權(quán)，更沒(méi)有行政經(jīng)費(fèi)，履行行政職能的能力十分脆弱，很不利于基層義務(wù)教育的統(tǒng)籌管理。建議在現(xiàn)行“以縣為主”的基礎(chǔ)上，重新明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校的職能，在人員、財(cái)政經(jīng)費(fèi)方面給予支持;加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校建設(shè)，也是加強(qiáng)基層義務(wù)教育管理。

2．規(guī)范相關(guān)部門(mén)對(duì)學(xué)校的服務(wù)性收費(fèi)政策，營(yíng)造寬松的辦學(xué)環(huán)境。明確規(guī)范相關(guān)部門(mén)對(duì)學(xué)校的服務(wù)性收費(fèi)政策。如一些涉及學(xué)生安全健康、學(xué)校責(zé)任分擔(dān)的學(xué)生保險(xiǎn)費(fèi)、學(xué)校的垃圾費(fèi)、體檢費(fèi)、電影費(fèi)、作業(yè)本費(fèi)應(yīng)以學(xué)生自愿為原則，由學(xué)生個(gè)人自行向有關(guān)單位繳納或由財(cái)政統(tǒng)一安排專項(xiàng)資金對(duì)這些服務(wù)進(jìn)行政府采購(gòu)，為義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)營(yíng)造寬松的環(huán)境。

3．提高義務(wù)教育學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)?？茖W(xué)技術(shù)日新月異，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展。學(xué)校教育只有適應(yīng)這種發(fā)展，才能符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，才能符合人民群眾的利益?，F(xiàn)在的義務(wù)教育學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)僅僅是保障學(xué)校低水平運(yùn)轉(zhuǎn)。學(xué)校要發(fā)展還必須加大投入，提高學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，最迫切的是參照農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的模式，建立城市義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。加大對(duì)接收進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女人數(shù)較多的城市教育投入力度，擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，提高辦學(xué)能力;適當(dāng)提高城市免學(xué)雜費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，在免除城市義務(wù)教育學(xué)生借讀費(fèi)政策實(shí)施后，應(yīng)逐步提高城市免學(xué)雜費(fèi)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn);由于城市消費(fèi)水平高于農(nóng)村，其標(biāo)準(zhǔn)大體上應(yīng)高于農(nóng)村義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，以利于保持城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

4．專項(xiàng)核定寄宿制學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)。要充分考慮寄宿制學(xué)校的管理特點(diǎn)和實(shí)際需要，分類確定非寄宿制學(xué)校和寄宿制學(xué)校的公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，確保寄宿制學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。建議在現(xiàn)行公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額的基礎(chǔ)上，適當(dāng)增加寄宿制學(xué)校學(xué)生公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，在雜費(fèi)補(bǔ)助資金開(kāi)支范圍中，根據(jù)學(xué)校內(nèi)部管理的需要，增加人員經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助資金，允許學(xué)校適當(dāng)使用部分資金發(fā)放一些必要的人員工資，如學(xué)生食堂的工友、寄宿制學(xué)校的生活管理員、保安人員、學(xué)校清潔工人的工資。

5．加強(qiáng)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)。要繼續(xù)實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃，加大省(區(qū))域之間教師支教力度，緩解少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村學(xué)校教師短缺壓力，逐步增加貧困地區(qū)教師編制。加大農(nóng)村學(xué)校教師培訓(xùn)力度。按照新機(jī)制改革有關(guān)政策規(guī)定，由中央和各省(區(qū))財(cái)政安排資金實(shí)施農(nóng)村中小學(xué)教師培訓(xùn)計(jì)劃，著力提高農(nóng)村學(xué)校教學(xué)質(zhì)量，推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，減少學(xué)生因教育發(fā)展不均衡而產(chǎn)生的流動(dòng)，緩解學(xué)生流入地學(xué)校的壓力。

6．加大檢查義務(wù)教育財(cái)政監(jiān)督力度，建立健全監(jiān)督體系。根據(jù)《義務(wù)教育法》等法律要求，構(gòu)建人大及司法機(jī)關(guān)監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)和學(xué)校內(nèi)部監(jiān)督、大眾媒介和人民群眾監(jiān)督多位一體的義務(wù)教育財(cái)政監(jiān)督體系，完善不同部門(mén)在監(jiān)督中的協(xié)調(diào)機(jī)制，確保義務(wù)教育財(cái)政資金的合理投向與使用效益。尤其對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助資金，補(bǔ)助貧困寄宿生生活費(fèi)資金，校舍維修改造資金的安排、使用、管理情況，以及免費(fèi)教科書(shū)發(fā)放、學(xué)校財(cái)務(wù)管理、收費(fèi)管理情況要定期進(jìn)行檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)工作中存在的問(wèn)題并研究解決、整改的辦法和措施。對(duì)各地改革進(jìn)展情況和實(shí)施效果進(jìn)行督導(dǎo)評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)先進(jìn)典型和總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，并加以推廣。

［1］雷振揚(yáng)，成艾華，李俊杰．民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的均衡效應(yīng)研究——兼以廣西壯族自治區(qū)為例［J］．民族研究，2008(1)．

［2］雷振揚(yáng)．我國(guó)民族地區(qū)基本公共服務(wù)存在的問(wèn)題與對(duì)策思考［J］．中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)，2008(6)．

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