文/李 慧（中共四川省委黨校，四川成都 610072）

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展進入到新的歷史時期，對扶貧工作有了新的要求。一方面，在全面建設(shè)小康社會的總體目標下，扶貧工作已經(jīng)從以解決溫飽為主要任務(wù)的階段轉(zhuǎn)入加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的階段。隨著貧困面和貧困深度的不斷縮小，一些集中連片特殊困難地區(qū)的致貧原因復(fù)雜，貧困問題往往又與生態(tài)問題、民族問題等交織在一起，因此需要有創(chuàng)新性的扶貧思路和方法。

“生態(tài)扶貧”是一個相對的概念，只要與過去相比碳排放減少、能耗更低、環(huán)境更友好，能實現(xiàn)居民安居樂業(yè)、幸福安康，社會和諧穩(wěn)定的扶貧方式，都可稱之為是“生態(tài)扶貧”。目前我國的連片貧困區(qū)域幅員遼闊、人口眾多、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美與脆弱并存，加上這些地區(qū)是少數(shù)民族地區(qū)、山區(qū)、邊境地區(qū)、革命老區(qū)在空間布局上的高度重合，扶貧攻堅的任務(wù)還很艱巨，如何在扶貧開發(fā)和生態(tài)建設(shè)之間實現(xiàn)雙贏，既要在扶貧開發(fā)過程中取得成效，又要保證生態(tài)環(huán)境不受到破壞，生態(tài)扶貧這一創(chuàng)新性的減貧方式在未來的扶貧工作中應(yīng)該可以成為新的重要手段和方法。

一、我國連片貧困地區(qū)的基本情況

連片貧困地區(qū)，是指因自然、歷史、民族、政治、經(jīng)濟、社會等原因，一般的經(jīng)濟增長方式不能帶動、常規(guī)扶貧手段難以奏效、扶貧開發(fā)周期長的集中連片貧困地區(qū)和特殊困難地區(qū)，也即集中連片特殊困難地區(qū)（王思鐵，2011）。從狹義上講，連片特困地區(qū)可由空間上相連接的兩個或兩個以上行政村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)構(gòu)成；從廣義上講，連片特困地區(qū)可由兩個或兩個以上縣或市或省構(gòu)成。不管狹義還是廣義的連片貧困地區(qū)，一般都在村與村、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)、縣與縣、市與市，甚至省與省的結(jié)合部，即地域相互連接，特別情況下，也可以有小部的不連接。［1］

根據(jù)2011年發(fā)布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，目前劃出的全國扶貧開發(fā)連片特困地區(qū)共有14個，除西藏、四省藏區(qū)和新疆南疆三地州外，新劃分出的11個片區(qū)是六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山—太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)和羅霄山區(qū)，共包括505個縣，其中原國家扶貧開發(fā)工作重點縣382個、革命老區(qū)縣170個、少數(shù)民族縣196個、邊境縣28個，國土面積139萬平方公里，總?cè)丝?.20億（其中農(nóng)村人口約1.90億）。這些地區(qū)的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值、縣域財政一般預(yù)算收入及縣域農(nóng)民人均純收入都遠遠低于全國平均水平，甚至遠遠低于西部平均水平。按2007—2009年三年平均計算，這些縣域的人均國民生產(chǎn)總值6650元、縣域人均財政一般預(yù)算收入262元、縣域農(nóng)民人均純收入2667元，分別相當于西部同期平均水平的49.1%、43.7%和73.2%（王思鐵，2011）。就目前的情況來看，大部分連片特困地區(qū)生態(tài)區(qū)位重要，按照國家主體功能分區(qū)，屬于限制開發(fā)或禁止開發(fā)地區(qū)的區(qū)域較廣。［2］

二、在我國連片貧困地區(qū)實施生態(tài)扶貧的可行性分析

（一）生態(tài)扶貧在貧困地區(qū)實施的機遇

1.國家財政能力大幅提升，對貧困地區(qū)的開發(fā)能夠提供更強大的物質(zhì)幫助。由于我國經(jīng)濟總量和中央及發(fā)達地區(qū)的財政能力大幅提升，為連片貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)提供了更強有力的物質(zhì)基礎(chǔ)。根據(jù)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的新進展》白皮書顯示，在2000至2010年的十年間，國家財政累計投入扶貧資金2043.8億元。全國農(nóng)村扶貧標準從2000年的865元逐步提高到2010年的1274元，提升了47%。扶貧工作也取得了可喜的成績，連片貧困地區(qū)的絕對貧困人口大規(guī)模減少。按照世界銀行最新的貧困線標準（每人每日收入1.25美元），以2008年的價格來衡量，我國生活在每天1.25美元貧困線下的人數(shù)從1981年的8.35億減少到2008年的1.73億，27年間有6.62億人擺脫了1.25美元的貧困線。按照世界銀行的說法是“中國在減貧方面取得的顯著成功依然是成立的”。

同時，在全球氣候變化及其引發(fā)的國際氣候博弈愈演愈烈的現(xiàn)實情況下，可持續(xù)發(fā)展的緊迫性空前凸顯。因此，貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)如何在生態(tài)目標的約束下避免重蹈傳統(tǒng)發(fā)展模式的覆轍，在扶貧開發(fā)與生態(tài)建設(shè)兩方面實現(xiàn)雙贏，是今后的扶貧工作必須考慮和研究的重大問題。

2.生態(tài)補償機制的建立為貧困地區(qū)的生態(tài)扶貧提供了一定的物質(zhì)支撐。所謂生態(tài)補償機制是指以保護生態(tài)環(huán)境為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護成本和發(fā)展的機會成本，運用行政和市場綜合手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)相關(guān)各方之間的利益關(guān)系的環(huán)境經(jīng)濟政策。主要針對保護區(qū)域性生態(tài)和防治環(huán)境污染領(lǐng)域，是一項具有經(jīng)濟激勵作用的環(huán)境經(jīng)濟政策。這一概念包含兩層意思，第一層意思是自然資源作為資源性資產(chǎn)，具有生態(tài)價值和經(jīng)濟價值，使用人向其所有人支付一定的費用，實現(xiàn)所有人的經(jīng)濟利益并為補償消耗的生態(tài)利益提供資金；第二層意思是對保護生態(tài)環(huán)境作出努力并付出代價者理應(yīng)得到相應(yīng)的經(jīng)濟補償，而生態(tài)受益人不能免費使用改善了的生態(tài)環(huán)境，應(yīng)當對其進行補償（賀晴雨等，2007）。中國生態(tài)環(huán)境最惡化的地區(qū)往往又是貧困地區(qū)，如我國的西部地區(qū)，這些地區(qū)向發(fā)達地區(qū)輸出資源，承擔生態(tài)破壞的成本，導(dǎo)致貧窮和污染交加的惡性循環(huán)。因此，建立和完善生態(tài)補償制度是一條既能扶貧，又能保護生態(tài)環(huán)境的途徑。

從中央層面上來看，生態(tài)補償制度設(shè)計的范圍目前主要包括森林、林業(yè)發(fā)展和草原三個方面。2004年中央財政設(shè)立森林生態(tài)效益補償基金；2006年以來，中央財政又投入4611億元構(gòu)建現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展保障機制；繼林業(yè)之后，國務(wù)院決定從2011年起中央財政每年安排134億元資金，在內(nèi)蒙古、新疆（含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團）、西藏、青海、四川、甘肅、寧夏和云南8個主要草原牧區(qū)?。▍^(qū)），全面建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制。有了草原生態(tài)補償機制后，牧民可以減少放牧，保護草原，少掙的錢由政府補貼。這樣，老百姓的實際收入比過去高，也就不會去大規(guī)模放牧破壞草原。這些是對貧困地區(qū)低碳減貧的物質(zhì)支持。

表1 14個國家連片貧困地區(qū)的基本情況

3.國際國內(nèi)碳排放權(quán)交易制度的實施為貧困地區(qū)生態(tài)扶貧提供了新思路。溫室氣體減排方面的國際行動其實早已展開，為應(yīng)對全球氣候變化，1997年12月在日本召開的聯(lián)合國氣候變化框架公約參加國第三次會議，通過了《京都議定書》，根據(jù)《京都議定書》中三個靈活機制之一（清潔發(fā)展機制）的規(guī)定，中國可以把溫室氣體減排量賣給強制減排的發(fā)達國家。由于發(fā)達國家國內(nèi)的減排成本比發(fā)展中國家高5—20倍，所以發(fā)達國家愿意以資金援助或技術(shù)轉(zhuǎn)移的方式獲得低成本的減排量。中國因此可以獲得發(fā)達國家資金和技術(shù)上的援助，如果運用得當，對貧困地區(qū)的低碳減貧具有較大的幫助。

根據(jù)相關(guān)學者的研究，2007年我國農(nóng)業(yè)部門溫室氣體排放占全國溫室氣體排放總量的9.2%。僅甲烷排放，農(nóng)業(yè)活動就占全國排放量的46.6%，由此可見，農(nóng)村地區(qū)減排潛力不可忽視。所以，對大部分的連片貧困地區(qū)而言，雖然地處偏遠，但土地和森林等生態(tài)系統(tǒng)完備，具有開發(fā)碳匯項目的潛力，如北京環(huán)境交易所在2010年聯(lián)合國內(nèi)國際相關(guān)方用自主開發(fā)的農(nóng)林業(yè)“熊貓標準”開發(fā)了云南版納地區(qū)竹林碳匯項目。這個項目使得云南版納地區(qū)造林5.9萬公頃和對部分退化林地進行更新改造之后，還可以將其形成的碳匯通過交易獲得一筆款項，不僅可以改善當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，還可以增加農(nóng)民收入。廣袤的連片貧困地區(qū)可以抓住機遇，充分利用國際碳匯項目提供的資金或技術(shù)來發(fā)展自身，達到減貧與生態(tài)和諧共贏的境界。

4.我國經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變及生態(tài)文明理念的逐步形成對扶貧工作提出了新要求。從全球范圍來看，“低碳經(jīng)濟”已經(jīng)成為未來可持續(xù)發(fā)展的潮流和必然模式。所謂低碳經(jīng)濟，是指在可持續(xù)發(fā)展理念的指導(dǎo)下，通過技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、新能源開發(fā)等多種手段，盡可能地減少高碳能源的消耗，減少溫室氣體（溫室氣體的主要貢獻者是CO2）的排放，達到經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護雙贏的一種經(jīng)濟發(fā)展形態(tài)。［3］

低碳減貧歸根結(jié)底是發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，2010年底國務(wù)院頒布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》指出，要“更加注重轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式”，并且首次提出“發(fā)展環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)”。隨后國務(wù)院批復(fù)的《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011—2020）》中也提出，要堅持加快發(fā)展與保護生態(tài)相結(jié)合。作為全球溫室氣體的第一大排放國，我國近年來在經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變上從理論、觀念的創(chuàng)新到低碳、減排的實踐、循環(huán)經(jīng)濟的鋪開等都彰顯了未來科學發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、低碳發(fā)展的思路。這些是對傳統(tǒng)扶貧模式的挑戰(zhàn)和新的要求。

我國連片貧困地區(qū)居民貧困、財政資金緊張，傳統(tǒng)的扶貧模式返貧率高、環(huán)境代價大，有時還可能會因為傳統(tǒng)扶貧模式的不健全而導(dǎo)致社區(qū)居民參與程度不高，引發(fā)貧富差距，甚至產(chǎn)生新的社會矛盾。而與此同時，連片貧困的大部分地區(qū)擁有豐富的自然資源和特殊的社會屬性，為其利用自身優(yōu)勢來發(fā)展諸如低碳農(nóng)業(yè)、低碳加工業(yè)、低碳旅游業(yè)等模式提供了良好的條件，可以在減少貧困與生態(tài)環(huán)境保護之間實現(xiàn)雙贏。

5.國際國內(nèi)環(huán)境的變化為“生態(tài)扶貧”提供了新機遇。伴隨著國內(nèi)外對氣候變化問題的持續(xù)關(guān)注，低碳發(fā)展模式已經(jīng)得到世界各國的普遍認可和積極響應(yīng)。發(fā)達國家一貫很重視低碳理念與制度創(chuàng)新。英國2003年率先提出“低碳經(jīng)濟”，2007年又推出“碳標簽”、“碳認證”等新概念；美國是最早制定實施嚴格能效標準的國家，其“能源之星”項目有力地推動了美國的節(jié)能減排工作。中國也開始轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式及努力建設(shè)生態(tài)文明社會，在經(jīng)濟發(fā)展的過程中必將走出具有中國特色的低碳化道路。這些為貧困地區(qū)低碳減貧模式的實踐提供了理論支撐。

（二）生態(tài)扶貧模式在貧困地區(qū)實施的挑戰(zhàn)

從目前的情況看，我國武陵山區(qū)、大別山區(qū)等11個連片特困地區(qū)?？傮w而言存在著自然資本貧瘠、物質(zhì)資本不足、金融資本短缺、人力資本匱乏、社會資本薄弱的問題，這些是對低碳扶貧模式的挑戰(zhàn)。

1.缺乏足夠的經(jīng)濟支撐。發(fā)達國家的環(huán)境治理和生態(tài)建設(shè)建立在一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)上，美國開始大規(guī)模環(huán)境問題治理時，人均國民生產(chǎn)總值達到11000美元，日本雖然低，也超過了4000美元。而我國連片貧困地區(qū)目前的人均國民生產(chǎn)總值不高，農(nóng)民人均可支配收入在2000多到4000多元之間，人民的生活水平還很低下，況且還要兼顧基礎(chǔ)設(shè)施、交通、通訊、文化教育等多方面的投資需求。因此，在目前財力下，還無力集中更多的資金來改善環(huán)境質(zhì)量，也很難指望在近期內(nèi)經(jīng)濟實力發(fā)展到足以跨越環(huán)境問題的這一關(guān)。

另外，全球應(yīng)對氣候變化的資金不足，目前發(fā)達國家每年為發(fā)展中國家提供的應(yīng)對氣候變化資金約為250億美元，而發(fā)展中國家在這方面的資金需求在2030年將達到1300億美元左右。目前世界銀行等機構(gòu)共運作了16只基金，用于幫助發(fā)展中國家減少溫室氣體排放和減少干旱、洪水等氣候變化帶來的影響。中國獲得的此類資金尚嫌不足。

2.環(huán)保法規(guī)制度和執(zhí)法方式存在諸多漏洞，市場化手段尚未得到充分運用，環(huán)境保護還缺乏民間文化基礎(chǔ)。西方發(fā)達國家有著完善嚴密的環(huán)境保護法規(guī)制度，以及行之有效的執(zhí)法程序，使得違法者難以逃脫懲罰。而在我國，由于法規(guī)制度和執(zhí)法方式存在漏洞，使得污染水平在許多地方得不到有效的控制，這些問題在貧困地區(qū)體現(xiàn)得更為明顯。

另外，我國的環(huán)境保護缺乏民間文化基礎(chǔ)。發(fā)達國家的民主傳統(tǒng)、執(zhí)政方式，以及民眾的科技素養(yǎng)、人權(quán)意識、法制信仰和道德自律都為其環(huán)境保護事業(yè)和生態(tài)文明建設(shè)奠定了觀念基礎(chǔ)，營造了優(yōu)良的生態(tài)文化環(huán)境，并由此形成了政府、企業(yè)和民眾（尤其是非政府組織）共同參與和監(jiān)督的模式，而我國貧困地區(qū)則長期缺乏這些觀念基礎(chǔ)和文化環(huán)境。

3.基礎(chǔ)設(shè)施薄弱及其建設(shè)水平滯后對低碳減貧是挑戰(zhàn)。貧困地區(qū)大都地處偏遠，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足、補助標準偏低，造成基礎(chǔ)設(shè)施相對落后的局面。目前，大部分貧困地區(qū)都還存在農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村飲用水安全、農(nóng)村公路、農(nóng)村沼氣、農(nóng)村通電等建設(shè)不足的問題。

4.貧困地區(qū)的生態(tài)環(huán)境短板對低碳減貧形成壓力。我國連片貧困地區(qū)主要集中在西部地區(qū)、邊遠山區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)。約80%的國家扶貧開發(fā)重點縣分布在西部的蒙古高原東南邊緣風蝕沙化地區(qū)、黃土高原溝壑水土嚴重流失區(qū)、秦巴山區(qū)、西南喀斯特高原丘陵區(qū)、橫斷山脈高山峽谷區(qū)和西部沙漠高寒山區(qū)。由于自然、氣候條件惡劣，生存資源匱乏，生存條件惡劣，發(fā)展難度大；山多地少，耕地零碎，土層瘠薄，易澇易旱，石漠化威脅嚴重；部分群眾長期需要政府救濟才能維持基本生產(chǎn)生活，發(fā)展空間非常有限，很難形成支撐區(qū)域發(fā)展和農(nóng)民小康的支柱產(chǎn)業(yè)。在加上環(huán)境治理投入不足，環(huán)保設(shè)施建設(shè)嚴重滯后，使得貧困地區(qū)形成了環(huán)境短板。

5.貧困地區(qū)的政策保障不足。一是產(chǎn)業(yè)扶持不夠。對低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持范圍小，扶持標準低，信貸資金嚴重缺乏；二是社會保障不足。醫(yī)療衛(wèi)生水平低下，文教衛(wèi)生等諸多社會事業(yè)發(fā)展政策支持力度不夠；各項民生保障機制不完善，農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)、勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)政策扶持力度不夠；三是生態(tài)建設(shè)扶持力度偏弱，地方財政配套壓力大；四是全球現(xiàn)存的碳匯融資程序復(fù)雜，貧困地區(qū)參與融資面臨很多障礙，如CDM項目（清潔發(fā)展機制，《京都議定書》下的三個靈活機制之一，）申請成本高，且采用后付機制，貧困地區(qū)很難承受。

6.信息封閉、民眾思想觀念及受教育程度偏低，農(nóng)村科技人才嚴重缺乏。以四川省藏區(qū)為例，四川藏區(qū)是全國五大牧區(qū)之一，草原畜牧業(yè)是藏區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和農(nóng)牧民增收致富的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，畜牧業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的60%以上，畜牧業(yè)收入占農(nóng)牧民人均純收入的50%以上。而因為藏區(qū)農(nóng)牧民受教育程度不高，運用畜牧獸醫(yī)技術(shù)的意識和能力弱，基層畜牧獸醫(yī)服務(wù)機構(gòu)不健全，科技人員嚴重缺乏，成為藏區(qū)畜牧業(yè)加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、提高發(fā)展質(zhì)量的嚴重障礙。四川藏區(qū)的甘孜州各級畜牧獸醫(yī)服務(wù)保障機構(gòu)僅占應(yīng)設(shè)機構(gòu)數(shù)的12%，畜牧獸醫(yī)科技人員編制有1558個，空編790個，空編率50.7%，在崗人員中的專業(yè)人員僅占68%，非專業(yè)人員占32%。導(dǎo)致藏區(qū)畜牧獸醫(yī)技術(shù)人員工作服務(wù)半徑過大，嚴重影響了畜牧獸醫(yī)技術(shù)的普及和推廣。同時，由于藏區(qū)畜牧獸醫(yī)技術(shù)服務(wù)工作環(huán)境艱苦，工資待遇低，科技人員引進難。

另外，2010年6月初，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》正式發(fā)布。這是中國第一個國土空間開發(fā)規(guī)劃，是戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃。這個規(guī)劃將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類。連片貧困地區(qū)內(nèi)屬于國家禁止開發(fā)和限制開發(fā)的區(qū)域。以四川省為例，四川省內(nèi)屬于國家禁止開發(fā)區(qū)的國家級自然保護區(qū)面積為28047.86平方公里、世界文化自然遺產(chǎn)保護面積為11015.79平方公里、國家級風景名勝區(qū)保護面積20575平方公里、國家森林公園保護面積6347.88平方公里，其中絕大部分屬于貧困地區(qū)，四川省內(nèi)的禁止開發(fā)區(qū)域占國土總面積的比重高達13.7%。貧困地區(qū)的減貧不能不受到功能區(qū)規(guī)劃的強制約束。

（三）生態(tài)扶貧模式在貧困地區(qū)實踐的可能性及重要意義

貧困地區(qū)經(jīng)過多年的扶貧開發(fā)，經(jīng)濟社會發(fā)展已經(jīng)具有一定的基礎(chǔ)，有些地區(qū)已經(jīng)形成了自己的特色產(chǎn)業(yè)體系，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也得到了一定程度的優(yōu)化，這些都是實現(xiàn)生態(tài)發(fā)展的基礎(chǔ)，使得生態(tài)減貧模式在貧困地區(qū)的推廣具有了可行性。

四川藏區(qū)共包含32個縣，幅員面積25.2萬平方公里，其中森林面積714.8萬公頃。近年來，四川藏區(qū)以“嚴格保護”為前提，依托生態(tài)工程建設(shè)，強化資源綜合利用，推進生態(tài)建設(shè)和林業(yè)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，生態(tài)林業(yè)有效助推了藏區(qū)農(nóng)牧民增收，在生態(tài)與脫貧方面實現(xiàn)了一定程度的和諧。2010年，藏區(qū)實現(xiàn)林業(yè)總產(chǎn)值65.6億元，農(nóng)牧民人均林業(yè)收入759元。

一是生態(tài)建設(shè)投入助農(nóng)增收?！笆晃濉逼陂g，中央和四川省級財政累計投入藏區(qū)林業(yè)建設(shè)65.14億元。2010年，阿壩州農(nóng)民從退耕還林工程和森林生態(tài)效益補償中獲國家補貼6128萬元，人均受益88.2元；二是林下經(jīng)濟發(fā)展助農(nóng)增收。四川藏區(qū)依托豐富的森林資源，積極發(fā)展林菌、林藥、林茶、林牧等林下產(chǎn)業(yè)，有效提高了林地產(chǎn)出率。三是特色經(jīng)濟林助農(nóng)增收。四川藏區(qū)的甘孜州大力發(fā)展核桃、花椒、雪域俄色茶等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，打造特色名牌產(chǎn)品20多個，實現(xiàn)經(jīng)濟林產(chǎn)品總產(chǎn)值3.48億元。2010年產(chǎn)銷核桃2100噸、板栗15噸、木本藥材150噸，合計收入4440萬元；四是生態(tài)旅游助農(nóng)增收。四川藏區(qū)共有66個自然保護區(qū)，豐富的資源使川西生態(tài)旅游成為全國旅游的熱點。2010年，四川藏區(qū)共接待游客357.9萬人次，生態(tài)旅游直接收入19.1億元，2012年上半年實現(xiàn)生態(tài)旅游直接收入9.5億元，同比增長21.1%。

從四川藏區(qū)的實踐可以看出，我國連片貧困地區(qū)是具有實現(xiàn)生態(tài)建設(shè)、低碳發(fā)展和減貧目標完美結(jié)合的潛力的。貧困地區(qū)要通過生態(tài)建設(shè)，在實現(xiàn)當代人利益的同時，給自然留下更多修復(fù)空間，給農(nóng)業(yè)留下更多良田，給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園。生態(tài)建設(shè)與脫貧致富相統(tǒng)一的減貧才是實現(xiàn)貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的唯一出路。

三、生態(tài)扶貧的路徑選擇

（一）從保障機制的角度看，要構(gòu)建包括組織、資金、政策支持等在內(nèi)的保障體系

1.成立“低碳扶貧”領(lǐng)導(dǎo)小組，推動低碳扶貧工作。低碳扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組要負責組織和推動區(qū)域內(nèi)的低碳試點工作，貫徹國家、省、市有關(guān)方針政策，加強對工作的宏觀指導(dǎo)，協(xié)調(diào)各領(lǐng)域低碳扶貧工作的開展，統(tǒng)籌解決在推進低碳扶貧過程中遇到的重大問題，對實施情況進行跟蹤、監(jiān)督和評估。

2.加強規(guī)劃引導(dǎo)。根據(jù)發(fā)展低碳經(jīng)濟實施方案和相關(guān)規(guī)劃，明確低碳建設(shè)的總體思路、原則、目標和主要任務(wù)，細化各重點領(lǐng)域工作部署，以規(guī)劃為引導(dǎo)，科學、系統(tǒng)、全面的開展低碳減貧工作。將低碳減貧有關(guān)內(nèi)容納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，將低碳減貧各項任務(wù)目標分解落實到各有關(guān)部門的年度工作計劃中。

3.完善支持政策。各級政府要通過一系列制度創(chuàng)新，推進低碳減貧。在金融、財政、稅收等各個環(huán)節(jié)都提供相應(yīng)的政策支持。加強扶貧開發(fā)，通過提供和改善基礎(chǔ)設(shè)施、社會服務(wù)和社會保障來改善人民生活質(zhì)量，減少溫室氣體排放，適應(yīng)氣候變化等政策之間的協(xié)調(diào)和融合?；趪姨寂欧艔姸鹊闹虚L期目標，引入總量管制和排放交易制度，同時加強監(jiān)督和執(zhí)行機制，增強政府、企業(yè)和消費者的能力。建立政府、企業(yè)、社會多元化的低碳綠色投融資機制和配套政策，保障低碳各項工程任務(wù)的資金投入。發(fā)揮市場機制，鼓勵專業(yè)化公司參與氣候變化項目的建設(shè)和運營，促進產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。創(chuàng)新低碳綠色融資模式和低碳綠色貸款方式及相關(guān)政策。

4.加強對貧困地區(qū)低碳發(fā)展的資金支持。第一，在有條件的地區(qū)大力開發(fā)碳匯項目，爭取國際金融支持。1997年《京都議定書》簽訂后，一系列氣候公約國際談判中，國際社會對森林吸收二氧化碳的匯聚作用越來越重視。陸續(xù)簽訂協(xié)議將造林、再造林等林業(yè)活動納入《京都議定書》確立的清潔發(fā)展機制，鼓勵各國通過綠化、造林來抵消一部分二氧化碳的排放，原則上同意發(fā)達國家可以通過在發(fā)展中國家實施林業(yè)碳匯項目抵消其部分溫室氣體排放量。這樣，中國的連片貧困地區(qū)可以充分利用自己的地理條件，大量植樹造林，開發(fā)碳匯項目，從發(fā)達國家那里獲取資金和技術(shù)上的支持。

第二，完善國家生態(tài)補償機制，對低碳減貧提供資金支持。目前，我國對西部12個省區(qū)市的生態(tài)補償方式主要有三種：一是國家財政補償，例如國家對西部重要生態(tài)區(qū)域的財政支付；二是項目支持，包括退耕還林工程、“三北”及長江流域防護林建設(shè)工程等；三是征收生態(tài)環(huán)境補償稅費，建立固定的生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)的資金渠道?，F(xiàn)行對西部限制和禁止開發(fā)區(qū)的補償存在著補償主體單一，主要以縱向補償為主，缺乏橫向轉(zhuǎn)移補償機制；生態(tài)補償體制部門色彩強烈，補償管理部門多元化。分別涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、國土、環(huán)保等部門，責任主體不明確，在監(jiān)督管理、整治項目、資金投入上難以形成合力，資金使用不到位，生態(tài)保護效率低；以“項目工程”為主的補償方式缺乏穩(wěn)定性；生態(tài)保護補償標準“一刀切”，補償標準偏低；生態(tài)補償資金來源少等問題。［4］

今后國家在連片貧困地區(qū)除了按照政府主導(dǎo)、市場推進、廣泛參與、因地制宜的實施市場機制外，還要建立生態(tài)補償?shù)恼w框架，加強跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)與補償機制的研究，逐步完善目前的補償機制。更多地選擇在保護性耕作補貼；農(nóng)業(yè)節(jié)水補貼；測土配方施肥補貼；清潔能源利用補貼；流域生態(tài)補償?shù)鹊日吖ぞ呱暇唧w運用。［5］

第三，各級政府財政資金對貧困地區(qū)低碳發(fā)展提供支持。建議財政設(shè)立“低碳扶貧”專項資金，用于支持開展低碳扶貧試點的相關(guān)工作，重點支持低碳科技研發(fā)應(yīng)用和公益性低碳項目的建設(shè)等。引導(dǎo)金融機構(gòu)和社會資金參與發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)、開發(fā)應(yīng)用低碳產(chǎn)品和推廣低碳新技術(shù)，在政府采購、城鎮(zhèn)建設(shè)等方面，優(yōu)先考慮低碳產(chǎn)品。

第四，積極組建民間低碳發(fā)展基金。由社會組織或企業(yè)依托慈善資金建立針對連片特困地區(qū)生態(tài)環(huán)境服務(wù)的補償基金，對特定項目進行補貼和扶持。

（二）從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度看，要努力構(gòu)建生態(tài)化產(chǎn)業(yè)體系

1.在有條件的貧困地區(qū)引導(dǎo)開發(fā)森林、草場等碳匯產(chǎn)業(yè)。對于連片特困地區(qū)來說，碳交易市場的開發(fā)利用是低碳扶貧工作的一個方向，具有廣闊的發(fā)展空間，但是，對廣大的貧困地區(qū)而言實施起來是個難點，因為碳交易市場具有資金、技術(shù)等方面較高的門檻，分散的農(nóng)戶和小微企業(yè)很難直接進入這個市場。為此，建議國家選擇一個具有較大林業(yè)碳匯潛力的連片貧困地區(qū)，開展PCDM（規(guī)劃類清潔發(fā)展機制）項目試點，探索積累經(jīng)驗。試點工作可以這樣來進行：在選定的區(qū)域內(nèi)劃出一片區(qū)域，引導(dǎo)農(nóng)戶種植經(jīng)濟林作物，生產(chǎn)綠色（有機）食品。將該區(qū)域一系列減排措施（即將一批同類項目）作為一項規(guī)劃方案，整體注冊為一個CDM（清潔發(fā)展機制）項目進行申報。中央或省級財政提供試點資金，依托公益組織及社會企業(yè)家，組建注冊一家社會企業(yè)。由該企業(yè)具體負責CDM項目試點的運作。［6］

2.大力發(fā)展低碳工業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)。貧困地區(qū)要依托優(yōu)勢資源，大力發(fā)展生態(tài)工業(yè)，發(fā)展壯大以新型能源工業(yè)、特色農(nóng)產(chǎn)品加工、生物醫(yī)藥等主導(dǎo)的新型工業(yè)體系。如綠色農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展可以依托優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品資源，加快形成特色農(nóng)產(chǎn)品加工體系。糧特加工可以以有機貢米、豆制品、山野菜和果汁原漿生產(chǎn)等為主，培植大中型企業(yè)及知名品牌。

改變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)能耗模式，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。采取推廣秸稈還田技術(shù)、引導(dǎo)發(fā)展農(nóng)家肥，積造、全面運用測土配方施肥技術(shù)等措施降低化肥和農(nóng)藥使用，提高肥料利用率；建設(shè)標準糧田，提高耕地農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展；開發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)新能源，促進低碳農(nóng)業(yè)全面發(fā)展；促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)低碳化，一是推廣使用有機肥，減少化肥施用量；二是推廣使用高效低毒農(nóng)藥；三是提倡與推廣無公害及綠色有機食品生產(chǎn)技術(shù)。

3.培育生態(tài)旅游業(yè)。充分發(fā)揮一些貧困地區(qū)得天獨厚的生態(tài)文化優(yōu)勢，積極發(fā)展生態(tài)旅游。以建設(shè)具有特色的“原生態(tài)旅游休閑區(qū)”等為發(fā)展定位，加強低碳旅游景區(qū)建設(shè)，積極創(chuàng)建循環(huán)型、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌型旅游景區(qū)，嚴格遵循循環(huán)經(jīng)濟“減量化、再利用、再循環(huán)”的原則，加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的力度，逐步執(zhí)行和推廣國家標準、國際標準，制定適合區(qū)域特點的地方標準，在景區(qū)創(chuàng)建中對資源開發(fā)利用、景區(qū)容量規(guī)模、景區(qū)智能化發(fā)展、配套設(shè)施環(huán)?；?、清潔能源利用以及對游客的宣傳教育等方面進行控制和要求。加速低碳旅游企業(yè)發(fā)展和改造。引導(dǎo)和激勵企業(yè)低碳化發(fā)展，從樹立低碳意識、強化低碳教育、開發(fā)低碳產(chǎn)品、進行低碳營銷和樹立低碳品牌等方面嚴格要求。加大對游客低碳旅游的宣傳。積極營銷打造品牌。

（三）從能源使用的角度看，要優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，節(jié)約能源和提高能效

大力推進清潔能源工程，推動能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)主要由煤炭、水電向煤炭和水電、生物質(zhì)能、沼氣能、太陽能等可再生能源并舉的方向發(fā)展。加快能源消費結(jié)構(gòu)調(diào)整，在生產(chǎn)、生活領(lǐng)域積極推廣太陽能、沼氣等清潔能源的綜合利用，最大限度地減少煤炭、石油等化石燃料的使用，降低二氧化碳排放。

加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)低碳化，全面淘汰高耗能行業(yè)的落后生產(chǎn)力，強化重點企業(yè)的節(jié)能技術(shù)開發(fā)和推廣。推進管理節(jié)能，加強重點用能單位節(jié)能管理，全面推進能源審計工作，加強重點用能單位節(jié)能管理，建立節(jié)能責任制，完善節(jié)能管理制度；推進技術(shù)節(jié)能，加快實施節(jié)能項目，加快節(jié)能技術(shù)改造，組織實施重點節(jié)能項目，支持高效節(jié)能技術(shù)和產(chǎn)品推廣、重點行業(yè)重大節(jié)能技術(shù)改造、重大節(jié)能技術(shù)示范工程以及節(jié)能管理能力建設(shè)等；推進節(jié)能設(shè)備的使用；推行低碳建筑，把建筑節(jié)能監(jiān)管工作納入工程基本建設(shè)管理程序，強化節(jié)能設(shè)計；發(fā)展低碳交通，嚴格執(zhí)行機動車排放標準，鼓勵購買小排量、新能源等環(huán)保節(jié)能型汽車，發(fā)展低排放、低能耗交通工具，形成智能交通的基本雛形，建立交通運輸碳排放管理體系并進行試點推廣，致力打造現(xiàn)代交通物流；大力提升低碳技術(shù)，推進可再生能源及新能源等節(jié)能領(lǐng)域的技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用，加強排放監(jiān)控技術(shù)和重點行業(yè)清潔生產(chǎn)工藝技術(shù)的開發(fā)與應(yīng)用，積極開發(fā)工業(yè)固體廢物、農(nóng)作物秸稈高效利用技術(shù)，組織實施節(jié)能和新能源應(yīng)用等重大科技示范項目。

（四）從社會發(fā)展的角度看，努力打造生態(tài)社會、建設(shè)生態(tài)文明地區(qū)

提高生態(tài)意識。政府機關(guān)要率先垂范，開展創(chuàng)建生態(tài)型機關(guān)活動。加強在職教育和培訓(xùn)，努力提高各級人民政府、企事業(yè)單位決策者的節(jié)能和控制溫室氣體排放意識，逐步建立具有較高應(yīng)對氣候變化意識的干部隊伍。利用多種渠道廣泛宣傳應(yīng)對氣候變化的各項方針政策，努力提高公眾減緩溫室氣體排放的意識，倡導(dǎo)有助于減少溫室氣體排放的生活方式和消費模式。教育部門要把節(jié)約資源和保護環(huán)境及低碳城市建設(shè)內(nèi)容滲透到各級各類學校的教育教學中，從小培養(yǎng)兒童青少年的節(jié)約、環(huán)保和低碳意識。企事業(yè)單位、村鎮(zhèn)等要組織開展經(jīng)常性的低碳宣傳，廣泛宣傳建設(shè)低碳社會的重要性、緊迫性。開展低碳（綠色）機關(guān)、村鎮(zhèn)、學校、醫(yī)院、飯店、家庭等創(chuàng)建活動。

鼓勵全民參與、推進生活方式的生態(tài)化。倡導(dǎo)人們在日常生活的衣、食、住、行、用等方面，從傳統(tǒng)的高碳模式向低碳模式轉(zhuǎn)變，盡量減少二氧化碳排放。鼓勵乘坐公共交通工具出行或以步行代替開車。倡導(dǎo)生活簡單、簡約化，減少“面子消費、奢侈消費”。推進住房節(jié)能裝修。引導(dǎo)采用節(jié)能的家庭照明方式和科學合理使用家用電器。倡導(dǎo)消費產(chǎn)地產(chǎn)品。

［1］王思鐵.連片特困地區(qū)的概念及其特征［EB/OL］.http://www.chinavalue.net/BlogFeeds/209227_415609.aspx

［2］陳小國.農(nóng)村貧困特征及區(qū)域影響因素分析——以浙江省為例［J］.經(jīng)濟論壇，2008（16）.

［3］劉娜，孫猛，高曉冬，鄒紅菲.我國自然保護區(qū)低碳經(jīng)濟扶貧模式研究探索［J］.中國集體經(jīng)濟，2011（1 上）.

［4］季曦，王小林.碳金融創(chuàng)新與“低碳扶貧”［EB/OL］.http://www.docin.com/p-361341876.html.

［5］賀晴雨，吳辰華.試論生態(tài)補償機制構(gòu)建［J］.安徽農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)，2007（02）.

［6］陸漢文.連片特困地區(qū)低碳扶貧道路與政策初探［J］.開發(fā)研究，2012（03）.