文/劉學(xué)彬（中共四川省委黨校，四川成都 610072）

日本列島地處亞洲大陸和太平洋之間的大陸邊緣地帶，地震和火山活動(dòng)頻繁。同時(shí)，由于地理和氣候條件，臺(tái)風(fēng)、暴雨和暴雪等自然災(zāi)害頻繁。在應(yīng)對(duì)各種自然災(zāi)害的過(guò)程中，日本不斷吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，完善本國(guó)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理，其中有許多有益的做法值得我們學(xué)習(xí)借鑒。

一、自然災(zāi)害的監(jiān)測(cè)、預(yù)警在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中是排在第一位的

日本是一個(gè)自然災(zāi)害頻繁的國(guó)家，他們對(duì)自然災(zāi)害不回避，勇于面對(duì)，非常重視災(zāi)害的監(jiān)測(cè)、預(yù)警和預(yù)防措施，這方面工作做得非常細(xì)、非常到位?，F(xiàn)以地震和海嘯為例加以說(shuō)明。

地震和海嘯的監(jiān)測(cè)和研究在日本主要由日本氣象廳（JMA）、國(guó)家防災(zāi)科學(xué)技術(shù)研究所（NIED）和地震預(yù)測(cè)聯(lián)絡(luò)會(huì)（國(guó)土地理院）來(lái)承擔(dān)，其中JMA和NIED發(fā)揮了主要作用。

日本氣象廳（JMA）監(jiān)測(cè)整個(gè)日本的地震活動(dòng)。發(fā)生地震時(shí)，立即確定震源，報(bào)告海嘯預(yù)報(bào)和其他地震信息。根據(jù)日本發(fā)布地震和海嘯信息的時(shí)間順序，要求地震發(fā)生后2分鐘之內(nèi)發(fā)布地震烈度信息（JMA地震烈度級(jí)別為7級(jí)），3分鐘之內(nèi)發(fā)布地震信息（位置和震級(jí)）、啟動(dòng)海嘯預(yù)警、發(fā)布海嘯信息（預(yù)計(jì)海嘯高度和抵達(dá)時(shí)間），5分鐘之內(nèi)更新地震和地震烈度信息，發(fā)布觀察到的海嘯高度和抵達(dá)時(shí)間。JMA的地震早期預(yù)警（實(shí)時(shí)）目的在于保證民眾倒塌前逃生。它通過(guò)下列方法在地震到達(dá)前發(fā)出預(yù)警：在震中附近的檢測(cè)站檢測(cè)P波；預(yù)測(cè)地震位置和大?。ㄕ鸺?jí)）；預(yù)測(cè)到達(dá)時(shí)間和沿途振幅；通過(guò)電視、無(wú)線電、手機(jī)等發(fā)出預(yù)警。讓人們預(yù)先作好準(zhǔn)備、停下列車、停下電梯等。JMA還發(fā)布地震危險(xiǎn)地圖，該地圖表明在設(shè)定時(shí)間段內(nèi)的給定區(qū)域內(nèi)，預(yù)測(cè)發(fā)生強(qiáng)震的可能性，包括30年內(nèi)發(fā)生6級(jí)以上烈度地震的可能性地圖和30年內(nèi)3%可能性的烈度地圖。2011年的3.11強(qiáng)震就發(fā)生在30年內(nèi)發(fā)生6級(jí)以上烈度地震可能性最大的區(qū)域。此外，在日本東海地區(qū)和關(guān)東南部地區(qū)30多個(gè)點(diǎn)的地下數(shù)十米深處，日本氣象廳還設(shè)置了監(jiān)測(cè)巖石體積變化的感應(yīng)器，相關(guān)數(shù)據(jù)隨時(shí)被傳送至氣象廳，作為分析地震的重要資料。在新干線列車途經(jīng)的東海地區(qū)，日本鐵道東海公司在鐵路沿線設(shè)置了“早期監(jiān)測(cè)地震警報(bào)系統(tǒng)”，以盡量保障行駛列車的安全。［1］

國(guó)家防災(zāi)科學(xué)技術(shù)研究所（NIED）通過(guò)K網(wǎng)（部署在全國(guó)約1000個(gè)地點(diǎn)的強(qiáng)震儀網(wǎng)絡(luò)）和Hi網(wǎng)（部署在全國(guó)約800個(gè)地點(diǎn)的高靈敏度地震儀網(wǎng)絡(luò)），實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)地震，并通過(guò)自己建立的JSHIS（日本地震災(zāi)害資訊站），實(shí)時(shí)發(fā)布信息。

二、提高建筑物的抗災(zāi)能力是日本預(yù)防災(zāi)害損失的重要舉措

日本傳統(tǒng)房屋主要為木制房屋（柱—梁），現(xiàn)在的比例也很大，如2005年建造房屋約130萬(wàn)棟，其中木制的占43%。這些住宅在地震發(fā)生時(shí)由于海嘯、大火和土地滑坡等將導(dǎo)致大量的人員傷亡和建筑損壞。為了消除這些隱患，日本政府非常重視保證建筑安全，主要由國(guó)土交通?。∕LIT）負(fù)責(zé)改進(jìn)（加固）現(xiàn)有脆弱建筑。主要采取下列措施：

（一）修改、完善《建筑標(biāo)準(zhǔn)法》；日本的《建筑標(biāo)準(zhǔn)法》（BSL）通過(guò)對(duì)工地、結(jié)構(gòu)、設(shè)備和建筑使用適用法規(guī)，保護(hù)人民的生命、健康和財(cái)產(chǎn)。BSL對(duì)房屋建筑標(biāo)準(zhǔn)作出了詳細(xì)規(guī)定，主要包括內(nèi)部環(huán)境（如燈、通風(fēng)設(shè)備、高度、隔音、樓梯、通道、斜面等）、結(jié)構(gòu)上的必需條件（如對(duì)建筑構(gòu)成部分本身的重量及對(duì)風(fēng)、雪及地震的承受能力作了詳細(xì)規(guī)定，保證大震不倒，中震不損壞）、消防安全的必需條件（包括防火和逃生的規(guī)定，保證建筑物避免從外面著火、里面的火蔓延出來(lái)以及著火時(shí)安全逃生）、建筑物的設(shè)施等。

（二）改進(jìn)建筑安全性的法規(guī)。除了BSL外，在日本與建筑安全性相關(guān)的法規(guī)還有《城市規(guī)劃法》和《消防法》等。前者旨在通過(guò)對(duì)城市土地利用規(guī)劃系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)系統(tǒng)，支持高效的城市活動(dòng)，建設(shè)舒適的城市環(huán)境，創(chuàng)造城鎮(zhèn)風(fēng)光。后者旨在通過(guò)對(duì)滅火設(shè)備、警報(bào)設(shè)備等適用相關(guān)法規(guī)，保護(hù)人民的生命和財(cái)產(chǎn)免受火災(zāi)和其它災(zāi)害，并最大程度地減少火災(zāi)和其他災(zāi)害造成的損失?，F(xiàn)在保證建筑安全的最新法規(guī)主要有《現(xiàn)有建筑抗震加固促進(jìn)法》（1995年起實(shí)施）和《房屋質(zhì)量保障法》（1999年）。前者根據(jù)神戶地震的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，規(guī)定：房主有義務(wù)讓許多人努力進(jìn)行地震診斷和抗震改進(jìn)；免除一些技術(shù)要求；當(dāng)局提供導(dǎo)則、建議和指示。根據(jù)《現(xiàn)有建筑抗震加固促進(jìn)法》，1995年至2007年日本對(duì)相關(guān)建筑進(jìn)行了認(rèn)證，公共建筑和私人建筑總計(jì)認(rèn)證數(shù)量為4828棟?！斗课葙|(zhì)量保障法》旨在保障房屋質(zhì)量，保護(hù)房屋購(gòu)買者的利益，及時(shí)解決房屋爭(zhēng)端。

（三）促進(jìn)技術(shù)開(kāi)發(fā)。日本非常重視抗震技術(shù)的開(kāi)發(fā)和使用。用于地震控制的減震器廣泛使用。對(duì)于木房抗震加固而言，主要采取安裝抗震墻和支架、加固接頭的方法。對(duì)于公寓房屋抗震而言，大量采用加固地樁的方法。

（四）為加固房屋提供金融援助。這項(xiàng)措施是在吸取1995年神戶地震的教訓(xùn)后采取的。主要體現(xiàn)在以下兩方面：

1．建筑物的地震評(píng)估。這項(xiàng)活動(dòng)2/3的花費(fèi)由中央和地方政府資助。其中建筑的緊急損失評(píng)估（建筑的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估）要在發(fā)生大地震后進(jìn)行，以便能保護(hù)人們免受余震或第一次地震破壞造成的受損建筑或倒塌建筑的坍塌之次生災(zāi)害。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的評(píng)估員為負(fù)責(zé)某個(gè)項(xiàng)目的建筑工程師，均為登記注冊(cè)的志愿者。目前日本擁有100000多名注冊(cè)工程師。評(píng)估的結(jié)果分為安全、限制進(jìn)入和不安全三類。主要緊急損失評(píng)估行動(dòng)進(jìn)行了三次：阪神淡路大地震（1995年）、新潟中越地震（2004年）和能登半島地震（2007年）。

2．房屋的地震修整。這方面的金融援助主要體現(xiàn)在：22%或更多的花費(fèi)由中央和地方政府共同資助；地震診斷的費(fèi)用是免費(fèi)或大部分資助的；低利率的貸款；降低10%的個(gè)人所得稅；降低3年財(cái)產(chǎn)稅的1/2；地震保險(xiǎn)由國(guó)家財(cái)政充分支持。

（五）地震保險(xiǎn)。1966年,日本頒布了地震保險(xiǎn)法，正式引進(jìn)地震保險(xiǎn)制度。它以國(guó)家政府做后盾，政府的深度參與對(duì)地震保險(xiǎn)制度的成功起到了關(guān)鍵作用。日本地震保險(xiǎn)法規(guī)定,建筑物的地震保險(xiǎn)金的最高限額為:5000萬(wàn)日元,而家財(cái)?shù)牡卣鸨ｋU(xiǎn)金的最高限額為:1000萬(wàn)日元。對(duì)于保險(xiǎn)公司和政府在地震保險(xiǎn)中的責(zé)任分擔(dān)，日本的《地震保險(xiǎn)相關(guān)法律》中都有明確的規(guī)定。2009年4月規(guī)定，當(dāng)?shù)卣鹨鸬膿p失在1150億日元以下時(shí)，由私人保險(xiǎn)公司承擔(dān)100%的保險(xiǎn)責(zé)任；損失在1150－19250億日元之間，由私人保險(xiǎn)公司和政府各承擔(dān)50%的保險(xiǎn)責(zé)任；損失在19250－55000億日元之間，由政府承擔(dān)95%，私人保險(xiǎn)公司承擔(dān)5%的保險(xiǎn)責(zé)任。如果一次地震造成的損失超過(guò)規(guī)定的55000億日元上限，地震保險(xiǎn)可以按照上限與實(shí)際應(yīng)付賠款總額之比進(jìn)行比例賠付。

（六）發(fā)布信息、開(kāi)發(fā)房屋“簡(jiǎn)易地震診斷法”。每個(gè)人都可以通過(guò)“簡(jiǎn)易地震診斷法”判斷自己房屋的抗震能力。

三、完善的災(zāi)害信息系統(tǒng)是災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的重要保障

在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理信息化發(fā)展方面，日本政府從信息化基礎(chǔ)設(shè)施抓起，建立起了覆蓋全國(guó)，功能完善、技術(shù)先進(jìn)的防災(zāi)通訊網(wǎng)絡(luò)。為了準(zhǔn)確、迅速地收集、處理、分析、傳遞有關(guān)災(zāi)害信息，更有效地實(shí)施災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)急以及災(zāi)后重建，日本政府于1996年5月11日正式設(shè)立內(nèi)閣信息中心，以24小時(shí)全天候編制，負(fù)責(zé)迅速搜集與傳達(dá)災(zāi)害相關(guān)的信息，并把防災(zāi)通訊網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)作為一項(xiàng)重要任務(wù)。

目前，日本政府基本建立起了現(xiàn)今發(fā)達(dá)、完善的防災(zāi)通訊網(wǎng)絡(luò)體系，包括：以政府各職能部門為主，由固定通訊線路（包括影像傳輸線路）、衛(wèi)星通訊線路和移動(dòng)通訊線路組成的“中央防災(zāi)無(wú)線網(wǎng)”；以全國(guó)消防機(jī)構(gòu)為主的“消防防災(zāi)無(wú)線網(wǎng)”；以自治體防災(zāi)機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)鼐用駷橹鞯亩嫉揽h府、市町村的“防災(zāi)行政無(wú)線網(wǎng)”；以及在應(yīng)急過(guò)程中實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通的防災(zāi)相互通訊用無(wú)線網(wǎng)等。此外，還建立起各種專業(yè)類型的通訊網(wǎng)，包括水防通訊網(wǎng)、緊急聯(lián)絡(luò)通訊網(wǎng)、警用通訊網(wǎng)、防衛(wèi)用通訊網(wǎng)、海上保安用通訊網(wǎng)以及氣象用通訊網(wǎng)等。［2］

在實(shí)際運(yùn)行中，日本的災(zāi)害信息系統(tǒng)發(fā)揮作用主要通過(guò)以下途徑：

（一）早期評(píng)價(jià)系統(tǒng)（EES）。該系統(tǒng)主要是針對(duì)地震災(zāi)害建立的。日本氣象廳（JMA）根據(jù)地震數(shù)據(jù)實(shí)施判斷，當(dāng)觀察到的最大地震烈度大于等于4級(jí)時(shí)，該系統(tǒng)自動(dòng)啟動(dòng)。在發(fā)生地震后30分鐘內(nèi)估計(jì)地震烈度分布、建筑損壞和因建筑損壞造成的人員傷亡?？偛亢推渌d通過(guò)中央無(wú)線電網(wǎng)絡(luò)接收此評(píng)價(jià)，在此基礎(chǔ)上決定救援的措施。

（二）災(zāi)害信息共享平臺(tái)。該平臺(tái)是基于GIS（地理信息系統(tǒng)即Geographic Information System）的信息平臺(tái)，它是采用標(biāo)準(zhǔn)信息格式的信息共享系統(tǒng)。在此平臺(tái)上中央政府省廳之間、中央與地方之間、政府與公眾之間共享災(zāi)害信息。日本自2006年起，開(kāi)發(fā)并更新了此平臺(tái)，當(dāng)前在此平臺(tái)上能獲得的信息是地震烈度分布、氣象、電力和燃?xì)夤?yīng)中斷信息、衛(wèi)星圖像、河水水位和醫(yī)院信息。此外，日本各地都建立了都道府縣的緊急防災(zāi)對(duì)策本部指揮中心。指揮中心通過(guò)網(wǎng)絡(luò)對(duì)所屬地區(qū)和城市進(jìn)行監(jiān)控，或進(jìn)行救災(zāi)指揮；同時(shí)，可以通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)與所屬的市町村和警察局、自衛(wèi)隊(duì)、水電煤氣、道路等管理部門相聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)信息共享，以保證信息通暢和救災(zāi)行動(dòng)實(shí)施。

資料來(lái)源：Cabinet Office，Government of Japan，2002，Disaster Management in Japan

四、依法管理是日本災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的重要特征

回顧日本災(zāi)害管理歷史，每一次大的災(zāi)害都伴隨著相關(guān)法律的出臺(tái)，以此指導(dǎo)災(zāi)害應(yīng)對(duì)。如1946年發(fā)生的8.0級(jí)南海地震，造成1443人死亡，促成了1947年《災(zāi)害救助法》的頒布。1959年發(fā)生的伊勢(shì)灣臺(tái)風(fēng)，造成5098人死亡，促成了災(zāi)害管理基本大法——《災(zāi)害對(duì)策基本法》在1961年的頒布實(shí)施，而該法目前已經(jīng)修訂了23次，以不斷適應(yīng)災(zāi)害管理各類活動(dòng)的需要，成為一部較為完善的災(zāi)害管理的基本大法。1995年，日本發(fā)生了阪神淡路大地震，造成6435人死亡，這次大地震促使日本政府對(duì)其災(zāi)害管理進(jìn)行反思，進(jìn)一步加強(qiáng)了災(zāi)害管理工作。在法制建設(shè)方面，更是推動(dòng)了《震災(zāi)管理特別措施法》（1995年頒布）、《災(zāi)害對(duì)策基本法》（1995年6月和11月兩次修訂）、《大規(guī)模地震對(duì)策特別措施法》（1995年修訂）、《特定非常災(zāi)害災(zāi)民的權(quán)利保護(hù)等特別措施相關(guān)法》(1996年頒布)、《密集城市街區(qū)的減災(zāi)促進(jìn)等相關(guān)法律》（1997年頒布）、《被災(zāi)者生活再建支援法》（1998年頒布）等一系列法律法規(guī)的出臺(tái)和修訂。

下表是日本的主要自然災(zāi)害以及由此推動(dòng)頒布的日本災(zāi)害管理的主要法律：

經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展,現(xiàn)在日本已經(jīng)形成了比較完備的災(zāi)害管理法律體系。按照法律的內(nèi)容和性質(zhì)，可以將日本的災(zāi)害對(duì)策相關(guān)法律分成基本法類、災(zāi)害預(yù)防和防災(zāi)規(guī)劃相關(guān)法類、災(zāi)害應(yīng)急對(duì)應(yīng)相關(guān)法類、災(zāi)后重建和復(fù)興法類、災(zāi)害管理組織法類等五大類型(這些法規(guī)不僅成為災(zāi)害各個(gè)階段災(zāi)害管理活動(dòng)的依據(jù)，也為建立一個(gè)良好的災(zāi)害管理組織體系提供了法律保障和依據(jù)。［3］

以上法律中，《災(zāi)害對(duì)策基本法》（1961年）被稱為日本災(zāi)害管理的基礎(chǔ)。它的主要內(nèi)容包括：轄區(qū)界定與災(zāi)害管理職責(zé)；災(zāi)害管理體系；災(zāi)害管理計(jì)劃；災(zāi)害準(zhǔn)備；災(zāi)害應(yīng)急；災(zāi)害恢復(fù)；金融措施；緊急狀態(tài)等方面。

就職責(zé)和行動(dòng)而言，國(guó)家對(duì)地方官和市政當(dāng)局主要是全面協(xié)調(diào)和信息支援；地方官對(duì)國(guó)家和市政當(dāng)局也是全面協(xié)調(diào)和信息支援；而市政當(dāng)局接受來(lái)自國(guó)家和地方官的全面協(xié)調(diào)和信息支援，實(shí)施災(zāi)害管理，向居民發(fā)布信息和撤離指示；居民的職責(zé)和行動(dòng)就是預(yù)防危機(jī)、撤離等。

就災(zāi)害管理體系而言，日本由首相主持的中央防災(zāi)會(huì)議、地方長(zhǎng)官主持的地方防災(zāi)會(huì)議、城市、城鎮(zhèn)、村莊領(lǐng)導(dǎo)主持的城市災(zāi)害管理會(huì)議構(gòu)成。其中中央防災(zāi)會(huì)議起著決策指揮中樞的作用。它由首相主持，成員為內(nèi)閣大臣，主要職責(zé)為：準(zhǔn)備和促進(jìn)實(shí)施基本災(zāi)害管理計(jì)劃；準(zhǔn)備和促進(jìn)實(shí)施重大災(zāi)害應(yīng)急措施計(jì)劃；審議首相或負(fù)責(zé)災(zāi)害管理（全面協(xié)調(diào)政策和措施、宣布緊急狀態(tài)等）的內(nèi)閣大臣提出的重大議題。

就災(zāi)害管理計(jì)劃而言，由自然災(zāi)害（地震、風(fēng)暴、洪水、火山爆發(fā)、雪災(zāi)等）計(jì)劃和事故災(zāi)害（海難、空難、鐵路、公路事故、核事故、危險(xiǎn)物品事故、火災(zāi)事故等）計(jì)劃構(gòu)成。

就災(zāi)害恢復(fù)和重建而言，日本主要采取如下措施：實(shí)施災(zāi)害恢復(fù)項(xiàng)目；災(zāi)害補(bǔ)償；減免稅款；用劃撥給地方政府的稅款和地方債券成立重建基金；指定嚴(yán)重災(zāi)害；幫助恢復(fù)生計(jì)；實(shí)施地震保險(xiǎn)等。

（感謝日本政策研究大學(xué)院大學(xué)災(zāi)害管理項(xiàng)目主任岡崎健二教授為本文的寫作提供了大量的資料）

［1］鐘開(kāi)斌.日本災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警的做法與啟示［J］.行政管理改革,2011(05).

［2］日本應(yīng)急管理信息系統(tǒng)的建設(shè)模式［N］.人民郵電報(bào),2008-06-05.

［3］袁藝.日本災(zāi)害管理的法律體系［J］.中國(guó)減災(zāi),2004(11).