謝高興，蔡加福

（1.中共尤溪縣委 統(tǒng)戰(zhàn)部，福建 尤溪365100；2.中共福建省委黨校 工商管理學部，福建 福州350001）

一、加強農(nóng)村集體“三資”管理的現(xiàn)實語境

農(nóng)村集體“三資”是指農(nóng)村集體組織的資金、資產(chǎn)和資源。農(nóng)村集體資金包括現(xiàn)金和銀行存款；集體資產(chǎn)包括房屋、建筑物、機器、設(shè)備等固定資產(chǎn)，水利、交通、文化、教育等基礎(chǔ)公益設(shè)施以及農(nóng)業(yè)資產(chǎn)、債權(quán)等；集體資源包括屬于集體所有的土地、林地、山嶺、草地、荒地、灘涂、水面等自然資源。農(nóng)村集體“三資”管理就是將集體所有的資金、資產(chǎn)、資源管理業(yè)務(wù)以書面形式委托給以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村經(jīng)管中心為依托的“三資”代理服務(wù)中心，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）“三資”代理服務(wù)中心按照一定的原則、方法和程序?qū)Υ寮w經(jīng)濟組織的資金、資產(chǎn)、資源進行代理服務(wù)，指導、監(jiān)督村級資金使用、資產(chǎn)處置和資源發(fā)包。“三資”管理是我國農(nóng)村財務(wù)管理的基礎(chǔ)，也是集體資產(chǎn)管理、土地承包管理、農(nóng)民負擔管理等工作的基礎(chǔ)，涉及農(nóng)民切身利益，只有認真抓好“三資”管理，才能保護廣大農(nóng)民群眾的根本利益，維護他們的合法權(quán)益，因此加強農(nóng)村的“三資”管理，成為我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要保證。正是基于“三資”管理的重要性，2009年6月29日，農(nóng)業(yè)部頒發(fā)《農(nóng)業(yè)部關(guān)于進一步加強農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理指導的意見》［1］，2010年2月8日，中紀委、財政部、農(nóng)業(yè)部、民政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步加強村級會計委托代理服務(wù)工作指導意見的通知》，之后全國各地紛紛出臺了相關(guān)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“三資”管理辦法。［2］

二、尤溪縣農(nóng)村集體“三資”管理的舉措和成效

尤溪是福建中部的一個山區(qū)大縣，“十一五”末，該縣第一產(chǎn)業(yè)增加值占比達30%左右，農(nóng)村的集體資產(chǎn)、資金、資源還相當可觀，截至2012年底，全縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村集體資產(chǎn)為89718.5萬元，資金6296萬元，資源總量在福建的山區(qū)縣（市）中居于中上水平（見表1）。對于比較龐大的農(nóng)村資源，如何加強管理，尤溪縣委縣政府進行了多方面的探索，做了很多扎實有效的工作，取得了明顯成效。

表1 2009年尤溪縣資源分布表 單位：畝

（一）尤溪縣農(nóng)村集體“三資”管理的舉措

1.完善代理程序，簽署委托協(xié)議。在“三資”所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)和收益權(quán)不變的前提下，對村集體“三資”實行委托代理服務(wù)。按照委托代理程序要求，各村委會與所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三資”管理辦公室簽訂委托協(xié)議（見圖1）。

圖1 會計委托代理程序圖

2.澄清“三資”底數(shù)，建立“三資”臺賬。各村對本村的集體“三資”進行摸底、登記、審核、造冊，并接受村民代表、黨員代表監(jiān)督、核實，結(jié)果向全體村民公布。根據(jù)村民提出的意見修改補充后，提交村民會議或村民代表會議審定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三資”管理辦公室根據(jù)村審定的實有“三資”，建立臺賬。

3.構(gòu)建監(jiān)管平臺，完善監(jiān)管體系。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立領(lǐng)導小組，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任主任，紀委書記、分管社會事務(wù)和農(nóng)業(yè)的副書記、副鎮(zhèn)長任副主任，成員由經(jīng)管站、財政所、司法所等部門負責人組成，具體負責對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體“三資”工作的指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和檢查。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托經(jīng)管站成立農(nóng)村集體監(jiān)管辦公室，對農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管進行總協(xié)調(diào)，布置本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)農(nóng)村“三資”管理各項具體事宜，對預(yù)算、審核、備案等事項監(jiān)督把關(guān)，實施日常性監(jiān)管。最后，各村成立村務(wù)監(jiān)督小組，由支部書記任召集人，對財務(wù)收支、資產(chǎn)資源處置等情況進行監(jiān)督。

4.制定管理制度，規(guī)范監(jiān)管程序。管理制度包括：一是落實集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度。在1999年農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，實事求是地界定所有權(quán)。一時難以界定的，通過協(xié)商逐步解決，如果出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)糾紛，通過司法程序依法裁定。并在此基礎(chǔ)上，以村為單位建立農(nóng)村“三資”臺賬，開展產(chǎn)權(quán)登記工作。二是建立健全資產(chǎn)處置、建設(shè)項目招投標管理制度。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村參照國家《招投標法》和上級有關(guān)文件精神，結(jié)合本地實際，研究制訂具體的招投標實施辦法，制定操作規(guī)程和工作規(guī)范，做到有章可循。據(jù)統(tǒng)計，自實行這項制度以來，全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年平均有20多場次招投標，總標的每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)會達到500萬元左右，為集體增加了不少收入。三是完善評估制度。集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移變更，必須經(jīng)過具有評估資質(zhì)的單位，按照程序科學進行評估，按照公開市場交易原則合理確定價格。四是落實年檢制度。每年農(nóng)業(yè)主管部門要對村集體經(jīng)濟組織的“三資”增減變化和保值增值狀況進行檢查，實行年檢備案。五是嚴格執(zhí)行財務(wù)管理制度。加大執(zhí)行力度，確保財務(wù)預(yù)決算、財務(wù)審批、資金管理、票據(jù)管理、收益分配等制度落實到位。

監(jiān)管程序包括：一是實行“三資”集體決策制。農(nóng)村“三重一大”事項（重大決策、重大事項、重大項目安排和大額度資金使用），必須經(jīng)村民代表會議通過。比如1萬元以上村建規(guī)劃、公益項目、新建擴建生產(chǎn)（公益）建設(shè)工程，1萬元以上村集體企業(yè)、山場、果園、荒山、森林資源等資產(chǎn)的發(fā)包、租賃、流轉(zhuǎn)、入股投資，1萬元以上公益事業(yè)、大宗財務(wù)開支，其他涉及村和村民利益的標的超過5000元以上的重大收支都必須經(jīng)村民代表會議通過。報賬員在報賬時，凡屬“三重一大”事項的，必須攜帶有關(guān)會議記錄、協(xié)議、合同等材料，經(jīng)“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公有資產(chǎn)、資源監(jiān)管中心”會同農(nóng)村“三資”監(jiān)管領(lǐng)導小組辦公室查驗，符合程序和有關(guān)規(guī)定的才能由“鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計服務(wù)中心”隨票據(jù)一同入賬。二是實行“三資”預(yù)算制。所有支出實行預(yù)算制，將“先花錢、后記賬”改為“先預(yù)算、后花錢、再記賬”。三是實行“三資”審核制。所有大額度資金支出、大型資產(chǎn)處置、資源租賃承包轉(zhuǎn)讓等必須經(jīng)村兩委會、村民代表會議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三資”監(jiān)管領(lǐng)導小組辦公室等履行必要的審核程序后才能入賬。四是實行“三資”變動備案制。各村的資產(chǎn)、資源的處置結(jié)果報“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公有資產(chǎn)、資源監(jiān)管中心”備案、保管，實行動態(tài)管理。［3］

（二）尤溪農(nóng)村集體“三資”管理的主要成效

總體來看，隨著以上做法的推行，近年來尤溪農(nóng)村集體“三資”管理基礎(chǔ)得到進一步夯實，制度得到進一步完善，管理運行得到進一步規(guī)范，各項工作取得了明顯成效。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.加強了組織領(lǐng)導，落實了責任分工。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都重視農(nóng)村“三資”監(jiān)管工作，切實將其擺上重要議事日程，抽調(diào)政治強、業(yè)務(wù)精、素質(zhì)高的同志從事這項工作，并提供必要的場所和辦公設(shè)備等。各成員單位齊抓共管、各負其責。紀檢監(jiān)察部門負責查糾農(nóng)村“三資”管理工作中的違紀問題、落實責任追究；組織部門積極參與，將其納入推進村務(wù)公開、民主管理的重要內(nèi)容來落實，切實加強基層民主政治建設(shè)，不斷提高黨在農(nóng)村基層的執(zhí)政能力。民政部門負責監(jiān)督村級組織履行民主議事程序，落實民主管理、民主監(jiān)督等工作；農(nóng)業(yè)（農(nóng)經(jīng)）部門加大對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織審計工作力度；財政部門將農(nóng)村“三資”管理監(jiān)督工作所需經(jīng)費納入財政預(yù)算；國土資源部門會同農(nóng)業(yè)部門加強對農(nóng)村集體土地、礦產(chǎn)等自然資源的管理；其他有關(guān)部門也按照分工切實履行各自職責。

2.明確了“三資”監(jiān)管內(nèi)容，加大了審計監(jiān)督力度。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在建立了“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體會計委托代理服務(wù)中心”的基礎(chǔ)上，成立了“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公有資產(chǎn)、資源監(jiān)管中心”和“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村招投標委托中心”，其中，“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體會計委托代理服務(wù)中心”和“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公有資產(chǎn)、資源監(jiān)管中心”的具體業(yè)務(wù)獨立運作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站負責監(jiān)督落實，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)各類基礎(chǔ)設(shè)施、道路、農(nóng)田水利設(shè)施、教育、科技、文化、衛(wèi)生、社會福利等公用事業(yè)項目，以及村級資產(chǎn)的修建和對外承租、拍賣、出讓的都進入“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村招投標委托中心”進行公開招標。尤溪還充分利用村賬鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理和電算化管理及新財務(wù)軟件更換的有利時機，對村級財務(wù)資產(chǎn)進行了兩次的全面清理。同時利用村委會換屆選舉，對村干部開展任期和離任的經(jīng)濟責任審計及農(nóng)村財務(wù)專項審計，有力促進了尤溪村級財務(wù)規(guī)范化、制度化管理。到2012年8月份止，縣鄉(xiāng)兩級已全部審計完畢，審計金額達26428萬元，其中查出違紀金額10.2萬元，清退10.2萬元。

3.建立了農(nóng)村集體資產(chǎn)管理新模式，健全了農(nóng)村集體“三資”管理的相關(guān)制度。全縣積極推行村集體會計代理制，村級財務(wù)實行“六統(tǒng)一”管理，即統(tǒng)一財務(wù)軟件、統(tǒng)一財務(wù)管理制度、統(tǒng)一票據(jù)管理、統(tǒng)一會計核算、統(tǒng)一財務(wù)公開和統(tǒng)一建檔管理，實行委托代理的村達到100%。同時經(jīng)過清產(chǎn)核資，村集體產(chǎn)權(quán)進一步明析，管理進一步得到了規(guī)范。同時按照上級要求和精神，結(jié)合尤溪實際，建立健全了《尤溪縣村集體會計委托代理制度暫行規(guī)定》、《農(nóng)村集體“三資”管理暫行規(guī)定》等一系列制度，并落實了村務(wù)公開、民主決策制度，完善了村級民主理財機制，使尤溪縣農(nóng)村“三資”管理逐步走上了制度化、規(guī)范化和法制化的軌道。

4.提高了經(jīng)管隊伍素質(zhì)。近年來，市、縣兩級先后組織開展了新會計制度、新財務(wù)制度、農(nóng)民負擔、農(nóng)村財務(wù)與資產(chǎn)管理等內(nèi)容的業(yè)務(wù)培訓，培訓經(jīng)管干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理會計及村級報賬員近500人次，提高了經(jīng)管隊伍的整體素質(zhì)。

5.實現(xiàn)了集體“三資”的保值增值。尤溪縣抓住對農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)和資源監(jiān)督管理的契機，通過整合、優(yōu)化等方式，盤活大量閑置的存量資產(chǎn)，提高了資產(chǎn)使用效益，增加了資產(chǎn)收入，壯大了農(nóng)村集體的經(jīng)濟實力。2006年尤溪村集體資產(chǎn)只有43667萬元，2012年增加到89718.5萬元，年均遞增17.5%；2006年尤溪村集體經(jīng)濟收入只有10071萬元，2012年增加到25515.6萬元，年均遞增26%，實現(xiàn)了對資產(chǎn)的保值增值。［4］

三、尤溪縣農(nóng)村集體“三資”管理問題歸因

（一）尤溪縣農(nóng)村集體“三資”管理存在的問題

雖然近年來尤溪縣農(nóng)村集體“三資”管理工作取得了明顯成效，但仍然存在一些問題和薄弱環(huán)節(jié)，集中體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計委托代理服務(wù)中心管理不到位。從全縣的情況看，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)管水平還不平衡，有的管理監(jiān)督還不夠嚴格，有的財務(wù)會計制度落實不夠到位，有的代理會計僅僅是“記賬員”，而其審核監(jiān)督的職能沒有充分發(fā)揮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管干部兼任代理會計的現(xiàn)象仍較普遍。

2.清產(chǎn)核資工作還有待深化。雖然全縣組織進行了清產(chǎn)核資工作，但農(nóng)村“三資”涉及面廣，形式復雜多樣，由于受一些村工作不夠扎實細致、對清查的要求理解不到位等各種主客觀因素影響，使得清產(chǎn)核資工作仍有諸多問題存在。比如有的只登記固定資產(chǎn)或經(jīng)營性資產(chǎn)部分，山林、灘涂、水面、荒山荒地等資源性資產(chǎn)沒有列入清查范圍；有的在清核登記時未經(jīng)相關(guān)評估機構(gòu)進行估價，或者變動次數(shù)較為頻繁而無法及時評估，造成“三資”底數(shù)不清、登記不全；有的故意瞞報漏報，將有收益的資產(chǎn)如店面等隱瞞不報，并用收益設(shè)立“小金庫”，隨意支?。挥械倪€沒有建立資產(chǎn)資源的臺帳，已建立臺帳的也不太規(guī)范，容易出現(xiàn)“前清后亂”的現(xiàn)象。

3.村務(wù)公開、財務(wù)公開欠規(guī)范。各村在村務(wù)公開和財務(wù)公開方面都做了一些工作，有些村還探索總結(jié)出了一些好的經(jīng)驗做法，但是，有些村為了逃避群眾監(jiān)督，在公開內(nèi)容、公開時間和公開形式等方面做文章，甚至出現(xiàn)走過場現(xiàn)象。比如，在財務(wù)公開中，存在遮遮掩掩、避重就輕、重形式不重實際的現(xiàn)象，該公開的不公開。有的村為圖方便，直接公布會計委托中心自動生成的財務(wù)會計明細報表，公開的內(nèi)容不夠細化，群眾真正關(guān)心的“熱點”問題公開較少；有的是公開不及時、內(nèi)容雜、形式簡單，群眾看不明白。有的民主決策程序不履行，村重大事項、投資沒經(jīng)村民代表或村民會議討論，項目投資沒經(jīng)過招投標；少數(shù)村干部存在私心太重、辦事不公、獨斷專行的現(xiàn)象，在農(nóng)民建房、土地征用等問題上損害群眾的利益。

4.“三資”管理不夠民主、不夠規(guī)范。一是民主機制不健全。由于村里多數(shù)青壯年長年在外打工，對村集體的事情不了解、不關(guān)心、不過問，留守的老人兒童也不可能去關(guān)心、過問村集體的事情，導致村民集體觀念、民主管理意識淡??；而且村官“一言堂”問題在一定程度上存在，這就造成農(nóng)村民主機制不健全，對“三資”的民主管理和監(jiān)督流于形式。二是“三資”交易管理不規(guī)范。部分村集體資產(chǎn)、資源對外出售、租賃和發(fā)包時，不按民主程序，不搞招投標，不簽訂合同，存在程序不合法，過程不公開，收入不入賬或少入賬等問題，只憑書記主任個人說了算，極易滋生腐敗，導致資產(chǎn)流失，群眾集體利益受損。

5.基層集體“三資”管理力量相對薄弱。目前尤溪縣農(nóng)村“三資”管理的主要承擔部門是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理站，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理站平均只有2人，小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)如溪口鎮(zhèn)只有1人，具有專業(yè)技術(shù)職稱的人員更少，而且這些干部基本上都要參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他中心工作，大都屬于兼職，工作經(jīng)費也沒有保障。另外，近年來事業(yè)編制干部不能提拔擔任黨政領(lǐng)導，極大影響了這些經(jīng)管干部的工作積極性。從村級層面看，村報賬員素質(zhì)參差不齊，且更換較頻繁，也直接影響了“三資”管理的效果。

（二）尤溪縣農(nóng)村集體“三資”管理問題歸因

出現(xiàn)上述問題的原因是多方面的，既有主觀的，也有客觀的，既有制度層面的，也有操作層面的，綜合來說，有以下幾個方面原因：

1.理財意識滯后，制度落實不夠。一些村干部特別是村級財會人員沒有理財、聚財觀念和用財理念，還有一些會計人員認為只要自己做到清正廉潔，不貪不拿就沒事，至于他人怎么違紀違法，都事不關(guān)己，根本不去監(jiān)督。且尤溪縣農(nóng)村集體“三資“管理的制度、規(guī)章制定了不少，但很多只是寫在紙上，掛在嘴上，沒有真正得到落實，或者落實起來隨心所欲，大打折扣，想方設(shè)法擺脫制度的剛性制約，導致一些問題的出現(xiàn)。

2.人員經(jīng)費投入不足。農(nóng)村集體“三資”管理是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站的基本職能之一，但有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導對此項工作認識不足，重視不夠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站工作人員經(jīng)常被抽去為鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作奔忙，顧不上本身的工作業(yè)務(wù)，往往是“顧此失彼”。同時，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級集體“三資”管理不規(guī)范，管理體系不健全，在人員、辦公設(shè)施、資金投入上嚴重不足，有些工作就沒有開展。

3.監(jiān)督管理不力。一是司法機關(guān)監(jiān)督乏力。由于職能限制、違規(guī)金額小等種種因素，司法機關(guān)不能、不愿介入村組干部的經(jīng)濟問題。二是紀檢機關(guān)監(jiān)督乏力。村干部是黨員的，紀檢部門還可以查處，對不是黨員的，紀檢部門查處時有一定困難。三是群眾監(jiān)督乏力。分散的家庭經(jīng)營使村民集體觀念、民主管理意識淡薄，部分村民忙于生計，不熱心集體事業(yè)，造成民主管理和監(jiān)督流于形式，個別不廉潔的村干部有了可乘之機。四是村班子內(nèi)部監(jiān)督不力。有的村主要干部搞一言堂，大事不開會，小事不研究，班子成員無法監(jiān)督。五是民主理財小組監(jiān)督乏力。有的村民主理財小組成員不是民選的，不為群眾說話；有的村民主理財小組成員多年不調(diào)整；有的村民主理財小組成員文化知識水平較低，沒有理財能力；有的村民主理財小組成員原則性不強，禁不住村干部做“小動作”。六是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對村財務(wù)人員進行業(yè)務(wù)培訓力度不夠，基層財務(wù)人員業(yè)務(wù)難以提高。有些村干部自己對財務(wù)法規(guī)和財務(wù)制度不熟悉，也不學習，不按規(guī)章制度辦事，不聽財務(wù)人員的意見和建議，造成管理不規(guī)范。

四、加強農(nóng)村集體“三資”管理的可行性路徑

（一）開展集體“三資”清理和登記工作

農(nóng)村的“三資”清理是搞好農(nóng)村“三資”管理的基礎(chǔ)工作，如何摸清村集體資金、資產(chǎn)、資源的真實家底，如實填寫調(diào)查表格、登記入賬，把問題搞清搞實是做好農(nóng)村“三資”管理工作的重點。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村應(yīng)在第一次資產(chǎn)清核的基礎(chǔ)上，再次組織專門人員深入細致開展農(nóng)村集體“三資”排查清理的補缺補漏工作。對第一次清查中漏報瞞報、應(yīng)報未報的資金、資產(chǎn)，特別是缺乏數(shù)據(jù)統(tǒng)計的資源進行再次核查，并按規(guī)定進行登記、核實、公示，有異議的進行復審、確認、上報，由村清理小組成員及包村干部等分別簽字后上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理服務(wù)中心審核確認并移交。要進一步健全完善臺帳，對臺帳不健全的要將臺帳健全，不完善的要補充完善。對未界定清楚的遺留債務(wù)問題，要以村會計賬簿為依據(jù)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計、財政、經(jīng)管等部門審計確認，各項債務(wù)要本著“誰舉債，誰負責；誰受益，誰負擔”原則，采取先急后緩，分類處理，積極予以化解。對賬外的債務(wù)，有條件查清的審核無誤后進行登帳，一時無法認定的，在認定后進行補登。對資源的清查登記以目前由村集體占有和使用（農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營的暫不統(tǒng)計），且產(chǎn)權(quán)清晰的為重點，對資源產(chǎn)權(quán)不清、有爭議的可暫不登記，待產(chǎn)權(quán)明晰后再進行補登。

（二）完善農(nóng)村集體“三資”管理的工作保障

具體而言，主要有以下三方面的工作保障：一是人員保障，因事定人定崗。村集體代理會計人員應(yīng)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府內(nèi)部具有會計從業(yè)資格的人員中調(diào)劑解決，其工資、獎金、出差、培訓、保險等費用由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府承擔。鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須安排專職代理會計人員從事村級財務(wù)代理工作，建制村數(shù)少于8個的鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排人員1名，超過8個的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)安排人員2～3名。村集體會計核算與監(jiān)督業(yè)務(wù)委托各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村集體會計委托代理服務(wù)中心代理，村集體設(shè)一名報賬員。二是人員素質(zhì)保障，實行人員考核上崗，對管理人員開展業(yè)務(wù)流程、管理制度等方面培訓?？h農(nóng)業(yè)局應(yīng)設(shè)立“三資”管理指導服務(wù)中心，定期開展業(yè)務(wù)指導和培訓；財政局應(yīng)將培訓經(jīng)費納入預(yù)算資金，用于定期開展業(yè)務(wù)指導、培訓及“三資”管理工作經(jīng)費。三是投入保障，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體“三資”代理服務(wù)中心，建立現(xiàn)代化的網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)和有效的管理機構(gòu)是農(nóng)村集體“三資”管理的關(guān)鍵。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要以經(jīng)管站為依托成立農(nóng)村集體“三資”委托管理服務(wù)中心，要有專門的辦公場所，建立服務(wù)大廳，配齊設(shè)備和人員，落實辦公經(jīng)費。

（三）加強農(nóng)村集體“三資”管理制度建設(shè)

1.資金管理制度。一是規(guī)范村集體銀行存款賬戶。按照“集中管理、統(tǒng)一開戶、分戶核算”的原則［5］，每個行政村（或村集體經(jīng)濟組織）只準設(shè)立一個基本存款賬戶（土地補償金等專門賬戶除外），將所有集體資金全額存入基本存款賬戶，實行一個賬戶進出。二是健全財務(wù)收支預(yù)決算制度。行政村（或村集體經(jīng)濟組織）應(yīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（含涉農(nóng)街道，下同）代理中心的指導下，年初按照“量入為出、留有余地”的原則，認真編制好財務(wù)收支預(yù)算方案，送鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理中心審核后，提交村民（成員）代表大會討論通過。年終應(yīng)根據(jù)本年實際收支情況，詳細編制財務(wù)收支決算，對超出預(yù)算的收支附情況說明。預(yù)決算必須張榜公布，接受群眾監(jiān)督。三是健全貨幣資金內(nèi)部控制制度。行政村（或村集體經(jīng)濟組織）應(yīng)嚴格遵守銀行庫存現(xiàn)金限額制度，確保庫存現(xiàn)金安全。村級（或村集體經(jīng)濟組織）主要干部及其親屬不得擔任村（或村集體經(jīng)濟組織）報賬員。所有現(xiàn)金和銀行存款的收付，原則上由村（或村集體經(jīng)濟組織）報賬員負責經(jīng)辦，堅持賬、款及支票、印鑒分別保管原則。行政村（或村集體經(jīng)濟組織）銀行存款印鑒實行分開保管制度，印鑒必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理中心人員保管。行政村（或集體經(jīng)濟組織）在支取銀行存款前，應(yīng)填寫銀行存款支取審批單，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理中心工作人員（代理會計）對審批手續(xù)的完備性、審批事項的合法合規(guī)性進行審核，經(jīng)審核無誤后由代理會計加蓋印鑒。四是健全支出“四手聯(lián)簽”制度。［6］行政村（或村集體經(jīng)濟組織）發(fā)生支出，經(jīng)手人在支出單據(jù)上填明支出用途后，提交村（或村集體經(jīng)濟組織）民主理財小組審核。審核通過后，由經(jīng)手人、村（或村集體經(jīng)濟組織）民主理財小組成員、村主任或副主任、村書記（或村集體經(jīng)濟組織黨政負責人）共同審批簽字。五是完善定期報賬制度。各村報賬員負責辦理收支結(jié)算業(yè)務(wù)，應(yīng)登記現(xiàn)金日記賬及銀行存款日記賬，做到日清月結(jié)，定期核對。各行政村（或村集體經(jīng)濟組織）原則上每月至少到鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理中心報賬一次，報賬員分類整理收、支單據(jù)，填制現(xiàn)金收付結(jié)賬單，并由村報賬員和代理會計簽名交接。六是健全公益事業(yè)工程項目管理制度。村級公益事業(yè)必須堅持量入為出的原則，實行公益事業(yè)建設(shè)一事一議獎補等村級工程建設(shè)項目，要嚴格按照相關(guān)管理辦法和文件的規(guī)定使用標準文本并按程序申報。立項前應(yīng)提交集體經(jīng)濟組織村民（成員）代表會議通過后方可實施。七是完善村級債權(quán)債務(wù)管理制度。行政村（或村集體經(jīng)濟組織）要對應(yīng)收、應(yīng)付項目開展年度核對，組織力量清理。對確實無法支付的債務(wù)和無法收回的債權(quán)，應(yīng)經(jīng)村集體研究并提交村民（成員）會議或代表大會討論批準后予以核銷，對核銷的債權(quán)債務(wù)應(yīng)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理中心備案。未經(jīng)村民（成員）會議或代表大會討論批準，村集體不得對外向其他集體和個人借入資金，嚴禁產(chǎn)生新的債務(wù)。［7］

2.資產(chǎn)、資源管理制度。一是建立資產(chǎn)資源臺帳制度。村集體所有的房屋、建筑物、機器、設(shè)備、工具、器具和農(nóng)業(yè)基本建設(shè)設(shè)施等固定資產(chǎn)，要按照資產(chǎn)的類別建立固定資產(chǎn)臺賬，及時記錄資產(chǎn)增減變動情況。已出讓或報廢的，應(yīng)當及時核銷。屬于集體所有的耕地、園地、林地、荒地、灘地及集體依法使用的國有土地和集體建設(shè)用地等集體資源，應(yīng)當建立集體資源登記簿，逐項記錄。二是完善資產(chǎn)資源保管、清查制度。村集體經(jīng)濟組織要指定保管員負責保管各項資產(chǎn)、物資并建立資產(chǎn)臺賬，保管員和報賬員每年至少核對1次。要組織人員每年至少對村集體資產(chǎn)進行1次清查，重點清查核實各種資產(chǎn)的實物存量，做到賬實、賬款相符。村或村集體經(jīng)濟組織報賬員每年應(yīng)對各類資產(chǎn)、資源的出租、發(fā)包情況與相關(guān)合同進行核對，保證承包款、租金和轉(zhuǎn)讓金全額清收入賬。三是健全資產(chǎn)評估制度。村集體經(jīng)濟組織以招標投標方式承包、租賃、出讓集體資產(chǎn)，以參股、聯(lián)營、合作方式及其它方式經(jīng)營集體資產(chǎn)的，應(yīng)當進行資產(chǎn)評估。評估由具有資質(zhì)的單位實施。評估結(jié)果要按權(quán)屬關(guān)系經(jīng)集體經(jīng)濟組織全體成員會議或成員代表會議確認。四是完善資產(chǎn)經(jīng)營管理制度。集體資產(chǎn)要承包、租賃、出讓應(yīng)當制定方案，并履行民主決策程序。方案要明確資產(chǎn)的名稱、數(shù)量、用途及承包、租賃、出讓的條件和價格以及是否招標投標等事項。收取的承包費和租賃金歸集體經(jīng)濟組織所有，納入賬內(nèi)核算。村集體統(tǒng)一經(jīng)營的資產(chǎn)，要明確經(jīng)營管理責任人的責任和經(jīng)營目標，確定決策機制、管理機制和收益機制，并向全體成員公開。集體經(jīng)濟組織實行股份制或者股份合作制經(jīng)營的，其股份收益歸集體經(jīng)濟組織所有，納入賬內(nèi)核算。要定期對集體資產(chǎn)的使用、維護和收益進行檢查，確保集體資產(chǎn)的安全和保值增值。五是建立健全資源經(jīng)營管理制度。集體所有且沒有采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘，以及果園、養(yǎng)殖水面等集體資源的承包、租賃，應(yīng)當采取公開協(xié)商或者招標投標的方式進行。以公開協(xié)商方式承包、租賃集體資源的，承包費、租賃金由雙方議定。以招標投標方式承包、租賃集體資源的，承包費、租賃金應(yīng)當通過公開競標、競價確定。招標應(yīng)當制定方案，并履行民主決策程序。方案要載明招標人的名稱和地址，明確項目的名稱、數(shù)量、用途、期限、標底等內(nèi)容。在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先中標權(quán)。六是強化合同管理。集體資產(chǎn)、資源承包、租賃、出讓應(yīng)當簽訂書面合同，統(tǒng)一編號，實行合同管理。合同應(yīng)當使用統(tǒng)一文本，明確雙方的權(quán)利、義務(wù)、違約責任等。上交的收入歸集體經(jīng)濟組織所有，納入賬內(nèi)核算并定期公開。招標投標方案、招標公告、經(jīng)濟（招標）合同及有關(guān)資料應(yīng)及時歸檔并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理中心審核、備案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理中心要加強合同履行的監(jiān)督檢查，公開合同履行情況。［8］

（四）強化民主管理和審計監(jiān)督

1.要切實履行民主決策程序。村級集體經(jīng)濟組織的村民（成員）大會或村民（成員）代表大會是該集體經(jīng)濟組織最高權(quán)力機構(gòu)，凡關(guān)系集體經(jīng)濟組織的村民（成員）切身利益的事項，如集體土地征占，集體資產(chǎn)處置、出租，集體經(jīng)營項目發(fā)包，集體企業(yè)改制，集體建設(shè)項目，購置大型或大批設(shè)備，干部報酬，收益分配，“一事一議”籌資籌勞等重大事項，都必須召開集體經(jīng)濟組織的村民（成員）大會或村民（成員）代表大會討論決定，切實履行“四議一審兩公開”民主決策程序。

2.要扎實抓好村務(wù)公開工作。要不斷擴大公開范圍，豐富和拓展公開內(nèi)容，拓寬公開渠道，創(chuàng)新公開形式，規(guī)范公開程序，提高公開質(zhì)量，增強村務(wù)公開透明度，保障農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。繼續(xù)抓好村務(wù)公開欄的規(guī)范化建設(shè)，要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位全面推行村務(wù)公開按季或按月統(tǒng)一公開日制度，定期公開村務(wù)公開情況，關(guān)系農(nóng)民群眾切身利益的重要事項隨時公開。在鞏固村務(wù)公開欄形式的基礎(chǔ)上，以電子觸摸屏、電視、電話、互聯(lián)網(wǎng)等為載體，加快建設(shè)農(nóng)村黨風廉政信息公開平臺，讓村民足不出戶就可以了解村集體“三資”狀況。

3.要強化審計監(jiān)督。農(nóng)村審計制度是加強對農(nóng)村集體經(jīng)濟監(jiān)督、維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民合法權(quán)益的有效手段。要對集體經(jīng)濟組織財務(wù)預(yù)算和決算、資金的使用和收益分配進行定期審計；對集體資產(chǎn)和資源的運營進行專項審計。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要加強組織協(xié)調(diào)，加強審計隊伍建設(shè)，農(nóng)業(yè)部門要組織好對農(nóng)村集體經(jīng)濟的審計監(jiān)督工作，監(jiān)察、審計、民政部門要按照職責分工，指導農(nóng)村審計工作，各級財政部門要按規(guī)定保障必要的審計經(jīng)費。

（五）推進農(nóng)村集體財務(wù)管理規(guī)范化建設(shè)

1.充分發(fā)揮村民民主理財小組的監(jiān)督作用。保障農(nóng)民物質(zhì)利益和民主權(quán)利，是推進農(nóng)村改革發(fā)展必須堅持的重大原則。村民民主理財小組成員應(yīng)從村務(wù)監(jiān)督委員會成員中推選產(chǎn)生，代表全體村民（成員）對本集體經(jīng)濟組織“三資”運行情況進行日常監(jiān)督。村黨組織和村委會成員及其親屬不得兼任村民民主理財小組成員。要充分發(fā)揮村民民主理財小組的監(jiān)督作用，村集體結(jié)賬前，所有收支單據(jù)必須交由村民民主理財小組審核簽章后方能入賬，財務(wù)公開報表必須由村民民主理財小組審核簽章后上墻公布。每年年終，必須召開村集體經(jīng)濟組織的村民（成員）大會或村民（成員）代表大會通報“三資”管理情況。

2.深化財務(wù)公開。要適應(yīng)形勢發(fā)展，結(jié)合各村實際，不斷豐富公開的內(nèi)容和形式。家底要公開，財務(wù)收支要公開，債權(quán)債務(wù)要公開，經(jīng)濟合同要公開，重大經(jīng)濟事項及其決策要公開，農(nóng)民群眾有要求的都要公開；要在傳統(tǒng)公開欄、明白卡等公開形式的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造條件實行手機短信、觸摸屏、網(wǎng)絡(luò)發(fā)布等形式的公開。

3.完善會計委托代理服務(wù)。要在堅持民主自愿和集體資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)和收益權(quán)不變的基礎(chǔ)上，積極探索和創(chuàng)新集體“三資”管理服務(wù)方式。要以搞好服務(wù)為目標，進一步加強委托代理機構(gòu)的建設(shè)，科學設(shè)置管理崗位，健全內(nèi)部管理監(jiān)督制度，規(guī)范服務(wù)工作流程，提高服務(wù)水平。要利用代理服務(wù)機構(gòu)這個平臺強化電算化管理，并作為今后的趨勢和方向。

4.加強檔案管理。要指導和幫助集體經(jīng)濟組織做好涉及集體“三資”的會議決定、承包租賃方案、經(jīng)濟合同、招標文書、財務(wù)會計等資料的立卷歸檔工作，實行電算化管理的地方應(yīng)當進行電子歸檔。

（六）推進集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革

要進一步深化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革，一是改制后集體經(jīng)濟組織的發(fā)展問題。要抓緊研究探索解決法人地位、注冊登記、股權(quán)流轉(zhuǎn)等問題，為集體經(jīng)濟組織創(chuàng)造包括法律法規(guī)、政策、資金、項目等多方面扶持的發(fā)展環(huán)境。二是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場問題。目前，集體資產(chǎn)、資源的發(fā)包、出租，集體資產(chǎn)變賣處置、集體工程項目購建等村級公共資源配置和交易，缺少正規(guī)的公共交易平臺，客觀上使得集體資產(chǎn)、資源的優(yōu)化配置不能有效實現(xiàn)或者便捷高效地完成。破解這些問題的辦法是建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)可選擇有條件的地方進行試點，以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心或者集體“三資”服務(wù)中心為依托，構(gòu)建農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易的平臺，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展做貢獻。

［1］農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司.農(nóng)業(yè)部關(guān)于進一步加強農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理指導的意見［EB/OL］.（2009-07-03）.http://www.moa.gov.cn/zwllm/zcfg/nybgz/200907/t20090703＿1303006.htm.

［2］中紀委，財政部，農(nóng)業(yè)部，民政部.印發(fā)關(guān)于進一步加強村級會計委托代理服務(wù)工作指導意見的通知［EB/OL］.（2010-02-02）.http://www.gov.cn/zwgk/2010-02/22/content＿1538543.htm.

［3］劉芳萍.以“五要”工程為載體，提升農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源監(jiān)管［J］.現(xiàn)代經(jīng)濟：現(xiàn)代物業(yè)中旬刊，2009（2）：125-135.

［4］趙春永.做好農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源管理工作的六個關(guān)鍵［J］.商業(yè)文化：學術(shù)版，2011（6）：116.

［5］文杰.湖北省當陽市壩陵辦事處農(nóng)村集體“三資”管理問題的調(diào)查與思考［EB/OL］.（2012-08-23）.http://www.hbagri.gov.cn/tabid/64/InfoID/48670/frtid/100/Default.aspx.

［6］李慧卿.常山縣構(gòu)建農(nóng)村集體“三資”管理新機制［EB/OL］.（2011-01-12）.http://www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/zhejiangcaizhengxinxilianbo/201101/t20110112＿411004.html.

［7］何滿香.試論農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源管理的民主化、規(guī)范化和制度化［J］.安徽農(nóng)學通報，2010（13）：21-22.

［8］王忠一.規(guī)范農(nóng)村集體“三資”監(jiān)督管理［J］.山西農(nóng)業(yè)：村委主任，2010（5）：42-43.