李四能

（福建行政學(xué)院 工商管理教研部，福建 福州350001）

劉家義審計(jì)長(zhǎng)2011年7月在中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)上發(fā)表了以“國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理”為主題的重要論述，對(duì)我國(guó)審計(jì)事業(yè)的發(fā)展具有戰(zhàn)略性的指導(dǎo)意義，也在理論層面和實(shí)踐層面推動(dòng)了績(jī)效審計(jì)對(duì)國(guó)家治理的創(chuàng)新和突破。黨的十八大報(bào)告提出健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度，這是對(duì)國(guó)家審計(jì)職責(zé)的新要求，審計(jì)工作要以落實(shí)權(quán)力主體經(jīng)濟(jì)責(zé)任為主攻方向，加強(qiáng)對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行、公共資源配置、公共政策執(zhí)行和公共管理績(jī)效的審計(jì)監(jiān)督。積極探索國(guó)家審計(jì)模式，促進(jìn)績(jī)效審計(jì)提升層次，適應(yīng)國(guó)家轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式需要，關(guān)注政策對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會(huì)發(fā)展的影響，提升國(guó)家治理的前瞻性，進(jìn)一步完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度，推動(dòng)完善國(guó)家治理成為國(guó)家審計(jì)的重要使命。

一、績(jī)效審計(jì)在完善國(guó)家治理中的重要性分析

國(guó)家治理社會(huì)的方式經(jīng)歷了由統(tǒng)治向治理的過(guò)渡。“統(tǒng)治”是民主制度以前管理社會(huì)的普遍方式，主要依靠國(guó)家權(quán)力對(duì)公共事務(wù)的管理。20世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)家管理社會(huì)的方式逐步過(guò)渡到以治理為主?！爸卫怼笔侵竾?guó)家公共事務(wù)相關(guān)政治活動(dòng)和管理活動(dòng)的總和，包括機(jī)制、過(guò)程和制度等等。國(guó)家審計(jì)的產(chǎn)生和發(fā)展源于國(guó)家治理，在現(xiàn)代服務(wù)型的國(guó)家治理模式下，國(guó)家治理的核心是政府的責(zé)任和績(jī)效，國(guó)家審計(jì)應(yīng)當(dāng)服從并服務(wù)于國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，在國(guó)家治理中發(fā)揮不可替代的作用。［1］隨著國(guó)家治理的完善和公眾期望的提高，國(guó)家審計(jì)將很快步入以績(jī)效審計(jì)為中心的發(fā)展階段，也將越來(lái)越多地?fù)?dān)當(dāng)起績(jī)效評(píng)估的重要角色。

（一）績(jī)效審計(jì)完善了政府績(jī)效管理制度

如果以審計(jì)內(nèi)容為依據(jù)，國(guó)家審計(jì)迄今為止可以劃分為兩個(gè)發(fā)展階段：一是20世紀(jì)40年代以前的財(cái)務(wù)審計(jì)階段，二是以績(jī)效審計(jì)為中心的發(fā)展階段。嚴(yán)格地說(shuō)，我國(guó)國(guó)家審計(jì)還處于財(cái)務(wù)審計(jì)階段。但是，隨著民主法制進(jìn)程的加快，財(cái)務(wù)合規(guī)性審計(jì)將退為其次，取而代之的將是績(jī)效審計(jì)的興起?？?jī)效審計(jì)作為國(guó)家審計(jì)的重要形式和手段，通過(guò)強(qiáng)化對(duì)公共資源和公共資金配套的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)進(jìn)行有效監(jiān)督，促進(jìn)權(quán)力與責(zé)任的匹配；通過(guò)揭露和查處重大違法違規(guī)問(wèn)題，降低政府行為的盲目性和利益的狹隘性，減少“政績(jī)工程”和“形象工程”等損失；通過(guò)對(duì)建設(shè)更加高效、廉潔政府的實(shí)效監(jiān)督，將政府和官員履行委托責(zé)任的程度和水平公開(kāi)披露，促進(jìn)政府行政透明化，從而促進(jìn)民主建設(shè)更加和諧；通過(guò)審計(jì)結(jié)果公告制度，使人民群眾更好地了解政府公共委托責(zé)任的執(zhí)行情況，推動(dòng)政府績(jī)效管理制度的建立與完善，進(jìn)一步提升國(guó)家管理的績(jī)效，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的持續(xù)發(fā)展。

（二）績(jī)效審計(jì)提升國(guó)家治理前瞻性

績(jī)效審計(jì)是評(píng)價(jià)政府公共受托責(zé)任履行情況的監(jiān)督形式，發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，國(guó)家審計(jì)應(yīng)該由合規(guī)性審計(jì)向重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門(mén)的績(jī)效審計(jì)轉(zhuǎn)變，關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。積極開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，抓住公眾關(guān)心的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問(wèn)題，關(guān)注重點(diǎn)領(lǐng)域面臨的新情況和新問(wèn)題，關(guān)注社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化趨勢(shì)，及早發(fā)現(xiàn)傾向性的“苗頭”問(wèn)題，識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)預(yù)判和警報(bào)；通過(guò)發(fā)現(xiàn)改革中重點(diǎn)行業(yè)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的問(wèn)題，揭示體制性障礙、機(jī)制性缺陷和制度漏洞，提出完善的審計(jì)建議，這樣既能回應(yīng)公眾訴求，又能實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)自身的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)審計(jì)效益最大化，從而保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的安全，提升國(guó)家治理水平。

（三）績(jī)效審計(jì)在更高層次上服務(wù)于國(guó)家治理

績(jī)效審計(jì)從確立之日起就把“經(jīng)濟(jì)性、效果性和效率性（3E）”作為基本要素和核心內(nèi)涵?？?jī)效審計(jì)以結(jié)果為導(dǎo)向，重視公共部門(mén)投入產(chǎn)出比率，評(píng)價(jià)管理活動(dòng)并提出管理建議。新世紀(jì)以來(lái)，績(jī)效審計(jì)與財(cái)務(wù)審計(jì)不再是簡(jiǎn)單的分離，而是采用揚(yáng)棄的方式，有機(jī)地整合了財(cái)務(wù)審計(jì)的“合法性”與“合規(guī)性”要素，實(shí)現(xiàn)更高階段上的融合?？?jī)效審計(jì)內(nèi)涵擴(kuò)展為“經(jīng)濟(jì)、效率、效果、合法性和合規(guī)性”，重視公共部門(mén)執(zhí)行力和政府運(yùn)行過(guò)程成為績(jī)效審計(jì)的發(fā)展趨勢(shì)。因此，審計(jì)署提出績(jī)效審計(jì)工作要加強(qiáng)對(duì)政府規(guī)劃、政府執(zhí)行績(jī)效的關(guān)注，有效提升政府運(yùn)行透明度，提高行政效率，在更高層次上服務(wù)于國(guó)家治理。

二、績(jī)效審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合的審計(jì)模式

國(guó)家審計(jì)必須以“服務(wù)國(guó)家治理”為目標(biāo)。隨著國(guó)家治理重點(diǎn)的改變，有的審計(jì)機(jī)關(guān)積極調(diào)整審計(jì)工作的內(nèi)容和重點(diǎn)，探索部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與績(jī)效審計(jì)“三審合一”的審計(jì)模式，較好地解決了績(jī)效審計(jì)中真實(shí)性不足的問(wèn)題，并為審計(jì)成果的運(yùn)用提供了積極的出路。［2］現(xiàn)階段審計(jì)工作的內(nèi)容和重點(diǎn)主要包括：一是以財(cái)政大格局為主體，充分審查國(guó)家財(cái)政政策的有效性，監(jiān)督國(guó)家財(cái)政收支的真實(shí)性和合規(guī)性等方面，關(guān)注國(guó)家審計(jì)在經(jīng)濟(jì)治理中的建設(shè)性作用；二是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔情況的審查力度，完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，關(guān)注國(guó)家審計(jì)在政治治理中的建設(shè)性作用；三是進(jìn)一步開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，推進(jìn)政府績(jī)效管理。為了適應(yīng)國(guó)家治理的戰(zhàn)略調(diào)整，國(guó)家審計(jì)應(yīng)該以財(cái)政審計(jì)為基礎(chǔ)，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)為重點(diǎn)，實(shí)施績(jī)效審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合的審計(jì)模式，推動(dòng)完善國(guó)家治理。

（一）在財(cái)政審計(jì)中強(qiáng)化績(jī)效意識(shí)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家審計(jì)從單純關(guān)注財(cái)政收支和使用情況轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家治理的各個(gè)方面，從財(cái)政收支到環(huán)境治理，從社會(huì)民生到金融安全等等；國(guó)家審計(jì)職能從“監(jiān)督財(cái)政收支的真實(shí)性、合法性、有效性”發(fā)展到“預(yù)防、揭露和抵御經(jīng)濟(jì)社會(huì)中運(yùn)行的問(wèn)題，提出建設(shè)性意見(jiàn)”，再到“全面為國(guó)家治理服務(wù)”。國(guó)家審計(jì)職能的發(fā)揮必須以真實(shí)性、合法性為前提，不真實(shí)、不合法甚至錯(cuò)誤和虛假的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，會(huì)導(dǎo)致錯(cuò)誤的審計(jì)結(jié)論，績(jī)效更是無(wú)從談起。因此，財(cái)政收支審計(jì)使績(jī)效審計(jì)有了績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)。

財(cái)政審計(jì)是國(guó)家審計(jì)的永恒主題，“財(cái)政資金用到哪里，審計(jì)就跟進(jìn)到哪里”。在經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制轉(zhuǎn)軌的背景下，監(jiān)督財(cái)政資金使用流向及其使用績(jī)效，看緊國(guó)家“錢(qián)袋子”是國(guó)家審計(jì)應(yīng)有的職責(zé)。黨的十八大報(bào)告提出要“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，意味著政府的全部收支都要納入人大監(jiān)督視野。因此，國(guó)家審計(jì)要遵循國(guó)家治理的特點(diǎn)，著眼于“管好錢(qián)”，積極構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局，探索全部政府性資金審計(jì)機(jī)制和績(jī)效審計(jì)模式，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)全部政府性資金合法性和有效性的監(jiān)督，加大對(duì)政府重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)力度，沿著全部政府性資金的收、支、管、用及其績(jī)效進(jìn)行全方位、多層次的審計(jì)監(jiān)督，提高政府資源和資金配置的效能，切實(shí)管好“錢(qián)袋子”。

財(cái)政審計(jì)要強(qiáng)化績(jī)效意識(shí)，注重績(jī)效評(píng)價(jià)，將預(yù)算執(zhí)行和資金績(jī)效納入到黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的評(píng)價(jià)體系，建立和完善涵蓋經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，突出專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)，逐步加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)資金使用效益的監(jiān)督，關(guān)注政策的執(zhí)行效果，推動(dòng)建立健全財(cái)政資金績(jī)效管理制度，促進(jìn)各級(jí)政府按照公共財(cái)政理論的要求，明晰界定政府財(cái)政支出的范圍，加大對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等公益性和保障性領(lǐng)域的投入，加快建立社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利和慈善事業(yè)相銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，全面提升財(cái)政資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。

（二）在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中注重績(jī)效評(píng)價(jià)

隨著審計(jì)內(nèi)容和范圍多元化、多層次和多角度的發(fā)展，具有“事后監(jiān)督”特征的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，并不能完全發(fā)揮其有效的審計(jì)監(jiān)督功能。只有做到經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與績(jī)效審計(jì)的有機(jī)結(jié)合，將預(yù)算執(zhí)行和資金績(jī)效情況作為經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要考核指標(biāo)，才能真實(shí)評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況，客觀反映領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力、遵守有關(guān)經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)、貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家有關(guān)經(jīng)濟(jì)工作的方針政策和決策部署情況；［3］同時(shí)，財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告、績(jī)效評(píng)價(jià)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告在內(nèi)容上互相融通、在結(jié)論上互相支撐、在結(jié)果利用上互為運(yùn)用。通過(guò)向人大、政府及被審計(jì)單位提交相關(guān)審計(jì)報(bào)告，可以借助人大的監(jiān)督力量督促被審計(jì)單位加以整改落實(shí)，加大審計(jì)整改力度，發(fā)揮審計(jì)推動(dòng)本地區(qū)、本部門(mén)、本單位經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展。

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度，是隨著我國(guó)改革進(jìn)程提出并發(fā)展起來(lái)的，已經(jīng)成為具有中國(guó)特色的審計(jì)監(jiān)督制度的重要組成部分。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)關(guān)注公共支出和履行公共職能的領(lǐng)域及官員，成為我國(guó)國(guó)家審計(jì)推動(dòng)完善國(guó)家治理的重要方面，是國(guó)家審計(jì)促進(jìn)“治官”的重要途徑。目前以財(cái)政收支的合法性、真實(shí)性為內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)只能稱(chēng)其為“財(cái)務(wù)責(zé)任審計(jì)”，已經(jīng)不能滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。隨著改革的不斷深化，需要在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中積極探索，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的龍頭作用，引入側(cè)重于“管理層面審計(jì)”的績(jī)效審計(jì)，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)整個(gè)過(guò)程做出科學(xué)合理的評(píng)價(jià)，發(fā)揮應(yīng)有的預(yù)警作用，有效服務(wù)國(guó)家治理。［4］經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)除了審計(jì)“事”的合法性外，還應(yīng)審計(jì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的績(jī)效，做到“問(wèn)責(zé)”與“問(wèn)效”緊密結(jié)合，合理評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是對(duì)“人”與“事”的綜合審計(jì)；同時(shí)，強(qiáng)化了審計(jì)分析功能，有利于揭發(fā)決策失誤、管理不善，揭示資源浪費(fèi)、效率低下，揭露經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的潛在風(fēng)險(xiǎn)，從而更加科學(xué)地評(píng)價(jià)“人”的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能。通過(guò)檢查評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)作出的重大決策、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)情況及其個(gè)人遵紀(jì)守法情況，為領(lǐng)導(dǎo)干部任用提供重要依據(jù)，優(yōu)化干部選拔任用、監(jiān)管管理機(jī)制。同時(shí)，防止領(lǐng)導(dǎo)干部無(wú)為行政和只圖政績(jī)的利己行政，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任，提高人民監(jiān)督政府及政府領(lǐng)導(dǎo)干部配置公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，以此推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府管理效率。

（三）以財(cái)政審計(jì)為基礎(chǔ)，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)，實(shí)施績(jī)效審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合

30多年來(lái)，我國(guó)審計(jì)實(shí)踐經(jīng)歷了從審計(jì)國(guó)營(yíng)企業(yè)開(kāi)始到上世紀(jì)80年代中期進(jìn)行的廠長(zhǎng)經(jīng)理承包經(jīng)營(yíng)審計(jì)、清理整頓公司、控制消費(fèi)基金、清理樓堂館所、參與財(cái)政稅收物價(jià)大檢查等等，到1998年的“點(diǎn)面結(jié)合、突出大案”和2003年以來(lái)的“堅(jiān)持以真實(shí)性為基礎(chǔ)，以打假治亂為重點(diǎn)，突出嚴(yán)重違法違規(guī)問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)犯罪案件的查處力度”，審計(jì)目標(biāo)都是以合法性為主，緊密結(jié)合一定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)中心任務(wù)確定不同的審計(jì)目標(biāo)，取得了很好的效果。1997年以來(lái)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和近年來(lái)的績(jī)效審計(jì)工作的開(kāi)展，發(fā)現(xiàn)不少部門(mén)單位存在一些違法違規(guī)問(wèn)題，如果只重視績(jī)效，輕視真實(shí)性與合法合規(guī)性，就會(huì)加大審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，削弱審計(jì)監(jiān)督力度。如何促使被審計(jì)單位重視績(jī)效低但并沒(méi)有違法違規(guī)行為的績(jī)效問(wèn)題，全國(guó)各地審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)目標(biāo)向績(jī)效和責(zé)任延伸方面進(jìn)行了許多有益的嘗試。

在審計(jì)資源既定的條件下，審計(jì)資源配置就是運(yùn)用有效的手段或者方式，根據(jù)審計(jì)資源的需求對(duì)有效資源進(jìn)行分配，將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)緊密結(jié)合，不斷創(chuàng)新和改進(jìn)方式方法［5］，實(shí)現(xiàn)審計(jì)要素的優(yōu)化配置，有利于查深審?fù)?，使有限的審?jì)資源得到最有效的利用。隨著經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容越來(lái)越復(fù)雜，范圍越來(lái)越寬，項(xiàng)目所需耗費(fèi)的人力和時(shí)間也成倍增長(zhǎng)，基層審計(jì)機(jī)關(guān)普遍存在時(shí)間緊、人手少、任務(wù)重的矛盾。目前經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)存在無(wú)序?qū)徲?jì)、重復(fù)審計(jì)和越權(quán)審計(jì)等問(wèn)題，具體表現(xiàn)為審計(jì)重點(diǎn)不突出、審計(jì)范圍不明確、同類(lèi)審計(jì)的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)不一致、大量依賴(lài)審計(jì)人員的職業(yè)判斷等，影響了審計(jì)效率。

面對(duì)有限審計(jì)人員與審計(jì)時(shí)效性的要求沖突時(shí)，怎樣重視績(jī)效評(píng)價(jià)、充分利用績(jī)效審計(jì)結(jié)果以及怎么促使績(jī)效問(wèn)題得到整改，積極探索創(chuàng)新審計(jì)模式是最有效的解決辦法。于是，各地審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行了將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與財(cái)務(wù)收支、社保審計(jì)、工程項(xiàng)目審計(jì)等相結(jié)合的實(shí)踐探索，使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在評(píng)價(jià)時(shí)能夠利用其他審計(jì)結(jié)果，增加審計(jì)評(píng)價(jià)角度，避免重復(fù)審計(jì)對(duì)人力的浪費(fèi)。因此，“以財(cái)政審計(jì)為基礎(chǔ)，以績(jī)效評(píng)價(jià)為重點(diǎn)，積極實(shí)施績(jī)效審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合”的審計(jì)思路便應(yīng)運(yùn)而生（見(jiàn)圖1）。該模式既能解決任務(wù)與力量的矛盾，也能解決績(jī)效審計(jì)真實(shí)性、合法性基礎(chǔ)不足和績(jī)效審計(jì)成果運(yùn)用困難的問(wèn)題。

圖1 績(jī)效審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合的審計(jì)模式

審計(jì)資源具有稀缺性，實(shí)現(xiàn)績(jī)效審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合，建立持續(xù)、動(dòng)態(tài)審計(jì)評(píng)價(jià)機(jī)制，可以提高審計(jì)效率，實(shí)現(xiàn)審計(jì)資源的有效配置，把有限的審計(jì)資源投入到關(guān)鍵領(lǐng)域和高風(fēng)險(xiǎn)部位，重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的過(guò)程和效果，揭示行政不作為和亂作為問(wèn)題，促進(jìn)問(wèn)責(zé)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建和完善。強(qiáng)化績(jī)效審計(jì)，能實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)的科學(xué)發(fā)展：過(guò)去的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)偏重于領(lǐng)導(dǎo)干部履職財(cái)務(wù)收支、制度執(zhí)行、廉潔從政情況的評(píng)價(jià)，關(guān)注的重點(diǎn)是干部是否“有過(guò)”，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)可以更好地服務(wù)國(guó)家治理目標(biāo)中的“有效性”，向領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)決策、管理、執(zhí)行和監(jiān)督等領(lǐng)導(dǎo)行為科學(xué)性、合規(guī)性和有效性評(píng)價(jià)發(fā)展和延伸。

三、提升績(jī)效審計(jì)層次服務(wù)國(guó)家治理的建議

國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，最高目標(biāo)就是維護(hù)國(guó)家安全，保障人民利益。在當(dāng)前，國(guó)家審計(jì)要關(guān)注財(cái)政安全、金融安全、國(guó)有資產(chǎn)安全、民生安全和環(huán)境安全，防范風(fēng)險(xiǎn)。［6］現(xiàn)階段績(jī)效審計(jì)必須體現(xiàn)國(guó)家從統(tǒng)治到治理轉(zhuǎn)型、從權(quán)力至上到責(zé)任至上和績(jī)效至上轉(zhuǎn)變的治理原則，圍繞“通過(guò)配置和運(yùn)行國(guó)家權(quán)力，對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行控制、管理和提供服務(wù)，確保國(guó)家安全，捍衛(wèi)國(guó)家利益，維護(hù)人民權(quán)益，保持社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展”的目標(biāo)，努力提升績(jī)效審計(jì)監(jiān)督層次，才能有效服務(wù)于國(guó)家治理。績(jī)效審計(jì)體系主要包括廉潔政府建設(shè)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、公共政策評(píng)估、生態(tài)文明建設(shè)和關(guān)注民生等內(nèi)容。

（一）加強(qiáng)廉潔政府績(jī)效審計(jì)，強(qiáng)化對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督

國(guó)家治理的核心問(wèn)題是公共權(quán)力，而公共權(quán)力具有自我擴(kuò)張的內(nèi)在訴求，并通過(guò)對(duì)它的運(yùn)用來(lái)追求權(quán)力最大化，所以公共權(quán)力的運(yùn)用必須受到監(jiān)督和制約?？?jī)效審計(jì)注重從體制、機(jī)制、制度及政策措施層面分析問(wèn)題和提出建議，充分發(fā)揮審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能。同時(shí)，績(jī)效審計(jì)將反腐倡廉建設(shè)作為審計(jì)工作的重要目標(biāo)，對(duì)國(guó)家方針政策貫徹落實(shí)情況開(kāi)展跟蹤審計(jì)，加大對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)力度，嚴(yán)肅查處重大違法違規(guī)問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)犯罪案件，在建立高效、廉潔政府過(guò)程中發(fā)揮審計(jì)效能。

腐敗現(xiàn)象是我國(guó)目前國(guó)家良治的最嚴(yán)重威脅之一，部分領(lǐng)域的權(quán)力濫用和權(quán)力尋租現(xiàn)象頻頻發(fā)生，加強(qiáng)對(duì)官員公權(quán)力運(yùn)用的監(jiān)督刻不容緩。雖然在現(xiàn)行體制下有人大監(jiān)督、輿論監(jiān)督和司法監(jiān)督等監(jiān)督形式，但審計(jì)監(jiān)督以其獨(dú)立性、主動(dòng)性、專(zhuān)業(yè)性和深入性等特點(diǎn)，成為加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約，有效懲治和預(yù)防腐敗的重要手段。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度加強(qiáng)了對(duì)人格化權(quán)力的監(jiān)督和制約，實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督和制約，績(jī)效審計(jì)側(cè)重于宏觀和微觀審計(jì)相結(jié)合，側(cè)重于對(duì)重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的績(jī)效評(píng)價(jià)，從更深和更高的層次評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部駕馭經(jīng)濟(jì)管理的能力，形成正確的政績(jī)觀，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任意識(shí)的增強(qiáng)。

當(dāng)前，我國(guó)一些政府部門(mén)在公共資源、公共資金的使用上注重眼前利益和局部利益，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)效益和全局觀念，甚至存在浪費(fèi)、貪污和腐敗現(xiàn)象，使有限的資源無(wú)法得到有效的配置。績(jī)效審計(jì)通過(guò)各種審計(jì)方式，揭示體制、機(jī)制和制度存在的問(wèn)題，通過(guò)對(duì)公共權(quán)力運(yùn)用過(guò)程的監(jiān)督，披露“面子工程”和“豆腐渣工程”等的腐敗問(wèn)題，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)，通過(guò)“問(wèn)責(zé)”和“問(wèn)效”，提高問(wèn)責(zé)效果，促使領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔勤政，促進(jìn)廉潔政府的建設(shè)，推進(jìn)國(guó)家治理機(jī)制的完善。

（二）開(kāi)展轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式績(jī)效審計(jì)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的持續(xù)發(fā)展

實(shí)踐證明，市場(chǎng)在實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置過(guò)程中并不能達(dá)到“帕累托最優(yōu)”，會(huì)出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”，偏離經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的目標(biāo)。當(dāng)市場(chǎng)失靈時(shí)，也將蘊(yùn)含著“政府的失靈”，政府失靈將更加嚴(yán)重地影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。政府是市場(chǎng)運(yùn)行的調(diào)節(jié)者，是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的組織者，是經(jīng)濟(jì)和法律手段的執(zhí)行者，可以通過(guò)“有形的手”來(lái)干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。國(guó)家審計(jì)具有經(jīng)濟(jì)社會(huì)的“免疫系統(tǒng)”功能，通過(guò)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，依法監(jiān)督經(jīng)濟(jì)主體的市場(chǎng)行為和政府的社會(huì)管理策略，監(jiān)督控制市場(chǎng)失靈與政府失靈的領(lǐng)域和程度，并剖析阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的根本原因，同時(shí)向相關(guān)部門(mén)提出有效的解決辦法和建議，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)資源配置的“帕累托最優(yōu)”，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

審計(jì)署明確提出：審計(jì)監(jiān)督要實(shí)現(xiàn)“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變”的目標(biāo)。全國(guó)各地審計(jì)機(jī)關(guān)十分重視開(kāi)展轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式績(jī)效審計(jì)，如2012年長(zhǎng)春對(duì)年綜合能耗3000噸標(biāo)煤以上的重點(diǎn)用能企業(yè)開(kāi)展能源審計(jì)；2012年福建省下發(fā)“關(guān)于2011年度設(shè)區(qū)市單位GDP能耗等指標(biāo)的通報(bào)”，針對(duì)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入2000萬(wàn)元及以上的工業(yè)法人企業(yè)的GDP能耗、單位工業(yè)增加值能耗和單位GDP電耗完成情況進(jìn)行通報(bào)等等。通過(guò)能源績(jī)效審計(jì)，可以促使能源的合理利用和資源優(yōu)化，促進(jìn)提高能源的利用率和經(jīng)濟(jì)效益。

（三）開(kāi)展公共政策評(píng)估績(jī)效審計(jì)，履行公共受托責(zé)任

對(duì)有限的資源來(lái)說(shuō)，人類(lèi)的需求是無(wú)限的。在有限的資源下，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的監(jiān)督和審查的作用將更加凸顯。隨著公共受托責(zé)任的不斷深化，社會(huì)公眾對(duì)政府實(shí)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理的需求不只是停留在財(cái)務(wù)收支的合法合規(guī)上，將更加關(guān)注財(cái)務(wù)收支的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，從而促進(jìn)績(jī)效審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督管理，建立健全問(wèn)責(zé)機(jī)制，是促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部守法守紀(jì)守規(guī)，推動(dòng)依法行政、依法治國(guó)的重要途徑。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，一些國(guó)家治理失敗或者出現(xiàn)問(wèn)題，均或多或少與公共政策的失誤或失效有關(guān)。［7］審計(jì)署已將政策分析與評(píng)估提到重要位置，目前幾乎在所有的審計(jì)項(xiàng)目中都要求從促進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域改革與發(fā)展的角度，從以往的審計(jì)結(jié)果分析逐步轉(zhuǎn)化為提前謀劃和審計(jì)后的深度分析與評(píng)價(jià)，揭示體制性缺陷、制度性障礙和管理漏洞。針對(duì)重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的決策制定和執(zhí)行，重點(diǎn)審查決策機(jī)制是否健全有效，決策程序是否民主、公開(kāi)，決策執(zhí)行是否合法、合規(guī)，決策結(jié)果是否達(dá)到預(yù)期目的，從源頭上對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督制約。如2012年審計(jì)署組織開(kāi)展的社會(huì)保障資金審計(jì)，突破往年單一資金審計(jì)的局限，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)各類(lèi)社保資金進(jìn)行全面審計(jì)，進(jìn)而對(duì)整個(gè)社會(huì)保障政策制度體系的銜接性、可持續(xù)性等進(jìn)行系統(tǒng)分析與評(píng)價(jià)，有利于提高政策評(píng)估的宏觀性，促進(jìn)社會(huì)保障制度的發(fā)展與完善。

從我國(guó)的績(jī)效管理理論和實(shí)踐發(fā)展來(lái)看，績(jī)效管理理論體系尚未健全，缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，全面開(kāi)展公共政策評(píng)估績(jī)效審計(jì)還存在諸多難題。因此，現(xiàn)階段開(kāi)展公共政策評(píng)估績(jī)效審計(jì)時(shí)，首先，應(yīng)將建立績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系作為切入點(diǎn)，通過(guò)科學(xué)制定績(jī)效評(píng)估指標(biāo)、維度、技術(shù)、方法等，為公共政策的績(jī)效評(píng)估打下基礎(chǔ)，改變政策評(píng)估抑于孤立審計(jì)項(xiàng)目的現(xiàn)狀，注重政策評(píng)估審計(jì)的系統(tǒng)性；其次，全面推動(dòng)財(cái)政管理制度的改革，規(guī)范財(cái)政支付機(jī)制，推動(dòng)財(cái)政預(yù)算透明公開(kāi)，促使事權(quán)與財(cái)權(quán)更加匹配，完善中央和地方相關(guān)配套改革措施；再次，研究公共政策評(píng)估審計(jì)方法，在績(jī)效審計(jì)實(shí)踐中科學(xué)運(yùn)用量化的評(píng)估技術(shù)，從國(guó)家審計(jì)的角度對(duì)政策環(huán)境、政策制定、政策試行/運(yùn)行和政策調(diào)整等深化理性分析，進(jìn)而評(píng)估政策的科學(xué)性和有效性，提出針對(duì)性建議，發(fā)揮公共政策評(píng)估績(jī)效審計(jì)的建設(shè)性作用。

（四）重視生態(tài)文明建設(shè)績(jī)效審計(jì)，確保人與自然的和諧發(fā)展

近年來(lái)，我國(guó)在取得經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，也為此付出環(huán)境破壞、健康問(wèn)題日益嚴(yán)重等沉重代價(jià)，目前有不少企業(yè)從經(jīng)濟(jì)效益的角度看盈利狀態(tài)，這種盈利指標(biāo)建立在破壞環(huán)境、污染環(huán)境的基礎(chǔ)上。例如，康菲石油公司的渤海漏油事件，置我國(guó)唯一的深邃清澈內(nèi)海的生態(tài)于不顧，在“沒(méi)有漏油、有一定面積漏油、漏油已堵住、漏油井已停產(chǎn)”等等的解釋中“邊漏油邊生產(chǎn)”，使渤海被污染海域面積達(dá)5500平方公里，使“清明蟹蝦肥、滿(mǎn)船魚(yú)蝦堆”成為永遠(yuǎn)不再的童謠。由于部門(mén)和地方利益的困擾，目前開(kāi)展環(huán)境績(jī)效審計(jì)仍然存在許多困難，如在部分城市污水處理和再生利用的審計(jì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有的地方政府對(duì)城鎮(zhèn)污水處理缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，管網(wǎng)建設(shè)嚴(yán)重滯后；有的城鎮(zhèn)污水處理不到位，污染物嚴(yán)重超標(biāo)；有的地方造紙、印染、電鍍等落后產(chǎn)能項(xiàng)目的污染源綜合處理不到位，懸浮物、化學(xué)需氧量、總氮、總磷等嚴(yán)重超標(biāo)；有的地方污水、廢氣、泥渣等超標(biāo)排放或者違規(guī)填埋；多數(shù)城市的再生利用資金投入?yún)T乏或者設(shè)施閑置，再生利用不足等等直接影響污水處理規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。［8］

生態(tài)文明建設(shè)績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展應(yīng)該圍繞建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)，重點(diǎn)對(duì)環(huán)境法規(guī)執(zhí)行情況、環(huán)境項(xiàng)目效益和環(huán)境影響進(jìn)行審計(jì)，監(jiān)督環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約、應(yīng)對(duì)氣候變化等相關(guān)政策的落實(shí)、執(zhí)行和有效性，審查節(jié)能減排、節(jié)約水資源、集約土地利用、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)等相關(guān)政策的有效性，審計(jì)重點(diǎn)環(huán)境保護(hù)區(qū)建設(shè)、重大環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目、重大建設(shè)項(xiàng)目政策有效性，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理，為生態(tài)環(huán)境的破壞建立問(wèn)責(zé)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“人民富、生態(tài)美”，確保社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

（五）積極開(kāi)展民生績(jī)效審計(jì)，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展

在近30年的轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，我國(guó)經(jīng)濟(jì)在快速發(fā)展的同時(shí)，也產(chǎn)生了收入分配差距擴(kuò)大，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)矛盾突出等問(wèn)題。面對(duì)社會(huì)管理的突出問(wèn)題，審計(jì)機(jī)關(guān)要立足于為黨委政府“管好事”，關(guān)注公民和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各種基本訴求，把社會(huì)公眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題列入審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容。在審計(jì)項(xiàng)目選擇上側(cè)重于最能反映公眾需求、對(duì)公眾利益影響廣泛的和群眾反映強(qiáng)烈的教育、醫(yī)療、物價(jià)、食品安全、資源環(huán)境等問(wèn)題以及政府投資項(xiàng)目等問(wèn)題。積極跟進(jìn)促進(jìn)“民生財(cái)政”政策落實(shí)，加大民生資金和民生項(xiàng)目的審計(jì)力度，大力促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，著力“管好事”，在社會(huì)矛盾中發(fā)揮“減壓閥”的作用，促進(jìn)社會(huì)和諧。

審計(jì)署強(qiáng)調(diào)：要加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)民生工程和民生資金的審計(jì)，維護(hù)人民群眾的根本利益，促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)，把推進(jìn)法治、維護(hù)民生、推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展作為審計(jì)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。新時(shí)期民生具體內(nèi)容可以概括為：學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。開(kāi)展民生績(jī)效審計(jì)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)惠民政策落實(shí)情況的審計(jì)監(jiān)督，主要表現(xiàn)為監(jiān)督公共政策的有效性，完善公共服務(wù)管理體制；監(jiān)督民生工程和民生資金的使用，提高民生資金的使用效益；監(jiān)督國(guó)家收入分配政策的有效性，健全初次分配和再次分配制度的協(xié)調(diào)性；監(jiān)督社會(huì)保障體系的有效性，健全社會(huì)保障體系；監(jiān)督國(guó)家醫(yī)療衛(wèi)生政策的有效性，完善公共衛(wèi)生服務(wù)體系；監(jiān)督國(guó)家就業(yè)政策的有效性，提高就業(yè)率；監(jiān)督社會(huì)管理政策和治安防控體系，維護(hù)社會(huì)公共安全等等，從而真正做到“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”。積極開(kāi)展績(jī)效審計(jì)和專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，注意公共資源投入與產(chǎn)出的社會(huì)效果、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效應(yīng)，在對(duì)每個(gè)項(xiàng)目提出完善管理、提高效益的審計(jì)建議基礎(chǔ)上，注意分析民生資金項(xiàng)目、社會(huì)保障項(xiàng)目存在的普遍問(wèn)題，從法律法規(guī)和政策規(guī)定上向更高層次的單位和部門(mén)提出建議，切實(shí)維護(hù)社會(huì)公平，讓人民群眾真正的過(guò)上有活干、有飯吃、有房住、有學(xué)上、病有醫(yī)、老有養(yǎng)的幸福生活。

四、結(jié) 語(yǔ)

隨著我國(guó)績(jī)效審計(jì)工作的不斷推進(jìn)，逐步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和績(jī)效審計(jì)的相結(jié)合，可以深化財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)的內(nèi)容，使績(jī)效審計(jì)“經(jīng)濟(jì)性、效果性和效率性（3E）”的基本要素和核心內(nèi)涵擴(kuò)展為“經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性和環(huán)境性（5E）”五要素。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)指出：“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，實(shí)質(zhì)上是要實(shí)現(xiàn)制度對(duì)權(quán)力的制約，國(guó)家審計(jì)是權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制的重要工具。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)把組織監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)，是審計(jì)“管好權(quán)”的重要抓手，要著力構(gòu)建分類(lèi)、輪審、同步的立體式經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)模式，強(qiáng)化績(jī)效意識(shí)，注重績(jī)效評(píng)價(jià)，做到“問(wèn)效究責(zé)”才能真正建立和完善領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度。現(xiàn)階段以財(cái)政審計(jì)為基礎(chǔ)，推動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)為重點(diǎn)，實(shí)施績(jī)效審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合的審計(jì)模式，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求，也是我國(guó)審計(jì)發(fā)展的未來(lái)趨勢(shì)。

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