黃泰文

（華南師范大學 公共管理學院，廣東 廣州510006）

一、問題的提出

自1996年以來，中國環(huán)境群體性事件的數(shù)量一直保持年均29%的增速，尤其是2011年比上年同期增長120%［1］，而圍繞著環(huán)境項目選址問題的群體性事件頻頻發(fā)生。本文以環(huán)境項目選址作為研究的聯(lián)結點，以政府作出的關于環(huán)境項目選址的決策作為研究的主線，探討在現(xiàn)有的體制約束條件下，環(huán)境項目選址政策做出來之后，各種關注此類政策的行動者的反應、回應、互動和博弈，并由此如何影響環(huán)境項目選址政策。更加重要的是，行動者基于什么樣的緣由或者價值去影響政策調(diào)整，從而引起調(diào)整的時間發(fā)生變遷，以此作為本文的研究面。

筆者收集和選取自2002①2002年九屆全國人大常委會通過了《環(huán)境影響評價法》，該法規(guī)定在規(guī)劃通過和項目建設之前，都必須進行環(huán)境影響評價，預防因規(guī)劃和建設項目實施后對環(huán)境、居民健康造成不良影響?！?012年這十年間關于環(huán)境項目選址所發(fā)生的六個具有代表性的群體性事件（見表1），作為本文研究的系列案例。通過對此系列案例的研究，分析政府、項目方、民眾、媒體和專家等各種行動者，圍繞著環(huán)境項目選址問題的一個個焦點事件所采取的各種行動，以及其行動背后體現(xiàn)了什么樣的價值信仰，由此帶來了環(huán)境項目選址政策調(diào)整時間怎么樣的變化。

表1 2002～2012年我國關于環(huán)境項目選址的六大典型群體性事件

上述六個案例可分為甲、乙兩組。乙組是觀察組，甲組是比較組。經(jīng)觀察和比較分析，發(fā)現(xiàn)在上述六個案例中，環(huán)境群體性事件對其原初立項政策產(chǎn)生實質(zhì)性的影響（項目被終止），但乙組案例環(huán)境群體性事件進入立項政策調(diào)整的時間與甲組相比具有本質(zhì)上的區(qū)別。在甲組案例中，群體性事件發(fā)生的時間是在項目已經(jīng)投產(chǎn)并造成了事實上的環(huán)境問題之后，即群體性事件是對環(huán)境污染所帶來的傷害進行“賠償性”的控訴和抗爭；而在乙組案例中，群體性事件發(fā)生的時間是在項目投產(chǎn)之前，事實上的環(huán)境污染還未發(fā)生，即群體性事件的抗爭不是基于既定的事實，而是基于對項目風險的預測。理解和解釋環(huán)境項目選址的政策調(diào)整時間變遷的成因是本文的核心研究問題。

為了更好研究、分析和解釋本文的研究問題，本文采用了薩巴蒂爾的倡導聯(lián)盟框架（ACF）作為分析工具。思路如下：（一）運用ACF最為核心的概念——信仰系統(tǒng)，描述和分析我國關于環(huán)境項目選址問題的各類政策行動者所形成的兩大聯(lián)盟的價值信仰情況。（二）運用ACF，分析新的信仰系統(tǒng)的形成對理解我國環(huán)境項目選址政策調(diào)整時間的變遷的重要性。同時，從ACF各模塊的變量，解釋新的信仰系統(tǒng)產(chǎn)生及其所形成的聯(lián)盟的有利環(huán)境和條件。（三）通過現(xiàn)有的這種政策時間變遷特點，預測未來新的變遷趨勢。同時分析關于環(huán)境選址項目的聯(lián)盟之間達成共贏的路徑。

二、兩種環(huán)境政策聯(lián)盟的信仰系統(tǒng)之比較

倡導聯(lián)盟框架認為，政策行動者能夠形成幾個（通常是1～4個）聯(lián)盟。每個聯(lián)盟成員“共享一組統(tǒng)一的和能夠自圓其說的信仰”。聯(lián)盟的信仰系統(tǒng)（Belief System）被當作維系聯(lián)盟各成員的核心要素，它由具有“等級特征”的三部分構成：深層核心信仰、政策核心信仰和第二層面信仰。深層核心信仰包括“實體性和規(guī)范性的信仰，如對于個人自由和社會平等的相關評價”；政策核心信仰是聯(lián)盟的基本行為規(guī)范和因果認知，它貫穿于整個政策領域或子系統(tǒng)之中；第二層面信仰是工具性的信仰，“它們考慮問題的重要性或者考慮在具體背景下不同因果因素的重要性”。［2］157

“一個政策子系統(tǒng)包括那些來自于公共組織、私人組織中對某一公共政策問題，比如對空氣污染控制特別關注的行動者，或者那些試圖去影響該領域公共政策的活動者”。［2］153相應地，當我們把政策的子系統(tǒng)作為研究我國環(huán)境項目選址問題的政策分析單元時，其政策行動者應該包括政府、項目方、媒體、專家系統(tǒng)、公眾等。各類行動者基于不同的信仰系統(tǒng)會形成不同的聯(lián)盟。本文把關于環(huán)境項目選址問題的各類政策行動者分為兩大聯(lián)盟：第一個聯(lián)盟由政府、官方媒體、項目方和提供知識系統(tǒng)支持的專家系統(tǒng)等組成，可稱之為體制內(nèi)聯(lián)盟。這個強大的聯(lián)盟不僅僅是利益的結合體，更重要的是，其聯(lián)盟成員共享一套以公共利益價值和理性邏輯為基礎的信仰系統(tǒng)（見表2）。第二個聯(lián)盟由對選址在臨近居住地的環(huán)境項目形成風險感知和焦慮的人群，以及支持風險人群的從正統(tǒng)分化出來的媒體、專家系統(tǒng)和廣泛的民眾組成，可稱為體制外聯(lián)盟。該聯(lián)盟在與體制內(nèi)聯(lián)盟對抗的過程中逐漸形成了新的共享信仰系統(tǒng)（見表2）。

表2 體制內(nèi)外聯(lián)盟的信仰系統(tǒng)

（一）體制內(nèi)聯(lián)盟的信仰

1.深層核心信仰。體制內(nèi)聯(lián)盟的內(nèi)核信念系統(tǒng)由兩部分組成：第一，國家利益至上。在國家利益與個人利益的關系上，國家利益優(yōu)先于個人利益，當個人利益與國家利益沖突時，個人利益需要服從國家利益，這一直都是我們國家所倡導和宣傳的意識形態(tài)。在現(xiàn)實情境中，政府往往是公共利益的化身和執(zhí)行者，當政府行為和個人或群體利益存在著張力，國家利益的價值優(yōu)先性為政府行為提供合法性，而個人或群體被迫成為政府行為負外部效應的承擔者。第二，社會進步論。這是從斯賓塞的社會進化論和馬克思關于人類社會發(fā)展規(guī)律中繼承的對社會變遷的樂觀態(tài)度。即我們的社會變遷總體是向前的，能夠實現(xiàn)國家的繁榮和社會的進步。同時，受生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關系，經(jīng)濟基礎決定上層建筑的經(jīng)濟決定論的影響，在關于社會進步的價值內(nèi)容排序方面，經(jīng)濟發(fā)展往往具有價值的優(yōu)先性，而30多年的改革開放帶來的經(jīng)濟上的繁榮和GDP的政績考核，強化了這種價值記憶。

2.政策核心信仰。體制內(nèi)聯(lián)盟的政策核心信仰包括兩個方面：第一，相信科學的有效性，相信科學可以帶來國家的繁榮和社會的進步，增進公共利益和解決社會問題。經(jīng)驗科學蘊含理性的邏輯。經(jīng)驗科學的知識由概念和概念之間的關系（命題）組成。這種的經(jīng)驗知識具有可靠性或說服力，這是由于這種經(jīng)驗知識經(jīng)過一套嚴格規(guī)范的研究方法對經(jīng)驗信息進行概念化抽象以及對概念之間關系（命題）進行證明（證實或證偽）。經(jīng)驗科學的命題在可接受的置信區(qū)間內(nèi)是成立的，它們一般不會出錯，因而可以獲得穩(wěn)定的預期，從而有效指導經(jīng)驗行為。工業(yè)革命以來，以這種理性的科學為指導的工業(yè)生產(chǎn)確實帶來了人類社會的極大物質(zhì)財富。第二，相信科學能夠有效控制風險。認為科學推動現(xiàn)代化的進程，一切在現(xiàn)代化進程出現(xiàn)的問題隨著現(xiàn)代化進程的推動而得到解決。隨著科學的發(fā)展，充分使用科學技術和嚴格進行科學管理可以有效控制工業(yè)生產(chǎn)所帶來的風險，并且能夠解決工業(yè)生產(chǎn)所造成的環(huán)境問題。

3.第二層面信仰。體制內(nèi)聯(lián)盟的第二層面信仰包括如下三方面：第一，環(huán)境項目的收益高。以遼寧大連、福建廈門、寧波鎮(zhèn)海PX 項目為例，三地的PX 項目每年的工業(yè)產(chǎn)值分別是260億元、800億元和近1000億元，可以顯著增加當?shù)氐腉DP總量和財政收入、拉動當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，并促進當?shù)氐木蜆I(yè)和提高當?shù)氐慕?jīng)濟影響力。第二，風險發(fā)生的概率小。環(huán)境項目確實存在發(fā)生風險的可能性，但發(fā)生風險的概率非常小，尤其通過現(xiàn)代最新的科學技術和規(guī)范科學的管理，是不太可能發(fā)生環(huán)境事故。這是體制內(nèi)聯(lián)盟的專家學者、政府官員和項目方所反復強調(diào)的。第三，解決現(xiàn)有的社會問題刻不容緩。環(huán)境項目根據(jù)外部性的特點可以劃分為兩類，一類是生產(chǎn)負外部性項目，環(huán)境負外部性的產(chǎn)生是由于項目經(jīng)濟性生產(chǎn)所帶來的，比如PX 項目由于生產(chǎn)PX 產(chǎn)品所帶來的環(huán)境負外部效應；另一類是為了解決已存在的負外部性的項目而產(chǎn)生了負外部性。而這些現(xiàn)有的負外部性問題已經(jīng)成為了或被認為一種嚴峻的社會問題。比如廣東番禺垃圾焚燒項目，該項目是為了解決廣州日趨嚴重的垃圾處理問題。2008年，廣州的生活垃圾日產(chǎn)生量為12000噸，其中90%以上垃圾處理方式是填埋，由于容量所限，廣州最大的興豐垃圾填埋場（日處理量7000噸）于2012年填埋封場。［3］所以，必須要找到替代的垃圾處理方式。

（二）體制外聯(lián)盟的信仰

1.深層核心信仰。體制外聯(lián)盟的深層核心信仰包括兩個方面：第一，公民權的基本權利之一的生命權具有價值優(yōu)先性。這種信仰來源于霍布斯、洛克、盧梭等啟蒙運動思想家的社會契約論。國家的權力來源于社會的賦予，公民通過讓渡部分的自然權利給國家，以獲得國家對公民的人之所以為人的核心權利的保護，這種權利包括生命權、財產(chǎn)權和自由。因此，生命權作為公民權基本的權利之一，神圣不可侵犯，具有價值上的優(yōu)先性。第二，分配正義。分配正義是現(xiàn)代社會的重要價值理念，它包括平等自由原則和差異原則，而自由原則和機會平等原則較之差異原則具有價值的優(yōu)先性。差異原則的不平等分配的合法性和合理性的基礎在于這種不平等的分配有利于每一個人。［4］

2.政策核心信仰。體制外聯(lián)盟政策核心信仰包括兩個方面：第一，經(jīng)驗科學內(nèi)含著風險。經(jīng)驗科學具有理性的邏輯，可以帶來可靠和穩(wěn)定的預測，它之所以能夠戰(zhàn)勝封建的愚昧也正是因為這種經(jīng)驗知識的可靠性。對科學的批判必須在理性的邏輯范圍內(nèi)進行，而不能夠采用非理性邏輯的情感發(fā)泄的攻擊。經(jīng)驗科學知識不代表真理，因為它具有某種不確定性。它的因果關系往往是在一定概率上的因果關系。經(jīng)驗知識的可靠性體現(xiàn)于在可接受的范圍內(nèi)（置信區(qū)間）它們的邏輯關系是成立的，即在置信區(qū)間之外存在某些未知的東西。按照科學的邏輯，這種概率很小的未知東西，如果并無數(shù)據(jù)表明它們是有害的，則是可接受的。而按照風險的邏輯，縱使這種未知的東西概率很小，但只要它不能被證明是無害的，就存在風險的可能性。環(huán)境項目既然采用這種內(nèi)含風險的經(jīng)驗知識，那么，就意味著項目周邊的居民其實生活在一個概率性的風險環(huán)境之中，誰也不知道風險在何時何地發(fā)現(xiàn)，因而會成為風險焦慮的人群。［5］29-30更為重要的是，一旦環(huán)境項目的風險發(fā)生，將直接威脅公民的生命權，這嚴重沖擊體制外聯(lián)盟的內(nèi)核信念。第二，風險分配也需要公平正義。分配正義不僅體現(xiàn)對社會的資源分配需要正義，同時，對風險的分配（負外部性的承擔）也需要正義。環(huán)境項目或增進集體的公共利益，或冠以公共利益之名使特殊群體受益，那么環(huán)境項目所造成的負外部性理應由項目的受益方集體承擔，而不是由某個個體或群體（非主要受益方）獨立承擔。如果某個個體或群體并不是主要的項目受益者但卻承擔了項目所帶來的主要的負外部性，那么這樣的結果違背了分配正義的原則，因為這種風險的差別分配讓某個個體或群體受損。

3.第二層面信仰。體制外聯(lián)盟的第二層面信仰包括兩個方面：第一，風險的概率雖然小，但一旦發(fā)生，風險所帶來損害無法預測，其成本（包括社會成本）可能大于經(jīng)濟收益。環(huán)境項目風險發(fā)生后，造成污染的范圍、污染的程度以及對居民身體健康的傷害程度，往往事前無法預測。由項目給社會產(chǎn)生的負外部效應所造成的社會成本可能會超過項目所帶來的收益。比如陜西鳳翔血鉛項目，項目污染范圍的731名兒童接受血鉛檢測后，確認615人血鉛超標，其中166人屬于中度、重度鉛中毒。［6］對如此數(shù)量眾多的孩子身體健康造成傷害（生命權具有價值優(yōu)先性），以及由此引發(fā)的其他社會成本（社會緊張等），這樣的損失不是項目所帶來的經(jīng)濟收益可以彌補的。第二，增加公共利益和解決現(xiàn)有的社會問題所帶來的負外部效應由全體社會成員承擔。環(huán)境項目可以帶來公共利益的增加（如PX 項目可以增加稅收和就業(yè)）或解決現(xiàn)有的一些社會問題（如垃圾焚燒項目解決城市垃圾處理問題），但對于這種項目所造成的負外部效應的分配也應該由所有的受益者承擔（分配正義的平等自由原則）。如果這種項目的負外部效益要由不享有主要的項目收益的群體承擔（差異分配），至少要滿足如下三個條件：其一，主體自愿；其二，風險發(fā)生后相應賠償；其三，對其在未來承擔風險的可能性進行補償。

三、環(huán)境項目選址政策調(diào)整時間變遷的內(nèi)在邏輯

（一）體制外聯(lián)盟及其新信仰系統(tǒng)的出現(xiàn)

甲組案例的群體性事件是在項目風險發(fā)生之后，而乙組案例的群體性事件進入的時間是在選址決策之后但在項目政策執(zhí)行投產(chǎn)之前。顯然，二者進入的時間不同，其背后所蘊含的社會意涵也是截然不同的。前者的抗爭只是基于某種環(huán)境項目造成的負外部效應的客觀事實，而后者在項目的風險發(fā)生之前，這種“避鄰運動”是基于對風險的未來預測。在現(xiàn)代社會中，一種對未來的不確定性預測如果要被社會廣泛接受，不能夠出于個體先驗的頓悟、莫名其妙的預感或僅僅是由個體直接的經(jīng)驗感知的推論，而必須以一種合理的邏輯進行解釋和經(jīng)驗證明（可證實或可證偽）。由此形成了一套知識系統(tǒng)，即人們基于某種價值相信某種知識系統(tǒng)，并把這種價值和知識作為信仰內(nèi)容，以指導經(jīng)驗行動。

本文之所以反復強調(diào)信仰系統(tǒng)的重要性，并把在環(huán)境項目選址問題上的新的信仰系統(tǒng)的產(chǎn)生作為環(huán)境項目選址政策調(diào)整的時間變遷的關鍵要素，乃是因為在環(huán)境項目選址問題上，體制內(nèi)聯(lián)盟具有了一套強大的信仰系統(tǒng)，它以實現(xiàn)公共利益作為“道義的制高點”，以專家系統(tǒng)“權威認證”的科學技術能夠避免或控制風險的“技術無害論”作為環(huán)境項目技術是安全可靠的穩(wěn)定預測，以此作為環(huán)境項目選址政策的決策和推行的依據(jù)。如果體制外的其他行動者不具備另外一套與之能夠抗衡的信仰系統(tǒng)，在環(huán)境項目選址問題的抗爭中就處于“文化的弱勢”，只會被當作“野蠻人”的無理取鬧。“野蠻人”能夠在抗爭中獲得社會的廣泛支持，往往不得不基于“文化人”傷害了“野蠻人”的客觀事實。

而體制外的其他行動者形成了一套可以與體制內(nèi)聯(lián)盟對抗的信仰系統(tǒng)，才能獲得主體間性的資格，能夠在行為預測同等層面與體制內(nèi)聯(lián)盟進行“文化人”與“文化人”的對話。這是以信仰系統(tǒng)組成的體制外聯(lián)盟能夠和體制內(nèi)聯(lián)盟在各個層面進行同等對話的前提。

所以，新的信仰系統(tǒng)的形成，并且能夠和體制內(nèi)聯(lián)盟的信仰系統(tǒng)進行對抗，是我國環(huán)境項目選址政策調(diào)整時間變遷的關鍵因素。

（二）體制外聯(lián)盟及其新的信仰系統(tǒng)形成的有利條件和環(huán)境

在分析完這種政策調(diào)整時間變遷的關鍵因素之后，與此同時，還需要在經(jīng)驗層面解釋：支撐這種新的信仰系統(tǒng)的產(chǎn)生及其所形成的聯(lián)盟存在的條件和環(huán)境。

1.環(huán)境群體性事件是體制外聯(lián)盟進入政策子系統(tǒng)的重要途徑。無論是甲組案例還是乙組案例，群體性事件進入時間都在體制內(nèi)聯(lián)盟作出了環(huán)境項目選址決策之后，即體制外的政策行動者進行影響項目的自覺行動并不是在政策決策的過程之中。這是由現(xiàn)有體制下的政策決策的封閉性特點所決定的。雖然2002年第九屆全國人大常委會通過了《環(huán)境影響評價法》，該法規(guī)定在規(guī)劃通過和項目建設之前，都必須進行環(huán)境影響評價，預防因規(guī)劃和建設項目實施后對環(huán)境、居民健康造成不良影響。這意味著在法理層面，居民的利益和價值納入政府項目決策的考慮范圍內(nèi)。如果在一個政治開放性程度高的現(xiàn)代性社會，居民（利益相關者）理應成為政策的行動者。但是，受制于我國現(xiàn)有的政治體制，政策決策作為一種政治稀缺資源，主要由政府掌控。

同時，為了避免政治合法性的損耗，政府往往通過控制決策相關信息這種技術性的手段來維護政策決策的封閉性。以廣東番禺垃圾焚燒為例，垃圾發(fā)電廠建設與民生息息相關，政府有關部門在決策過程中卻未能廣泛征求民意，從2004年確定選址、2006年通過選址審批，5年來對于公眾沒有情況通報、沒有聽證、沒有征求意見。

但是，這并不意味著體制外聯(lián)盟不能夠對體制內(nèi)聯(lián)盟決策之后的政策產(chǎn)生影響。倡導聯(lián)盟框架理論認為，如果創(chuàng)立項目計劃的主要聯(lián)盟仍然還掌控權力，那么項目的政策核心將不會改變，除非來自等級制的上級權力的改變或外部系統(tǒng)的事件的沖突。［2］164在我國環(huán)境項目選址問題上，體制內(nèi)聯(lián)盟做出選址決策之后，如果要讓這種政策發(fā)生調(diào)整，通過環(huán)境群體性事件是一個可選并且有效的途徑，其前提是這種環(huán)境群體性事件并沒有直接挑戰(zhàn)現(xiàn)有的政治權力系統(tǒng)，即環(huán)境群體性事件被政治權力系統(tǒng)界定為非政治事件。

圍繞著環(huán)境項目選址的群體性事件不像傳統(tǒng)政治事件圍繞權力的獲得和分配進行博弈爭斗，而是圍繞風險的分配和規(guī)避來展開。它超越了傳統(tǒng)政治意識形態(tài)沖突的范疇，而是按風險分配的關系邏輯進行?；陲L險焦慮而形成風險群體，其抗爭目的是為了規(guī)避風險發(fā)現(xiàn)在身邊，而不是為了獲得政治權力。所以，關于環(huán)境項目選址問題的環(huán)境群體性事件屬于貝克所指的“亞政治”范疇。［5］225-230只要不直接沖擊現(xiàn)有的政治權力體制，也就不會受到政治權力系統(tǒng)的強烈反彈。

2.從政策子系統(tǒng)內(nèi)外的情況分析形成新的信仰系統(tǒng)及其聯(lián)盟的有利環(huán)境和條件。從ACF各模塊的變量（見圖1，其中聯(lián)盟A 是體制內(nèi)聯(lián)盟，聯(lián)盟B是體制外聯(lián)盟）來看，新的信仰系統(tǒng)產(chǎn)生及其所形成的聯(lián)盟（體制外聯(lián)盟）也具備相當有利的環(huán)境和條件。

（1）政策子系統(tǒng)外部情況。在模塊A（相對穩(wěn)定的變數(shù)）中，其變量涉及到基本的憲政結構、社會文化價值觀和政治體制的自然資源，非常穩(wěn)定，難以改變。［2］156但是，這種穩(wěn)定性在憲政民主制的情境之下，而我們國家處于轉軌時期，強國家—弱社會的結構性質(zhì)雖然還未根本改變，但是，社會與國家的力量對比程度卻發(fā)生了變化，正統(tǒng)的官方階層（如專家系統(tǒng)、媒體）發(fā)生了分化，社會力量正在壯大，這意味著政治權力系統(tǒng)外的政策行動者（體制外聯(lián)盟）可以從社會中獲得更多的資源。此外，我們國家正由單一的社會價值觀轉變?yōu)槎嘣纳鐣r值觀，即在正統(tǒng)信仰體系之外存在新的信仰系統(tǒng)生存和表達的空間，這種環(huán)境有利于體制外聯(lián)盟的信仰系統(tǒng)的形成和擴散。

圖1 1998年倡導聯(lián)盟框架圖

在模塊B（相對穩(wěn)定的變數(shù)）中，薩巴蒂爾認為其變量需要很長時間（10年或10以上）才能夠改變，而這些變量是政策變遷的重要因素。在我國的環(huán)境項目問題上，30多年的經(jīng)濟改革帶來國家經(jīng)濟繁榮發(fā)展的同時，經(jīng)濟與環(huán)境的張力越來越大，環(huán)境污染日趨嚴重，環(huán)境問題頻頻發(fā)生，這樣的客觀現(xiàn)狀導致了社會對環(huán)境安全問題的廣泛關注，強化公眾的風險記憶，有利于體制外聯(lián)盟關于風險邏輯、風險分配正義價值的形成和擴散。此外，環(huán)境法律的完善①2002年第九屆全國人大常委會通過了《環(huán)境影響評價法》，該法規(guī)定在規(guī)劃通過和項目建設之前，都必須進行環(huán)境影響評價，預防因規(guī)劃和建設項目實施后對環(huán)境、居民健康造成不良影響；2008年5月1日起施行的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》要求環(huán)保部門公開建設項目環(huán)評受理情況，包括建設項目的環(huán)境影響評價文件及受理審批結果和建設項目竣工環(huán)境保護驗收結果。，也有利于體制外聯(lián)盟的行動合法性的增加。

在模塊C（主要政策變遷需要的一致性程度）中，探討的是投票規(guī)則對政策變遷的影響。在決策中，我國普遍認可和采用的投票規(guī)則是簡單多數(shù)原則，即少數(shù)服從多數(shù)的投票規(guī)則。在經(jīng)驗實踐中，采用這種規(guī)則所導致的問題的原因更多是投票資格范圍的限制，而非這種規(guī)則的本身。在環(huán)境項目選址政策的原初決策中，僅僅由體制內(nèi)聯(lián)盟“投票”決定，那么，迎合體制內(nèi)聯(lián)盟信仰價值的項目選址決策往往會通過。而一旦投票范圍的封閉性被打破，向體制外聯(lián)盟開放，那么這種結果就有可能發(fā)生變化。以福建廈門PX 項目事件為例，公眾投票結果顯示了絕大部分公眾反對該項目②2007年12月8日，在廈門市委主辦的廈門網(wǎng)上，開通了“環(huán)評報告網(wǎng)絡公眾參與活動”的投票平臺；9日，投票突然被中止，10日投票平臺被撤消。在投票結束之時的結果顯示，有5.5萬張票反對PX 項目建設，支持的有3000票；12月13日，廈門市政府開啟公眾參與的最重要環(huán)節(jié)——市民座談會。最終結果顯示，49名與會市民代表中，超過40位表示堅決反對上PX 項目，隨后發(fā)言的8位政協(xié)委員和人大代表中，也僅一人支持復建項目。。

在模塊D（子系統(tǒng)行動者的約束和資源）中，在強國家-弱社會的結構中，體制內(nèi)聯(lián)盟可以在政治權力系統(tǒng)中獲得更多的資源，但是由于受環(huán)境項目選址問題性質(zhì)的約束（亞政治），體制內(nèi)聯(lián)盟不可能無限制獲得政治權力系統(tǒng)資源的支持，同時一般也不會對體制外聯(lián)盟采取應對政治事件的態(tài)度和方式。同時，受模塊A、B、C的影響，體制外聯(lián)盟所獲得的資源（專家系統(tǒng)、媒體、公眾的支持等）也不亞于體制內(nèi)聯(lián)盟。

（2）政策子系統(tǒng)內(nèi)部情況。政策子系統(tǒng)（模塊E）是政策產(chǎn)出和影響的區(qū)域，聯(lián)盟之間的博弈協(xié)調(diào)結果在此子系統(tǒng)中產(chǎn)生。模塊A、B、C、D 的各變量作為影響政策變遷的因素進入該政策子系統(tǒng)，成為政策子系統(tǒng)的政策行動者的資源或約束條件。結合本文已有的分析，政治子系統(tǒng)具有如下三種情況：第一，通過環(huán)境群體性事件，關于環(huán)境項目選址問題的決策重新進入政策子系統(tǒng)；第二，體制外聯(lián)盟在環(huán)境項目選址問題上，形成了新的信仰系統(tǒng)，并且這種新的信仰系統(tǒng)能夠和體制內(nèi)聯(lián)盟的信仰系統(tǒng)進行有效的對抗。第三，從總體而言，政策子系統(tǒng)外部的各子系統(tǒng)（模塊A、B、C、D），都有利于體制外聯(lián)盟。即當環(huán)境項目選址問題重新進入政策子系統(tǒng)進行決策時，體制外聯(lián)盟占優(yōu)。在這種情況下，如果在政策經(jīng)紀人（Policy Broker）無法及時找到聯(lián)盟之間所能夠接受的折中辦法，那么權力當局基于平息環(huán)境群體性事件的考慮①由于環(huán)境群體性事件是亞政治的性質(zhì)，一般也不會對其行動者采取應對政治事件的態(tài)度和方式。但這種亞政治性質(zhì)的群體性事件實實在在會給權力當局帶來維穩(wěn)壓力，而且在如今自媒體時代，環(huán)境群體性事件的信息會以裂變的方式擴散全社會，為社會廣泛關注，事件解決的時間越長，權力當局的社會壓力越大。，會采納體制外聯(lián)盟的政策主張，導致原初的環(huán)境項目選址政策調(diào)整（項目終止）。

四、結論、預測與共贏之路

（一）結論

由于政策決策的封閉性，我國關于環(huán)境項目選址的政策由政府、項目方、官方專家系統(tǒng)等體制內(nèi)聯(lián)盟單方面做出。但是，體制外的政策行動者，通過環(huán)境群體性事件，可以對環(huán)境項目選址政策的執(zhí)行過程施加影響，從而導致環(huán)境項目選址政策的調(diào)整（項目終止）。同時，我國環(huán)境項目選址的政策調(diào)整時間發(fā)生了變遷，由環(huán)境項目政策執(zhí)行投產(chǎn)后（基于發(fā)生風險之后的環(huán)境污染事實進行抗爭而導致政策最終調(diào)整），變化轉移到了選址決策決定后（受政策封閉性的影響）但在項目政策執(zhí)行投產(chǎn)之前（基于項目風險的預測進行抗爭而導致政策最終調(diào)整）。這種變遷是由形成了共享一套新的信仰系統(tǒng)的體制外聯(lián)盟的影響所帶來的。體制外聯(lián)盟的信仰系統(tǒng)已經(jīng)形成，并且能夠與體制內(nèi)的信仰系統(tǒng)進行對抗。同時從ACF 的各模塊的變量分析可以看出，新的信仰系統(tǒng)產(chǎn)生及其所形成的聯(lián)盟具有相當有利的環(huán)境和條件。所以，當體制外聯(lián)盟通過環(huán)境群體性事件促使環(huán)境項目選址政策重新進入決策子系統(tǒng)后，往往是能夠獲勝，那么原初的政策被調(diào)整（項目終止）。

（二）預測

我國環(huán)境項目選址的政策調(diào)整時間已經(jīng)由環(huán)境項目政策執(zhí)行投產(chǎn)后，變化轉移到了選址決策決定后但在項目政策執(zhí)行投產(chǎn)之前，那么，是否會在向前一步，變遷到項目決策的時候呢？即我國關于環(huán)境項目選址政策的初始項目決策子系統(tǒng)是否會向體制外聯(lián)盟開放。筆者持樂觀態(tài)度，理由如下：

第一，環(huán)境項目選址的問題屬于亞政治的范疇。放棄環(huán)境項目選址政策的決策權的壟斷性并不會直接影響到政治權力系統(tǒng)核心權力的壟斷性。

第二，關于環(huán)境項目選址的公共政策的新聯(lián)盟（體制外聯(lián)盟已經(jīng)形成）?？v使體制內(nèi)聯(lián)盟通過特定的途徑繼續(xù)維持政策決策的封閉性，但是體制外聯(lián)盟可以通過諸如環(huán)境群體性事件等途徑迫使環(huán)境項目選址問題重新進入決策子系統(tǒng)。

第三，維持環(huán)境項目選址政策具有政治成本和社會成本。體制外聯(lián)盟已經(jīng)形成，隨著體制外聯(lián)盟的信仰系統(tǒng)的擴散，通過網(wǎng)絡、講座、新聞傳媒等途徑宣傳相關信息，將會打破體制內(nèi)聯(lián)盟對環(huán)境項目選址信息的壟斷，有效解決體制內(nèi)、外聯(lián)盟之間信息不對稱的問題。那么，體制內(nèi)聯(lián)盟通過控制決策相關信息這種技術性的手段來維護環(huán)境項目選址政策決策的封閉性將無法實現(xiàn)。這意味著，體制內(nèi)聯(lián)盟可能只能通過一些損耗政治合法性的途徑來維持環(huán)境項目選址政策決策的封閉性。同時，當體制外聯(lián)盟不得不選取特殊的途徑迫使環(huán)境項目選址問題重新進入決策子系統(tǒng)，這種特殊的途徑如環(huán)境群體性事件將會給國家?guī)硪欢ǖ纳鐣杀荆ňS穩(wěn)的壓力和成本等）。

（三）共贏之路

在這種新的變遷預測的基礎上，我國關于環(huán)境項目選址政策的初始項目決策子系統(tǒng)向體制外聯(lián)盟開放，是否存在新的路徑，使得風險群體的價值和利益得到維護，并且實現(xiàn)環(huán)境選址項目成功落戶投產(chǎn)的共贏局面？

上文在分析體制外聯(lián)盟的第二層面信仰提到，如果環(huán)境項目的負外部效益要由不是享有主要的項目收益的群體承擔（差異分配），至少要滿足如下三個條件：其一，主體自愿；其二，風險發(fā)生后相應賠償；其三，對其在未來承擔風險的可能性進行補償。如果滿足這三個條件的風險差異性分配是聯(lián)盟A、B 可接受的，那么，如下的兩條思路或許具有借鑒的意義。

一是契約談判。這是科斯通過市場的邏輯解決負外部效應的重要方法。應用到環(huán)境項目風險契約談判中來，需要滿足如下三個條件：法院（政府）承認和明晰風險產(chǎn)權，風險產(chǎn)權歸風險群體所有；談判雙方具有交往理性，分散的風險個體能夠組織起來形成集中的代表風險群體的少數(shù)談判者或者組織。

二是風險拍賣。通過拍賣購買風險群體的風險產(chǎn)權，以獲得風險群體對環(huán)境項目選址的自愿性同意，項目方為拍賣方，提出項目選址的要求，符合其選址要求的各風險群體競拍（類似政府采購的招標方式）。需要滿足如下三個條件：法院（政府）承認和明晰風險產(chǎn)權，風險產(chǎn)權歸風險群體所有；分散的風險個體能夠組織起來形成集中的代表風險群體的負責人或者組織；市場具有足夠的開放性和具有良好的秩序和保障，如能夠保證信息的充分流動以增加符合選址要求并且資源參與競拍的風險群體的數(shù)量，同時保障風險競拍的公平競爭等。

［1］郭尚花.我國環(huán)境群體性事件頻發(fā)的內(nèi)外因分析與治理策略［J］.科學社會主義，2013（2）：99.

［2］保羅·A·薩巴蒂爾.政策過程理論［M］.彭宗超，鐘開斌，譯.上海：三聯(lián)書店，2004：153-164.

［3］郭艷華，阮曉波，周曉津.廣州生活垃圾處理的思路與對策［J］.環(huán)境監(jiān)測管理與技術，2010（6）：7.

［4］約翰·羅爾斯.正義論［M］.何懷宏，何包鋼，廖申白，譯.北京：中國社會科學出版社，1988：149.

［5］烏爾里?！へ惪?風險社會［M］.何博聞，譯.南京：譯林出版社，2004：29-230.

［6］陜西鳳翔兒童鉛中毒事件：615名兒童確認血鉛超標［EB/OL］.（2009-08-14）.http://finance.sina.com.cn/roll/20090814/07363011168.shtml.