孟 倩

（蘇州大學 王健法學院，江蘇 蘇州215006）

一、問題的提出

有獎舉報①本文中所稱有獎舉報制度，如無特殊說明，皆指行政執(zhí)法有獎舉報制度，并不包括檢察機關、紀律監(jiān)察部門為反腐敗所發(fā)動的有獎舉報，以及公安機關通緝犯罪嫌疑人時所用之有獎舉報。也有學者將有獎舉報稱為“舉報獎勵制度”或“懸賞舉報制度”等。參見：王莉.作為行政手段的舉報獎勵制度研究［J］.浙江學刊，2010（6）：147-151；應飛虎.我國懸賞舉報制度建立之探討［J］.社會科學研究，2003（1）：87-91.，按照通行理解，是指行政主體為了公共利益，通過制定規(guī)范性文件或其他方式，公開承諾對提供特定信息的公民給予一定物質利益的行為。近年來，有獎舉報制度在行政執(zhí)法領域得到了廣泛應用。國家稅務總局2005年發(fā)布的《稅務違法案件舉報獎勵辦法》、國務院食品安全委員會辦公室2011年出臺的《關于建立食品安全有獎舉報制度的指導意見》，以及國家食品藥品監(jiān)督管理局和財政部2013年聯(lián)合發(fā)布的《關于印發(fā)食品藥品違法行為舉報獎勵辦法的通知》是其中具有代表性的三個法律文件。在基層行政執(zhí)法活動中，食品安全、稅收征管、環(huán)境保護、交通違章、計劃生育、產品質量、安全生產等領域都可見到有獎舉報的身影，有獎舉報已滲透到行政執(zhí)法監(jiān)督的各個領域。有獎舉報作為一種新型行政執(zhí)法方式，與傳統(tǒng)單方的、強制性的執(zhí)法方式具有很大的不同。其更多的強調執(zhí)法機關與私人之間的合作，更注重對激勵手段的運用。這種新型的行政執(zhí)法模式，不僅執(zhí)法機關在大力推進，學者也多有贊譽。傅紅偉博士曾在其著作中高度評價了行政獎勵，稱“行政獎勵適應了現(xiàn)代市場經(jīng)濟和民主政治弱化行政行為強制性的需要，其所蘊含的平等、自治、協(xié)商、合作等人文主義理念，在一定意義上代表了行政法學的發(fā)展方向”。［1］

但與此相對應的，是實踐中幾個典型案例所引起的廣泛爭議：廣州“有獎拍違”的叫停、上海“釣魚執(zhí)法”的敗訴、洛陽“一元獎勵案”的寒心、邯鄲“小工商惹不起大超市”的無奈。［2-5］對“有獎拍違”的討論甚至進入了2003年國家司法考試的試題之中，其討論的知識點就是行政行為的合法性與合理性。雖然官方并未給出孰是孰非的最終判斷，但眾多版本的輔導書中多認為該行為欠缺合法性以及合理性。故廣州的“有獎拍違”最終被叫停。但這并未阻止其后各地推行“有獎拍違”，雖然其中也伴隨著不斷叫停。與此同時，社會公眾也存在著諸多對有獎舉報制度的質疑，如有獎舉報會加劇現(xiàn)代社會人們只追求物質利益的現(xiàn)象，引起道德淪喪；有獎舉報的財政從何而來；有獎舉報會加劇行政執(zhí)法部門人手緊缺的現(xiàn)狀；放開有獎舉報，會導致大多數(shù)企業(yè)都被舉報，影響經(jīng)濟發(fā)展等。①這些質疑是筆者在與他人談起有獎舉報時大家關注最多的地方，具有一定的普遍性；另外，也可從一些新聞報道和理論研究中看出端倪。參見：曹林.缺乏道德節(jié)制有獎舉報必然異化［EB/OL］.（2009-10-30）.http://news.qq.com/a/20091030/000219.htm；黃濤濤.行政違法行為舉報獎勵制度研究［J］.汕頭大學學報：人文社會科學版，2012（1）：90-95.

那么，背負諸多質疑的有獎舉報為何還能得到廣泛應用？首先，也是最直接的一點就是有獎舉報制度能夠有效緩解行政執(zhí)法資源的有限性與行政執(zhí)法任務復雜多樣性之間的矛盾。具體來說，有獎舉報促進的是信息的交換，掌握了違法線索的普通公眾將他們所掌握的信息通過一定的對價提供給需要這些信息的執(zhí)法機關，節(jié)省了行政機關尋找線索的時間，提高了行政執(zhí)法的效率。在執(zhí)法資源緊缺、人手嚴重不足的現(xiàn)狀下，有獎舉報獲得廣泛應用確實不足為奇。但這實際上只是功能意義上的分析，我們不能簡單地將功能視為依據(jù)。如果想要在質疑與肯定混雜、貶低與贊揚交錯的事實中，透過層層迷霧看清事物的本質，我們還必須回歸到理論層面，多角度地探討有獎舉報正當性的理論依據(jù)何在。特別是在現(xiàn)代社會公私合作治理的大背景下，有獎舉報的大量應用有可能預示著我國行政執(zhí)法模式的一種變遷，對其進行理論上的分析論證更加具有現(xiàn)實意義。本文擬從公共行政改革下公私合作的時代背景、基本權利與國家義務理論、行政過程論下信息的重要性以及歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實國情等角度尋求有獎舉報的法理基礎，希望能夠為有獎舉報制度在行政執(zhí)法領域的應用提供堅實的理論基礎，探索出公私合作治理的新模式。

二、有獎舉報的公共管理學基礎：公私合作治理的興起

在社會發(fā)展的漫長時間軸上，國家角色歷經(jīng)多次變遷。資本主義社會初期，極力主張個人與自由，國家的職能被嚴格定位于保衛(wèi)國家領土主權、防范個人和集體損害社會利益、保護私人財產和市場機制不受破壞上，“管得最少的政府是最好的政府”的理念被嚴格貫徹，政府充當著“守夜人”的角色。19世紀末20世紀初，伴隨資本主義工商業(yè)迅速發(fā)展帶來的一系列社會問題，國家角色發(fā)生變化。國家不再是消極的“守夜人”，同時被賦予為社會各階層人民提供生存照顧之義務，為民眾提供從“搖籃到墳墓”服務，強大的福利國家由此形成，給付行政成為行政的另一種主要樣態(tài)。給付行政雖然在解決貧困、疾病等社會問題上取得了一定的功效，但伴隨著國家任務的不斷增加，給付行政的弊端凸顯出來。政府部門過度膨脹、效率低下、財政緊張等問題越來越嚴重，政府面臨著“失靈”的危險。為了改變這一局面，解決政府“失靈”問題，20世紀70年代以來，全球范圍內掀起一場名為“公共行政改革”的浪潮，至今方興未艾。其為整個社會帶來了深刻的變化，誠如有學者所言：“放松管制、商業(yè)化、法團化、公共部門減縮、私有化以及全球化帶來的深刻變化，在世界范圍內從根本上改變了多個國家的政治和社會景象?！保?］經(jīng)濟自由主義意識形態(tài)在世界范圍內出口和市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，使得行政不再限于管理，傳統(tǒng)的以“命令—服從”為中心的行政執(zhí)法模式也在悄然發(fā)生著變化。政府亦不再是唯一的社會公共服務提供者、社會公共秩序維持者，越來越多的私人部門和社會組織參與其中，公私合作治理已成為提高行政效率、克服“政府失靈”的有效方式。到了20世紀90年代，產生了在小范圍內修正這一改革運動的“治理理論”?！爸卫砝碚摗睆娬{政府與公民之間在管理過程中的交流與合作，政府不再是這一活動的唯一主體，還應包括政府體制之外的社會公共機構和行為者。它們在特定領域與政府合作，分擔政府的行政管理責任。［7］經(jīng)過不斷的理論探索與實踐發(fā)展，公私合作治理已成為當今行政改革的時代潮流之一。

公私合作或公私協(xié)力（Public Private Partnerships，英文縮寫為PPP），又稱為公司伙伴關系，一般被理解為一種集合概念，泛指所有公部門與私部門共同處理事務之情形。［8］10所謂“公部門”，一般而言是指行政組織法上所理解之行政主體與行政機關；而“私部門”則是指自然人、法人、社會團體以及其他私法上權利義務主體等之實質意義的私人。需注意的是，這里的公、私部門區(qū)分之基準，在于各權利主體或機關之“原始身份”，而非為其“屬性變更后”之地位。［8］10-11公私伙伴關系“涵蓋了國家的任務責任與私人的任務執(zhí)行之間融合的多種可選方式，創(chuàng)造了給付行政或者服務行政的多種形式，為服務保障行政或者擔保給付行政的發(fā)展開辟了道路”，同時“其表現(xiàn)形式的多樣性和應用范圍的廣泛性不允許對這個概念進行封閉的界定，必須為未來可能出現(xiàn)的新形式留下空間”。［9］452-453因此并不存在一個對公私伙伴關系的明確定義，但一些明顯借助公私合作方式的表現(xiàn)形式自然可以劃入這一范圍之內，如“民營化”①針對“民營化”一詞，學界多有爭議，本文并不做定義，本文中所說的“民營化”主要是指私人參與傳統(tǒng)的由國家提供的社會公共服務的供給。關于民營化的詳細介紹，可參見：章志遠.私人參與警察任務執(zhí)行的法理基礎［J］.法學研究，2011（6）：98-113.、舉報、協(xié)商式執(zhí)法等。

有獎舉報相對于傳統(tǒng)的公私合作方式（主要指“民營化”的方式），是一種新型的合作模式。比較而言，其具有更多的優(yōu)勢。在“民營化”的世界中，公權力機關退出相關領域，公平引入民間力量，強調事后監(jiān)管；而在有獎舉報的世界中，執(zhí)法機關自始至終都是處于核心地位，舉報者只是起輔助性的作用。故對于有獎舉報來說，其適用范圍要比“民營化”來得寬泛，并不限于給付行政（雖然“民營化”已有向規(guī)制行政拓展的傾向，但相當艱難），而實際上其獲得廣泛應用多在規(guī)制行政領域，如食品安全、稅收征管等。另外，在“民營化”的法律關系中，公權力機關與接受委托或承包某種公用事業(yè)的私人，是一對一的二元關系；而在有獎舉報的法律關系中，作出承諾的公權力機關與社會上潛在的不特定的舉報人，是一對多的多元關系。這更有助于行政機關發(fā)動更多的社會力量，同時也沒有專設的資格障礙，為每一位社會公眾參與社會事務管理提供了可能的路徑。

在公私合作治理的社會管理改革浪潮之下，合作國家誠摯邀請公眾參與社會治理。政府角色歷經(jīng)多次變遷，目前正處于“合作行政”之階段。有獎舉報制度用其獨特的制度設計，為公私合作提供良好的平臺。而也正是公私合作治理的大背景促成了這一平臺的產生，兩者相輔相成，共同作用于合作國家理念之下。合作國家理念的興起，是公共行政領域改革的產物，也是權利行使對國家義務的必然要求。

三、有獎舉報的憲法基礎：權利行使對國家義務的必然要求

法國著名啟蒙思想家盧梭用“社會契約”來形容公民與國家之間的關系，全體公民是他們所組成的國家的主權者。［10］23-24我國憲法第二條第一款也規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民?！倍罢褪窃诔济衽c主權者之間所建立的一個中間體，以便兩者得以相互適合，它負責執(zhí)行法律并負責維持社會的以及政治的自由……那完全是一種委托，是一種任用；在那里，他們僅僅是主權者的官吏，是以主權者的名義在行使著主權者所托付給他們的權力”。［10］76-77因而，對于公民來說，作為委托代理關系中的被代理人，為了確保自身的意志的正確表達，他們自然享有對國家和社會事務的監(jiān)督權。我國憲法第四十一條第一款規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害?！彪m然法條中并未明確提到“舉報”二字，但不難發(fā)現(xiàn)，舉報的權利隱含于批評、建議的形式之中。對于違法犯罪行為，作為社會秩序的維持者，行政機關有進行查處的義務。而在行政機關因各種原因（資源緊缺、人手緊張等等）未能盡到查處義務的時候，公民可以舉報的形式，督促行政機關進行查處，這是其行使監(jiān)督權的內在要求。故舉報是公民監(jiān)督權的一個組成部分，是公民的一項權利。這可以在其他法律文件中找到明確依據(jù)。以“舉報”為關鍵詞在北大法寶中進行檢索，共出現(xiàn)59080個結果。其中法律63篇，行政法規(guī)355篇，司法解釋203篇，部門規(guī)章5088篇，地方法規(guī)規(guī)章更是多如牛毛。舉報權作為公民監(jiān)督權的一項延伸，已得到法律的明確認可。

權利的本質是一種自由，它與具有強制性的義務不同，權利人可以行使，也可以放棄。舉報是一項權利，也就面臨著被行使與被放棄的雙重命運。按照傳統(tǒng)觀念理解，權利的行使抑或放棄都與國家無關，國家要做的僅僅是用法律確認某項權利。但站在基本權利具有雙重功能的角度上，可以發(fā)現(xiàn)國家對于公民權利負有義務。在當代德國憲法的理論與實踐中，基本權利被認為具有“主觀權利”和“客觀法”的雙重性質。即在“個人得向國家主張”的意義上，基本權利是一種“主觀權利”。同時，基本權利又被認為是德國基本法所確立的“客觀價值秩序”，公權力必須自覺遵守這一價值秩序，盡一切可能去創(chuàng)造和維持有利于基本權利實現(xiàn)的條件，在這種意義上，基本權利又是直接約束公權力的“客觀規(guī)范”或者“客觀法”。［11］與基本權利的雙重性質相對應的，是基本權利所具有的雙重功能——作為“主觀權利”的功能以及作為“客觀法”的功能。作為“主觀權利”的功能主要是指防御權功能和受益權功能，與此相對應的是國家的“不侵犯義務”和“給付義務”；作為“客觀秩序功能”，要求國家除了承擔針對防御權功能的“不侵犯義務”和針對受益權功能的“給付義務”以外，還應當運用一切可能的和必要的手段來促成基本權利的實現(xiàn)，即國家之保護義務。［12］

權利按照不同的標準可以進行不同的劃分。其中，自由權與社會權、政治權利和經(jīng)濟、社會、文化權利的劃分是較為常見的兩種分類方式。但如果從另一個層面考察，可以發(fā)現(xiàn)，不同權利與權利人自身利益的關涉程度不同。一些權利，如人身權，與權利人的個人利益密切相關；而有一些權利，如政治權利，則與權利人的個人利益關涉不大，甚至在一定情況下與權利人的個人利益并無直接關系，而是與社會公益密切相關。邊沁就曾按照誰將因為權利而得到利益或好處將權利分為個人權利和信托權利，而且在其看來，所有的政治權利都屬于后者。［13］因而我們可以說，在與個人利益關涉程度上，權利是分層次的，有密切相關的，也有并不十分相關的。針對不同形態(tài)的權利，國家負有義務的側重點不同，“在許多典型的環(huán)境下，許多權利主要是具有積極的相關義務，或主要具有消極的相關義務?！保?4］對于與個人利益密切相關的私益性權利，縱使法律不規(guī)定相應的激勵機制，在自利性的驅使之下，權利人也會積極主動去行使權利；而對于不直接與權利人利益相關的公益性權利，基于“搭便車”心理的普遍存在，必須要有相應的激勵機制，否則只會造成社會集體的“權利漠視癥”。故對于公益性權利，國家更應重視其作為“客觀法”的“客觀價值秩序功能”，著重發(fā)揮國家的保護與激勵義務。

作為一種與社會公益密切相關的權利，舉報權因其風險性與成本性，更加需要物質獎勵的驅動?！皩嵜e報被殺，誰來為生命買單”［15］等驚悚標題時常見諸報端，舉報的風險性可見一斑。對于相對處于弱勢地位的舉報者來說，風險性是阻礙其自由行使舉報權的巨大障礙。另一方面，舉報時證據(jù)的獲取、保存、提交都需要花費一定的成本，作為具有自利性傾向的“經(jīng)濟人”，這也是舉報者在發(fā)聲與沉默之間游移時的重要影響因素。如果想要在權利行使這一端增加砝碼，物質獎勵無疑是最好的選擇。正如亞當·斯密在《國富論》中所說：“要想僅僅依靠他人的恩惠，那是一定不行的。他如果能夠刺激他們的利己心，使有利于他，并告訴他們，給他做事，是對他們自己有利的，他要達到目的就容易得多了?！保?6］利益是一切創(chuàng)造性活動的源泉和動力，作為人們行為向導的法律更應遵循這一作用機理。“如果期待私人以法為武器保護自身的權利并與邪惡做斗爭，法必須在便宜性、實效性、經(jīng)濟性上對私人具有實踐的魅力?！薄八^法，其中也應當包括能夠促使私人積極利用法律的法制度?！保?7］這在世界各國的法律規(guī)定中得以體現(xiàn)。我國《消費者權益保護法》中也有懲罰性賠償?shù)念愃埔?guī)定，以鼓勵消費者與違法銷售行為作斗爭。雖然職業(yè)打假人的出現(xiàn)伴隨著大量負面評價，但另一方面，對比其他領域，這一現(xiàn)象也確實體現(xiàn)出了物質激勵對促進權利行使的重大意義。“現(xiàn)代行政法越來越重視利用利益激勵機制來調動行政相對人自覺遵守行政法、主動參與行政的積極性，將行政法的目標與行政相對人的利益結合起來，使行政相對人實踐權利、追求利益的過程暗合行政法目標實現(xiàn)的過程?！保?8］“有權……”、“鼓勵……”等字眼頻繁出現(xiàn)在行政法規(guī)、規(guī)章等法律文件之中。有獎舉報這一新型行政執(zhí)法手段，正是順應這一潮流的良好舉措，其利用物質獎勵的方式，激勵社會公眾將其掌握的違法犯罪線索提供給執(zhí)法機關，是對公民行使舉報權的牽引。

可以說，舉報行為的成本性、風險性，是設置有獎舉報制度的直接依據(jù)，而不同層次權利所對應的不同國家義務則是其正當性的深層次原因。“管得最少的政府才是最好的政府”的時代業(yè)已過去，國家法律也不能僅僅滿足于寫滿了各項權利。越來越多的事實向我們展現(xiàn)了“認真對待權利”的公眾力量的強大，向我們描述了“主動行使權利”的公眾參與對于促成“社會善治”的不可或缺。積極培育有公民意識的現(xiàn)代公民，是各國共同努力的目標。而這一目標，并不是傳統(tǒng)規(guī)制手段可達到的，激勵手段在此具有不同的替代作用。有獎舉報的大量應用正是在向社會彰顯激勵手段的作用，表現(xiàn)出行政機關對權利行使其他樣態(tài)的關注，代表了一種新的行政執(zhí)法模式。

四、有獎舉報的行政法基礎：行政過程論下信息社會的產物

行政，是一個動態(tài)的過程，日本學者鹽野宏就曾提出應當將行政法作為有關行政法律關系的動態(tài)過程的法律來把握。行政過程論以對行政過程進行全面、動態(tài)考察的觀點作為核心，契合了現(xiàn)實行政過程的形態(tài)多樣性、層次性以及階段性［19］，為行政法學理論的重構提供了一個嶄新的視角，逐漸成為行政法學理論炙手可熱的分析方式?！靶姓^程是達成行政目的的一連串節(jié)點的集合。舉凡事前的信息收集和決策、計劃擬訂，事中的證據(jù)采集和處理決定，事后的執(zhí)行、監(jiān)督及反饋，都屬于行政法學的觀察分析對象。在整個行政活動的過程中，不僅要關注作為最終結果的行政處罰、行政許可等行政處理行為，也要關注計劃、調查、指導、信息披露、溝通、協(xié)商等各個節(jié)點的不同行政活動形式。”［20］如果我們秉持行政過程論的分析方式，可以發(fā)現(xiàn)雖然行政機關是行政活動的核心主體，但在這一節(jié)點錯綜的活動過程中，在不同的節(jié)點處依然可以采取委托、舉報等借助私人力量的方式。在合作國家的理念之下，國家承擔責任的形式也在發(fā)生著變化，國家日益繁多的行政任務不再僅由行政機關單獨完成，在漫長的行政過程中，對于一些輔助性的事務，開始借助私人力量。這種借助行為，屬公私合作管制之典型，從廣義民營化的角度，又被稱為“程序民營化”或“法律執(zhí)行民營化”，即國家非直接投入命令、禁止等強制手段，而系容任私人參與管制行政階段上之前段程序。［8］18需注意的是，這并不是行政機關將行政權讓予私人的行為，行政權依然掌握在行政機關手中，私人所起到的只是輔助性的作用。特別是在一些事前準備的活動中，可以大量借助私人力量，這對于緩解行政資源緊張、提高行政效率大有裨益。

今天我們正處于一個高速運轉的信息社會，信息本身就是一種有價值的資源。信息社會對行政法也造成了巨大影響，誠如日本學者鹽野宏先生所言：“行政過程，著眼于信息的話，可以說是信息的收集、積蓄、利用、提供的過程。”［21］作為程序開啟環(huán)節(jié)的信息收集十分重要。隨著網(wǎng)絡信息技術的發(fā)達，傳統(tǒng)的認為行政機關處于信息優(yōu)勢地位的觀念被打破。很多時候，行政機關的信息獲取遠遠落后于企業(yè)、新聞媒體甚至某些普通公眾。比如，2011年的“瘦肉精事件”，是由央視新聞頻道播出的“3·15特別行動‘健美豬’真相”節(jié)目首先曝光，在此之前，養(yǎng)豬戶、屠宰戶甚至消費者都已熟知此種“健美豬”，使用“瘦肉精”幾乎已成公開的秘密。其后，國家工商行政管理總局3月17日才出臺了《關于切實加強豬肉市場監(jiān)管工作的緊急通知》（工商明電〔2011〕2號），要求相關地區(qū)工商行政管理機關立即組織開展豬肉市場整治專項行動。［22］換言之，在瘦肉精事件中，就獲得“健美豬”信息的日期而言，食品安全風險規(guī)制機關要遲于養(yǎng)豬戶、屠宰戶和消費者。

實際上，行政機關只是處于規(guī)范信息的優(yōu)勢地位，而對于事實信息，則更多地掌握在行政相對人、利害關系人、證人甚至普通公眾手中。①有關規(guī)范信息與事實信息的詳細說明，參見：宋功德.尋求均衡——行政過程的博弈分析［J］.中外法學，2002（2）：129-147.故傳統(tǒng)的以職權探知主義為原則的信息獲取方式已不能滿足現(xiàn)代行政的需要，必須拓寬行政執(zhí)法信息的來源，轉變信息獲取方式。信息收集作為行政決定的事前準備環(huán)節(jié)，并不一定必須由行政機關親力親為。在此種觀念影響之下，私人的作用越來越多地被提及。目前已出現(xiàn)了兩點顯著的變化，一是賦予交易主體大量的信息義務，這顯著體現(xiàn)在食品安全、產品質量等領域，如我國《食品安全法》第四十二條規(guī)定：“預包裝食品的包裝上應當有標簽。標簽應當標明下列事項：（一）名稱、規(guī)格、凈含量、生產日期；（二）成分或者配料表；（三）生產者的名稱、地址、聯(lián)系方式；（四）保質期；（五）產品標準代號；（六）貯存條件；（七）所使用的食品添加劑在國家標準中的通用名稱；（八）生產許可證編號；（九）法律、法規(guī)或者食品安全標準規(guī)定必須標明的其他事項。專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品，其標簽還應當標明主要營養(yǎng)成分及其含量?！倍侵匾曀饺说淖晕冶O(jiān)督，如食品安全信息員制度、環(huán)保監(jiān)察員制度的推行?？偠灾畔⒌墨@取方式已經(jīng)在悄然發(fā)生著變化。

有獎舉報制度作為“一種以特定信息交易為目的的制度”，［23］就是一種新型的違法信息獲取方式。它借用民法中“懸賞廣告”的形式，以行政性法律文件為一份“大”的懸賞廣告，向社會中不特定的對象作出承諾：如果達到了法律文件中所說的各項條件，即可獲得一定數(shù)額的獎勵，以此來鼓勵社會公眾進行舉報。這在合作與私有化的一般表現(xiàn)形式中，被稱為“活動方式的私有化”，是采取私法形式的行政活動的另一種說法。［9］371-372必須注意的是，這種活動方式的私有化并不會改變行為的性質，有獎舉報還是行政行為的一種，并不像某些學者所認為的是“特殊的民事行為”。①如欒時春學者認為“從公安機關公告刑事懸賞所具有一定的求助性質來看，我們可以把它看作一種特殊的懸賞廣告行為”。參見：欒時春.刑事懸賞問題探析［J］.貴州警官職業(yè)學院學報，2002（5）：49-51；虞潯學者認為“職業(yè)刑事懸賞的核心是借助利益驅動，向不特定的人收集信息，這是市場經(jīng)濟條件下，公安機關調查取證，偵破案件的一種方式。從法律屬性看，它屬于私法行為而不是公法上的行為”。參見：虞潯.論我國刑事懸賞制度的構建［J］.法治論叢，2004（6）：77-80.現(xiàn)代行政法學已不再僅僅關注片段式的、碎片化的某一行政行為，而是將行政活動看作流動的、集合性的完整過程，私人可以在這集合性的過程中發(fā)揮一定的輔助作用而不會有損行政機關的行政權。隨著信息價值的凸顯，時常處于信息劣勢地位的行政機關，開始注重發(fā)動同行、員工以及社會公眾進行舉報。有獎舉報就是在此種情況下應運而生，其采取私法形式完成行政活動，將私法中平等、協(xié)商、合作的理念融匯到行政執(zhí)法中，是政府注重協(xié)商、注重合作的結果，是一條通向雙贏局面的道路。因而可以說，有獎舉報的大量應用，是行政法重視私人作用，強調公私合作的結果。

五、有獎舉報的法文化基礎：歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實國情決定

“依靠人民群眾”是中國共產黨一貫堅持的工作路線和指導思想，也是我國憲法確認的一項原則。在新民主主義革命時期，中國共產黨依靠“走人民群眾路線”的方針政策最終取得了革命的勝利；在社會主義建設時期，這一方針政策同樣被沿用。我國憲法第二條明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務。”第二十七條第二款更是進一步規(guī)定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務?！睙o論是在革命時期還是在社會主義建設時期，人民群眾都是各項事業(yè)得以順利進行的堅實后盾。這體現(xiàn)在社會管理領域則為“群防群控”、“群策群力”局面的努力構建。黨的十七大報告提出要“加快推進以改善民生為重點的社會建設”，其中重要的任務之一就是“完善社會管理，維護社會安定團結”，并逐漸形成“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理新格局。十八大報告則進一步提出要“充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎作用”，“加強和創(chuàng)新社會管理”，加快形成“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制。在社會管理的領域，公眾參與已成為一個重要的組成部分。

再將目光投向社會實況。一些與人民群眾生命、財產密切相關領域的監(jiān)管情況令人擔憂，每天見諸報端的食品安全事件、交通事故、產品質量問題、環(huán)境污染事件、偷稅漏稅行為讓人應接不暇。以食品安全領域為例，從紅心鴨蛋到三鹿奶粉，再到雙匯瘦肉精、蒙牛牛奶，一個又一個的事件，拷打著民眾敏感而又脆弱的神經(jīng)，甚至讓人們發(fā)出了“我們到底還能吃些什么”的感慨。傳統(tǒng)監(jiān)管手段面臨巨大考驗，社會管理創(chuàng)新刻不容緩。以“三鹿奶粉事件”為例，在食品安全監(jiān)管領域實行數(shù)十年之久的免檢制度被廢除，改以抽檢制度，一個事件的發(fā)生就改變了一種監(jiān)管體制，可見我們的監(jiān)管體制是多么的脆弱與不堪一擊。與此同時還帶來了執(zhí)法資源緊缺的問題，按照傳統(tǒng)思維，又將選擇通過增加編制、增派人手來解決這一問題。但如此一來，政府將“陷入無法控制的增長怪圈：政府越大，推動政府增長的力量就越強——預算擴張將導致任命更多官員和錄用更多雇員；一旦進入角色，這些人立即著手擴大預算，減少工作量，雇用更多的人，獲得高于平均水平的工資，投票支持更多的支出項目，同時鼓動選民和項目受益者為此搖旗吶喊。”［24］“全能政府”的時代已經(jīng)過去，政府大包大攬已不再適宜，執(zhí)法資源緊張與執(zhí)法情況復雜的矛盾應當尋求一條根本解決之道。“依靠群眾”的作用在此顯現(xiàn)出來，公私合作優(yōu)勢明顯?！八讲块T人力、專業(yè)知識、技術與資金之投入，有助于公部門人事精簡、任務負擔減輕、行政效率提升，以及財政拮據(jù)解套等，常為國家瘦身時所樂于采行之有效手段?！保?］9公私合作的方式已成為現(xiàn)代行政創(chuàng)新社會監(jiān)管體制的重要形式之一。

有獎舉報制度作為一種公私合作監(jiān)管的新方式，在實踐中已取得了一定的成果。最早開展環(huán)境保護有獎舉報制度的浙江省富陽市就是一個成功的例證。2000年6月15日，富陽市正式開始實施環(huán)境保護的有獎舉報制度，設立24小時公開舉報電話，發(fā)動群眾對環(huán)境違法企業(yè)進行舉報。開展到今天，有獎舉報制度已在富陽市環(huán)保領域實施了十余年，在這十余年中，其發(fā)揮了巨大的作用。用富陽市環(huán)境監(jiān)察大隊副大隊長方忠民的話來說：“如今的富陽，山青了，水綠了，原來偷挖的排污口堵上了，治污設施正常運轉了，廢水排放達標了。這一切的改變，有獎舉報有很大的功勞?！保?5］基于同樣的作用機理，有獎舉報制度在亟需加強監(jiān)管的食品安全、產品質量、交通監(jiān)管、稅收征管等領域也獲得了廣泛的應用，其獲得應用的初衷同樣在于更有效、更迅速地對違法行為進行查處，更好地維護人民的生命健康、財產安全，維護社會公共利益?？梢哉f，“依靠人民群眾”的歷史傳統(tǒng)和某些領域存在的嚴峻的監(jiān)管問題，讓有獎舉報制度走入了公眾的視線，并在相關領域取得了實踐的成功。雖然因為缺乏統(tǒng)一明確的法律規(guī)制，有獎舉報更像是一種非常態(tài)化的存在，歷經(jīng)幾度枯榮。但正是多領域的共同實踐和諸多法律文本，給了我們期許。創(chuàng)建作為常態(tài)化、規(guī)范化制度的有獎舉報制度，將是一個極富有挑戰(zhàn)性的命題。

六、結 語

處于福利國家、社會國家的時代環(huán)境之中，在公私合作浪潮的影響之下，現(xiàn)代行政方式也在悄然發(fā)生著變化。政府更加注重對社會力量、私人力量的借助。我國行政執(zhí)法領域轟轟烈烈進行的有獎舉報活動，契合了這一大的改革浪潮，屬于公私合作的形式之一。通過上述分析可以看出，有獎舉報制度具有深厚的法理基礎，并且符合我國的歷史傳統(tǒng)與社會國情。但這并不意味著有獎舉報制度可以隨意設立，其在制度設計之時需特別注意把握度量，防止異化。特別是在我國社會中目前還存在對以金錢為結果的行為多方猜疑的普遍心理的情況下，對待以金錢為獎勵形式的有獎舉報更需慎重。“合作國家誠摯地要求‘參與（Partizipation）’。透過合作將可以激發(fā)出社會的資訊來源與潛能。合作之形態(tài)與方式，其多樣性難以勝數(shù)。合作雖有其正面評價，但其缺點亦不容忽視。國家、社會與個人間之距離乃是法治國與民主的價值。合作有可能會導致此一距離消失、造成個人特權、官商勾結甚至腐化。合作國家的規(guī)制優(yōu)越性只有在此一必要的距離被維持或重新設定時方得受到保障。在這點上，法律的重要任務是當做創(chuàng)造距離與結構化的媒介。”［26］一切擔憂并不是空穴來風，我們不能過度使用物質激勵的方式，模糊了個人與國家之間必要的距離。另一方面，因為舉報行為本身，對于舉報者與被舉報者來說，都有可能影響到其基本權利。故對于有獎舉報制度，必須遵循法律保留原則，由法律設定保護基本權利、嚴格執(zhí)行和監(jiān)督程序的配套機制，發(fā)揮法律“創(chuàng)造距離與結構化”的媒介作用。

舉報，按照舉報人員的不同，可劃分為外部公眾舉報、內部人員舉報和同行舉報。其中，內部人員舉報在世界范圍內受到了更多的重視，當今世界主要法治國家紛紛制定新法或革新原有制度，鼓勵、保障內部人員舉報。如美國1989年制定的《內部舉發(fā)人保護法》（Whistleblower Protection Act of 1989），是對其以前分散在各部門法律中有關內部舉發(fā)人條款的集大成，并通過2002年的《企業(yè)會計改革法》（Sarbanes-Oxley Act）強制企業(yè)設置內部不法資訊揭露或通報管道。英國于1998年制定《公益揭露法》（Public Interest Disclosure Act of 1998），同時針對政府與企業(yè)等公私部門的內部不法資訊揭露事項予以規(guī)范。韓國于其2002年制定的《防止腐敗法》中，大量納入鼓勵揭露內部不法資訊之規(guī)范精神，并給予舉發(fā)人一定的報酬獎勵。日本則在2004年5月通過《公益通報人保護法》，鼓勵內部人基于公益維護理念，對外舉發(fā)組織內部的不法資訊和行為。［27］我國現(xiàn)行有獎舉報制度的法律文本，也對內部人員舉報規(guī)定了更優(yōu)厚的政策，以此來鼓勵內部人員舉報。但內部人員舉報還涉及到與勞動法上的忠勤義務和保密條款的沖突問題，面臨著維護公共利益與自身忠勤義務、保密義務沖突的倫理困境，如何走出這一困境則是鼓勵內部人員舉報不得不證成之處。

現(xiàn)代社會，不僅強調公民個人的道德素質，也強調企業(yè)的社會責任?！捌髽I(yè)亦應遵守企業(yè)倫理并對股東及消費者負責，內部舉發(fā)表面上與企業(yè)利益沖突，實質上卻可能與企業(yè)倫理相符，并可避免消費者追究責任。長遠來看，內部舉發(fā)實質上符合企業(yè)利益，也是一種忠誠義務的表現(xiàn)。”［28］58即使內部員工不舉報，以這種自欺欺人的方式換來的企業(yè)效益也不會持久，這樣的企業(yè)早晚會被消費者拋棄、被市場淘汰。早一天糾正，就減少一分損害，不論對消費者抑或對企業(yè)而言都是如此。所以，內部人員舉報并不是本質上就與忠勤義務、保密義務相沖突，在一定范圍內存在可解決的路徑。臺灣學者林昱梅就提出，“要解決受雇人從事內部舉發(fā)的倫理困境，可透過立法在特定條件下保護內部舉發(fā)人。例如規(guī)定若舉發(fā)之事實具有嚴重危害性、舉發(fā)內容具有真實性、舉發(fā)目的正當及舉發(fā)是最后手段之前提下，內部舉發(fā)人之揭弊行為，免于遭受雇主究責或勞動條件的不利?！保?8］58-59雖然如何在舉發(fā)作為最后手段之時保證雇員還可以順利進行舉發(fā)（如證據(jù)材料被企業(yè)自行毀滅、雇員受威脅等）、如何證明舉發(fā)目的之正當皆存在困難，但通過立法設定特定條件仍不失為一條較好的解決之道。我國在進行有獎舉報的相應立法之時，可以借鑒此種做法。

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