黃潤(rùn)澤，孫翊鋒，王紅梅

（廈門大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院，福建 廈門361005）

長(zhǎng)期以來，規(guī)制政策分析隱含著一個(gè)不明確的但至關(guān)重要的假設(shè)，即最優(yōu)政策一旦被發(fā)現(xiàn)，就將得到貫徹實(shí)施。政策選擇問題僅被看作是一個(gè)技術(shù)問題或計(jì)算問題。一旦最優(yōu)政策被計(jì)算出來，政策制定者就會(huì)接下來實(shí)施，這一決策被看作是自動(dòng)的。也就是說，由于政策制定者是社會(huì)福利最大化者，最優(yōu)政策一經(jīng)導(dǎo)出，就會(huì)被無條件地接受，也將會(huì)得到貫徹實(shí)施。但實(shí)際上，在技術(shù)上決定采用何種政策的過程，與政治領(lǐng)域的政策決定過程是完全不同的，因?yàn)檎咧贫ㄕ卟粌H受技術(shù)和信息的制約，而且受到制度約束，即由于利益沖突以及面對(duì)這些沖突需要作出集體決策時(shí)所受到的政治約束。本文在厘清規(guī)制政策選擇博弈的基礎(chǔ)上，探討規(guī)制政策選擇的內(nèi)生因素和外在影響。

一

規(guī)制政策選擇問題不只是一個(gè)技術(shù)問題或計(jì)算問題，因?yàn)橐?guī)制政策的選擇過程是一個(gè)政治過程。阿維納什·迪克西特指出，政治過程是一個(gè)實(shí)實(shí)在在的過程——即一個(gè)在真實(shí)時(shí)間中發(fā)生的、受歷史控制與約束的，以及出乎所有當(dāng)事人預(yù)料的過程，利益沖突是政治過程的本質(zhì)。作為平衡利益沖突的產(chǎn)物，“政策在政治市場(chǎng)中形成，是政治博弈的均衡結(jié)果?！保?］換言之，規(guī)制政策選擇是內(nèi)生的，是在具備某些特征的制度內(nèi)的公民投票者和政策制定者之間互動(dòng)的產(chǎn)物。無論是政策議程設(shè)置、政策方案規(guī)劃還是政策合法化，都要受到立法、行政領(lǐng)導(dǎo)及其代理機(jī)構(gòu)、法院、利益集團(tuán)以及媒體等方面的影響，充滿了政策主體之間的政治博弈，因此“政治過程應(yīng)當(dāng)看作是許多企圖影響政策直接制定者（代理者）行為和參與者（委托者）之間的一種博弈。”［2］政治博弈導(dǎo)致“實(shí)際政策往往與最優(yōu)政策大相徑庭，因?yàn)檎卫硇酝x經(jīng)濟(jì)理性?！保?］

（一）立法機(jī)構(gòu)與規(guī)制機(jī)構(gòu)的博弈

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，通常由立法機(jī)構(gòu)授權(quán)規(guī)制機(jī)構(gòu)實(shí)施規(guī)制。經(jīng)過立法機(jī)構(gòu)的授權(quán)，規(guī)制機(jī)構(gòu)在政治上獲得了規(guī)制政策制定與執(zhí)行的合法性，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了責(zé)任的分擔(dān)，如果規(guī)制政策失敗，責(zé)任不是由規(guī)制機(jī)構(gòu)單獨(dú)承擔(dān)，它通常只需對(duì)執(zhí)行不力負(fù)責(zé)。但是，立法機(jī)構(gòu)和規(guī)制機(jī)構(gòu)之間的授權(quán)會(huì)產(chǎn)生委托-代理問題，委托代理的利益沖突決定了立法機(jī)構(gòu)和規(guī)制機(jī)構(gòu)在政策選擇中的政治博弈。由于立法機(jī)構(gòu)既沒有時(shí)間也沒有足夠的專業(yè)能力參與規(guī)制細(xì)節(jié)的制定，所以立法職責(zé)在于確立規(guī)制的一般原則，為此規(guī)制機(jī)構(gòu)擁有政策選擇的自由裁量權(quán)，立法機(jī)構(gòu)主要通過兩種方式來控制規(guī)制機(jī)構(gòu)。［4］第一種方式依賴于規(guī)則，它由事前對(duì)程序的控制組成，旨在使規(guī)制機(jī)構(gòu)的活動(dòng)結(jié)構(gòu)化并防止不作為。但這不是非常有效的控制模式：不僅需要成本而且沒有在結(jié)果和懲罰之間建立任何直接的聯(lián)系。第二種方式依賴于合同，也就是說在績(jī)效和激勵(lì)之間建立聯(lián)系。但是評(píng)價(jià)規(guī)制機(jī)構(gòu)的績(jī)效存在多種困難，作為客戶的民眾最清楚規(guī)制機(jī)構(gòu)的表現(xiàn)而不是立法機(jī)構(gòu)，然而民眾沒有手段直接懲罰規(guī)制機(jī)構(gòu)。所以立法機(jī)構(gòu)要想清楚地了解規(guī)制機(jī)構(gòu)的績(jī)效必須建立匯總信息的機(jī)制，給民眾提供制度化的參政通道。

（二）司法機(jī)構(gòu)與規(guī)制機(jī)構(gòu)的博弈

由于規(guī)制機(jī)構(gòu)擁有自由裁量權(quán)，規(guī)制存在濫用行政權(quán)力的可能。司法機(jī)構(gòu)在規(guī)制過程中的作用是保證規(guī)制的合憲性和合法性，當(dāng)有人對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)的政策和執(zhí)行提出異議時(shí)，司法機(jī)構(gòu)以憲法和法律為準(zhǔn)繩，對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)進(jìn)行司法審查，所以規(guī)制機(jī)構(gòu)在政策選擇時(shí)必須考慮司法機(jī)構(gòu)的反應(yīng)，并將其內(nèi)化到政策制定當(dāng)中。但是，訴訟是規(guī)制政策的主要審查機(jī)制卻并非唯一機(jī)制，因?yàn)樵V訟只是一種事后救濟(jì)，其低效、滯后的弊端顯而易見，因此需要引入政府規(guī)制的事前司法審查，要求在政府規(guī)制的決策階段或?qū)嵤╇A段引入中立的審判機(jī)關(guān)，就政府規(guī)制的法律依據(jù)和政策程序進(jìn)行審查，并作出最終判斷，以監(jiān)督規(guī)制權(quán)，保障相對(duì)人權(quán)利。所以司法機(jī)構(gòu)在規(guī)制政策制定與選擇中起著不可忽視的作用。但是，在具體實(shí)踐中，各國(guó)對(duì)政府規(guī)制的司法審查，無論在審查內(nèi)容、啟動(dòng)程序等方面都存在很大差異。

（三）公眾、企業(yè)與規(guī)制機(jī)構(gòu)的博弈

政策選擇過程是直接決策者、利益集團(tuán)和普通公民等多元主體之間的互動(dòng)過程。［5］直接互動(dòng)關(guān)系通過信息搜集和公開聽證在公眾和企業(yè)之間發(fā)生；間接互動(dòng)關(guān)系則是指公眾和企業(yè)利益集團(tuán)通過立法、行政、司法等渠道影響規(guī)制決策的活動(dòng)。［6］85無論是經(jīng)濟(jì)性規(guī)制、社會(huì)性規(guī)制還是反壟斷規(guī)制，規(guī)制機(jī)構(gòu)都要通過自愿報(bào)告和正式調(diào)查程序的方式搜集信息。這種正式程序包括以下內(nèi)容：記錄和報(bào)告；對(duì)企業(yè)和居民的實(shí)際調(diào)查；立法聽證會(huì)；法院強(qiáng)迫索要的證明和檔案等。［6］100因此，由公眾和企業(yè)提供信息分自愿與強(qiáng)迫兩種。無論是哪一種情況，公眾和企業(yè)都有通過對(duì)信息的策略性操縱影響政策選擇的動(dòng)機(jī)。雖然公眾在捍衛(wèi)自身權(quán)益方面存在著集體行動(dòng)的困難，但是利益集團(tuán)卻是不可忽視的力量，借助大眾傳媒利益集團(tuán)可以制造公共輿論，而在一個(gè)開放的社會(huì)中，“公共輿論確定了公共政策的基本范圍和方向。”［7］此外，作為公眾、企業(yè)和規(guī)制機(jī)構(gòu)之間博弈的重要形式，聽證會(huì)能夠讓利益相關(guān)者充分表露自己的觀點(diǎn)、愿望、偏好和利益，從而起到匯集信息的作用，解決規(guī)制者的信息不完全問題。在這一過程中有能力生產(chǎn)信息的利益集團(tuán)將利用自己的優(yōu)勢(shì)，通過策略性地生產(chǎn)和利用信息誘導(dǎo)政策選擇的方向。但是聽證會(huì)也允許其他利益相關(guān)者發(fā)出呼聲，并通過報(bào)紙、雜志、廣播、電視等大眾傳播媒介公之于眾，這就會(huì)對(duì)利益集團(tuán)的操縱行為起到一定的抑制作用。［8］因此聽證會(huì)最終出臺(tái)的政策，大都體現(xiàn)了消費(fèi)者和企業(yè)利益集團(tuán)之間的妥協(xié)。

（四）被規(guī)制者之間的博弈

作為規(guī)制的對(duì)象，企業(yè)是政府規(guī)制的主要承受者，但是不同企業(yè)在成本分擔(dān)和利益分配上存在著矛盾，因此，政府規(guī)制并不僅僅是產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)與社會(huì)公眾之間的雙邊博弈，被規(guī)制企業(yè)之間也存在成本負(fù)擔(dān)和利益分配上的沖突，因?yàn)橐?guī)制政策會(huì)在很大程度上改變企業(yè)之間的成本狀況，所以企業(yè)對(duì)規(guī)制政策有著不同的偏好。例如，稅收政策對(duì)所有污染企業(yè)來說都是個(gè)不利因素，企業(yè)會(huì)因?yàn)槎愂斩黾映杀?，但是其他市?chǎng)化規(guī)制政策（如交易許可證和排污許可證），則對(duì)不同企業(yè)有不同的影響，因?yàn)椴糠治廴酒髽I(yè)有可能從這些政策中獲利。此外，新舊企業(yè)在規(guī)制政策選擇方面的偏好也不同。例如，許可證分配有利于污染嚴(yán)重的企業(yè)，卻不利于新興企業(yè)，所以發(fā)放許可證很容易變成限制競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制。因?yàn)樾屡d企業(yè)在引進(jìn)新技術(shù)方面要比老企業(yè)容易得多，因此對(duì)新興企業(yè)采用更高的排放標(biāo)準(zhǔn)是合理的。而當(dāng)老企業(yè)有游說能力并且能夠成功地為此游說時(shí)，就可以有效地阻止新企業(yè)的進(jìn)入，這種行為與對(duì)新興企業(yè)的偏見有關(guān)。［9］更為重要的是，污染程度不同的企業(yè)在規(guī)制政策選擇方面也有不同的偏好。稅收、交易許可證和排污費(fèi)相對(duì)更有利于污染程度低的企業(yè)，盡管這類企業(yè)也要為此付出成本，但它們的競(jìng)爭(zhēng)者面臨的是更高的成本，所以他們會(huì)更贊成這些政策。因此，被規(guī)制者之間的博弈是規(guī)制政策選擇過程的重要特征。

二

規(guī)制政策選擇的政治博弈是在既定的政治制度背景下進(jìn)行的，必然會(huì)受到制度因素的影響，利益相關(guān)者的博弈會(huì)左右政策選擇方向，而決策程序的不同會(huì)影響博弈的結(jié)果。此外，意識(shí)形態(tài)、突發(fā)事件等也與規(guī)制政策選擇密切相關(guān)。

（一）政治制度框架

在規(guī)制政策選擇過程中，利益相關(guān)者的博弈是在既定的制度框架下進(jìn)行的。政治制度框架決定了博弈的規(guī)則，因此政策選擇不是隨意的，它要受到現(xiàn)存制度的影響，在既定的制度環(huán)境中，個(gè)體政治角色或政治家為了產(chǎn)生新的政策必須與其他政治主體建立聯(lián)盟、達(dá)成共識(shí)、談判或討價(jià)還價(jià)。在任何一個(gè)國(guó)家，不了解政策選擇受到正式和非正式的政治游戲規(guī)則制約的方式，就不會(huì)解開每天都存在的政治之網(wǎng)?！皼Q策是受制度——比如政黨和選舉制度、政府內(nèi)部正式的權(quán)力分配、法律制度以及那些關(guān)于如何開展政治斗爭(zhēng)的不成文的規(guī)則——影響的?！保?0］制約和偏袒著各種角色的制度決定了誰(shuí)有資格作出決策，批準(zhǔn)和實(shí)施政策的過程可以決定政策的成功或失敗，誰(shuí)能夠參與政策辯論也是根據(jù)制度安排決定的，正在實(shí)施的選舉規(guī)則決定著政治角色計(jì)算各種行動(dòng)過程中得失的方法。在這些或其他方法中，制度影響著政治角色可得到的資源和政策選擇的動(dòng)態(tài)特征。因此，政策選擇是受制度制約的，只有充分考慮制度，才能理解政策選擇和變化的原因。

（二）利益相關(guān)者

在規(guī)制政策選擇的政治博弈中，規(guī)制機(jī)構(gòu)、企業(yè)和公眾等利益相關(guān)者的行為直接影響了規(guī)制政策選擇。（1）規(guī)制機(jī)構(gòu)。公共利益理論將規(guī)制機(jī)構(gòu)看成是公共利益的代表者，但是規(guī)制俘虜理論揭示，規(guī)制機(jī)構(gòu)不一定是公眾利益和企業(yè)利益公正的仲裁者，規(guī)制機(jī)構(gòu)具有通過政策選擇謀取部門利益的動(dòng)機(jī)和可能。（2）被規(guī)制者。作為被規(guī)制者的企業(yè)不僅僅是規(guī)制政策的被動(dòng)接受者，企業(yè)除了可能在執(zhí)行過程中收買具體執(zhí)行規(guī)制、擁有自由裁量權(quán)的“街頭官僚”，還能主動(dòng)參與到規(guī)制政策的制定過程中，通過影響規(guī)制政策的選擇為企業(yè)帶來額外的收益或者避免某些成本。（3）公眾。政府規(guī)制帶來的是相對(duì)集中的成本和分布廣泛的收益。和企業(yè)相比，公眾的集體行動(dòng)困難更大，因?yàn)槠胀ü妼I(yè)知識(shí)相對(duì)匱乏，分散的個(gè)體在信息搜集方面成本巨大，通過政治途徑影響政府決策也比較單一且成本較高，而搭便車的激勵(lì)會(huì)進(jìn)一步削弱集體行動(dòng)的動(dòng)力。因此，公眾分散的個(gè)體利益常常被利益集團(tuán)的集中利益挫敗。但是，與消費(fèi)者和勞動(dòng)者的安全和生活質(zhì)量密切相關(guān)的一系列問題催生了第三部門的興起，公民的組織化行為對(duì)規(guī)制政策選擇的影響日漸增強(qiáng)。

（三）政策制定程序

任何規(guī)制政策都會(huì)影響到不同群體的利益，這就需要在不同的利益群體之間求得平衡，規(guī)制政策制定程序由此會(huì)對(duì)政策選擇產(chǎn)生重要影響。羅爾斯將程序正義分為三種類型：完善程序正義、純粹程序正義與不完善程序正義。完善程序正義是指有一種確定的有關(guān)結(jié)果公正的標(biāo)準(zhǔn)，并可以設(shè)計(jì)出有效地實(shí)現(xiàn)這一結(jié)果的程序。純粹程序正義不存在關(guān)于結(jié)果公正的標(biāo)準(zhǔn)，只要程序不是對(duì)參與程序活動(dòng)的任何一方有利，而且程序只要完善被執(zhí)行，那么不管最終的結(jié)果是什么都是正義的。不完善的程序正義是指盡管有一種有關(guān)正確結(jié)果的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)，但是由于人類有限理性所決定，可能因?yàn)槟承┡既坏囊蛩仄x正確的結(jié)果，無法設(shè)計(jì)出一種程序以確保正確結(jié)果會(huì)萬(wàn)無一失地實(shí)現(xiàn)。不完善程序正義的基本標(biāo)志是，“當(dāng)有一種判斷正確結(jié)果的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，卻沒有可以保證達(dá)到它的程序”。［11］雖然規(guī)制政策制定目前還很難滿足任何一種類型的程序正義，因?yàn)樵谝粋€(gè)多元社會(huì)中，缺乏評(píng)價(jià)政策結(jié)果是否符合公益目標(biāo)的確切標(biāo)準(zhǔn)，有限理性的限制也不能設(shè)計(jì)出一種完善的程序，但是規(guī)制政策制定程序仍然十分重要的，因?yàn)楹侠淼恼咧贫ǔ绦蛴欣诶嫦嚓P(guān)者的偏好表達(dá)，通過交換、整合、學(xué)習(xí)關(guān)于事實(shí)和政策方案的相關(guān)知識(shí)，促進(jìn)各方相互妥協(xié)從而達(dá)成一致意見。但是，規(guī)制政策制定的程序也可能阻礙成本收益分析，削弱獨(dú)立、專業(yè)判斷的重要性，在規(guī)制政策選擇中會(huì)產(chǎn)生相當(dāng)?shù)恼纬杀竞脱舆t。［12］117

（四）意識(shí)形態(tài)

意識(shí)形態(tài)是指“所有人在解釋他們周圍世界時(shí)所擁有的主觀觀念（即模型和理論）”［13］，它傾向于從道德上判斷勞動(dòng)分工、收入分配和社會(huì)現(xiàn)行制度結(jié)構(gòu)。意識(shí)形態(tài)以世界觀的形式出現(xiàn)從而簡(jiǎn)化決策過程，它所內(nèi)在的與公平、公正相關(guān)的道德和倫理評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，有助于縮減人們?cè)谙嗷?duì)立的理性中進(jìn)行非此即彼的選擇時(shí)所耗費(fèi)的時(shí)間和成本。因此，任何政府都通過向意識(shí)形態(tài)教育的投資來對(duì)個(gè)人意識(shí)形態(tài)資本積累進(jìn)行補(bǔ)貼。［14］意識(shí)形態(tài)對(duì)規(guī)制政策的選擇具有一定的影響，因?yàn)橐庾R(shí)形態(tài)內(nèi)在的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)有助于人們?cè)谙嗷?duì)立的價(jià)值中做出選擇。例如，規(guī)制政策要考慮權(quán)利與效率之間的平衡，而追求權(quán)利和追求效率在某些情況下是相互對(duì)立的。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，為了糾正負(fù)外部等經(jīng)濟(jì)低效而設(shè)計(jì)的規(guī)制政策應(yīng)當(dāng)尊重人們最基本的權(quán)利要求。相反的主張是，規(guī)制政策應(yīng)當(dāng)受制于經(jīng)濟(jì)效率的考量。如何平衡二者之間的矛盾，答案取決于意識(shí)形態(tài)。［12］52當(dāng)個(gè)人面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的世界而無法迅速、準(zhǔn)確和低費(fèi)用地作出理性判斷，以及現(xiàn)實(shí)生活的復(fù)雜程度超出理性邊界時(shí)，他們便會(huì)借助于價(jià)值觀念、倫理規(guī)范、道德規(guī)則、風(fēng)俗習(xí)慣等相關(guān)的意識(shí)形態(tài)來走捷徑。

（五）突發(fā)事件

突發(fā)事件是指在某種偶然或必然因素支配下出人意料地發(fā)生，在較短的時(shí)間內(nèi)因其廣泛社會(huì)關(guān)注和連鎖反應(yīng)，對(duì)社會(huì)產(chǎn)生重要影響的事件。突發(fā)事件往往會(huì)成為規(guī)制政策出臺(tái)的重要契機(jī)。例如，突發(fā)污染事故、安全事故、食品中毒事故等造成的社會(huì)影響會(huì)為規(guī)制政策變革提供強(qiáng)有力的支持。這就是組織化程度較高的、利益即將受損的企業(yè)群體仍然無力阻止政府規(guī)制政策形成的重要原因。［15］突發(fā)事件之所以能夠影響政策選擇，是因?yàn)橥话l(fā)事件的連鎖反應(yīng)能將被忽略掩蓋的社會(huì)問題的普遍性、嚴(yán)重性和解決的迫切性充分暴露出來，使政府認(rèn)識(shí)到政策供給的滯后，從而有利于政策問題的確認(rèn)和政策議程的設(shè)定。而公眾對(duì)突發(fā)事件的關(guān)注和反應(yīng)會(huì)構(gòu)成政策制定的壓力，進(jìn)而產(chǎn)生解決問題的共同責(zé)任感和義務(wù)感，促使政府將外在的壓力轉(zhuǎn)變成為政策制定和完善的動(dòng)力。換言之，突發(fā)事件為政府和公眾沖破利益集團(tuán)的阻礙提供了機(jī)遇，為規(guī)制政策的變革開啟了一個(gè)窗口，迫使政府在短時(shí)間內(nèi)選擇一些新政策，這在客觀上也起到了除舊布新的作用。

三

規(guī)制政策選擇是在既定的制度背景下進(jìn)行的，立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)、企業(yè)和公民等在政治過程中的博弈，履行著利益表達(dá)的功能，提供了可供選擇的政策方案，有助于規(guī)制政策的合理化。但是，規(guī)制政策選擇政治博弈也會(huì)帶來負(fù)面效應(yīng)，導(dǎo)致規(guī)制效率損失。

（一）規(guī)制政策選擇決定權(quán)利分配

政府規(guī)制產(chǎn)生的原因之一是外部效應(yīng)，外部負(fù)效應(yīng)導(dǎo)致私人成本和社會(huì)成本偏離?？扑苟ɡ肀砻鳎跊]有交易成本的世界里，效率和權(quán)利并非不相容，不過兩者之間的沖突是明顯的。在沒有交易成本的情況下，任何一種權(quán)利配置都是有效率的，但權(quán)利配置會(huì)直接影響到成本和收益的分配結(jié)果?？扑苟ɡ戆褭?quán)利配置視為經(jīng)濟(jì)過程的外生變量，但權(quán)利的配置其實(shí)是內(nèi)生的。不管是否存在交易成本，受影響各方都會(huì)采取政治行動(dòng)以獲取最大化收益，權(quán)利配置則是可借助的工具。［16］一旦問題上升到權(quán)利分配的高度，就需要依靠政治過程才能解決，因此規(guī)制政策分析的一個(gè)重要內(nèi)容就是研究權(quán)利是如何獲取的。簡(jiǎn)單地說，權(quán)利是一種手段，社會(huì)依此來控制與協(xié)調(diào)人類的相互依存，解決利益分配問題。由于權(quán)利安排會(huì)影響到資源所有權(quán)，因此選擇權(quán)利就是選擇利益。誰(shuí)擁有權(quán)利，誰(shuí)就擁有資源使用的決策權(quán)力，擁有將成本轉(zhuǎn)嫁給他人的權(quán)力。也就是說，權(quán)利決定了A 對(duì)B的影響中哪些必須由A 來考慮，哪些可以被忽略，決定了哪些影響是成本范疇，哪些成本可以外部化至其他的群體。［17］規(guī)制政策的選擇實(shí)際上是政府對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行初始設(shè)定，政府既可以把權(quán)利賦予A，也可以把權(quán)利賦予B。因此，規(guī)制政策選擇影響各方的利益，規(guī)制實(shí)際上是一種并非所有各方都認(rèn)同的再分配過程［18］，但是不同的政策導(dǎo)致的權(quán)利分配涵義是不同的。例如，對(duì)污染企業(yè)進(jìn)行征稅，或者直接控制，政府實(shí)際上是把環(huán)境權(quán)利賦予了社會(huì)公眾，污染者必須要對(duì)公眾權(quán)利的損害提供補(bǔ)償；而對(duì)排污者進(jìn)行補(bǔ)貼，政府實(shí)際上確立了企業(yè)擁有對(duì)環(huán)境的所有權(quán)。

（二）規(guī)制政策選擇改變成本收益

一般而言，人們通常認(rèn)為規(guī)制政策的實(shí)施增加了企業(yè)的成本，公眾因?yàn)榄h(huán)境的改善、工作場(chǎng)所安全和產(chǎn)品質(zhì)量提高獲得收益。實(shí)際的情況往往更為復(fù)雜。一項(xiàng)特定的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)（政策）的通過會(huì)使那些已經(jīng)遵守了標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)受益，而競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手必須更換工藝和技術(shù)，這會(huì)增加它們的成本。而且，在改進(jìn)技術(shù)使之符合標(biāo)準(zhǔn)方面，由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)的原因，大企業(yè)比小企業(yè)的成本更低，標(biāo)準(zhǔn)因而為大企業(yè)創(chuàng)造了競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。更進(jìn)一步說，即便企業(yè)需要為符合規(guī)制政策的標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān)成本，但是在某些情況下企業(yè)可以轉(zhuǎn)嫁成本。遵守標(biāo)準(zhǔn)可能導(dǎo)致產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格的上漲、工人工資的減少，所以部分成本是由消費(fèi)者和工人來承擔(dān)的。需求彈性和勞動(dòng)力供給彈性的大小決定了企業(yè)和消費(fèi)者、勞動(dòng)者之間成本分擔(dān)的多寡。不同的成本分擔(dān)情況能夠影響相關(guān)利益集團(tuán)的行為。例如，如果工人工資大幅下降，那么工會(huì)而非企業(yè)將會(huì)成為規(guī)制政策主要的反對(duì)者。當(dāng)然，如果標(biāo)準(zhǔn)的通過導(dǎo)致產(chǎn)品或服務(wù)需求量成倍的增加，企業(yè)也能夠從標(biāo)準(zhǔn)中受益。此外，選用不同的政策工具也會(huì)改變不同利益群體之間的成本收益。以環(huán)境規(guī)制政策為例，政府對(duì)污染企業(yè)征稅是將成本施加給了企業(yè)而民眾獲得了收益，而如果采取對(duì)污染企業(yè)的補(bǔ)貼政策，則是由納稅人補(bǔ)貼了污染者。

（三）規(guī)制政策選擇影響規(guī)制強(qiáng)度

究竟在多大程度上政府規(guī)制是合理的，細(xì)致推演和嚴(yán)密計(jì)算都給不出明確的答案。因?yàn)闊o論實(shí)施怎樣的規(guī)制，都不可能得到一個(gè)完全無風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)。但是，在既定的技術(shù)水平下，規(guī)制政策選擇會(huì)影響政府規(guī)制的強(qiáng)度。由于不同的規(guī)制強(qiáng)度會(huì)對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)成本和公眾的福利產(chǎn)生不同的影響，所以企業(yè)有試圖使規(guī)制政策放松的愿望，而公眾有希望政府規(guī)制強(qiáng)化的動(dòng)力。企業(yè)和公眾通過制度內(nèi)外的各種途徑，與規(guī)制機(jī)構(gòu)直接或間接互動(dòng)。但是，企業(yè)和公眾對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的影響力是不同的。在法律制度完善、監(jiān)督機(jī)制健全的環(huán)境下，制度為企業(yè)提供的通往規(guī)制設(shè)計(jì)者的渠道是有限的，規(guī)制機(jī)構(gòu)被俘獲的概率會(huì)降低，企業(yè)行會(huì)面臨著較大的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)樵谳浾摫O(jiān)督、司法監(jiān)督完善的情況下，規(guī)制失靈將面臨著法律、行政和道德的問責(zé)，規(guī)制機(jī)構(gòu)會(huì)遭到嚴(yán)厲的懲罰。在這樣的制度環(huán)境下，規(guī)制機(jī)構(gòu)會(huì)小心謹(jǐn)慎地履行職責(zé)，竭力提高政策標(biāo)準(zhǔn)，采取高強(qiáng)度的規(guī)制。完善的制度環(huán)境也會(huì)給公眾更多的機(jī)會(huì)伸張權(quán)益，監(jiān)督政府和企業(yè)的行為，集體行動(dòng)預(yù)期收益增加，也使公眾更進(jìn)一步維護(hù)自己的權(quán)益。而在法律制度不完善、監(jiān)督機(jī)制不健全的社會(huì)中，企業(yè)游說的成本會(huì)降低，收益會(huì)增加，對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)的影響力會(huì)增強(qiáng)，規(guī)制機(jī)構(gòu)與企業(yè)合謀的可能性會(huì)提高，因?yàn)樽鳛槔硇越?jīng)濟(jì)人的規(guī)制機(jī)構(gòu)，選擇低強(qiáng)度的規(guī)制政策是符合自身利益的。

（四）規(guī)制政策選擇導(dǎo)致效率損失

政府規(guī)制會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生影響，特別是當(dāng)政策選擇不是基于成本-效益分析而是服務(wù)于政治目標(biāo)時(shí)。換言之，規(guī)制政策選擇會(huì)引致資源的重新配置，導(dǎo)致效率損失。（1）過度規(guī)制導(dǎo)致的效率損失。掌握規(guī)制權(quán)的規(guī)制者有過度規(guī)制的傾向，這部分是由于規(guī)制本身就是他的本職工作，部分是出于私人利益（包括組織的和個(gè)人的），例如，規(guī)制機(jī)構(gòu)的工作人員可能從規(guī)制政策選擇與實(shí)施中獲得名望和晉升機(jī)會(huì)。（2）尋租導(dǎo)致的效率損失。企業(yè)、協(xié)會(huì)等作為利益集團(tuán)或壓力集團(tuán)，對(duì)政府規(guī)制有特殊的影響力，而規(guī)制者也是一個(gè)有著各種利己動(dòng)機(jī)的經(jīng)濟(jì)人，這兩者相結(jié)合便產(chǎn)生了規(guī)制機(jī)構(gòu)的設(shè)租行為和被規(guī)制者的尋租行為。規(guī)制機(jī)構(gòu)成員為了滿足自己的需求，常常采用創(chuàng)租和抽租的手段來分享租金。［19］企業(yè)的尋租活動(dòng)則包括謀求特權(quán)與優(yōu)惠的活動(dòng)、權(quán)錢交易等，是“那種利用資源通過政治過程獲得特權(quán)，從而構(gòu)成對(duì)他人利益的損害大于租金獲得者收益的行為?！保?0］這些活動(dòng)與實(shí)際產(chǎn)出關(guān)系不大，但是大量消耗社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源，造成了社會(huì)財(cái)富的轉(zhuǎn)移、租金的耗散和社會(huì)福利的損失。但是，只要存在政府規(guī)制，尋租就不可避免，而尋租是非生產(chǎn)性的，會(huì)降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率。（3）利益相關(guān)者博弈導(dǎo)致的效率損失。規(guī)制政策選擇需要規(guī)制機(jī)構(gòu)、企業(yè)和公眾等密切合作獲取關(guān)鍵的信息。而企業(yè)和公眾出于自身利益的考慮，會(huì)選擇性地進(jìn)行信息提供，信息扭曲會(huì)導(dǎo)致政策選擇偏離最佳方向。（4）委托代理導(dǎo)致的效率損失。規(guī)制政策選擇過程是一個(gè)政治委托代理的過程，政治市場(chǎng)的復(fù)雜性決定了委托代理類型的多樣性，多重代理、縱向代理、橫向代理與共同代理經(jīng)常出現(xiàn)。在某種程度上，交易成本可以視為委托-代理關(guān)系中的費(fèi)用。［21］作為政治交易達(dá)成的政治契約，規(guī)制政策選擇面臨很大的政治交易成本，即政治市場(chǎng)中多個(gè)參與人之間權(quán)利交換所耗費(fèi)的各種資源，包括搜尋成本、討價(jià)還價(jià)和決策成本、執(zhí)行與監(jiān)督成本以及政治組織成本等，高昂的交易成本降低了政治和經(jīng)濟(jì)過程的效率。［22］

［1］阿倫·德雷澤.宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2003：19.

［2］阿維納什·迪克西特.經(jīng)濟(jì)政策的制定［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004：2.

［3］G.M.Meier.The New Political Economy and Policy Reform［J］.Journal of International Development，1993（4）：381-389.

［4］亞當(dāng)斯·普沃斯基.國(guó)家與市場(chǎng)［M］.上海：上海人民出版社，2009：127-128.

［5］查爾斯·林德布洛姆.決策過程［M］.上海：上海譯文出版社，1988：57-58.

［6］丹尼爾·史普博.管制與市場(chǎng)［M］.上海：上海人民出版社，1999：85-100.

［7］詹姆斯·安德森.公共決策［M］.北京：華夏出版社，1990：95.

［8］程啟智.政府社會(huì)性管制理論的比較研究［J］.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2004（5）：3-8.

［9］托馬斯·思德納.環(huán)境與自然資源管理的政策工具［M］.上海：上海人民出版社，2005：299-300.

［10］杰拉爾德·邁耶，約瑟夫·斯蒂格利茨.發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)前沿［M］.北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2003：352.

［11］約翰·羅爾斯.正義論［M］.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2003：301.

［12］安東尼·奧格斯.規(guī)制：法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008：52-117.

［13］道格拉斯·諾斯.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效［M］.上海：上海人民出版社，1994：36.

［14］陳富良.規(guī)制政策分析：規(guī)制均衡的視角［M］.上海：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2007：169.

［15］李秀峰.威爾遜的規(guī)制政治理論述評(píng)［J］.北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007（1）：27-30.

［16］杰弗瑞·班克斯，艾里克·哈努謝克.政治經(jīng)濟(jì)學(xué)新方向［M］.上海：上海人民出版社，2010：41.

［17］李郁芳，李項(xiàng)峰.地方政府環(huán)境規(guī)制的外部性分析——基于公共選擇視角［J］.財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2007（3）：54-59.

［18］李項(xiàng)峰.環(huán)境規(guī)制的范式及其政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析［J］.暨南學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2007（2）：47-52.

［19］方福前.公共選擇理論［M］.北京：人民出版社，2000：124.

［20］Anne Krueger.The Political Economy of The Rent-Seeking Society［J］.American Economic Review，1974（3）：291-303.

［21］埃里克·弗魯博頓，魯?shù)婪颉ぼ乔刑?新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.上海：人民出版社，2006：65.

［22］黃新華.政治交易的經(jīng)濟(jì)分析［J］.廈門大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2009（5）：5-13.