黃新華

（廈門大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院，福建 廈門361005）

一、引 言

政府規(guī)制（Government Regulation，也稱政府管制）是由法律授權(quán)的規(guī)制機(jī)構(gòu)為實現(xiàn)公共政策目標(biāo)對被規(guī)制者（企業(yè)和居民）所采取的公共管制行為。由于政府規(guī)制“背后都涉及復(fù)雜的政治博弈、行政立法以及政府再造的過程”［1］，因此，在經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域，政府規(guī)制得到廣泛的研究，“每一個領(lǐng)域都剖析了這一復(fù)雜課題的許多重要方面。”［2］27本文從經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)學(xué)科的視角，對政府規(guī)制的研究主題與內(nèi)容進(jìn)行梳理，厘清政府規(guī)制研究的進(jìn)展，闡明政府規(guī)制研究的基本知識體系。

二、政府規(guī)制的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角看，政府規(guī)制是指行政機(jī)構(gòu)干預(yù)市場資源配置和改變市場供需決策的行為和準(zhǔn)則，其本質(zhì)是政府為控制企業(yè)的價格、銷售和生產(chǎn)決策而采取的各種行為。20世紀(jì)70年代之前，經(jīng)濟(jì)學(xué)視域中的政府規(guī)制研究關(guān)注公共產(chǎn)品的定價問題，重點討論如何選擇能保證公用事業(yè)的資本投資有一定回報率的價格，確保公用事業(yè)具有保持成本最低化的激勵?！绑w現(xiàn)這些研究成果的集大成者，首推卡恩教授的經(jīng)典教科書?！保?］27卡恩（A.E.Kahn）在其著作《規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)》中，將政府規(guī)制定義對產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)及其經(jīng)濟(jì)績效方面直接的政府規(guī)定。上世紀(jì)70年代后，政府規(guī)制的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究重心開始轉(zhuǎn)向生態(tài)環(huán)境、食品安全、健康保護(hù)，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)開始切入到政府規(guī)制的研究中。1980年以來，隨著博弈論、機(jī)制設(shè)計理論、委托代理理論的引入，新規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)運(yùn)而生。因此，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)學(xué)視域中的政府規(guī)制研究與時俱進(jìn)，這些研究厘清了政府規(guī)制的一些基本理論問題，也奠定了其他學(xué)科關(guān)于政府研究的知識基礎(chǔ)。

1.政府規(guī)制的原因。經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，市場失靈提供了政府規(guī)制的依據(jù)。第一，自然壟斷。自然壟斷是指某種經(jīng)濟(jì)技術(shù)特征所決定的，某一產(chǎn)業(yè)部門由單個企業(yè)生產(chǎn)某種產(chǎn)品或提供某種服務(wù)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象。由于存在著資源稀缺性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，自然壟斷產(chǎn)業(yè)具有經(jīng)濟(jì)上的合理性。但是，自然壟斷企業(yè)和所有其他壟斷企業(yè)一樣會追逐企業(yè)利潤最大化，這就使追求社會公平尤其是分配公平，實現(xiàn)社會整體利益最大化的政府規(guī)制成為必要。第二，外部效應(yīng)。當(dāng)私人成本或收益不等于社會成本或收益時，就會產(chǎn)生外部效應(yīng)。雖然科斯認(rèn)為，存在外部效應(yīng)時，如果交易成本為零，不論權(quán)利的初始安排如何，交易各方的自愿談判都會達(dá)到資源的有效配置。但是“一旦考慮到進(jìn)行市場交易的成本，合法權(quán)利的初始界定會對經(jīng)濟(jì)制度的運(yùn)行效率產(chǎn)生影響?！保?］在存在外部效應(yīng)時，交易能否發(fā)生取決于產(chǎn)權(quán)的一種安排是否比其他安排能產(chǎn)生更多的收益。若交易收益小于交易成本，那么這種產(chǎn)權(quán)調(diào)整就不會發(fā)生。此時，就需要政府通過強(qiáng)制手段進(jìn)行管制，以實現(xiàn)資源的有效配置。第三，信息不對稱。信息不對稱是指在市場交易過程中，交易雙方擁有的信息具有差異性，信息優(yōu)勢者通?？赡芮趾π畔⒘觿菡叩睦?。信息不對稱引發(fā)的逆向選擇和道德風(fēng)險會造成市場低效率。而要減少逆向選擇和道德風(fēng)險，緩解交易雙方的信息不對稱問題，需要政府以法律、法規(guī)、行政命令的形式對信息傳遞加以規(guī)制。

2.政府規(guī)制的領(lǐng)域。政府規(guī)制的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究領(lǐng)域包括經(jīng)濟(jì)性規(guī)制、社會性規(guī)制和反壟斷規(guī)制三個領(lǐng)域。其中，經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的關(guān)注點在于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中自然壟斷和信息不對稱的影響與治理，社會性規(guī)制側(cè)重于健康、安全和環(huán)境保護(hù)等，反壟斷規(guī)制探討的是反壟斷行為，研究旨趣在于維護(hù)市場公平競爭。第一，經(jīng)濟(jì)性規(guī)制。經(jīng)濟(jì)性規(guī)制是指政府對企業(yè)在價格、產(chǎn)量、進(jìn)入和退出等方面的決策進(jìn)行限制。盡管經(jīng)濟(jì)性規(guī)制包括一系列對企業(yè)決策的限制，但規(guī)制控制的主要變量是價格、數(shù)量和企業(yè)的數(shù)目，較少控制的變量是產(chǎn)品的質(zhì)量和投資。經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的主要方法包括市場進(jìn)入（退出）規(guī)制和價格規(guī)制。第二，社會性規(guī)制。社會性規(guī)制不以特定產(chǎn)業(yè)為對象，而是圍繞實現(xiàn)特定的目標(biāo)保護(hù)單個個人，這些個人包括產(chǎn)品消費(fèi)者、工作場所雇員和面臨環(huán)境污染危險的廣大公眾，因此，“針對環(huán)境中的風(fēng)險、工作場所的風(fēng)險和所消費(fèi)產(chǎn)品的風(fēng)險”而進(jìn)行的“健康、安全與環(huán)境規(guī)制”通常被看作是社會性規(guī)制的三大核心領(lǐng)域。［4］6第三，反壟斷規(guī)制。壟斷企業(yè)存在分配效率和生產(chǎn)效率的沖突，因此反壟斷規(guī)制主要針對自然壟斷產(chǎn)業(yè)及其壟斷行為，特別是由市場集中形成的經(jīng)濟(jì)性壟斷行為。雖然各國反壟斷政策不盡相同，但內(nèi)容卻有高度的一致性，基本包括禁止卡特爾協(xié)議、禁止市場過度集中、禁止濫用市場勢力等。反壟斷規(guī)制方法一般包括結(jié)構(gòu)主義和行為主義兩種類型。結(jié)構(gòu)主義的核心是“政府對行業(yè)結(jié)構(gòu)強(qiáng)行實施改變，目的在于使市場更具競爭性?！保?］行為主義則側(cè)重于對占市場支配地位企業(yè)的行為進(jìn)行管制，只要企業(yè)的市場行為對其他企業(yè)的自由產(chǎn)生了實際或潛在的有害影響，政府就要采取相應(yīng)的矯正措施。

3.政府規(guī)制的成本與收益。成本收益分析是經(jīng)濟(jì)學(xué)評價規(guī)制政策有效性的基本分析工具。政府規(guī)制成本是指規(guī)制政策制定和實施過程中由規(guī)制主體和客體所承擔(dān)的各項費(fèi)用之和，具體包括以下幾項內(nèi)容：第一，政府規(guī)制的運(yùn)行成本，主要包括規(guī)制機(jī)構(gòu)的行政成本和規(guī)制政策制定和實施的成本。第二，政府規(guī)制的經(jīng)濟(jì)效率成本和轉(zhuǎn)移成本。效率成本是指生產(chǎn)者剩余和消費(fèi)者剩余的凈損失，反映了規(guī)制政策所造成的總的經(jīng)濟(jì)效率損失；轉(zhuǎn)移成本指的是收益從一方轉(zhuǎn)移到另一方，反映了規(guī)制政策所造成的結(jié)構(gòu)上的獲益者和受損者狀況，本質(zhì)上是社會福利在不同社會成員間的再分配。第三，政府規(guī)制的非生產(chǎn)性成本。由于政府規(guī)制會導(dǎo)致成本收益的重新分配額，為了維護(hù)自身利益，特定企業(yè)或消費(fèi)者集團(tuán)會試圖在政策制定和執(zhí)行過程中影響立法機(jī)構(gòu)或規(guī)制機(jī)構(gòu)，以便能夠得到立法或行政部門的幫助或特許所形成的尋租成本。與此同時，作為對資源的再配置，政府規(guī)制也會產(chǎn)生相應(yīng)的收益。施蒂格勒認(rèn)為政府規(guī)制收益可以用“壟斷者在原來的產(chǎn)出上的所失恰被消費(fèi)者所得抵消”來衡量，即“加總消費(fèi)者剩余和生產(chǎn)者剩余的變化量，減去規(guī)制成本。如果規(guī)制成本小于消費(fèi)者剩余增量與生產(chǎn)者剩余增量之和，則規(guī)制增加了福利?！保?］由于政府規(guī)制改變了經(jīng)濟(jì)市場中的資源配置，因此，可以基于規(guī)制前后資源配置效率的比較來衡量政府規(guī)制的收益。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，消費(fèi)者剩余和生產(chǎn)者剩余的凈增量決定了資源配置效率。從這樣的認(rèn)識出發(fā)，政府規(guī)制的收益就是規(guī)制政策實施后對被規(guī)制者和整體社會福利帶來的利益增長。

20世紀(jì)80年代以來，通過引入更多反映真實世界的變量和使用解釋力更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法，政府規(guī)制的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究“不再糾纏于規(guī)制的基本理論問題，而是轉(zhuǎn)向了對政府規(guī)制政策提供理論指導(dǎo)方面”［7］，從而在傳統(tǒng)政府規(guī)制理論的基礎(chǔ)上產(chǎn)生了新規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)（New Regulatory Economics）。

1.政府規(guī)制的博弈分析。博弈論是研究相互影響的人們進(jìn)行策略選擇時的行為規(guī)律的科學(xué)。博弈論在經(jīng)濟(jì)學(xué)的教學(xué)、研究和應(yīng)用中受到越來越多的重視。20世紀(jì)80年代，博弈分析在政府規(guī)制研究中占據(jù)著越來越重要的地位。博弈分析的引入強(qiáng)化了傳統(tǒng)研究中忽略了的、或為了簡化討論避而不談的經(jīng)濟(jì)活動中各個方面行為或決策時相互之間的反應(yīng)或反作用，注重對個體策略之間的相互制約和相互依存，因此在許多情況下，它所得出的結(jié)論更符合政府規(guī)制的現(xiàn)實和更具有應(yīng)用性，對政府規(guī)制政策的選擇具有更強(qiáng)的指導(dǎo)作用。運(yùn)用博弈論對規(guī)制的承諾、棘輪效應(yīng)和再談判等動態(tài)問題進(jìn)行探討，經(jīng)濟(jì)學(xué)對現(xiàn)實中受規(guī)制企業(yè)和規(guī)制機(jī)構(gòu)之間的相互關(guān)系作出了部分合理的解釋。

2.政府規(guī)制的目標(biāo)函數(shù)。在福利經(jīng)濟(jì)學(xué)中，社會福利被定義為消費(fèi)者凈值和生產(chǎn)者剩余的總和。追求社會福利最大化被認(rèn)為是政府規(guī)制正當(dāng)性的理由。新規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)指出，規(guī)制機(jī)構(gòu)的目標(biāo)函數(shù)不是標(biāo)準(zhǔn)的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)函數(shù)，而是一個被修正后的社會福利函數(shù)，這種社會福利函數(shù)可以從兩個方面來理解。一方面，從社會分配的角度上看，需要引入一個變量系數(shù)增加企業(yè)利潤在社會福利中的權(quán)重，更進(jìn)一步說，這種福利函數(shù)是消費(fèi)者剩余和生產(chǎn)者剩余加權(quán)構(gòu)成的社會福利函數(shù)，而且消費(fèi)者剩余的權(quán)重大于生產(chǎn)者剩余的權(quán)重。另一方面，從公共支出的影子成本上看，公共支出轉(zhuǎn)移支付給企業(yè)1 美元，需要消耗社會（1＋R）美元，其中R＞0是公共支出的影子成本，例如公共支出主要來源的稅收就會引致資源配置扭曲。從總體上來說，企業(yè)對公共支出的轉(zhuǎn)移支付具有偏好，但是規(guī)制機(jī)構(gòu)則不樂見轉(zhuǎn)移支付，因此，雖然規(guī)制者和被規(guī)制者（企業(yè)）都是風(fēng)險中性的，但是，企業(yè)獲得的規(guī)制收益（租金）是存在社會成本的。

3.政府規(guī)制的效果檢驗。數(shù)學(xué)模型、計量經(jīng)濟(jì)學(xué)和計算機(jī)的應(yīng)用，為驗證政府規(guī)制的效果提供了有效工具。尼科利特和斯卡佩塔通過跟蹤研究經(jīng)合組織二十年制造業(yè)和服務(wù)業(yè)中產(chǎn)品市場政府規(guī)制的結(jié)果表明，政府規(guī)制會阻礙現(xiàn)有技術(shù)的采用和減少競爭的壓力［8］；肯尼斯·巴頓在《管制改革的時代》中檢驗了美國、英國、澳大利亞和加拿大在航空、運(yùn)輸、金融、電信等行業(yè)的政府規(guī)制及其改革成效；羅伯特·W·哈恩通過實證分析系統(tǒng)檢視了政府規(guī)制改革［9］，研究結(jié)果表明政府規(guī)制不僅改變了經(jīng)濟(jì)市場的結(jié)構(gòu)，大多數(shù)的政府規(guī)制不僅沒有提高反而導(dǎo)致了資源配置效率低下。對政府規(guī)制效果的檢驗引發(fā)了對激勵性規(guī)制的研究，特許經(jīng)營權(quán)理論、可競爭市場理論、標(biāo)尺競爭理論、價格上限規(guī)制理論等被引入到規(guī)制改革與實踐中。

4.政府規(guī)制的腐敗機(jī)理。政府規(guī)制是“政府打著維護(hù)理想的經(jīng)濟(jì)社會秩序的旗幟，以法律、制度、政策等形式對公民和企業(yè)的基本權(quán)、財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行再分配的主要手段和方法。在這過程中，政府管制自然會產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)租，從而誘發(fā)尋租行為。正是在這個意義上，可以認(rèn)為不合理、非現(xiàn)實的規(guī)制就是腐敗產(chǎn)生的溫床和土壤?！保?0］77第一，經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的腐敗機(jī)理。經(jīng)濟(jì)性規(guī)制在改變資源配置的同時在一定程度上形成了不完全競爭的市場結(jié)構(gòu)，競爭的缺失會產(chǎn)生額外的收益（經(jīng)濟(jì)租金），經(jīng)濟(jì)租金的存在使企業(yè)有動力為獲取和保有壟斷地位進(jìn)行非生產(chǎn)性活動進(jìn)而阻礙潛在競爭者的進(jìn)入，非生產(chǎn)性活動不會帶來社會財富和福利的增長，只不過改變了要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，由此形成了經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和腐敗的鏈條。第二，社會性規(guī)制的腐敗機(jī)理。社會性規(guī)制是為了維護(hù)每一個在市場風(fēng)險中的個人，因此社會性規(guī)制的正當(dāng)性不存在爭議。但是不論是哪種形式的社會性規(guī)制都會增加被規(guī)制企業(yè)的成本，因此，企業(yè)具有回避規(guī)制的本能動機(jī)，為了不被規(guī)制或降低規(guī)制的強(qiáng)度，企業(yè)會在規(guī)制政策制定、執(zhí)行過程中接近并通過各種方式影響規(guī)制機(jī)構(gòu)，規(guī)制俘虜?shù)漠a(chǎn)生不可避免。第三，反壟斷規(guī)制的腐敗機(jī)理。反壟斷規(guī)制遏制了壟斷企業(yè)的壟斷利潤，迫使壟斷企業(yè)在平均成本或邊際成本的水平上制定產(chǎn)品或服務(wù)的價格，壟斷企業(yè)具有維持壟斷的強(qiáng)烈愿望，因此在進(jìn)入規(guī)制和價格規(guī)制上容易導(dǎo)致腐敗的產(chǎn)生。

三、政府規(guī)制的政治學(xué)研究

1974年，詹姆斯·威爾遜（James Q.Wilson）發(fā)表《規(guī)制政治學(xué)》一文以來，政治科學(xué)及其相關(guān)學(xué)科（公共行政、政策科學(xué)等）由此進(jìn)入到政府規(guī)制的研究中。從政治學(xué)的視角看，政府規(guī)制的本質(zhì)是再分配政策，是政治過程的結(jié)果。米尼克就認(rèn)為政府規(guī)制“是針對私人行為的公共行政政策?！保?1］梅爾則簡潔明了地指出，“政府規(guī)制是與政治家尋求政治目的有關(guān)的政治過程，政府官員、立法議員以及利益集團(tuán)組成了規(guī)制政策形成與執(zhí)行的系統(tǒng)?！保?2］政府規(guī)制的政治學(xué)研究解釋了規(guī)制政策制定的政治過程和規(guī)制政策執(zhí)行的內(nèi)在動因，揭示了規(guī)制政策評價的困難與規(guī)制政策失靈的原因。

（一）公共利益、部門利益與政府規(guī)制

對于政府規(guī)制的目標(biāo)，政府規(guī)制的政治學(xué)研究形成了兩種代表性的理論。第一，公共利益理論。這一理論假定市場是脆弱的，放任自流會導(dǎo)致低效率與不公平的產(chǎn)生，而政府是追求公共利益的，可以代表公眾對市場作出理性的計算。因此哪里有市場失靈，哪里就應(yīng)當(dāng)實施政府干預(yù)。此外，促進(jìn)公平或正義也是政府規(guī)制需要考慮的。如果擁有充足資源的私人不能有效利用資源且坐觀其他人的貧困或者總體的不平等，則必須采取措施以消除市場的缺陷，因為這是符合社會福利的。第二，部門利益理論。在政府規(guī)制實踐中，規(guī)制政策的制定與執(zhí)行結(jié)果通常偏離公共利益的導(dǎo)向，眾多的規(guī)制案例表明，規(guī)制不僅沒有提升社會整體利益，反而使政府規(guī)制機(jī)構(gòu)獲得了豐厚的收益。利益集團(tuán)在政府規(guī)制過程中的尋租行為，進(jìn)一步促使人們反思政府規(guī)制到底是為了糾正市場失靈還是為了產(chǎn)業(yè)集團(tuán)利益。政府規(guī)制的經(jīng)驗觀察導(dǎo)致了與公共利益理論相左的部門理論的產(chǎn)生。部門利益理論的基本觀點是，行政權(quán)力是政府擁有的基本資源，規(guī)制機(jī)構(gòu)是理性經(jīng)濟(jì)人，利益集團(tuán)的游說會使規(guī)制者運(yùn)用政府權(quán)力為利益集團(tuán)服務(wù)。斯蒂格勒通過案例研究證明，規(guī)制的存在及其形式是政治家回應(yīng)利益集團(tuán)需求的結(jié)果，利益集團(tuán)和規(guī)制機(jī)構(gòu)都能從規(guī)制政策中獲利。因此作為公共政策的一種形式，政府規(guī)制主要是根據(jù)產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)的需要設(shè)計和運(yùn)作的。［13］從這一意義上說，產(chǎn)業(yè)集團(tuán)和規(guī)制機(jī)構(gòu)在政府規(guī)制中的合謀就是一種常態(tài)而不是偶然。由于有組織的利益集團(tuán)在游說中更能發(fā)揮作用，為規(guī)制機(jī)構(gòu)提供更多的政治支持，因此組織得越好的利益集團(tuán)越能從政府規(guī)制中獲利。［14］

（二）規(guī)制機(jī)構(gòu)、規(guī)制環(huán)境與政府規(guī)制

部門利益理論否定了規(guī)制者的良好動機(jī)，政府規(guī)制機(jī)構(gòu)及其工作人員和經(jīng)濟(jì)市場中的企業(yè)家、消費(fèi)者一樣，在行為動機(jī)上都會追逐自身利益。但是，為了更全面準(zhǔn)確地理解規(guī)制者的行為動機(jī)，需要把規(guī)制機(jī)構(gòu)和規(guī)制環(huán)境納入到研究的框架之中。從總體上看，每個國家的規(guī)制機(jī)構(gòu)是由不同類型的人組成的，這些不同類型的人即便在相同的規(guī)制機(jī)構(gòu)中也具有不同的動機(jī)。一般而言，規(guī)制機(jī)構(gòu)的雇員可以分為三類：第一，職業(yè)人員。他們主要關(guān)心規(guī)制機(jī)構(gòu)能夠持續(xù)存在并發(fā)展，因此他們希望與規(guī)制機(jī)構(gòu)建立長期關(guān)系，這一類人是不愿意解除規(guī)制的。第二，政治家。政治家以規(guī)制機(jī)構(gòu)作為個人發(fā)展的臺階，他們希望當(dāng)選或被任命新的職位而離開規(guī)制機(jī)構(gòu)。第三，專業(yè)人士。他們是以某些特定的技能而不是以規(guī)制機(jī)構(gòu)來區(qū)分的，專業(yè)人士追求的是在專業(yè)上被人尊重來促進(jìn)事業(yè)的發(fā)展。規(guī)制機(jī)構(gòu)雇員的工作動力在很大程度上取決于它是哪一類雇員?！袄斫夤苤茩C(jī)構(gòu)成員的工作動機(jī)很重要，這樣就可以理解政策是如何執(zhí)行的。”［4］180盡管掌握規(guī)制人員特點和動機(jī)的難度很大，但是對規(guī)制研究者而言，這是必不可少的。此外，社會環(huán)境因素也不能排除在分析范圍之外，影響規(guī)制的環(huán)境因素主要有三類：一是技術(shù)和經(jīng)濟(jì)因素，20世紀(jì)70年代西方國家電力、石油等行業(yè)規(guī)制政策的改革，就與產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)形勢變化緊密相關(guān)。二是政治和理念因素，在經(jīng)濟(jì)市場化進(jìn)程中各國政府對環(huán)境規(guī)制的日益重視，就與經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的政治參與和公眾生態(tài)理念的轉(zhuǎn)變有直接關(guān)系。三是制度因素，制度變遷不僅使經(jīng)濟(jì)市場中潛在的外部利潤得以實現(xiàn)，更重要的是制度變遷如法規(guī)的創(chuàng)立和修改，可以有效減少和抑制政府規(guī)制中的尋租行為，改變尋租的成本和收益。

（三）動態(tài)博弈、外部效應(yīng)與政府規(guī)制

規(guī)制政策制定和實施過程不僅是一個簡單的成本—收益分析的技術(shù)問題，還是一個政治過程，涉及不同利益主體之間的復(fù)雜的多方動態(tài)博弈，是一定制度安排和環(huán)境條件約束下的政治選擇結(jié)果，最終形成不同利益群體之間的成本收益分擔(dān)均衡格局。在某些情況下，政府規(guī)制會出現(xiàn)利益群體獲得額外收益或遭受額外損失的現(xiàn)象。當(dāng)政府規(guī)制機(jī)構(gòu)遭到俘獲時，外部效應(yīng)就產(chǎn)生了。作為復(fù)雜政治過程的結(jié)果，政府規(guī)制直接影響著社會財富的再分配，在使特定利益集團(tuán)獲益的同時往往損害了更多人的利益。經(jīng)驗研究表明，在市場失靈比較嚴(yán)重的國家，政府效率通常也是低下的，政府規(guī)制經(jīng)常會導(dǎo)致腐敗或私人產(chǎn)權(quán)的不確定。［15］那么，如何減少或避免政府規(guī)制的外部效應(yīng)呢？一種觀點認(rèn)為，糾正規(guī)制外部效應(yīng)的根本途徑在于從憲法層次上約束規(guī)制機(jī)構(gòu)的行為，另一種觀點認(rèn)為，如果政治市場可以像在經(jīng)濟(jì)市場上那樣進(jìn)行討價還價，那么就可以將外部效應(yīng)內(nèi)部化。［16］第三種觀點認(rèn)為，應(yīng)該從規(guī)制工具上進(jìn)行市場化設(shè)計，運(yùn)用以市場運(yùn)作為基礎(chǔ)的政策工具來實現(xiàn)政府規(guī)制的目標(biāo)，從而為市場主體之間的自由交易提供空間，增進(jìn)被規(guī)制者技術(shù)創(chuàng)新的動力，減少對政府部門的依賴性和利益集團(tuán)尋租的空間。［17］

（四）信息約束、交易約束、行政約束與政府規(guī)制

“在政治科學(xué)里受到相當(dāng)重視的管制的一個重要方面是政策的形成與執(zhí)行。”［2］37-38拉豐和梯若爾研究了信息約束、交易約束和行政約束對規(guī)制政策的影響，這些約束使得規(guī)制者不能實施他所偏好的政策。［18］1-5第一，信息約束。信息約束限制了規(guī)制機(jī)構(gòu)控制企業(yè)的效率，當(dāng)企業(yè)比規(guī)制者掌握了更多的外生變量信息時，信息不對稱會影響企業(yè)的技術(shù)邊界，造成規(guī)制效率損失。第二，交易約束。簽署規(guī)制合約和執(zhí)行合約的成本較高，而且合約不完備性會提高交易成本，當(dāng)未來可能出現(xiàn)的狀態(tài)越是不能清楚地加以表述時，交易成本就越高，實際政策往往與最優(yōu)政策大相徑庭。第三，行政約束。政府規(guī)制要受到法律、行政程序約束，也要受到立法機(jī)構(gòu)或者其他行政機(jī)構(gòu)的約束，“政治家可以通過控制規(guī)制機(jī)構(gòu)的撥款，威脅改變它們的職責(zé)，彈劾它們的最高官員或者在聽證會上羞辱他們的手段來影響它們的決策?！保?8］4行政約束不是外生的，是信息約束和交易約束造成的，這些約束表明，規(guī)制者是代理人，必須給予激勵才能實現(xiàn)委托人的目標(biāo)。因此，對與多層的規(guī)制結(jié)構(gòu)和政治結(jié)構(gòu)管理相關(guān)的“科層式規(guī)制”研究是未來規(guī)制政治學(xué)研究的核心內(nèi)容。

（五）政治過程、交易成本與政府規(guī)制

規(guī)制政策制定過程是一個政治過程，“政治過程應(yīng)當(dāng)看作是許多企圖影響政策直接制定者（代理者）行為的參與者（委托者）之間的一種博弈”［19］16，規(guī)制政策因此是政治過程中博弈各方政治交易的結(jié)果，是政治交易達(dá)成的政治合同。“政治合同的一方是公民（個體或利益集團(tuán)機(jī)構(gòu)），而另一方是政治家（個體和黨派）或行政管理機(jī)構(gòu)（規(guī)制機(jī)構(gòu)等）。合同是政策與選票的交易承諾?！保?9］35但是，規(guī)制政策是一種不完全的政治合同，政策制定過程涉及行政機(jī)構(gòu)、立法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)，這一過程受到各種交易成本的影響，因為“政治過程的核心是利益再分配，圍繞這個過程就必然存在各利益集團(tuán)相互之間的談判，而談判是有成本的，這種成本就是交易成本。”［20］因此“如果把政策決策過程的許多特征和結(jié)果視為各種交易成本以及參與者應(yīng)對這些成本的策略的產(chǎn)物，那么這些特征和結(jié)果將會更好地得到理解和更好地相互聯(lián)系起來?！保?9］6

（六）規(guī)制俘虜、規(guī)制失靈與政府規(guī)制

政府規(guī)制的部門利益理論的一個直接派生物是政府規(guī)制俘虜理論。它認(rèn)為，政府規(guī)制是產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)尋租的產(chǎn)物，因此政府規(guī)制的目的不是為了公共利益，即便在規(guī)制過程中為社會帶來了有益的結(jié)果，那也不是政府規(guī)制的初衷，只不過是政府規(guī)制的副產(chǎn)品。政府規(guī)制俘虜必然導(dǎo)致規(guī)制政策失效，規(guī)制失靈不可避免。規(guī)制政治學(xué)分析了政府規(guī)制失靈的原因：第一，理論和現(xiàn)實存在差距。理論上政府代表公共利益，但現(xiàn)實中每一個政府機(jī)構(gòu)都是一個特殊的利益集團(tuán)，有著自身的利益追求，公共政策的制定與執(zhí)行由此存在違背社會公共利益的內(nèi)在根源。第二，公共權(quán)力的強(qiáng)制性。規(guī)制機(jī)構(gòu)制定或執(zhí)行的規(guī)制政策以公共權(quán)力為后盾，規(guī)制政策可以對社會財富進(jìn)行權(quán)威性再分配，這種政治過程的再分配會導(dǎo)致尋租行為的產(chǎn)生。第三，規(guī)制機(jī)構(gòu)的壟斷性。每一個授權(quán)成立的規(guī)制機(jī)構(gòu)都是一個壟斷組織，壟斷了某一領(lǐng)域的規(guī)制供給，壟斷形成的信息不對稱使委托代理的政治過程中，缺乏對規(guī)制機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)督。而且政府面臨著多重的目標(biāo)函數(shù)（經(jīng)濟(jì)、社會、政治目標(biāo)），對政府規(guī)制者的行為及其后果進(jìn)行準(zhǔn)確評估就是一件非常困難的事。第四，規(guī)制機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張性。公共選擇理論證明，公共部門擴(kuò)張是每一個國家政治過程中的必然現(xiàn)象，規(guī)制機(jī)構(gòu)的內(nèi)在的擴(kuò)張性推動了規(guī)制供給的膨脹，導(dǎo)致政府規(guī)制過度。

四、政府管制的法學(xué)研究

20世紀(jì)80年代以來，政府規(guī)制已經(jīng)成為法學(xué)（尤其是行政法學(xué)）中最有創(chuàng)造性的研究領(lǐng)域之一。在法學(xué)文獻(xiàn)中，政府規(guī)制的經(jīng)典定義是“規(guī)制者的判斷對商業(yè)或市場判斷的決然取代”，“是對眾多私人經(jīng)濟(jì)力量的法律控制形式中的一種?！保?1］法學(xué)領(lǐng)域關(guān)于政府規(guī)制的研究涉及行政程序、立法博弈、規(guī)制者規(guī)制等領(lǐng)域，形成了當(dāng)代行政法學(xué)中的政府規(guī)制學(xué)派（Government Regulation Scholarship）。

（一）政府規(guī)制的實質(zhì)是一項法律制度安排

從法學(xué)的角度看，政府規(guī)制就是規(guī)制機(jī)構(gòu)根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，為追求經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的帕累托最優(yōu)及維護(hù)社會公平和正義，對經(jīng)濟(jì)及其外部性領(lǐng)域和一些特定的非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域采取的調(diào)節(jié)、監(jiān)管和干預(yù)等行政行為。因此，從國家制度的層面上看，政府規(guī)制的實質(zhì)是政府管理的一項重要法律制度。第一，政府規(guī)制在性質(zhì)上屬于一種特殊行政行為，這種行政行為的目的也是為了實現(xiàn)政府管理的某種目標(biāo)，因此有理由把政府規(guī)制作為建立在行政法一般理論基礎(chǔ)上的分支來進(jìn)行研究。第二，政府規(guī)制機(jī)構(gòu)是根據(jù)特定的法律直接設(shè)立的，其職權(quán)通常也由該法律直接授予，因此，規(guī)制主體與其權(quán)力是按同一法律產(chǎn)生的。

（二）規(guī)制機(jī)構(gòu)是具有準(zhǔn)司法權(quán)的機(jī)構(gòu)

規(guī)制機(jī)構(gòu)的權(quán)力受到法律的制約，規(guī)制政策必須符合法律規(guī)范的要求。但是規(guī)制機(jī)構(gòu)可以行政規(guī)章的形式創(chuàng)制法律和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)制因此成為對法律的補(bǔ)充形式，是規(guī)制機(jī)構(gòu)實現(xiàn)目的政策工具。此外，規(guī)制機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)司法權(quán)力還體現(xiàn)在規(guī)制機(jī)構(gòu)通常具有行政仲裁的功能，有時也會像法院一樣成為沖突的裁判者。黑夫蘭（heffron）為此將規(guī)制機(jī)構(gòu)劃分為獨(dú)立規(guī)制委員會、內(nèi)閣代理機(jī)構(gòu)、獨(dú)立代理機(jī)構(gòu)、政府公司及總統(tǒng)辦公室代理機(jī)構(gòu)等，并區(qū)分了三種類型的政府規(guī)制：經(jīng)濟(jì)的、社會的和輔助的。在他看來，經(jīng)濟(jì)規(guī)制涉及產(chǎn)業(yè)行為的市場方面，社會規(guī)制用以糾正不安全或不健康的產(chǎn)品以及生產(chǎn)過程的有害副產(chǎn)品，輔助性規(guī)制泛指與執(zhí)行各類社會福利計劃有關(guān)的管制措施。［2］35

（三）政府規(guī)制的實施以法律法規(guī)為基礎(chǔ)

政府規(guī)制是為了消除市場經(jīng)濟(jì)中的外部效應(yīng)和信息不對稱問題，但是規(guī)制機(jī)構(gòu)的建立，規(guī)制政策的制定與執(zhí)行都是建立在法律基礎(chǔ)之上。法律從兩個方面提高了政府規(guī)制的有效性，“一是增加不遵守法律的成本；二是減少不遵守法律獲得的利益?！保?2］換句話說，法律之所以能夠提高政府規(guī)制的有效性，是因為法律改變了政府規(guī)制的成本和收益，法律規(guī)定使違約的成本和收益偏離，當(dāng)成本高于收益的時候，遵守法律就是一種明智的選擇。與此同時，法律規(guī)范對政府規(guī)制權(quán)限以及行使規(guī)制程序的規(guī)定，也對政府規(guī)制形成了監(jiān)督，有效防止了政府濫用規(guī)制權(quán)力。但是，法律的監(jiān)督和制約也會限制規(guī)制作用的發(fā)揮，影響機(jī)構(gòu)主動行使處罰權(quán)，在某些情況下，這會導(dǎo)致政府規(guī)制失效。因此，在具體的經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系中挖掘法律救濟(jì)的資源，關(guān)注行政處罰、私人訴訟、公益訴訟等不同救濟(jì)手段在政府規(guī)制中的組合使用，是發(fā)現(xiàn)既有法律內(nèi)部結(jié)構(gòu)在政府規(guī)制下改變及其程度和性質(zhì)的有效途徑。

（四）規(guī)制政策是利益集團(tuán)立法博弈的結(jié)果

有秩序的市場交易基礎(chǔ)在于法律框架的建立，因此，應(yīng)從市場規(guī)則的研究切入對政府規(guī)制的探討，這為法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的整合提供了土壤?！巴ㄟ^研究市場得以運(yùn)轉(zhuǎn)于其中的制度框架，我們也許能更好地描述特殊的管制制度的效果。更進(jìn)一步，我們也許可以對管制是否能促進(jìn)市場配置做出估價，并且決定采用何種形式的管制?！保?］31但是，規(guī)制政策作為消費(fèi)者集團(tuán)和產(chǎn)業(yè)集團(tuán)立法博弈的產(chǎn)物，一項規(guī)制政策的出臺，不僅是出于對社會秩序和公民權(quán)益的保護(hù)，其背后隱藏的往往是多個利益集團(tuán)相互的斗爭與妥協(xié)。如果規(guī)制立法過程只注重對市場微觀行為主體進(jìn)行規(guī)范，忽略對立法過程以及執(zhí)法主體進(jìn)行必要的政治程序以及法律的約束，則會導(dǎo)致規(guī)制政策因缺少制約而出現(xiàn)先天的不足，如果在這一過程中被某些利益集團(tuán)俘獲的話，規(guī)制政策的合理性及有效性便無從談起。

（五）規(guī)制過程與權(quán)利救濟(jì)取決于法律規(guī)范

基于行政法的學(xué)科視角審視政府規(guī)制，可以將政府規(guī)制界定為一個政策制定—執(zhí)行—糾錯的連續(xù)過程，在該過程中，規(guī)制政策有效性的發(fā)揮，需要法律的制度化、程序化加以保證，以此得以在執(zhí)行和糾錯過程中約束規(guī)制機(jī)構(gòu)，保護(hù)被規(guī)制者的合法權(quán)益。因此，政府規(guī)制及其政策選擇是由行政法所規(guī)范的，“法學(xué)界關(guān)于管制的討論的一個焦點是行政程序及對管制機(jī)構(gòu)行為的司法控制。”［2］36法律規(guī)范界定了規(guī)制機(jī)構(gòu)在政府體制內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性的地位，確定了它們所應(yīng)遵循的決策程序和規(guī)制范圍。在規(guī)制政策執(zhí)行中，規(guī)制機(jī)構(gòu)也必須遵循相應(yīng)的程序。因為規(guī)制的實體內(nèi)容涉及的是行政相對人的利益，相對于以公共權(quán)力為后盾的規(guī)制機(jī)構(gòu)而言，單個個體的行政相對人是弱小的，因此必須限制規(guī)制機(jī)構(gòu)權(quán)力，以保護(hù)行政相對人的利益，抵制規(guī)制機(jī)構(gòu)濫用權(quán)力。對于規(guī)制政策執(zhí)行的后果，行政相對人也應(yīng)擁有充分的救濟(jì)權(quán)利。侵害行政相對人合法的財產(chǎn)和人身權(quán)益的規(guī)制行為，應(yīng)該啟動國家賠償制度，以彌補(bǔ)行政行為不當(dāng)造成的損失，并在具體落實中不斷完善。

（六）必須建立行政法典規(guī)制規(guī)制者

政府規(guī)制的“目的是為了矯正市場失靈，因此無人對政府規(guī)制目的的正當(dāng)性提出異議。”但是“由于規(guī)制對象的范圍極為廣泛，因此，在政策手段的選擇和執(zhí)行領(lǐng)域，很容易出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象?！保?0］80這就是說，不論哪一種形式的政府規(guī)制都存在規(guī)制俘虜?shù)目赡?，腐敗的風(fēng)險貫穿于規(guī)制全過程，因此，必須尋找懲治和預(yù)防規(guī)制腐敗的制度安排，對規(guī)制者的行為和權(quán)力進(jìn)行制約，使規(guī)制者受到規(guī)制?！袄碚撗芯孔C明，鑒于‘經(jīng)濟(jì)人’普遍的自利性，在由規(guī)制者、規(guī)制對象和公眾三方所形成的交易模型中，規(guī)制者與規(guī)制對象結(jié)成同盟具有某種必然性?！保?3］為了規(guī)制規(guī)制者，將公共利益置于政府規(guī)制的優(yōu)先地位，必須通過立法過程建立健全行政法典，因為“對規(guī)制者的規(guī)制而言，關(guān)鍵是行政程序法典化”［24］，為規(guī)制權(quán)力的行使提供一個統(tǒng)一的準(zhǔn)則。

五、結(jié) 語

政府規(guī)制涉及經(jīng)濟(jì)、政治、法律等方面的內(nèi)容，這就決定了政府規(guī)制研究是一個跨學(xué)科的領(lǐng)域。其中，經(jīng)濟(jì)學(xué)是基礎(chǔ)學(xué)科，政府規(guī)制的需求與供給、成本與收益，規(guī)制政策的制定與實施等都要以經(jīng)濟(jì)學(xué)原理為依據(jù)。政治學(xué)是與政府規(guī)制研究密切相關(guān)的學(xué)科，因為政府規(guī)制是政治過程的產(chǎn)物，不論規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)立還是規(guī)制政策制定與執(zhí)行都是一種政治行為，政治博弈決定了規(guī)制利益的分配。法學(xué)也與政府規(guī)制研究密切相關(guān)，政府規(guī)制的基本依據(jù)是法律規(guī)定，規(guī)制機(jī)構(gòu)必須憑藉法律授權(quán)，才能行使其權(quán)力和職責(zé)，這就使政府規(guī)制與法學(xué)研究存在著必然的聯(lián)系?；诮?jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)視角的政府規(guī)制研究既各有特色和側(cè)重，又有眾多的交集，可以預(yù)言，跨學(xué)科的政府規(guī)制研究將會進(jìn)一步增強(qiáng)，通過探究規(guī)制政策的政治過程，厘清規(guī)制政策的利益爭議，分析規(guī)制政策的社會影響，梳理規(guī)制政策的交易成本，闡明規(guī)制政策的法律基礎(chǔ)及其內(nèi)生關(guān)系，實現(xiàn)傳統(tǒng)政府規(guī)制的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，建立適宜的制度安排規(guī)制規(guī)制者，形成更為公平有效的市場競爭格局，跨學(xué)科綜合發(fā)展的趨勢將使經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)視角的政府規(guī)制研究建構(gòu)出更為完善的政府規(guī)制理論。

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