張冬梅，林旭霞

（福建師范大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州350108）

在我國(guó)森林資源公有的前提下，民法語(yǔ)境下的林權(quán)只能是一種建立在國(guó)家、集體森林資源所有權(quán)基礎(chǔ)上的限定物權(quán)，指的是非所有人對(duì)森林資源所享有的占有、使用、收益的權(quán)利。本質(zhì)上，林權(quán)法律制度的構(gòu)建是為了體現(xiàn)實(shí)踐中各類林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)森林資源的利益需求，具有私權(quán)屬性，因此除刑法、行政法等法律法規(guī)對(duì)林權(quán)或與之相關(guān)的權(quán)利提供公法上的保護(hù)外，更有必要在民法的框架內(nèi)探討林權(quán)保護(hù)和救濟(jì)的問(wèn)題，以符合林權(quán)內(nèi)在的、本質(zhì)的要求。同時(shí)，由于林權(quán)客體的自然資源屬性，使其權(quán)利的行使對(duì)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展具有了至關(guān)重要的意義，在法律上對(duì)林權(quán)加以特殊的限制就顯得極為必要。

一、林權(quán)的民法保護(hù)

我國(guó)現(xiàn)有的民事法律未對(duì)“林權(quán)”的概念作出明確界定，但仍有一些相關(guān)的規(guī)定，在一定意義上將源自于實(shí)踐的林權(quán)確認(rèn)為一種民事權(quán)利，并為其提供了相應(yīng)的法律救濟(jì)。

（一）物權(quán)法對(duì)林權(quán)的確認(rèn)和保護(hù)

對(duì)于物權(quán)之保護(hù)，自然以證明物權(quán)之存在為前提條件。［1］176在這一方面，林權(quán)登記制度發(fā)揮了關(guān)鍵的作用。雖然從私法的角度來(lái)看，登記并不是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)產(chǎn)生的原因或方式，它只是確認(rèn)物權(quán)合法有效的一種公示方式。但由于我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》僅僅是通過(guò)對(duì)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的規(guī)定調(diào)整林地承包經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題，這些規(guī)定只能為林權(quán)之物權(quán)性質(zhì)的界定提供間接的法律依據(jù)。而真正能夠確立林權(quán)作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的“法律身份”，以使林權(quán)人實(shí)現(xiàn)森林、林木和林地所有權(quán)或者使用權(quán)、申請(qǐng)林木采伐和林權(quán)流轉(zhuǎn)、辦理林權(quán)抵押貸款及其他融資擔(dān)保等所有權(quán)利內(nèi)容的方式，從現(xiàn)有實(shí)踐來(lái)看，則是林權(quán)的登記發(fā)證行為，即借助國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)的行為確認(rèn)林權(quán)的存在及其效力。此外，與林權(quán)登記的公示及公信效力相關(guān)，為確保林權(quán)登記的真實(shí)有效，法律上還規(guī)定了林權(quán)人的登記請(qǐng)求權(quán)及更正請(qǐng)求權(quán)。在錯(cuò)誤、遺漏或者重復(fù)登記的情況下，由林權(quán)人或利害關(guān)系人、或是林權(quán)登記機(jī)關(guān)依法定的條件和程序，申請(qǐng)予以登記或更正，以保證林權(quán)登記發(fā)證的規(guī)范操作和合法效力。①對(duì)于行政機(jī)關(guān)的更正登記，現(xiàn)有的《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》未作規(guī)定。可以借鑒《福建省林權(quán)登記條例（草案）》第二十九條的規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府林業(yè)主管部門發(fā)現(xiàn)《中華人民共和國(guó)林權(quán)證》或者林權(quán)登記簿記載的事項(xiàng)錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。經(jīng)調(diào)查核實(shí)登記事項(xiàng)確有錯(cuò)誤的，書面通知有關(guān)林權(quán)權(quán)利人或者利害關(guān)系人辦理更正登記。有關(guān)林權(quán)權(quán)利人或者利害關(guān)系人逾期不辦理更正登記的，由縣級(jí)以上地方人民政府直接辦理，并將更正登記結(jié)果書面告知有關(guān)林權(quán)權(quán)利人或者利害關(guān)系人。”當(dāng)然，其中的程序是否完備，仍有討論的空間。例如，地方人民政府更正登記，僅以書面告知有關(guān)權(quán)利人或利害關(guān)系人，是否足以保障他們的合法權(quán)益不受上述行政行為的侵害，有否必要增加公告等環(huán)節(jié)，等等。

（二）物權(quán)法對(duì)林權(quán)的救濟(jì)

從森林資源所有權(quán)中分離出來(lái)的林權(quán)，其權(quán)利內(nèi)容及實(shí)現(xiàn)除了受林權(quán)人與所有人之間的協(xié)議保護(hù)和約束外，還可以因其物權(quán)性質(zhì)而享有物權(quán)法上的保護(hù)和救濟(jì)。簡(jiǎn)言之，《物權(quán)法》第三章“物權(quán)的保護(hù)”規(guī)定的物權(quán)人的返還原物請(qǐng)求權(quán)、排除妨礙和消除危險(xiǎn)請(qǐng)求權(quán)、恢復(fù)原狀請(qǐng)求權(quán)等具體的物權(quán)請(qǐng)求權(quán)，同樣適用于在林權(quán)遭受不法侵害時(shí)的救濟(jì)需求。

1.返還原物?！段餀?quán)法》第34條規(guī)定：“無(wú)權(quán)占有不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)的，權(quán)利人可以請(qǐng)求返還原物。”林權(quán)的行使以對(duì)森林資源的占有為前提，在林權(quán)標(biāo)的物被他人侵占的情況下，林權(quán)人有權(quán)請(qǐng)求侵占人返還，包括非法占有期間林地或林木產(chǎn)生的天然孳息。

2.排除妨害、消除危險(xiǎn)?！段餀?quán)法》第35條規(guī)定：“妨害物權(quán)或者可能妨害物權(quán)的，權(quán)利人可以請(qǐng)求排除妨害或者消除危險(xiǎn)”。據(jù)此，當(dāng)他人妨害林權(quán)人行使權(quán)利或設(shè)置權(quán)利行使障礙的，林權(quán)人可以請(qǐng)求不法妨礙之人將該妨礙排除，此即林權(quán)的排除妨害請(qǐng)求權(quán)效力；當(dāng)他人的危險(xiǎn)行為（如在林區(qū)用火，或在林區(qū)附近進(jìn)行一些有污染的生產(chǎn)作業(yè)）對(duì)林權(quán)人的權(quán)利造成影響的，林權(quán)人可以向危險(xiǎn)責(zé)任者主張消除該危險(xiǎn)。

3.恢復(fù)原狀?！段餀?quán)法》第36條規(guī)定：“造成不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)毀損的，權(quán)利人可以請(qǐng)求修理、重作、更換或者恢復(fù)原狀”。其中的恢復(fù)原狀有不同的類型及含義，包括恢復(fù)當(dāng)事人原來(lái)的法律關(guān)系狀態(tài)、將受損的有體物修復(fù)到原來(lái)的狀態(tài)等。［2］在森林資源受損害的情況下，林權(quán)人同樣可以請(qǐng)求恢復(fù)原狀，具體分為兩種情形：一是因森林、林地或林木受損而使森林生態(tài)遭受破壞時(shí)，權(quán)利人可以要求恢復(fù)原來(lái)的森林生態(tài)，即所謂的“地域復(fù)活”。例如，在林木被大量盜伐的情況下，林權(quán)人不僅可以要求侵權(quán)人補(bǔ)植林木，還可以要求依原有的森林生態(tài)確定補(bǔ)植的樹種、密度等，以最大限度地恢復(fù)原有的林地價(jià)值和森林景觀等。二是在森林、林木或林地等林權(quán)客體受損害時(shí)，加害人應(yīng)將標(biāo)的物修復(fù)至原來(lái)的狀態(tài)。例如，林地地表因采礦、修路等原因遭破壞，權(quán)利人有權(quán)要求恢復(fù)地表原來(lái)的狀況。

（三）侵權(quán)法對(duì)林權(quán)的救濟(jì)

《民法通則》第117條規(guī)定：侵占國(guó)家的、集體的財(cái)產(chǎn)或者他人財(cái)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)返還財(cái)產(chǎn)，不能返還財(cái)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)折價(jià)賠償；損害國(guó)家的、集體的財(cái)產(chǎn)或者他人財(cái)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原狀或者折價(jià)賠償；受害人因此遭受其他重大損失的，侵害人應(yīng)當(dāng)賠償損失。在《侵權(quán)責(zé)任法》第15條規(guī)定的八種侵權(quán)責(zé)任方式中，最經(jīng)常適用于林權(quán)救濟(jì)的也是賠償損失。

當(dāng)然，確定侵害林權(quán)的民事責(zé)任時(shí)，也應(yīng)當(dāng)注意現(xiàn)有立法對(duì)侵權(quán)行為的認(rèn)定和侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)的相關(guān)規(guī)定，符合侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件：在歸責(zé)原則方面，應(yīng)當(dāng)以過(guò)錯(cuò)原則為基礎(chǔ)，以無(wú)過(guò)錯(cuò)規(guī)則原則為補(bǔ)充；在因果關(guān)系認(rèn)定方面，適用直接因果關(guān)系原則（侵害林權(quán)的行為一般不具備潛伏性、隱蔽性等特點(diǎn)）；在損失范圍方面，一般應(yīng)以實(shí)際損失為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于財(cái)產(chǎn)損害，應(yīng)實(shí)行全部賠償原則，除直接損失，間接損失和可得利益也在賠償范圍之內(nèi)。

（四）數(shù)個(gè)法律保護(hù)形式的競(jìng)合

在某些特殊的情況下，因林權(quán)損害構(gòu)成的原因，可能產(chǎn)生數(shù)個(gè)法律保護(hù)形式的競(jìng)合。例如，林權(quán)人所有或使用的林木資源被盜伐，除可以要求停止妨害，林權(quán)人依法還可以要求盜伐人返還其所伐的林木，如另有其他損失，仍可要求賠償。此時(shí)，林權(quán)人的返還財(cái)產(chǎn)請(qǐng)求權(quán)與損害賠償請(qǐng)求權(quán)發(fā)生競(jìng)合，可依具體的損害情況及賠償要求而自主選擇較為有利的救濟(jì)方式。值得注意的是，森林資源保護(hù)特殊性決定了某些情況下，停止侵害、消除危險(xiǎn)的救濟(jì)方式可以比賠償損失更為實(shí)用。因?yàn)閷?duì)森林資源的侵害不同于一般侵權(quán)行為，通常表現(xiàn)為持續(xù)性的侵害，如只要求賠償而不要求排除危害，那么這種賠償將隨著持續(xù)性侵害的進(jìn)行而沒有休止。

二、林權(quán)的法律限制

（一）林權(quán)權(quán)利限制的法理依據(jù)

1.基于保護(hù)所有者權(quán)益的限制。我國(guó)實(shí)行自然資源公有制，有限的森林資源全部歸國(guó)家和集體所有。雖然林權(quán)獨(dú)立于森林資源所有權(quán)而存在，《物權(quán)法》第120條也規(guī)定：“用益物權(quán)人行使權(quán)利，應(yīng)遵守法律有關(guān)保護(hù)和合理開發(fā)利用資源的規(guī)定。所有權(quán)人不得干涉用益物權(quán)人行使權(quán)利?！钡?，如果就此認(rèn)為林權(quán)的行使可以不顧及所有權(quán)人的利益和意愿，那也是錯(cuò)誤的。原因有二：其一，林權(quán)設(shè)置的目的之一是為了實(shí)現(xiàn)森林資源的優(yōu)化配置和高效利用，保證這些與社會(huì)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)的公共物品能夠發(fā)揮其最大的效用，以促進(jìn)社會(huì)整體公共利益的提升，此即林權(quán)的“社會(huì)效益”。但是在資源的配置過(guò)程中，受各種因素尤其是開放性市場(chǎng)的影響，森林資源的用益物權(quán)可能為一些并不亟需資源卻想利用其有限性而進(jìn)行囤積、交易并謀取暴利的人所取得。這無(wú)助于森林資源價(jià)值的實(shí)現(xiàn)或提升，反而使其全部或部分地脫離了所有者的控制和管理，妨礙其設(shè)立林權(quán)之初始意愿的實(shí)現(xiàn)。因此，所有權(quán)人在將使用、收益森林資源的權(quán)利分離給林權(quán)人之時(shí)以及之后，應(yīng)當(dāng)對(duì)其權(quán)利的取得和流轉(zhuǎn)進(jìn)行干預(yù)。其二，在森林資源的所有權(quán)人與用益權(quán)人之間天然地存在一些利益沖突，為調(diào)和這些沖突，私法規(guī)范也應(yīng)著力謀求森林資源的合理經(jīng)營(yíng)。因?yàn)橛靡鏅?quán)人以他人的森林資源為自己權(quán)利的客體，其用益傾向非常明顯：盡可能多地從森林中采伐林木或是獲取其他林產(chǎn)品；而所有權(quán)人的價(jià)值取向可能更傾向于保護(hù)森林現(xiàn)狀。在這種情況下，用益權(quán)人獲得“過(guò)度”孳息的權(quán)利就要受到限制。依照物權(quán)法原理，林權(quán)人雖然可以成為“過(guò)度孳息”的所有權(quán)人，但他也應(yīng)對(duì)森林資源所有權(quán)人負(fù)有因過(guò)度利用而致?lián)p害的賠償義務(wù)。［1］612因此我們認(rèn)為，出于保護(hù)所有權(quán)人利益的考慮，應(yīng)當(dāng)建立對(duì)林權(quán)進(jìn)行法律限制的相關(guān)制度規(guī)范。

2.基于維護(hù)公共利益的限制。森林資源是整個(gè)生態(tài)環(huán)境的重要構(gòu)成因素，對(duì)氣候、土壤成分、土壤濕度等等，具有巨大影響。因此，與農(nóng)地、礦藏等自然資源法相比，森林資源立法更強(qiáng)調(diào)在充裕良好森林狀態(tài)之保持上所體現(xiàn)的公共利益，相關(guān)的森林資源物權(quán)也因此受到法律及公權(quán)力的強(qiáng)有力制約，特別是在權(quán)利行使及流轉(zhuǎn)時(shí)所受到的限制。

（二）林權(quán)權(quán)利限制的方式

1.對(duì)林權(quán)人的主體資格的限制?？沙掷m(xù)發(fā)展是人類為了長(zhǎng)期延續(xù)的發(fā)展，它強(qiáng)調(diào)在滿足人類需要的同時(shí)對(duì)該種需要施以必要的限制。當(dāng)然，對(duì)“需要”的滿足，應(yīng)當(dāng)將貧困、資源匱乏的人群放在特別優(yōu)先的地位加以考慮。我國(guó)目前的林權(quán)制度改革完全符合這一原則的要求，有關(guān)林改的政策一再?gòu)?qiáng)調(diào)集體經(jīng)濟(jì)組織成員（主要由山林貧困林農(nóng)構(gòu)成）和國(guó)有林場(chǎng)的職工作為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的優(yōu)先資格，而不再如對(duì)于早期的林業(yè)政策一樣，鼓勵(lì)各種社會(huì)主體參與林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，有些地方甚至禁止國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及國(guó)家工作人員參與林權(quán)流轉(zhuǎn)。這樣規(guī)定的原因，除了因?yàn)椤豆珓?wù)員法》的限制外，理由還在于國(guó)家公職人員有固定收入，與經(jīng)濟(jì)收入較低的農(nóng)民分享有限的森林資產(chǎn)資源，顯失社會(huì)公正。［3］此外，對(duì)于公司企業(yè)作為林權(quán)主體的資格也應(yīng)有所限制。因?yàn)榱值氐壬仲Y源是林區(qū)農(nóng)民基本的生產(chǎn)資料和生活保障。如果不加限制地讓公司、企業(yè)進(jìn)入林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，在資金、技術(shù)及管理上均處于弱勢(shì)的林農(nóng)顯然會(huì)因沒有競(jìng)爭(zhēng)力而無(wú)法取得森林資源使用和收益的權(quán)利。目前，雖然《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定承包林地的主體應(yīng)當(dāng)具備林業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)能力，但法律的作用也僅限于此，實(shí)踐中因缺乏具體規(guī)則的支持而影響其可操作性。建議相關(guān)立法在規(guī)定林權(quán)的設(shè)立和取得制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確其市場(chǎng)準(zhǔn)入的一般規(guī)定，以保護(hù)森林資源配置的公平性和市場(chǎng)交易的有序性。

2.對(duì)林地用途和林木采伐的嚴(yán)格限制?！掇r(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定，農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)的土地非經(jīng)批準(zhǔn)不得用于非農(nóng)建設(shè)，流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)不得改變承包土地的農(nóng)業(yè)用途。具體到林地，《森林法實(shí)施條例》規(guī)定了非經(jīng)批準(zhǔn)不得占用林地，臨時(shí)占用林地的，期限不得超過(guò)兩年，用地單位在占用期滿后要恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件。同時(shí)，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自改變林地用途的，應(yīng)責(zé)令限期恢復(fù)原狀，并處以一定的行政罰款。此外，依照《森林法》規(guī)定，國(guó)家對(duì)森林資源實(shí)行森林限額采伐等保護(hù)性措施（第8條），除農(nóng)村居民采伐自留地和房前屋后個(gè)人所有的零星林木外，采伐林木必須申請(qǐng)采伐許可證，按許可證的規(guī)定進(jìn)行采伐（第32條）。①《森林法》第二十九條 國(guó)家根據(jù)用材林的消耗量低于生長(zhǎng)量的原則，嚴(yán)格控制森林年采伐量。國(guó)家所有的森林和林木以國(guó)有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位、農(nóng)場(chǎng)、廠礦為單位，集體所有的森林和林木、個(gè)人所有的林木以縣為單位，制定年采伐限額，由省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)主管部門匯總，經(jīng)同級(jí)人民政府審核后，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)?！渡址▽?shí)施條例》第l8條還規(guī)定，凡采伐全民所有制單位經(jīng)營(yíng)、集體所有制單位所有的森林和林木以及農(nóng)民村民自留山的林木，都必須納入國(guó)家的年度木材生產(chǎn)計(jì)劃，但采伐農(nóng)村居民自留山的薪炭林除外。具體的限制措施包括：第一，林木采伐權(quán)須以林木采伐許可證為表征，這說(shuō)明林權(quán)人相應(yīng)的權(quán)利行使，受到國(guó)家公權(quán)力的嚴(yán)格限制。第二，林木采伐權(quán)的取得受制于采伐限額制度。第三，林木采伐的方式依法確定。原則上不同的林種應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況，采取擇伐、皆伐和漸伐方式，或者是撫育和更新性質(zhì)的采伐。第四，林木采伐還受林種的限制。林木采伐權(quán)必須根據(jù)不同的林種決定其行使方式，一些林種不允許采伐（《森林法》第31條）。第五，林木采伐人須承擔(dān)法定附隨義務(wù)，按照采伐許可證規(guī)定的面積、株數(shù)、樹種、期限完成更新造林任務(wù)（《森林法》第35條）。除上述限制和義務(wù)外，林權(quán)主體還負(fù)有護(hù)林、防火、防治森林病蟲害以及根據(jù)當(dāng)?shù)卣囊?guī)定封山育林等義務(wù)。就此而言，林權(quán)的行使要受到公權(quán)力及社會(huì)公共利益的更多制約。［4］

3.對(duì)林權(quán)交易的限制。對(duì)林權(quán)交易的限制主要體現(xiàn)在林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)（包括抵押）方面。然而我國(guó)林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)踐表明，林權(quán)流轉(zhuǎn)可以引導(dǎo)各種生產(chǎn)要素向有利于林業(yè)發(fā)展的方向流動(dòng)，優(yōu)化森林資源、技術(shù)、資金和勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的配置，提高林地利用率；同時(shí)，林權(quán)流轉(zhuǎn)也可以拓寬林農(nóng)增收的渠道，有利于實(shí)現(xiàn)林權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。但是事物總是有其兩面性。單純憑借市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)功能允許林權(quán)開放式地流轉(zhuǎn)，也可能影響流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益，并對(duì)森林資源的利用和保護(hù)造成嚴(yán)重的后果：首先，不加限制地允許各種社會(huì)主體參與流轉(zhuǎn)，將會(huì)使森林資源落入一些“不內(nèi)行的取得人”［1］611之手，影響森林資源的保護(hù)和生態(tài)維持；其次，允許林農(nóng)自主地進(jìn)行林權(quán)流轉(zhuǎn)，可能使得他們經(jīng)由法律或政策保障初始分配獲得的林地、林木等資源，因無(wú)法承受市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力而流入林業(yè)大戶之手，形成森林資源的集中和壟斷，并最終影響其作為公共物品的生態(tài)功能和社會(huì)功能的實(shí)現(xiàn)；第三，允許林權(quán)不受限制地流轉(zhuǎn)，可以導(dǎo)致無(wú)序的交易狀態(tài)，損害當(dāng)事人及其利害關(guān)系人、甚至是森林資源所有者利益的行為。效力有瑕疵或無(wú)效的森林資源物權(quán)變動(dòng)相比于其他無(wú)效的交易行為，后果上更具有破壞性和不可逆性。因此，從森林資源保護(hù)和管理的角度出發(fā)，法律必須對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行必要的限制，以防止森林資源因無(wú)序流轉(zhuǎn)而帶來(lái)的難以消除的不良后果。

我國(guó)有關(guān)林權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定主要散見于《森林法》《土地管理法》《民法通則》和《農(nóng)村土地承包法》中，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》也對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)提出了重要的指導(dǎo)意見。其中，對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)的限制主要包括幾個(gè)方面：一是范圍限制，即并不是所有的林權(quán)都可以有償流轉(zhuǎn)，根據(jù)《森林法》第十五條的規(guī)定，僅有三類森林、林木、林地可以流轉(zhuǎn)，即：用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林及其林地使用權(quán)；用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林的采伐跡地、火燒跡地的林地使用權(quán)；國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他森林、林木和其他林地使用權(quán)。除此之外的森林、林木、林地則不能流轉(zhuǎn)。二是主體限制，家庭承包的林地經(jīng)營(yíng)權(quán)只能在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間流轉(zhuǎn)，其他社會(huì)主體依法只能通過(guò)取得或受讓“四荒”林地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。同時(shí)，依《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，承包林地的主體應(yīng)當(dāng)具備農(nóng)業(yè)開發(fā)能力。三是流轉(zhuǎn)方式的限制。目前，不同的政策法規(guī)對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)的方式規(guī)定有所不同，主要的差別在于是否允許林權(quán)的出租和抵押。例如，《森林法》中對(duì)租賃和抵押均未作規(guī)定，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了出租而沒規(guī)定抵押，《物權(quán)法》規(guī)定了抵押而沒有規(guī)定出租。從林業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)踐來(lái)看，出租和抵押是最能實(shí)現(xiàn)林權(quán)變現(xiàn)和融資功能的兩種流轉(zhuǎn)方式，法律之規(guī)定不明大大限制了林權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍和效率。四是用途限制，林權(quán)流轉(zhuǎn)后不得改變林地的用途，以防止森林資源因轉(zhuǎn)讓而流失。同時(shí)轉(zhuǎn)讓雙方都必須遵守森林、林木采伐和更新造林的規(guī)定，有關(guān)的采伐限制不因權(quán)屬變動(dòng)而變化，防止在流轉(zhuǎn)過(guò)程中森林資源受到破壞。

當(dāng)然，上述有關(guān)林權(quán)流轉(zhuǎn)的限制性規(guī)定從規(guī)范的角度來(lái)看，還過(guò)于原則，同時(shí)因?yàn)槠赜趶?qiáng)調(diào)森林資源的公益性，限制過(guò)于嚴(yán)格，一定程度上影響了林權(quán)人經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)和森林資源效益的最大化。例如，《森林法》僅將商品林納入流轉(zhuǎn)范圍，防護(hù)林和特種用途林等公益林及其林地使用權(quán)不得進(jìn)行流轉(zhuǎn)。但實(shí)踐中，由于公益林是以生態(tài)區(qū)位劃分的，在其界定范圍內(nèi)仍有荒山、荒坡，考慮到充分利用林地資源、鼓勵(lì)造林營(yíng)林的目的，應(yīng)當(dāng)允許這些林地的使用權(quán)可以承包、租賃等特定的方式、在特定的主體范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，在保護(hù)森林資源和生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，充分調(diào)動(dòng)生態(tài)公益林所有者或經(jīng)營(yíng)者的積極性。

4.林權(quán)的法定回收制度。林權(quán)的行使關(guān)系到森林資源生態(tài)效益和社會(huì)效益的實(shí)現(xiàn)。在林權(quán)人不遵守法律規(guī)定或合同約定合理開發(fā)利用和保護(hù)森林資源的時(shí)候，可以依法將林權(quán)強(qiáng)行收回。在國(guó)外法律中普遍規(guī)定了政府基于公共利益將資源性物權(quán)強(qiáng)行收回的情形。我國(guó)法律中也有一些相關(guān)的制度，例如《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》和建設(shè)部《閑置土地處置辦法》都規(guī)定國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人閑置土地，未動(dòng)工開發(fā)滿兩年的，政府無(wú)償收回建設(shè)用地使用權(quán)。但在森林資源的利用和保護(hù)方面，《森林法》除了規(guī)定盜伐森林或林木、破壞森林資源等行為，可以由林業(yè)主管部門施以行政處罰或由所有權(quán)人要求侵權(quán)損害賠償外，對(duì)林權(quán)人濫用權(quán)利或妨礙公共利益等行為，并沒有規(guī)定相應(yīng)的法律后果。實(shí)際上，以常見的林地承包經(jīng)營(yíng)人濫伐林木為例，所有權(quán)人的林木等財(cái)產(chǎn)損失雖然可以要求賠償，但是原來(lái)森林資源所具有的生態(tài)完整性和系統(tǒng)性遭到了破壞，損失更甚，卻不能依法納入損害賠償請(qǐng)求權(quán)的范圍。此時(shí)，惟有強(qiáng)制收回林權(quán)，才是對(duì)森林資源所有權(quán)人利益最好的保護(hù)。在立法上明確規(guī)定林權(quán)的法定回收制度，應(yīng)當(dāng)包括不同的回收情形：因森林疏于管護(hù)被收回，應(yīng)明確規(guī)定疏于管護(hù)的期限；因?yàn)E用林權(quán)被強(qiáng)行收回，應(yīng)列舉出濫用的諸種情形；因無(wú)效流轉(zhuǎn)而被收回，應(yīng)明確合法流轉(zhuǎn)的諸種情形；因妨礙公共利益被收回，應(yīng)對(duì)公共利益做出明確界定；其他強(qiáng)行收回方式應(yīng)列舉規(guī)定。

三、對(duì)林權(quán)限制的公正補(bǔ)償

林權(quán)人所追求的財(cái)產(chǎn)權(quán)益僅僅是林地、林木和森林等森林資源承載的全部利益的一部分，此外還有涉及環(huán)境效能和社會(huì)效益的部分，具有強(qiáng)烈的公益性。林權(quán)行使所實(shí)現(xiàn)的財(cái)產(chǎn)利益與環(huán)境生態(tài)利益和社會(huì)公共利益需要尋求平衡。我們認(rèn)為，關(guān)鍵在于利益補(bǔ)償機(jī)制的建立，即借助健全的生態(tài)效益補(bǔ)償制度，對(duì)林權(quán)人的利益減損作出公正的補(bǔ)償。這即是法律對(duì)受限林權(quán)的保護(hù)，也可以有效防止和限制林業(yè)行政權(quán)力對(duì)林權(quán)的干涉和侵入。

（一）森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度

森林生態(tài)效益補(bǔ)償是對(duì)公益林投資經(jīng)營(yíng)者因無(wú)法進(jìn)行商業(yè)性采伐和交易而遭受損失的補(bǔ)助。由于森林的生態(tài)效益是一種外部經(jīng)濟(jì)效益，無(wú)須通過(guò)市場(chǎng)交易即可使其他經(jīng)濟(jì)主體受益。依市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下價(jià)值規(guī)律的客觀要求，應(yīng)當(dāng)對(duì)森林提供的這種“公共商品”進(jìn)行特殊的價(jià)值計(jì)量和補(bǔ)償，作為對(duì)林業(yè)投資者提供森林生態(tài)效益的價(jià)值回報(bào)。實(shí)踐證明，森林生態(tài)補(bǔ)償制度為生態(tài)公益林的建設(shè)提供了資金來(lái)源，提高了林農(nóng)培育森林的積極性，促進(jìn)了生態(tài)公益林的發(fā)展，對(duì)于生態(tài)環(huán)境的改善至關(guān)重要。

國(guó)外許多林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)闹贫然⒎苫?。一方面，政府是生態(tài)效益的主要購(gòu)買者，通過(guò)對(duì)林業(yè)的補(bǔ)貼和收取生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)等辦法，解決營(yíng)造森林及保護(hù)森林經(jīng)費(fèi)的問(wèn)題，使森林覆蓋率維持在高水平。例如，奧地利政府在增加對(duì)國(guó)有林的投入的同時(shí)，鼓勵(lì)非國(guó)有林小林主不生產(chǎn)木材，只要其經(jīng)營(yíng)的森林達(dá)到接近自然林狀態(tài)，就可得到政府給予的相當(dāng)于木材生產(chǎn)收入額的補(bǔ)貼。［5］另一方面，通過(guò)立法的方式確認(rèn)和保護(hù)承擔(dān)生態(tài)效益提供和保障責(zé)任的生態(tài)公益林林主有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償或賠償。例如，日本《森林法》明確規(guī)定，國(guó)家對(duì)于保安林森林所有者要加以適當(dāng)補(bǔ)償，以保證其收益不至于因此而降低。德國(guó)黑森州森林法規(guī)定：如林主的森林被宣布為防護(hù)林、禁伐林或游憩林，或者在土地保養(yǎng)和自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)，頒布了其他有利于公眾的經(jīng)營(yíng)規(guī)定或限制性措施，因而不利于林主無(wú)限制地經(jīng)營(yíng)其林地，則林主有權(quán)要求賠償。

我國(guó)在20世紀(jì)80年代后期正式提出森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)恼咚悸?，在《森林法》修訂時(shí)就已明確規(guī)定：“國(guó)家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種林的森林資源、林木的營(yíng)造、撫育和管理。森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。”但直至2001年財(cái)政部才明確表示“同意設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，主要用于提供生態(tài)效益的防護(hù)和管理”。2004年隨著林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)改革的開始，中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金正式建立，標(biāo)志著我國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度的實(shí)質(zhì)性確立。

第七次全國(guó)森林資源清查（2004～2008 年）結(jié)果顯示，全國(guó)現(xiàn)有公益林已占全部森林面積的52.41%。但相對(duì)而言，森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度尚處于建立初期，目前補(bǔ)償對(duì)象主要是承擔(dān)公益林保護(hù)管理的單位或公益林經(jīng)營(yíng)者和所有者，包括自然保護(hù)區(qū)、國(guó)有林場(chǎng)、鄉(xiāng)村集體組織和林農(nóng)個(gè)人等；補(bǔ)償范圍是重點(diǎn)公益林林地；補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)主要用于營(yíng)造和管護(hù)等開支。總體來(lái)看，現(xiàn)行的森林生效效益補(bǔ)償制度還未覆蓋全部的重點(diǎn)公益林，未能區(qū)別不同地域、區(qū)位、地類和質(zhì)量的公益林在管護(hù)成本和生態(tài)價(jià)值上的不同，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較為靜態(tài)單一①我國(guó)目前的財(cái)政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每年每1/15hm2 補(bǔ)償5元，從2001年政策執(zhí)行以來(lái)一直沿用至今，沒有隨國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、物價(jià)上漲及林木經(jīng)濟(jì)效益提高對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。，且遠(yuǎn)低于木材的經(jīng)濟(jì)利用價(jià)值，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)公益林管護(hù)和經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)濟(jì)損失。

對(duì)此，可以借鑒世界生態(tài)大國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，采取以下幾個(gè)方面的措施，建立健全我國(guó)的森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制：一是建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，要求公益林資源的受益者直接承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。例如，從依托公益林景觀營(yíng)業(yè)的旅游經(jīng)營(yíng)收入中提取一定比例的資金，用于該區(qū)域的公益林生態(tài)效益補(bǔ)償；或是允許和鼓勵(lì)公益林管護(hù)者以森林資源入股的方式參與旅游資源的開發(fā)，以達(dá)到保護(hù)森林和增加經(jīng)營(yíng)者收益的雙贏目的。多元的補(bǔ)償機(jī)制還可以降低政府在維護(hù)公益林生態(tài)效益方面的財(cái)政負(fù)擔(dān)，激發(fā)生態(tài)受益者保護(hù)生態(tài)的積極性。二是提高生態(tài)補(bǔ)償基金標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)區(qū)域生態(tài)的重要性和脆弱性，綜合考慮森林質(zhì)量、管護(hù)難度、經(jīng)濟(jì)價(jià)值等指標(biāo)，對(duì)公益林實(shí)行分類補(bǔ)償。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)家財(cái)政狀況，逐步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（二）林地征收征用的補(bǔ)償制度

在物權(quán)法上，征收征用是物權(quán)變動(dòng)的一種特殊情形。雖然具體的征收征用法律關(guān)系產(chǎn)生于政府行使行政權(quán)的行為，屬于行政關(guān)系，但由于征收是所有權(quán)或使用權(quán)喪失的一種方式，是對(duì)物權(quán)的限制，因此各國(guó)民法都對(duì)征收作原則性規(guī)定，主要包括征收征用的公共利益目的和公平補(bǔ)償問(wèn)題。但考慮到在不同領(lǐng)域內(nèi)及在不同情形下公共利益的差異化，我國(guó)物權(quán)法并沒有對(duì)公共利益做出統(tǒng)一界定，而是交由《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等單行法律、法規(guī)具體規(guī)定；同樣，由于我國(guó)各地發(fā)展很不平衡，對(duì)征收、征用的具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償辦法，也交由土地管理法等有關(guān)法律依照物權(quán)法的補(bǔ)償原則和補(bǔ)償內(nèi)容，根據(jù)不同情況做出規(guī)定。

對(duì)于林地的征收和征用問(wèn)題，我國(guó)目前除《森林法實(shí)施條例》第16條將征用林地的目的具體規(guī)定為“勘查、開采礦藏和修建道路、水利、電力、通訊等工程需要”之外，沒有其它專門性的規(guī)定。也就是說(shuō)，在現(xiàn)行的法律體系，林地的征收和征地適用于與其它類型的集體土地一樣的補(bǔ)償范圍與標(biāo)準(zhǔn)，包括安置補(bǔ)助費(fèi)、土地補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用。但實(shí)際上，林地與耕地、草地或建設(shè)用地等其它類型的集體土地相比，其價(jià)值和功能相距甚大。舉一個(gè)典型的例子，對(duì)耕地上青苗的補(bǔ)償一般不區(qū)分其生長(zhǎng)狀況實(shí)行統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；但林地上的林木因樹種、樹齡、樹形等差異，價(jià)值懸殊，不可能比照青苗進(jìn)行補(bǔ)償。此外，對(duì)林地的征收征用不僅僅是剝奪或限制了權(quán)利主體享有的對(duì)該林地的所有權(quán)和使用權(quán)，也可能影響相鄰林地或森林的經(jīng)濟(jì)價(jià)值或生態(tài)功能。因?yàn)榱值?、林木和森林作為森林資源的有機(jī)組成部分，是一個(gè)相互制約、相互影響的完整系統(tǒng)。對(duì)被征收征用林地的權(quán)利人之外的其他利益受損人的補(bǔ)償也成為一個(gè)應(yīng)當(dāng)考慮的方面。

為解決現(xiàn)行立法補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確、不統(tǒng)一、缺乏可操作性等問(wèn)題，一些地方政府專門出臺(tái)了關(guān)于林地征收征用的補(bǔ)償辦法。例如，《貴州省征收征用林地補(bǔ)償費(fèi)用管理辦法》規(guī)定，征收、征用林地補(bǔ)償費(fèi)用項(xiàng)目包括森林植被恢復(fù)費(fèi)、林地補(bǔ)償費(fèi)、林木補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。其中林地補(bǔ)償費(fèi)、林木補(bǔ)償費(fèi)支付給被征收、征用林地的所有權(quán)人或者使用權(quán)人；森林植被恢復(fù)費(fèi)用以對(duì)被臨時(shí)征用林地的所有權(quán)人或者使用權(quán)人的補(bǔ)償?！蛾兾魇≌饔谜加昧值丶把a(bǔ)償費(fèi)征收管理辦法》也規(guī)定，征用、占用單位和個(gè)人必須按規(guī)定繳納林地補(bǔ)償費(fèi)、林木補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及森林植被恢復(fù)費(fèi)。拆除征用、占用林地上的建筑物或者其它附著物，應(yīng)當(dāng)折價(jià)補(bǔ)償。這些規(guī)定明確了補(bǔ)償?shù)闹黧w和范圍，在標(biāo)準(zhǔn)上也根據(jù)地方的具體情況有所細(xì)化。但對(duì)于如何保證林權(quán)人在補(bǔ)償決策過(guò)程中的參與權(quán)和知情權(quán)，保證補(bǔ)償?shù)墓_與公正，仍然缺乏具體的保障措施，可能對(duì)補(bǔ)償?shù)男Чa(chǎn)生負(fù)面的影響。對(duì)此，立法上應(yīng)考慮以專門的規(guī)定加以解決。

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