吳志澄

（中共福建省委黨校 經(jīng)濟(jì)管理科學(xué)研究所，福建 福州350001）

新型城鎮(zhèn)化是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，由政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化機(jī)制推動，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化良性互動，以城市群為主體形態(tài)，大中小城市和小城鎮(zhèn)合理布局與協(xié)調(diào)發(fā)展，以人口城鎮(zhèn)化為核心，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的集約、智能、綠色、低碳城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。其本質(zhì)要求是以人為本，核心是滿足人的多方面需求和全面發(fā)展，它要實行統(tǒng)一的城鄉(xiāng)管理制度，使農(nóng)村居民和城市居民、城市之間及城市內(nèi)部居民的基本生活條件、基本發(fā)展條件能夠得到均等化的保障。城鎮(zhèn)化的過程，將有大量的農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。但也產(chǎn)生諸多現(xiàn)實問題，阻礙了城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展?；诖?，文章透視中國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的獨特問題，分析了就業(yè)環(huán)境再造是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然選擇，最后，提出就業(yè)環(huán)境再造的若干政策建議，以期使農(nóng)民能夠真正逐漸、有序地轉(zhuǎn)化為市民，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的順利發(fā)展。

一、中國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的宏觀審視

1978～2012年，中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增長率年均超過9%，同期我國城鎮(zhèn)化水平大幅上升，城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%提高到2012年的52.6%%，每年增加1個百分點。特別是近10年，我國城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展，2002～2011年，我國城鎮(zhèn)人口平均每年增加2096萬人，［1］已初步形成大中小城市和小城鎮(zhèn)共同發(fā)展的多層次的城鎮(zhèn)體系。但是，我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化形成了以GDP增長為中心目標(biāo)、以外向型工業(yè)化為中心動力、以地方政府為主導(dǎo)、以城市規(guī)模擴(kuò)張為方式、以土地和農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的低成本、物質(zhì)資本大量投入為驅(qū)動要素的城鎮(zhèn)化模式。這種城鎮(zhèn)化推進(jìn)的路徑也伴隨著許多問題的產(chǎn)生，主要表現(xiàn)在：浪費和消耗了大量資源、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、環(huán)境嚴(yán)重污染、交通擁堵、房價高昂、公共服務(wù)能力明顯落后。與世界其他國家的城市化發(fā)展歷程相比，中國傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化產(chǎn)生了其獨特的問題。

（一）傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化形成了龐大的農(nóng)民工① 農(nóng)民工，也稱農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力。群體，出現(xiàn)了城鎮(zhèn)內(nèi)部新的二元結(jié)構(gòu)矛盾

發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程中，始終伴隨著農(nóng)村剩余勞動力的非農(nóng)化并向城市轉(zhuǎn)移，而且這兩個過程基本同步。而在我國城鄉(xiāng)二元體制環(huán)境下，這兩個過程卻出現(xiàn)了分離，即農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)不是從村民到市民、農(nóng)民到產(chǎn)業(yè)工人身份和職業(yè)的同步轉(zhuǎn)換。目前，我國城鎮(zhèn)化率名義上很高，但其中約有2.63億人是農(nóng)民工及其家屬。［1］他們的收入水平比從事相同勞動的城鎮(zhèn)居民要低，而且在子女教育、社會保障等方面與城鎮(zhèn)戶籍居民有差別，未能平等享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)新的二元結(jié)構(gòu)矛盾，制約了城鎮(zhèn)化對擴(kuò)大內(nèi)需的推動作用，也存在著社會風(fēng)險隱患。

在就業(yè)和保障方面，由于城鄉(xiāng)戶籍身份的不同造成城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)制度的割裂，從而形成了二元勞動力市場制度。由于農(nóng)民工的尷尬地位并受自身素質(zhì)的影響，致使農(nóng)民工在城市就業(yè)中總是處于就業(yè)機(jī)會選擇的末端。如在就業(yè)的職業(yè)和工種方面，農(nóng)民工往往集中在建筑業(yè)、危險化工、礦山采掘、筑路、勞動密集型加工業(yè)中的工種及飲食等第三產(chǎn)業(yè)，多數(shù)從事的是城鎮(zhèn)籍勞動者不愿干的臟、苦、差、累、險的工種。與城鎮(zhèn)籍勞動者相比，具有不同的薪酬，享受不同的勞動政策。盡管農(nóng)民工在城鎮(zhèn)打工多年，卻始終是城鎮(zhèn)的邊緣群體，享受不到城鎮(zhèn)居民就業(yè)后應(yīng)有的養(yǎng)老、失業(yè)、工傷和最低生活保障等福利待遇。這不僅是因為他們的身份、素質(zhì)的問題，更是一種權(quán)利的歧視，是一種非常不合理的就業(yè)制度安排。

在居住和教育方面，農(nóng)民工及其子女也顯著劣于有城市戶籍的人群。大部分農(nóng)民工沒有城鎮(zhèn)居民資格，居住質(zhì)量顯著劣于有城市戶籍的人群。不少在城市打工多年的農(nóng)民工及其子女，難以達(dá)到基本的居住條件，即其不僅難以獲得自有住房，租住達(dá)到基本條件的成套房也很困難。在城鄉(xiāng)戶籍、教育制度分離的情況下，城市具有更好的教育資源，但農(nóng)民工子女進(jìn)入城市接受教育需要為“城鄉(xiāng)教育制度銜接”承擔(dān)成本。盡管從2004年開始，國家要求地方政府解決流動人口子女的就學(xué)問題，但由于城鄉(xiāng)教育機(jī)制的脫鉤以及缺少相應(yīng)的財政資源，地方政府對該政策的執(zhí)行往往缺乏積極性。大多數(shù)在城市打工多年的農(nóng)民工將子女的撫養(yǎng)教育放在農(nóng)村，相對貧窮的農(nóng)村卻承擔(dān)著農(nóng)民工子女義務(wù)教育的責(zé)任。這不僅影響當(dāng)代人，也影響下一代人的發(fā)展。

（二）傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化形成特殊的農(nóng)民工家庭生活，造成諸多社會問題

一方面，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化造成許多家庭將撫育子女、贍養(yǎng)老人等社會負(fù)擔(dān)拋給農(nóng)村，使家庭的勞動力與老年人、兒女生活分離。根據(jù)《中國2010 年第六次人口普查資料》樣本數(shù)據(jù)推算，全國有農(nóng)村留守兒童6102.55萬，占農(nóng)村兒童總數(shù)的37.7%，占全國兒童總數(shù)的21.88%。與2005年全國1%抽樣調(diào)查估算數(shù)據(jù)相比，5年間全國農(nóng)村留守兒童增加約242萬。［2］隨著我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的加快以及農(nóng)村青壯年人口外出數(shù)量的繼續(xù)攀升，農(nóng)村留守兒童的數(shù)量還有持續(xù)增長的趨勢。兒童時期是身體發(fā)育、性格養(yǎng)成的關(guān)鍵時期。由于長期與父母分離，兒童在面對學(xué)習(xí)壓力、人際交往等問題時，缺少父母的關(guān)懷，容易對他們的心理健康造成影響，如果長期得不到矯正的話，其性格就會在潛移默化中被扭曲，任何一個小小的挫折都會導(dǎo)致扭曲性格的總暴露，從而產(chǎn)生非理性的犯罪惡果。另一方面，第二代農(nóng)民工戶籍在農(nóng)村，卻長期生活在城市，游走于城市邊緣，無明確身份。特殊的生活環(huán)境使他們與農(nóng)村漸行漸遠(yuǎn)卻又難以融入城鎮(zhèn)，且處于城鎮(zhèn)生活的“顯歧視”和“潛歧視”之中，無法實現(xiàn)內(nèi)心夢想而非常矛盾，充滿壓抑和酸楚，在某種不特定因素的刺激下會以劇烈方式爆發(fā)極端行為。他們中的部分人易成為社會對立面和危害社會安定的潛在犯罪主體。中國青少年研究中心一項調(diào)查顯示，一些大城市新生代農(nóng)民工的犯罪率呈上升趨勢，新生代農(nóng)民工罪犯中有74.7%在犯罪前無固定工作和穩(wěn)定收入。［3］

二、就業(yè)環(huán)境再造是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然選擇

就業(yè)是民生之本。保障民生的第一件大事，就是保障就業(yè)。農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，是我國走向城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢。據(jù)農(nóng)業(yè)部抽樣調(diào)查估計，2009年，中國農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移人數(shù)達(dá)2.3億人，農(nóng)民工已經(jīng)成為城市產(chǎn)業(yè)工人的主體。未來15年左右將有3億～3.5億農(nóng)村勞動力需要轉(zhuǎn)移，［4］無論從當(dāng)前還是從長遠(yuǎn)看，我國就業(yè)形勢都不容樂觀。如果不抓緊就業(yè)環(huán)境再造，就不能適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。

（一）就業(yè)環(huán)境再造概念的界定

廣義的就業(yè)環(huán)境是指在時間和空間上與勞動者就業(yè)、擇業(yè)有關(guān)的以各種方式對就業(yè)起激勵、約束、導(dǎo)向作用的主客觀和社會、經(jīng)濟(jì)、政治、文化、科學(xué)技術(shù)等一系列要素的集合。就業(yè)環(huán)境對勞動者就業(yè)、擇業(yè)的影響作用是多方面的，有些是直接的、現(xiàn)實的，有些則是間接的、潛在的；有些是積極的、正面的，有些則是消極的、負(fù)面的。狹義的就業(yè)環(huán)境是指在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)時相關(guān)的機(jī)會、待遇和權(quán)利等制度安排。本文討論的是狹義的就業(yè)環(huán)境再造，其主要包括農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)時，就業(yè)前的教育培訓(xùn)、就業(yè)機(jī)會的選擇、就業(yè)和失業(yè)時的各種福利和社會保障等。新型城鎮(zhèn)化的順利發(fā)展需要構(gòu)建和諧的就業(yè)環(huán)境，目的在于為農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)創(chuàng)造基本的社會條件。和諧的就業(yè)環(huán)境有助于他們各盡所能，為他們自主擇業(yè)提供廣闊空間，為他們獲取收入和財富提供足夠的制度保證。

農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)可以分為以下幾種類型：

第一種是城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)完全失地的農(nóng)村勞動力。這類型的農(nóng)村勞動力及其家人，根據(jù)各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r雖然均獲得了數(shù)量不等的補償費，但社會保障水平不高。這部分人一般居住條件沒問題，甚至其中有部分還有較多的房租收入。據(jù)調(diào)查，他們是具有了轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍居民的條件，但由于各種因素，許多村民不愿意轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍。這類型的農(nóng)村勞動力一部分已向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)，還有相當(dāng)一部分人處于失地失業(yè)狀況。無疑就業(yè)問題是這一個特殊群體最迫切需要解決的問題，要通過強化就業(yè)教育培訓(xùn)，使這部分人獲得新的謀生手段，以致真正融入城鎮(zhèn)生活，成為真正的城鎮(zhèn)居民。

第二種是改革開放后在城鎮(zhèn)自謀職業(yè)的，已成為擁有一定資本的雇用他人的私營企業(yè)主或成功的市場經(jīng)營者。他們在城鎮(zhèn)擁有一定的房產(chǎn)、占有豐富的社會資源，很有能力適應(yīng)目前的就業(yè)環(huán)境。該類型的農(nóng)村勞動力及其家人基本上是屬于全家外出型家庭，對于這部分農(nóng)村勞動力及其家人來說，最需要的是改變他們的農(nóng)村戶籍為城鎮(zhèn)戶籍及依附在戶籍上的待遇。

第三種是改革開放后在城鎮(zhèn)自謀職業(yè)的已經(jīng)成為自我雇傭的個體戶。他們在城鎮(zhèn)從事小商小販等第三產(chǎn)業(yè)，一般占有少量的生產(chǎn)資本，已獲得謀生手段，收入并不高，無力購買城鎮(zhèn)住房。他們比較適應(yīng)目前的就業(yè)環(huán)境。這部分人需要戶籍制度以及相應(yīng)社會保障制度的變革，著重解決保障性住房和子女就業(yè)等問題，使之能夠在城鎮(zhèn)定居下來。

第四種是在城鎮(zhèn)依靠打工維生的農(nóng)村勞動力，即通常指在城鎮(zhèn)第二產(chǎn)業(yè)和低端的第三產(chǎn)業(yè)中從業(yè)的農(nóng)民工。這部分農(nóng)民工文化水平和專業(yè)技能都不高，他們的勞動強度較大，勞動時間較長；工資收入較低，生活條件較差，難以維持全家人生活消費。這些農(nóng)民工無力承擔(dān)家庭向城市轉(zhuǎn)移、生存、發(fā)展的高額成本，只能無奈地像“候鳥”似地往來于城鄉(xiāng)之間。然而，這部分人又占較大比重，需要大力再造就業(yè)環(huán)境。對于這部分農(nóng)民工來說，需要解決的還不僅僅是城鎮(zhèn)戶籍問題，更現(xiàn)實的是如何對他們進(jìn)行強化就業(yè)培訓(xùn)，提高他們的專業(yè)技能和收入水平，給予他們與城鎮(zhèn)居民同等的廉租房等各種社會保障。

第五種是由于各種原因暫時失業(yè)的農(nóng)民工。由于農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的自身素質(zhì)和目前的就業(yè)環(huán)境，有部分人必然會失業(yè)，摩擦性失業(yè)是常態(tài)。然而，城鎮(zhèn)居民在失業(yè)期間能得到來自社區(qū)的幫助，但農(nóng)民工則不然，用“孤獨無依”來形容再貼切不過。這部分農(nóng)民工最迫切需要的是再就業(yè)培訓(xùn)和逐步解決失業(yè)保險、失業(yè)救助等問題。

通過以上分析，盡管不同類型的農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力對就業(yè)環(huán)境再造的側(cè)重點和程度是不一樣的。但是，新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)要求是以人為本，實現(xiàn)人的全面發(fā)展，賦予人的基本權(quán)利。我國是一個以平等為重要價值理念的國家。不管是哪種類型的農(nóng)村勞動力及其家人都希望社會給他們提供與城鎮(zhèn)居民一樣的受教育、就業(yè)和社會福利分配等平等機(jī)會，消除對他們的限制和歧視，從制度建設(shè)保障他們的各種權(quán)利?？偠灾?，新型城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)必然要求就業(yè)環(huán)境再造。

（二）就業(yè)環(huán)境再造是新型城鎮(zhèn)化順利推進(jìn)的必然要求

我國還有近一半人口在農(nóng)村，要達(dá)到像發(fā)達(dá)國家70%～80%的城市化率，還應(yīng)有3億～4億人口從農(nóng)村進(jìn)城，其中有大量的農(nóng)村勞動力需要轉(zhuǎn)移。但目前許多地方出現(xiàn)的勞動力短缺，特別是技工、高級技工短缺，這主要是由于現(xiàn)行就業(yè)環(huán)境欠佳，阻止農(nóng)村遷移人口在城鎮(zhèn)落戶，限制了他們的就業(yè)、社保、居住、子女教育等一系列權(quán)利。這方面制度如果不改變，將嚴(yán)重妨礙社會公平，還必然阻礙勞動力繼續(xù)轉(zhuǎn)移和新型城鎮(zhèn)化的順利發(fā)展。當(dāng)前對農(nóng)民工的就業(yè)環(huán)境明顯不利的主要表現(xiàn)如下：

第一，對農(nóng)民工的就業(yè)歧視和工資歧視與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo)背道而馳。改革開放以來，隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村勞動力就業(yè)自由、選擇性大大加強。農(nóng)民工已成為中國產(chǎn)業(yè)工人隊伍的新成員和重要的組成部分，工資收入成為他們的主要生活來源。但是，新聞媒體“曝光”的農(nóng)民工受就業(yè)歧視和工資歧視屢見不鮮，如一些私營企業(yè)、外商投資企業(yè)和個體經(jīng)濟(jì)組織在招用農(nóng)民工時，不與農(nóng)民工簽訂勞動合同；拖欠和克扣農(nóng)民工的工資；“廉價女工”、“非法用童工”現(xiàn)象時有發(fā)生；農(nóng)民工缺少勞動安全保障等，這已經(jīng)影響了社會和諧。這種就業(yè)歧視和工資歧視的根本原因是由于城鄉(xiāng)居民戶籍身份的不同，顯然與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo)背道而馳。這必然要求就業(yè)環(huán)境再造，以順利推進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

第二，對農(nóng)村勞動力的就業(yè)培訓(xùn)等投入不足的結(jié)果與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求明顯不相匹配。從城鎮(zhèn)化的生成機(jī)制和發(fā)展演變的本質(zhì)過程來看，城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)，城鎮(zhèn)化的進(jìn)程歸根到底取決于一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，特別是工業(yè)化發(fā)展水平，這是一條客觀規(guī)律。新型城鎮(zhèn)化順利推進(jìn)必須與新型工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化形成良性互動，必須以新型工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級為支撐，切實轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，走低投入、低消耗、低污染、高效益的集約型發(fā)展模式，形成集約、智能、綠色、低碳城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。這些都需要高素質(zhì)的勞動者做支撐。而大部分農(nóng)民工和將要轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動力素質(zhì)難以適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。不少農(nóng)民工20歲左右進(jìn)城打工，流出地政府和流入地政府對他們轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)前的教育培訓(xùn)投入很少。農(nóng)民工擔(dān)任的是城市本地居民不太愿意做的技術(shù)含量不高的繁重工作，期間也很難得到應(yīng)有的繼續(xù)教育培訓(xùn)，通常不到50歲就因體力不支只好回農(nóng)村去，出現(xiàn)了農(nóng)民工“早退休”的現(xiàn)象。總之，由于目前對農(nóng)村勞動力的就業(yè)培訓(xùn)等投入不足的結(jié)果是農(nóng)民工總體素質(zhì)偏低、就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾更加突出，大量農(nóng)民工包括青年農(nóng)民工，只能從事簡單的體力勞動，而技術(shù)工人特別是技師、高級技師卻相當(dāng)緊缺，這與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求明顯不相匹配。

三、積極進(jìn)行就業(yè)環(huán)境再造，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化順利發(fā)展

21世紀(jì)，中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程將面臨其他經(jīng)濟(jì)體在城鎮(zhèn)化過程中所不曾面臨的問題和挑戰(zhàn)，特別是人口總量高峰、就業(yè)人口總量高峰、老齡人口總量高峰（下稱“三高峰”）相繼來臨，促使再造就業(yè)環(huán)境是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑的不二選擇。我們要采取“分類指導(dǎo)，因城而異，因類而異”的原則，積極進(jìn)行就業(yè)環(huán)境再造，把促進(jìn)就業(yè)放在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的優(yōu)先位置，努力實現(xiàn)社會就業(yè)總量和就業(yè)結(jié)構(gòu)的基本平衡，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)。

（一）改革現(xiàn)有的戶籍制度

農(nóng)村到城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移勞動力，無論是在就業(yè)機(jī)會還是在就業(yè)環(huán)境方面都欠佳，與現(xiàn)行的城鄉(xiāng)分割的戶籍制度關(guān)系很大。對此需要盡快改革，解除依附在戶籍制度上的不公平的福利待遇，以順利實現(xiàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力及其家屬與城鎮(zhèn)居民在就業(yè)和基本公共服務(wù)方面的均等化，這是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的具體路徑選擇的關(guān)鍵點。2013年6月26日國家發(fā)改委主任徐紹史在第十二屆全國人大常委會第三次會議上作了《國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報告》。報告中稱，按照因地制宜、分步推進(jìn)、存量優(yōu)先、帶動增量的原則，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點，兼顧異地就業(yè)城鎮(zhèn)人口，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化。全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。同時，努力實現(xiàn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本醫(yī)療、保障性住房等覆蓋城鎮(zhèn)常住人口。［5］但是，政府的政策可以鼓勵農(nóng)民遷入城鎮(zhèn)，卻不可能政府政策一出臺，農(nóng)村勞動力及其家屬就蜂擁入城。農(nóng)村勞動力及其家屬是否愿意遷入城鎮(zhèn)，要全面比較、衡量自己的進(jìn)城收益和進(jìn)城成本。據(jù)調(diào)查，有些城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)完全失地的農(nóng)村勞動力及其家屬，他們是具有了轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍的居民的資格，但由于各種因素，許多村民不愿意轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍。另一方面，放開落戶限制后所增加的社會保障費用和公共服務(wù)需求需要流入地城鎮(zhèn)政府花錢，而多數(shù)地方政府在這方面缺乏動力。因此，這需要設(shè)計一種過渡的制度，對選擇未來留在城鎮(zhèn)和返鄉(xiāng)的農(nóng)民工，設(shè)計不同的制度安排，同時加快推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，這樣既給農(nóng)民工自我選擇的機(jī)會，也給了政府過渡的時間。建議在自愿基礎(chǔ)上，鼓勵上述本省戶籍的第一、二類型的農(nóng)村勞動力及其家人和第三類型的農(nóng)民工就地就近落戶城鎮(zhèn)。本省內(nèi)農(nóng)村勞動力及其家屬轉(zhuǎn)入小城鎮(zhèn)和中小城市城鎮(zhèn)戶口后，允許在一定時期內(nèi)保留土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體用地收益權(quán)，享有原有的計劃生育、自主選擇城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險或新農(nóng)保。這樣依托發(fā)展小城鎮(zhèn)和中小城市，提升其人口聚集功能，鼓勵更多的人就地城鎮(zhèn)化，減少城鎮(zhèn)化過程中“候鳥型”和“鐘擺式”人口流動帶來的巨大社會代價。逐步放寬大城市、特大城市的落戶條件，區(qū)分大城市綜合承載能力，建立涵蓋進(jìn)城農(nóng)民工個人素質(zhì)、工作經(jīng)歷、社會貢獻(xiàn)、遵紀(jì)守法等個人信息的積分評定體系，進(jìn)城務(wù)工人員憑綜合積分申請落戶及享受社會保險、住房保障、子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)待遇，各大城市可根據(jù)各自實際設(shè)定相應(yīng)的積分分值?？蓛?yōu)先積分指標(biāo)，加大職業(yè)資格和專業(yè)技術(shù)職稱的分值，提高繳納社會保險費年限的積分值和最高分值。通過制定公開公正的農(nóng)民工落戶標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工形成落戶城鎮(zhèn)生活的合理預(yù)期。到“十三五”期末基本實現(xiàn)農(nóng)民工及隨遷家屬能夠自愿在城鎮(zhèn)落戶定居，未落戶農(nóng)民工平等享有城鎮(zhèn)各項基本公共服務(wù)。通過戶籍管理制度改革，以合法體面的住所作為常住人口登記并領(lǐng)取居住證的門檻，實行全國統(tǒng)一居住證制度，使基本公共服務(wù)按居住證實現(xiàn)常住人口全覆蓋，最終糾正戶籍作為最重要的手段分配公民基本權(quán)益的做法，促進(jìn)人口的有序流動和居民家庭有效需求的釋放。

這些農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力及其家屬移居為城鎮(zhèn)居民后，流入地城鎮(zhèn)政府要解決他們的社會保障、教育、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)均等化問題，需要增加公共財政支出。建議按照“常住人口數(shù)增多地方得利”的思路，把人口流向作為確定財政轉(zhuǎn)移支付方向和力度的重要依據(jù)，增強地方政府吸納人口的根本動力。因此，要合理確定各級政府職責(zé)。中央政府負(fù)責(zé)制定全國農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力及其隨遷家屬市民化實施方案和政策，重點承擔(dān)跨?。ㄊ校┺r(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力及其隨遷家屬市民化的公共成本，按照基本公共服務(wù)等要求安排財政轉(zhuǎn)移支付，其中部分從原來的中央財政對地方財政的專項轉(zhuǎn)移支付中支出。省級政府負(fù)責(zé)制定本省農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力及其隨遷家屬市民化實施方案和政策，重點承擔(dān)省內(nèi)跨市縣農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力及其隨遷家屬市民化的公共成本，按照基本公共服務(wù)等要求安排財政轉(zhuǎn)移支付。市縣政府負(fù)責(zé)具體落實農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力及其隨遷家屬市民化的各項政策措施，負(fù)責(zé)為農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力及其隨遷家屬提供基本公共服務(wù)，并承擔(dān)相應(yīng)的市政運營和基本公共服務(wù)支出。

（二）積極推進(jìn)社會保障體系改革

就業(yè)環(huán)境再造只有放寬城鎮(zhèn)戶口落戶政策是不夠的，還要增強城鎮(zhèn)在就業(yè)增收和較好的社會保障體系的吸引力。因此，社會保障是農(nóng)村勞動力就業(yè)環(huán)境再造的核心，要積極推進(jìn)社會保障體系改革。首先，要積極探索建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險的合理機(jī)制，保障農(nóng)民工的養(yǎng)老保險權(quán)益。通過降低農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的門檻，鼓勵穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，加快做實養(yǎng)老個人帳戶，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，根據(jù)各地和個人的財力不同，可酙情增加。鼓勵農(nóng)民工盡早并連續(xù)參加與城鎮(zhèn)職工平等的工傷保險、失業(yè)保險、生育保險并享受相應(yīng)待遇，完善社會保障關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。要將針對城鎮(zhèn)就業(yè)困難群體的社會保險補貼制度擴(kuò)展到雇用大量農(nóng)民工的勞動密集型小微企業(yè)。因為這類企業(yè)如果全額繳費，是一項沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。這樣可以鼓勵勞動密集型企業(yè)發(fā)展，也可強化經(jīng)濟(jì)拉動就業(yè)的作用。其次，要拓寬農(nóng)民工住房保障渠道，采取分類保障辦法，將符合條件的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系。對于那些農(nóng)村房產(chǎn)較多者，應(yīng)該允許有償流轉(zhuǎn)，這有利于他們籌集在城鎮(zhèn)安家立業(yè)所需要的初始資金。對于農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力及其家人合理住房需求可通過提供公租、廉租房、租賃補貼等多種形式給予保障。對于農(nóng)民工集中的開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)可集中建設(shè)單元形式宿舍、公共租賃住房，農(nóng)民工數(shù)量較多的企業(yè)可在符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的用地范圍內(nèi)建設(shè)農(nóng)民工集體宿舍。城鄉(xiāng)結(jié)合部可由集體、經(jīng)濟(jì)組織利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建造保障性農(nóng)民工公寓，將穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工納入住房公積金制度覆蓋范圍，積極開展利用住房公積金貸款。再次，企業(yè)要努力改善農(nóng)民工基本醫(yī)療衛(wèi)生條件，依法為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等費用，使農(nóng)民工享有與城鎮(zhèn)居民平等的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。最后，政府要建立全國統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng)和城鄉(xiāng)居民社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，全面實施社會保障“一卡通”，最終實現(xiàn)全國統(tǒng)一的覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系。

（三）改善農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的就業(yè)教育培訓(xùn)制度

21世紀(jì)以來，經(jīng)濟(jì)全球化、信息化的特征日益顯現(xiàn)，我國將成為人類歷史上第一個“三高峰”背景下完成新型城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)大國。娛樂、保健、家政，特別是老年人服務(wù)等行業(yè)的就業(yè)機(jī)會也被大量創(chuàng)造出來，就業(yè)結(jié)構(gòu)必將發(fā)生重大調(diào)整與更替。在新型城鎮(zhèn)化過程中要注重勞動力素質(zhì)的提高，當(dāng)然已經(jīng)轉(zhuǎn)移和將要轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動力也不能例外，而勞動力素質(zhì)的提高關(guān)鍵在于教育（包括正規(guī)教育、非正規(guī)教育和不規(guī)則教育）。城市化與教育之間存在著良性的互動關(guān)系。教育是農(nóng)村勞動力提高素質(zhì)步入現(xiàn)代城市生產(chǎn)活動的前提，是農(nóng)村居民打破傳統(tǒng)生存和生活觀念，融入現(xiàn)代城市生活的基本要求。沒有現(xiàn)代化的教育支撐的城市化是低質(zhì)量的城市化，是沒有發(fā)展后勁的?？梢姡嫣嵘r(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的整體素質(zhì)，是各級政府的重要任務(wù)。

首先，各級政府要進(jìn)一步加強農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力就業(yè)培訓(xùn)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，建立完善農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力素質(zhì)教育的長效機(jī)制。各級政府要高度重視，組織領(lǐng)導(dǎo)由各級公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)針對就業(yè)需求，聯(lián)合勞動保障、財政部門共同制定農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力就業(yè)培訓(xùn)項目計劃和實施方案，促進(jìn)就業(yè)總量和就業(yè)結(jié)構(gòu)的基本平衡。公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)在實施該轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)項目時，要建立培訓(xùn)轉(zhuǎn)移就業(yè)臺帳，同步做好“本省城鄉(xiāng)人力資源和就業(yè)服務(wù)工作情況數(shù)據(jù)庫”中農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力職業(yè)技能培訓(xùn)、轉(zhuǎn)移就業(yè)情況的“實名制”錄入，確保數(shù)據(jù)庫的準(zhǔn)確、動態(tài)更新。根據(jù)各地的財力和個人的經(jīng)濟(jì)狀況不同，農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力可享受50%補貼至全免費職業(yè)技能培訓(xùn)。開展農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力職業(yè)技能培訓(xùn)所需資金，從各級財政安排的就業(yè)專項經(jīng)費中統(tǒng)籌安排，中央財政要給予適當(dāng)補貼。總之，各級政府要建立農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力就業(yè)培訓(xùn)創(chuàng)新機(jī)制，切實把就業(yè)培訓(xùn)工作中遇到的問題及時解決處理，確保農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力就業(yè)培訓(xùn)工作順利開展。

其次，要建立農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力就業(yè)培訓(xùn)資源整合機(jī)制。不管是農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力流入地政府還是流出地政府要按照“有機(jī)整合、優(yōu)勢互補、資源共享、共同發(fā)展”的方針，將轄區(qū)內(nèi)職業(yè)學(xué)校、成教中心、企業(yè)培訓(xùn)（教育）中心、社區(qū)教育學(xué)校等各類教育培訓(xùn)陣地有機(jī)整合，有計劃地進(jìn)行規(guī)劃、協(xié)調(diào)，使各類教育培訓(xùn)陣地輻射一定區(qū)域，實現(xiàn)師資、設(shè)備等教育資源的共享，綜合利用各類培訓(xùn)資源，擴(kuò)大農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力就業(yè)培訓(xùn)的覆蓋面。各級政府要鼓勵企業(yè)積極參與農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力就業(yè)培訓(xùn)，對企業(yè)培訓(xùn)農(nóng)村勞動力上崗予以專項經(jīng)費直接補助，而且培訓(xùn)經(jīng)費直補企業(yè)政策要向所有企業(yè)覆蓋。

再次，各級政府要建立農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力就業(yè)再就業(yè)定期培訓(xùn)制度。各級政府要把農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力就業(yè)再就業(yè)培訓(xùn)納入制度化軌道，加強培訓(xùn)制度和能力建設(shè)。農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力就業(yè)再造教育必須突出實際，突出針對性，突出可行性。教育培訓(xùn)內(nèi)容包括職業(yè)技能教育、職業(yè)道德教育和理想信念教育等。農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的職業(yè)技能教育要根據(jù)不同的年齡階段和文化層次，有針對性地安排不同的培訓(xùn)內(nèi)容，要同就業(yè)緊密結(jié)合，大部分時間要在實地進(jìn)行實踐操作技能培訓(xùn)，而且所接受的是企業(yè)目前使用的設(shè)備和技術(shù)，這樣可減少費用并提高學(xué)習(xí)的目的性，有利于培訓(xùn)結(jié)束后隨即投入工作。在教育培訓(xùn)形式上，必須靈活多樣，突出有效性、適應(yīng)性。如時間安排上可以是周內(nèi)輪轉(zhuǎn)——每周3～4天在企業(yè)，1～2天在學(xué)校；也可以是塊狀輪轉(zhuǎn)——若干周在企業(yè)，若干周在學(xué)校。

最后，完善終身教育體系，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會。許多有一定技能的農(nóng)村勞動力流動到城鎮(zhèn)后又返鄉(xiāng)，這些人多數(shù)有一二十年工作經(jīng)驗，恰恰在成為有經(jīng)驗的熟練勞動者時返鄉(xiāng)，對全社會而言是很大的人力資本損失。因而，就業(yè)環(huán)境再造，必須完善終身教育體系，提高全體農(nóng)民工的素質(zhì)，使其有利于緩解技能型、應(yīng)用型人才緊缺的矛盾，有利于農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和擴(kuò)大就業(yè)。

（四）切實實施“就業(yè)優(yōu)先”發(fā)展戰(zhàn)略

當(dāng)前乃至今后相當(dāng)長的時期，在就業(yè)總量壓力持續(xù)加大的同時，就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾更加突出，就業(yè)形勢十分嚴(yán)峻。這必須切實改變以往以GDP為指揮棒的政績考核機(jī)制，在該機(jī)制的激勵下，地方政府放在首位的并非是吸納農(nóng)村勞動力及其家人的數(shù)量、提高他們的收入水平和各種福利待遇等民生問題，而更關(guān)注的是本轄區(qū)內(nèi)的地區(qū)生產(chǎn)總值、人均GDP、企業(yè)提供稅收的增加從而增加財政收入等指標(biāo)。這種偏重于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的政績考核體系成為就業(yè)環(huán)境惡化的一個重要原因。而事實上，沒有充分就業(yè)，就沒有社會發(fā)展和穩(wěn)定，高失業(yè)的城鎮(zhèn)化必然會高發(fā)社會問題。因此，一要建立以就業(yè)為核心的地方政府政績考核體系。再造就業(yè)環(huán)境，逐步將就業(yè)規(guī)模、人口規(guī)模與經(jīng)濟(jì)規(guī)模的匹配作為重要考核指標(biāo)納入政績考核體系，切實落實就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略。促進(jìn)地方政府更加注重選擇有利于擴(kuò)大就業(yè)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略，把擴(kuò)大就業(yè)作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要目標(biāo)，把轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的過程轉(zhuǎn)變?yōu)榫蜆I(yè)拉動力不斷提高的過程，促進(jìn)就業(yè)融入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全部進(jìn)程。二要制訂更優(yōu)惠的就業(yè)政策，加強就業(yè)政策與有關(guān)經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)，實行更加有利于促進(jìn)就業(yè)的產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易、財政、稅收、金融等政策措施，使各種政策措施相互協(xié)調(diào)配套。進(jìn)一步發(fā)揮好政府投資和重大項目帶動就業(yè)的作用。落實鼓勵企業(yè)吸納就業(yè)困難農(nóng)民工、下崗失業(yè)農(nóng)民工的有關(guān)扶持政策。三要完善支持自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)政策體系，鼓勵和支持更多勞動者成為創(chuàng)業(yè)者，切實支持勞動者多渠道就業(yè)。推進(jìn)失業(yè)保險、社會救助與促進(jìn)就業(yè)工作有機(jī)結(jié)合。四是切實加強就業(yè)服務(wù)和管理。完善覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系，強化公共就業(yè)服務(wù)。各級公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和基層勞動保障工作平臺要向農(nóng)民工全面開放，免費提供失業(yè)登記、職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹、政策咨詢、就業(yè)信息等就業(yè)服務(wù)。城市規(guī)劃內(nèi)的農(nóng)民工在公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記失業(yè)的，列入就業(yè)困難對象，各公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)要制定專門的就業(yè)援助計劃，通過提供就業(yè)崗位信息、組織職業(yè)培訓(xùn)等有針對性的就業(yè)服務(wù)和公益性崗位援助，實行優(yōu)先扶持和重點幫助。

［1］李萍.農(nóng)民工進(jìn)城安居 工作方法、房子、市民待遇樣樣都需要［N］.中國稅務(wù)報，2013-07-05（B4）.

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［3］王振宏，李舒.新生代農(nóng)民工犯罪率呈上升趨勢［EB/OL］.（2010-07-06）.http://www.banyuetan.org/gsxs/ssgc/100716/6851.shtml.

［4］牛文元.中國新型城市化報告2011［M］.北京：科學(xué)出版社，2011：129.

［5］廖愛玲.要全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制［EB/OL］.（2013-06-27）.http://news.xinhuanet.com/politics/2013-06/27/c＿124920330.htm.