李永忠

28700多字的十八大報(bào)告，有一個(gè)關(guān)鍵詞頻率很高：它就是“權(quán)”字，共出現(xiàn)91次。我以為，十八大報(bào)告一大亮點(diǎn)，就是報(bào)告中的“五權(quán)”思想：分權(quán)、授權(quán)、確權(quán)、治權(quán)、民權(quán)。報(bào)告從權(quán)力結(jié)構(gòu)論分權(quán)，從權(quán)力來源講授權(quán)，從權(quán)力范圍談確權(quán)，從權(quán)力安全議治權(quán)，從權(quán)力主體說民權(quán)。

其實(shí)，全國黨代會(huì)，就是黨內(nèi)最高權(quán)力機(jī)關(guān)的大會(huì)。立黨建黨為公，執(zhí)政掌權(quán)為民，最高權(quán)力機(jī)關(guān)的大會(huì)，當(dāng)然離不開“權(quán)”字。一部人類社會(huì)史，就是權(quán)力由高度分散到極度集中，再由極度集中到合理分散、科學(xué)分解的歷史。伴隨此過程，是權(quán)利覺醒、權(quán)力入籠、監(jiān)督強(qiáng)化、民主發(fā)展、人類文明進(jìn)步的過程。

實(shí)踐證明：分權(quán)使授權(quán)逐步專業(yè)，授權(quán)使確權(quán)逐步規(guī)范，確權(quán)使治權(quán)逐步嚴(yán)密，治權(quán)使民權(quán)逐步歸位。

首先，要通過分權(quán)，處理好黨委內(nèi)部權(quán)力制衡的關(guān)系。十八大報(bào)告中指出，行政體制改革要推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開。30年經(jīng)濟(jì)體制改革的成功，得力于中央對地方的放權(quán)、分權(quán)，得力于政府與市場的權(quán)限劃分。

黨內(nèi)的權(quán)力必須科學(xué)分解、合理配置，黨內(nèi)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)必須分開。十六大報(bào)告提出“決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)”，“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督”。十七大報(bào)告提出“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)”。十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”，并首次提出要“強(qiáng)化全委會(huì)決策和監(jiān)督作用”。 “權(quán)力過分集中”，即決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)合一的權(quán)力，就是30年前鄧小平所說的“總病根”。30年后，我們“必須以更大的政治勇氣和智慧”，解決這個(gè)“總病根”。 如果權(quán)力過分集中的“總病根”不能得到根治，民主就難以生存，監(jiān)督就難以有效，體制就難以健全。失去監(jiān)督的權(quán)力，不僅容易腐敗，而且也容易逃脫懲處。

十八大報(bào)告提出，“要把制度建設(shè)擺在突出位置”，制度是載體，其他的都必須依附于載體之上。而制度建設(shè)的核心，就是決策、執(zhí)行、監(jiān)督這三種權(quán)力配置得是否科學(xué)、合理。事實(shí)證明，沒有科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，必然經(jīng)常滋生缺點(diǎn)；沒有合理的權(quán)力分解，必然經(jīng)常發(fā)生錯(cuò)誤；沒有及時(shí)的監(jiān)督，必然延誤錯(cuò)誤的發(fā)現(xiàn)；沒有有效的監(jiān)督，必然難以挽救失敗。只有配置合理，黨內(nèi)民主才能帶動(dòng)人民民主，黨內(nèi)選舉才能真正實(shí)現(xiàn)“選舉要充分體現(xiàn)選舉人的意志”。

其次，要通過授權(quán)，處理好權(quán)力來源的合法性。十八大報(bào)告中“人民”和“權(quán)”這兩個(gè)詞的高頻出現(xiàn)，體現(xiàn)了以人為本、執(zhí)政為民、權(quán)為民所賦的思想。人民群眾是權(quán)力的主體，“堅(jiān)持國家一切權(quán)力屬于人民，不斷推進(jìn)政治體制改革”，才能“以保證人民當(dāng)家作主為根本”。因此，權(quán)力的合法性，必須來自于人民群眾的授予。如果人民不能選擇公仆，民眾不能監(jiān)督政府，人民即使想當(dāng)家，也未必能做主。分權(quán)制衡這一思想確定之后，鄧小平所指出的我們一切問題的“總病根”，“權(quán)力過分集中”就有可能解決。

第三，要通過確權(quán)，劃定權(quán)力的范圍。任何權(quán)力都有邊界，沒有不受制約的權(quán)力。每一種權(quán)力都要通過議事規(guī)則，公開的程序?qū)⑵湟?guī)范起來，堅(jiān)持“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，“確保國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力”。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許“以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法”。領(lǐng)導(dǎo)干部手中的權(quán)力是人民群眾授予的。沒有被確定邊界的權(quán)力就容易違規(guī)、踩線、越位。確權(quán)就是要讓權(quán)力在一個(gè)規(guī)定的時(shí)空范圍內(nèi)，上有頂、下有底、左右都有邊。

第四，要通過治權(quán)，防止權(quán)力異化變質(zhì)。報(bào)告指出，“不管涉及什么人，不論權(quán)力大小、職位高低，只要觸犯黨紀(jì)國法，都要嚴(yán)懲不貸?！边€提出了要“建立決策問責(zé)和糾錯(cuò)制度”，在此之前，問責(zé)都是問監(jiān)督權(quán)的職責(zé)和執(zhí)行權(quán)的職責(zé)，從未問過決策權(quán)的職責(zé)。十八大報(bào)告中體現(xiàn)得更充分的是治權(quán)思想。確定的權(quán)力如果違規(guī)、踩線怎么辦？那就要治，要依法來治， “強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督為重點(diǎn)”，絕不允許“以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法”，“不管涉及什么人，不論權(quán)力大小、職位高低，只要觸犯黨紀(jì)國法，都要嚴(yán)懲不貸”；用制衡的權(quán)力來治， “確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)”，“強(qiáng)化全委會(huì)決策和監(jiān)督作用”；讓人民群眾來治，“落實(shí)黨員知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，“從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”，“讓人民監(jiān)督權(quán)力”。

第五，要通過民權(quán)，使主體歸位。十八大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)的八個(gè)必須，首當(dāng)其沖的就是“必須堅(jiān)持人民主體地位”。在報(bào)告中提到要充分體現(xiàn)人民群眾的權(quán)利和黨員的權(quán)利，反復(fù)重申民主是黨的生命，人民民主是社會(huì)主義的生命。黨員和人民群眾是黨組織和社會(huì)的主體。十八大報(bào)告中提到了兩個(gè)凡是，“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅(jiān)決防止和糾正?！边@兩個(gè)凡是正是對民權(quán)的一種升華。

綜上所述，我以為，十八大報(bào)告既是理論上的政治宣言，又是實(shí)踐中的行動(dòng)綱領(lǐng)。五權(quán)既涉及政治體制改革，又涉及經(jīng)濟(jì)體制改革，還涉及社會(huì)體制、文化體制、行政體制改革，應(yīng)該成為十八大后政治體制改革的路線圖。

（作者：中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院副院長）

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