李 旭，王占軍

(浙江師范大學 教科院，浙江 金華 321004)

府學關系是高等教育領域的熱點問題，也是深化高等教育改革的重要切入點。對于高等學校的治理，政府(國家)起著至關重要的作用，從某種程度上說，大學機構可以是知識發(fā)展的結果，但大學系統(tǒng)卻只能是民族國家的創(chuàng)造［1］。從府學關系歷史演變中探尋政府與高校的理想結合點，進而取得協(xié)同發(fā)展才是重中之重。因此，本文以政府管控與高校辦學自主關系為研究議題，并結合西北政法大學“申博”復議案，探討府學關系。

一、背景與框架

本文首先對我國公立高校外部權力結構模式進行了梳理，從歷史演變中分析府學關系的變化趨勢。研究高等教育的經(jīng)典框架模式很多，這里選取了高等教育系統(tǒng)的經(jīng)典分析框架，伯頓·克拉克的“三角協(xié)調(diào)模式”和范富格特的“三角四塊模式”，其中對高校與政府關系的論述值得借鑒。

(一)我國公立高校外部權力結構的歷史回顧

從我國公立高校外部權力關系的歷史演變來看，主要問題就是教育領導權的下放與辦學自主權之間的博弈。1950年7月28日第一次全國高等教育會議提出的《關于高等學校領導關系的決定》體現(xiàn)的是高度集權式的高等教育管理體制。1969年10月國務院關于《高等學校下放問題的通知》開始了教育管理權的下放。十一屆三中全會提出了“統(tǒng)一領導、分級管理”方針，在辦學體制和投資體制方面實行中央集權，在管理體制方面實行中央統(tǒng)一領導、分級管理。1981年開始實施的《中華人民共和國學位條例》基本上是由國家控制的學位制度，整個制度都更強調(diào)行政管理方面的功能。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》提出“兩級管理、以省為主”的管理體制，高校辦學自主權以法規(guī)形式確定下來。1993年2月13日《中國教育改革與發(fā)展綱要》明確指出在政府與學校的關系要按照政事分開的原則，通過立法明確學術組織的法律地位［2］。實際上經(jīng)過這么多年，政府和高校之間的權力重新分配的趨勢已經(jīng)非常明顯，學校也通過諸多途徑獲得了很多辦學自主權，但在學位授予方面沒有實質(zhì)性進展。

(二)分析府學關系的兩個框架

高等學校是一個理性組織，解釋理性組織需要合理的框架。其一，伯頓·克拉克“三角協(xié)調(diào)模式”，該模式把國家、市場和學術權威作為協(xié)調(diào)高等教育系統(tǒng)是三種要素，三角形的每個角代表一種模式的極端和另兩種模式的最低限度，三角形內(nèi)部的各個位置代表三種成分不同程度的結合［3］。這三種要素是相對穩(wěn)定和永恒的，但其影響方式、強度、結果卻是相異的。因此，不同國家、不同時期的高等教育形態(tài)不盡相同，這也解釋了我國公立高校外部權力結構在不同時期的不同模式。其二，范富格特“三角四塊模式”(圖1)。范富格特對“三角協(xié)調(diào)模式”進行了發(fā)展，首先在認可政府作用的基礎上論證了政府作用的復雜性，其次分析了市場在高等教育中的特殊作用。不同之處是對幾種力量作用機制的思考，特別論證了“中介機構”作為緩沖組織的特殊作用。在高等教育中，一個中介機構或緩沖組織通常指一個建立了聯(lián)結政府機構和若干高等教育機構的組織。不同中介機構與政府、高校之間關系的差異性產(chǎn)生了緩沖組織的不同職能。范富格特認為其作用之一是為履行政府政策承擔(部分)責任，這樣一種緩沖組織可以看做一種類政治組織［4］。這為我們反思下文案例中陜西省學位委員會的做法提供了契機，陜西省學位委員會是否可以理解為一種咨詢中介機構、類政治型的中介機構?

圖1 府學關系圖

圖2 學位管理體制圖

二、案例回顧

案例回顧如上圖(圖2)，國務院學位辦位于我國學位管理體制的頂層，2008年10月21日，國務院學位辦發(fā)布《關于做好新增博士、碩士學位授予單位工作的指導意見》;2009年2月13日，陜西省學位辦會發(fā)布《關于開展新增博士、碩士學位授予單位規(guī)劃立項建設工作》的通知，西北政法大學等8所高校爭奪2個博士點名額。為了獲取名額，就引發(fā)一種向上的資源動員，它伴隨著博士點評審的全過程。主要有三種動員方式：第一種就是高校直接向省學位委員會進行動員;第二種是高校直接向國務院學位委員會進行動員;第三種是省學位委員會代替或幫助高校向國務院學位委員會進行動員，這種方式可能比第二種更有效。動員的實質(zhì)是對資源的獲取，涉及的是一個組織從其他組織獲得資源的優(yōu)勢最大化。通過專家評議，產(chǎn)生了擬立項建設和未擬立項建設單位，擬立項的高校接受終評且合格之后就實際成為博士學位立項建設單位，而未擬立項的高校只能進入下一輪的博點評審。西北政法大學認為評審結果不合理，于4月20日將陜西省學位委員會作為被申請人，向陜西省人民政府提起行政復議，陜西省人民政府依法受理［5］。

通過案例，我們首先應注意到的是中央與地方處理問題的方式以及權力的分配，國務院學位委員會和省學位委員會文件中相關概念的沖突直接影響的是高校的利益。其二，大學申博是博弈與互動的過程，博弈的行為存在高校之間，而互動存在高校與上級學位委員會之間。第三，高等教育系統(tǒng)中的市場，并非僅僅指以經(jīng)濟利益為驅(qū)動的市場。大學之外形成的是以高校群為主體的市場，大學之內(nèi)的市場以學生和教師為對象。本案中爭奪博士點名額的過程就是這種高校市場的競爭，而之后對評審結果的不服來源于校內(nèi)市場的作用。

三、案例分析

本文對案例進行了初步的分析，提出四個值得討論的問題：行政決策效度不夠，專家作用過強、國家與地方權責不對等，行政概念相沖突、地方與學校協(xié)同統(tǒng)一性不強、對于高等學校評估不規(guī)范。這四個問題是案例中反映出來的，但同時也是存在于整個高等教育現(xiàn)實情境中的。

(一)行政決策效度不夠，專家決策作用過強

這里所指的行政決策效度可以從事前事后兩方面來說：事前決策缺位和事后救濟不夠。陜西省學位委員會2009年2號文件規(guī)定：省學位委員會通過專家評議、聽取匯報與答辯等方式進行綜合評議，確定擬規(guī)劃立項建設單位［6］。專家對于學科建設的作用提高到了“確定”的高度。國務院學位委員會2008年29號和30號文件中都同時強調(diào)要“進一步強化省的統(tǒng)籌管理職責”，把加強省級統(tǒng)籌作為授權審核工作的指導思想和一項基本原則，行政決策作為確定立項單位的一個重要環(huán)節(jié)，是這一指導思想和原則的重要體現(xiàn)。學科專家的重要性體現(xiàn)在對學科規(guī)劃建設的指導和咨詢作用上，不起決定性作用，而在陜西省學位主管部門看來，專家決策比行政決策更有權威性，因此，放棄行政決策而依靠專家決策，專家的角色由咨詢主體轉(zhuǎn)變成了決策主體，這就是行政決策的事前缺位。專家評審是學術評價的專門機構，學術評價離不開專家。每個具體的專家都有知識的局限性，專家評審委員會的構成就會影響學術評價的公正與客觀性。湛中樂教授在談到中央集權型的法國高等學校的學術管理時認為：這些專家也不能完全代表整個學術界，他們并不是選舉出來的，他們被選上常常是黨派與科學利益的混合物［7］。大學所提供的資源是一切理性探究所必要的先決條件，即非黨派控制的論壇，對立面可以在這個論壇上相互接觸，根據(jù)共同贊同的證據(jù)和邏輯原則來探討互相之間的異同［8］。因此，在學術管理模式上，學科專家的可依靠性是建立在專家的中立性和多元性基礎之上的。行政決策的事后救濟不夠體現(xiàn)在陜西省人民政府對此案的受理上，導致申博復議案最終不了了之。

(二)國家與地方權責不對等，行政概念互相沖突

本案例中，國務院學位委員會2008年30號文件中規(guī)定：立項建設規(guī)劃的編制，要充分依靠和發(fā)揮專家作用，實行專家論證與行政決策有機結合［9］。陜西省學位委員會規(guī)定：省學位委員會通過組織專家評議、聽取匯報與答辯等方式，進行綜合審議，確定擬規(guī)劃立項建設單位名單。［6］國務院30號文件中的“專家論證”變?yōu)榱岁兾魇?號文件中的“確定”，改變了國務院學位委員會的規(guī)定，這種行政決定的下位概念與上位概念產(chǎn)生了沖突，由此造成的損害卻沒有責任承擔者。實際上反映出國家與地方在分級管理上出現(xiàn)了問題，權利與責任的對等方可實現(xiàn)有效管理。在集權型的高等教育系統(tǒng)中，下放給省一級的自治權力很少，最主要的一種方式是授權，而國家的統(tǒng)一領導始終是制度前提。我國當前的學術權力層次可以視為國家——省(自治區(qū)、直轄市)——大學或?qū)W院，層次可以看作是問題產(chǎn)生或存在的地方，在組織理論中稱之為“問題所在”。本案中的問題出現(xiàn)在省級學位委員會，其更上一級是國務院學位委員會，省級學位委員會由于授權而直接參與博士點的評審工作，在出現(xiàn)問題之后更重要的是責任的承擔，即尋找由于傳統(tǒng)和正式授權而有一定權力解決這些問題的某些群體，因此，從授權機制作用的發(fā)揮來看，國務院學位委員會無疑是權力的絕對持有者，省級學位委員會作為權力執(zhí)行機構更應注意上下級權力和責任的對等。

(三)地方與學校協(xié)同統(tǒng)一性不強

教學、科研、社會服務是高等學校的三項基本職能。服務和引領社會是大學不能逃避的責任和使命。地方對于高校的管控較之于國家對于高校的管控顯得更加直接。高等學校對社會的影響是在國家政策環(huán)境下產(chǎn)生的，首先影響的是地方(局部)，其次才是國家(整體)。本案的問題體現(xiàn)在陜西省政府及其學位委員會對本省新增單位規(guī)劃、建設工作的統(tǒng)籌管理上。案例的關鍵人物西北政法大學校長賈宇談到：我國法學博士點是不少了，但整個西北五省司法系統(tǒng)的法學博士數(shù)量屈指可數(shù)，原因就在于本地區(qū)缺少培養(yǎng)法學博士的平臺［10］。賈宇意在表明教育資源分配不公的同時也重申了高校要服務地方發(fā)展。統(tǒng)籌管理應考慮不同層次不同類型的人才培養(yǎng)需要和不同單位的辦學特色，對新增單位與經(jīng)濟社會發(fā)展需求以及學位授權體系建設需求做出適應性分析，同時充分發(fā)揮已有學位授予單位的作用，做到科學分工，合理定位。30號文件規(guī)定：擬立項建設的單位及其學科專業(yè)，必須是本地區(qū)和國家經(jīng)濟建設社會發(fā)展需要，當前或未來一定時期內(nèi)依靠現(xiàn)有學位授予單位不能替代或滿足的［9］。在評審過程中，地方政府及其學位委員會如何把握這個硬性評審條件，專家們能否從陜西省經(jīng)濟社會發(fā)展和學科建設出發(fā)，對在各個領域曾經(jīng)并將繼續(xù)在國家和社會做出貢獻的高校的未來命運擔負起責任都是有待思考的。在國家分類管理的原則下，省級政府及其學位委員會首先要正視統(tǒng)籌權，它不僅僅是一種下級對上級權力的簡單接受與執(zhí)行，更體現(xiàn)在對本省地區(qū)以及部門、行業(yè)需求和不同單位的辦學特色的實際考慮上。

(四)對高等學校的評估不規(guī)范

我國對于高等學校的評估項目比較多，包括本科教學水平評估、學科建設評估等。本案帶給我們的思考首先是高校的評估問題，“申博”復議案出在陜西省學位委員會的評審過程，但它卻是鑲嵌在一個更大的制度框架中，即國家層面對學位授予的控制。本案中立項建設規(guī)劃不以專業(yè)而以學校為對象的價值判斷并不是基于學位本質(zhì)的制度架構，是與學位授予本身的規(guī)律性相違背的。楊建順認為新增單位立項建設規(guī)劃存在合理性問題：(1)新增單位應當著眼于特定學科而不是整個學校，(2)新增單位立項建設在期間設置上的不合理性，(3)新增單位立項建設規(guī)劃在指標分配上的不合理性［11］。從國家層面來說，國務院學位委員會應注意從宏觀上建立有針對性的指導、約束和調(diào)控機制，對高校的評估加強政策咨詢和引導。對于2年一次的學位點評審制度改為8年一次的新增單位立項建設規(guī)劃申報制度，這種學位制度評審改革需要注意政策的連續(xù)性和政策推出的科學性和合理性。何海波認為，政府可以為“博士點”設置某些最低要求，并且要求各個“博士點”主動向社會公開相關信息，但不應該強行分配“博士點名額”，不應規(guī)定在多長時間內(nèi)停止申博［12］。從地方層面來說，省政府及其學位委員會在對高校的評估中具有很強的操作性，這種操作的合法性前提建立在程序的完備以及公開透明上。

四、對策與建議

本案給人們提供了思考的契機，在實務描述層面的基礎上要進行深層次的學術理論探討和架構才能體現(xiàn)該案的意義。針對案例，本文嘗試從立法、行政、司法三種權力機關的角度提出幾點看法。

(一)立法機關應立法并完善法規(guī)

在對本案進行分析時，有學者認為學位授予實際上是教育資源的分配問題。博士點也好，碩士點也好，以及本科專業(yè)設置，都是高等教育資源的分配問題，而對于這種資源分配的方式、權力來源及權力行使的合法性等，行政法提供的理論支撐還不夠［13］。資源的配置需要相關法規(guī)的完善和支撐才會顯得合理。該案的結局也證明了僅以程序法治原則判案而沒有具體法規(guī)范支撐，要獲得實質(zhì)性救濟是很難的。從立法角度來說，可以針對高等教育中問題最多的領域制定一些特別法，如考試法、學生法、高等教育評估法;從法的完善來說，《學位條例》制定之初，高校還不是獨立法人，它和政府構成的是一種內(nèi)部行政法律關系，而現(xiàn)在的高校都是獨立法人，有自己的利益訴求，所以《學位條例》有待進一步修改完善，由此可見其他相關教育法規(guī)的時代適應性應當提高。

(二)行政機關對高校管理方式有待完善

行政機關對高等學校的管理要把握好兩個點：中央與地方的理想結合點，地方與學校的理想結合點。我國的評估制度從1994年實施至今，同時存在諸多問題，如評估主導者和實施者都是行政機關、評估程序不公開、缺乏后續(xù)保障機制等。本案中，國務院學位委員會和陜西省學位委員會相關文件中對程序公開透明做出了明確規(guī)定，但如何構建起真正促進高校發(fā)展的法治機制，并將政策法規(guī)落實到實處，行政部門的工作有待完善。行政機關可以進一步轉(zhuǎn)變職能，將政府的行政方式轉(zhuǎn)為以規(guī)劃、經(jīng)費激勵性措施為主，由直接管理轉(zhuǎn)為引導，這需要政府權力的收縮與行政方式的改變，將行政權向社會讓渡，尋求與市場主體、社會組織治理上的合作。以本案來說，評估機制出現(xiàn)的問題最多，具體可以從評估主體、評估手段、評估程序以及評估后續(xù)監(jiān)督機制四個方面完善評估機制。

(三)實現(xiàn)司法公正以維護高校利益

本案中，西北政法大學最終選擇通過法律手段來維護學校的利益，以前教育領域出現(xiàn)的問題可以由教育行政機關單獨處理，現(xiàn)在卻更多地進入了司法環(huán)節(jié)，這彰顯了教育領域法制意識的覺醒。從某種程度上說，西北申博案本身就是重塑學校與政府關系的標本，大學不再是政府的附屬，大學事實上已經(jīng)成為一個獨立的利益主體。法律不但要承認他們的獨立人格，更要面對大學競爭的局面。在牽涉到高校的行政訴訟中，高校外部權利結構的穩(wěn)定需要司法的公正，這樣才可以防止行政權侵害到高校的自主權。在我國，司法的公正常受到行政權的影響，因此重要的是在行政機關內(nèi)部形成紀律性規(guī)范和約束機制，這對我國目前行政訴訟中由于司法機關受行政干預而產(chǎn)生的司法不公現(xiàn)象有抑制作用。

［1］ 史靜寰．構建解釋高等教育變遷的整體框架［J］．清華大學教育研究，2006，27(3)：24-30．

［2］ 別敦榮，楊德廣．中國高等教育改革與發(fā)展30年：1978-2008［M］．上海：上海教育出版社，2009：34-46．

［3］ 伯頓·克拉克．高等教育系統(tǒng)：學術組織的跨國研究［M］．王承緒，徐輝，殷企平，等，譯．杭州：杭州大學出版社，1994：159．

［4］ 范富格特．國際高等教育政策比較研究［M］．王承緒，譯．杭州：浙江教育出版社，2001：14．

［5］ 啟一?。吧瓴毙姓妥h案事件前后［N］．人民政協(xié)報，2009-07-29(C01)．

［6］ 關于開展新增博士、碩士學位授予單位規(guī)劃立項建設工作的通知［EB/OL］．(2009-02-17)［2012-6-8］．http：//xwb．shaanxi．gov．cn/shownews．a(chǎn)sp?id=471．

［7］ 湛中樂等著．公立高等學校法律問題研究［M］．北京：法律出版社，2009：62．

［8］ 約翰·S·布魯貝克．高等教育哲學［M］．王承緒，鄭繼偉，張維平，譯．杭州：浙江教育出版社，2001：53．

［9］ 關于做好2008-2015年新增博士、碩士學位授予單位立項建設規(guī)劃工作的通知［EB/OL］．http：//www．moe．edu．cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_821/200811/40664．html，2008-10-21/2012-6-8．

［10］ 張寧銳．西北政法大學提起行政復議直指資源配置不公——“第一案”引發(fā)各方熱議［N］．人民政協(xié)報，2009-07-29(C01)．

［11］ 楊建順．完善法規(guī)范是解決教育紛爭的根本保障——從西北政法大學“申博”復議案看我國學位制度的完善［J］．中國教育法制評論，2010(8)：244-254．

［12］ 何海波．要反思的是整個學位管理體制——評西北政法大學不服“申博”決定行政復議案［J］．中國教育法制評論，2010(8)：254-257．

［13］ 劉文暉．專家把脈西北政法大學“申博”案［N］．檢察日報，2009-07-22(5)．