葉芳

摘要：從《檔案法》及其實(shí)施辦法的文本解讀上看，它們?cè)谏婕肮窕蚪M織對(duì)開放檔案的利用行為時(shí)，似乎都有意或無意省略了“權(quán)利”一詞，而且通篇法律文本也未設(shè)計(jì)對(duì)公民檔案利用權(quán)利進(jìn)行保障或救濟(jì)的任何措施。因此，筆者認(rèn)為，迄今為止在我國(guó)有關(guān)法律法規(guī)中檔案利用權(quán)利并未被確認(rèn)，它尚未成為一種法律權(quán)利，仍然只是一種應(yīng)有或事實(shí)上的權(quán)利。

關(guān)鍵詞：檔案利用；權(quán)利；科學(xué)控制

隨著公民權(quán)利意識(shí)的覺醒和權(quán)利要求的提高，檔案利用權(quán)利也應(yīng)進(jìn)行適度擴(kuò)展。這種權(quán)利擴(kuò)展首先體現(xiàn)在對(duì)檔案法律政策設(shè)計(jì)上的要求。

1.設(shè)計(jì)覆蓋文件管理全流程的信息開放政策

《政府信息公開條例》中指向的客體對(duì)象是處于形成、處理或保存等所有階段的政府信息，某一政府信息只要屬于主動(dòng)或被動(dòng)公開的范圍，不管其運(yùn)動(dòng)到什么階段或收藏與保存在什么地點(diǎn)均應(yīng)公開。這就意味著保存在機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門或文書處理部門、機(jī)關(guān)內(nèi)部檔案部門和國(guó)家檔案館等不同地點(diǎn)的政府信息均應(yīng)執(zhí)行統(tǒng)一的開放政策。但與此不相容的是，《檔案法》對(duì)處于國(guó)家檔案館保存階段的檔案開放政策則另有具體規(guī)定，而且這些規(guī)定又與《政府信息公開條例》的規(guī)定存在矛盾沖突。從法律位階和政策效應(yīng)上來看，《檔案法》對(duì)《政府信息公開條例》中的相關(guān)內(nèi)容具有否定作用。這就導(dǎo)致了在文件全流程管理中，現(xiàn)行、半現(xiàn)行文件的開放政策適用《政府信息公開條例》，而非現(xiàn)行文件的開放政策適用《檔案法》。由于《政府信息公開條例》是以“公開為原則，不公開為例外”作為立法指導(dǎo)思想，而《檔案法》及其實(shí)施辦法和有關(guān)規(guī)定強(qiáng)調(diào)的是以“檔案保管和控制”作為立法指導(dǎo)思想，所以說《政府信息公開條例》的開放度明顯高于《檔案法》及其實(shí)施辦法和有關(guān)規(guī)定。這就導(dǎo)致了現(xiàn)階段我國(guó)文件與檔案開放利用政策中存在著明顯的前松后緊現(xiàn)象，即處于現(xiàn)行與半現(xiàn)行階段的文件開放利用政策相對(duì)寬松，而處于非現(xiàn)行期的文件（即國(guó)家檔案館的檔案）開放利用政策卻相對(duì)嚴(yán)格，顯然，這不符合伴隨著時(shí)間推移，信息機(jī)密性遞減而其作用范圍應(yīng)該逐步擴(kuò)大的一般規(guī)律。因此，提高《政府信息公開條例》的法律位階或制訂《文件與檔案法》（或稱為《文件法》）將有利于從文件管理全流程上統(tǒng)一文件與檔案的開放政策。

2.形成對(duì)檔案利用權(quán)利科學(xué)控制的基本機(jī)制

正如前文分析的一樣，檔案利用權(quán)利是有限度的，對(duì)檔案利用權(quán)利的限度必須進(jìn)行科學(xué)的分析和控制。對(duì)檔案利用權(quán)利的科學(xué)控制可以分為兩個(gè)層面：一是對(duì)檔案合理利用行為進(jìn)行合法化確認(rèn)；二是從源頭上設(shè)計(jì)檔案開放與公布權(quán)行使機(jī)制。

對(duì)檔案合理利用行為進(jìn)行合法化確認(rèn)是在對(duì)檔案利用行為進(jìn)行合理化程度分析的基礎(chǔ)上，通過法律法規(guī)對(duì)這些合理利用行為進(jìn)行認(rèn)可的過程，它影響和決定著檔案利用權(quán)利本身的內(nèi)容及其可能實(shí)現(xiàn)的廣度和深度。由于檔案利用過程中不同信息權(quán)利之間矛盾沖突的普遍存在（例如檔案控制權(quán)與獲取權(quán)的沖突、檔案開放權(quán)與保密權(quán)的沖突等），這就決定了檔案利用應(yīng)是合理和合法的利用，并且合理的檔案利用行為也應(yīng)得到有關(guān)法律法規(guī)的確認(rèn)，例如檔案利用行為必須遵守著作權(quán)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。

如果僅就檔案利用權(quán)利本身設(shè)計(jì)檔案利用控制機(jī)制那么便是一種片面思維。這是由于檔案利用是對(duì)已開放檔案和未開放檔案的利用，檔案利用權(quán)利的實(shí)現(xiàn)在很大程度上受制于檔案開放程度。因此，要建立和完善檔案開放審查機(jī)制。筆者認(rèn)為，在檔案開放審查機(jī)制中起決定作用的是檔案開放審查與決定主體的政策執(zhí)行意識(shí)、能力與水平。從開放檔案信息的義務(wù)與責(zé)任、對(duì)檔案信息的理解力等方面看，檔案開放審查和決定主體不僅包括國(guó)家檔案館，還應(yīng)包括所有政府信息公開的義務(wù)主體。只要是政府信息公開義務(wù)主體依法開放與公布的檔案，任何享有政治權(quán)利的公民、法人或組織無論出于公務(wù)或私人目的均可對(duì)其進(jìn)行利用。

3.開發(fā)具有保障檔案利用權(quán)利實(shí)現(xiàn)的文件管理系統(tǒng)

檔案利用權(quán)利的實(shí)現(xiàn)依賴于數(shù)字檔案館或電子文件管理系統(tǒng)的功能完備。由于電子文件數(shù)量不斷增長(zhǎng)和種類日趨復(fù)雜，因此，開發(fā)建設(shè)功能完備的數(shù)字檔案館與電子文件管理系統(tǒng)就成為文件與檔案利用權(quán)利實(shí)現(xiàn)的基本保證。從國(guó)際范圍看，一些國(guó)家的數(shù)字檔案館或電子文件管理系統(tǒng)項(xiàng)目均將保障利用作為其建設(shè)的重要目標(biāo)之一。美國(guó)國(guó)家檔案文件管理局（NARA）建設(shè)電子文件檔案館（ERA）系統(tǒng)的重要目標(biāo)之一就是要保障具有合法權(quán)利的政府部門及公眾不管在何時(shí)何地都能利用文件與檔案。突出“在線利用”的文件管理系統(tǒng)功能（而不僅是保管或備份功能）設(shè)計(jì)對(duì)推進(jìn)有關(guān)主體檔案利用權(quán)利的實(shí)現(xiàn)將產(chǎn)生重要的保障作用。

由于不同的權(quán)利主體基于同一檔案客體對(duì)象會(huì)因利益目標(biāo)不同而產(chǎn)生不同的權(quán)利類型并伴有普遍的信息權(quán)利沖突現(xiàn)象，因此，從權(quán)利協(xié)調(diào)與平衡的原則和要求看，公民或組織基于某一檔案客體對(duì)象所產(chǎn)生的檔案利用權(quán)利始終都是有限度的，它必然會(huì)受到檔案開放或公布權(quán)、檔案秘密權(quán)、檔案作品著作權(quán)等相關(guān)權(quán)利的制約。因此，設(shè)計(jì)合理與合法的檔案利用權(quán)利控制機(jī)制就成為我國(guó)檔案立法的重要內(nèi)容。