靳繼東，武 佳

(東北財經(jīng)大學(xué)a.經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展研究院;b.公共管理學(xué)院，遼寧 大連 116025)

一、問題的提出

參與性是現(xiàn)代政治的典型特征之一。在我國的社會主義民主政治發(fā)展過程中，更是離不開社會公民的廣泛參與。黨的“十八大”報告中提出:完善基層民主制度，健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，以擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開、加強(qiáng)議事協(xié)商、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督為重點(diǎn)，拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利?；鶎用裰鞑粌H是我國社會主義民主政治的起點(diǎn)，也是體現(xiàn)我國人民當(dāng)家做主、參與管理社會事務(wù)的重要方面。通過人民深入?yún)⑴c基層民主的過程，可以提高人民參政議政的意識，從而推動我國上層民主的發(fā)展。

我國現(xiàn)實(shí)的基層政治生活包括兩個基本的層面:一個是以基層政權(quán)為核心的政治生活，一個是以基層群眾自治為核心的政治生活。［1］在以基層政權(quán)為核心的政治生活中，人民代表大會等制度為基層民主制度的發(fā)展提供了較為堅實(shí)的制度保障，而在基層群眾自治的政治生活中，由于居民的素質(zhì)所限和缺乏相關(guān)的引導(dǎo)部門，相關(guān)制度體系還很不成熟。在處于現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中的當(dāng)代中國，改革開放釋放出來的權(quán)利意識和利益訴求，要求各個層次、各個領(lǐng)域公民的政治參與。缺乏相關(guān)的制度基礎(chǔ)和引導(dǎo)，公民政治參與的迫切需要得不到有效滿足，必將阻礙我國基層民主政治的穩(wěn)定發(fā)展。

改革開放以來，盡管我國的基層民主政治發(fā)展取得了一定的成績，但是城市與農(nóng)村的發(fā)展步伐還存在一定的差異。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)等具體利益關(guān)系的明顯存在，農(nóng)村的村民自治制度蓬勃發(fā)展，廣大村民真正把自己當(dāng)做鄉(xiāng)村的主人，參與到村委會各項(xiàng)事務(wù)的決策管理中。在城市基層組織中，具體利益相關(guān)程度不高，或是即使涉及居民的切身利益，但由于多年來沉淀而形成的計劃經(jīng)濟(jì)體制下的“單位人”思想，城市居民并未完成向“社會人”的轉(zhuǎn)換過程，居民缺乏有效的意識和手段參與到基層民主和社會管理事務(wù)中來。

作為民主制度的重要環(huán)節(jié)和組成部分，選舉是衡量一個政體是否為代議制民主的核心指標(biāo)，從基層民主事務(wù)中的選舉過程來看待我國基層民主中民眾參與程度和基層組織遇到的問題，可以看出我國在基層民主中存在的一些問題。如何有效地利用一些行政手段改善城市基層民主的現(xiàn)狀，值得進(jìn)一步探討。本文以城市街道中選舉區(qū)級人大代表和社區(qū)其他民主事務(wù)為例，通過實(shí)地調(diào)查，探討我國實(shí)際的基層民主政治生活中存在的某些制度和程序上的問題。

二、調(diào)查過程

包頭市位于內(nèi)蒙古自治區(qū)中部，是內(nèi)蒙古自治區(qū)最大的工業(yè)城市，也是我國重要的基礎(chǔ)工業(yè)基地。近年來，先后獲得聯(lián)合國人居獎、全國文明城市、國家園林城市、國家衛(wèi)生城市等殊榮，是內(nèi)蒙古自治區(qū)也是我國中西部地區(qū)一個比較具有代表性的城市。其社區(qū)也經(jīng)歷了較長時間的發(fā)展過程，各體系相對成熟，對于研究社區(qū)的選舉情況具有較強(qiáng)的代表性。本文分別選取了包頭市三個較為典型的街道社區(qū)進(jìn)行分析。

在調(diào)研中，筆者就社區(qū)選舉區(qū)級人大代表等相關(guān)問題對街道辦事處、社區(qū)居委會等相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員進(jìn)行了訪談，以了解我國基層選舉的基本選舉程序辦法、在實(shí)際工作中遇到的問題和困難，以及具體應(yīng)對措施等。對社區(qū)居民進(jìn)行了訪談，以了解他們對社區(qū)選舉等基層民主事務(wù)的感受和看法。三個社區(qū)的基本情況如下。

Q街道:處于包頭市中心位置，管轄6個社區(qū)。其中街道內(nèi)有國家大型企事業(yè)單位，如學(xué)校、醫(yī)院等。居民以黨政機(jī)關(guān)工作人員、企事業(yè)單位職工為主，居民構(gòu)成較穩(wěn)定，居民對社區(qū)事務(wù)的關(guān)注度、參與度較高，社區(qū)文化構(gòu)建進(jìn)程快，社區(qū)體系較成熟。

G街道:處于包頭市工業(yè)區(qū)邊緣地帶，管轄7個社區(qū)。在歸入市政府社區(qū)體系之前，大部分一直屬于包頭市某大型軍工企業(yè)的家屬區(qū)，所以居民以該廠退休職工居多，且屬于老舊小區(qū)。居民對于社區(qū)工作的意見較大，社區(qū)建設(shè)還屬于起步階段。

K鎮(zhèn):處于包頭市城鄉(xiāng)結(jié)合地帶，管轄4個社區(qū)和3個村鎮(zhèn)。其中，社區(qū)前身多屬于包頭市某大型鋼鐵企業(yè)的家屬區(qū)，社區(qū)居民多以該廠職工為主;而3個村鎮(zhèn)因?yàn)榭拷菂^(qū)，屬于城中村，以來包打工的流動人員為主。社區(qū)建設(shè)在之前的單位建設(shè)中已粗具規(guī)模，發(fā)展相對較成熟。村鎮(zhèn)隨著流動人口的增多，管理較困難，且近年來隨著耕地的開發(fā)占用，以及鋪設(shè)道路涉及的拆遷問題等，使得城鄉(xiāng)結(jié)合部的村委會開展工作情況復(fù)雜。

1.關(guān)于社區(qū)選舉區(qū)級人大代表程序的相關(guān)調(diào)查

根據(jù)我國《選舉法》等相關(guān)法律規(guī)定，我國區(qū)級人大代表選舉程序主要包括劃分選區(qū)，根據(jù)選區(qū)選舉居民代表，再由街道辦事處組織居民代表選舉人大代表候選人。在實(shí)際情況考察中，主要看以下兩個程序的執(zhí)行:一個是社區(qū)居民如何直接選出居民代表，另一個是各選區(qū)的居民代表如何選出區(qū)級人大代表。這兩個程序，對之后人大代表反映選民建議和意見、表達(dá)民意、居民參政議政均具有重要意義。根據(jù)我國《選舉法》的相關(guān)規(guī)定，可以將區(qū)級人大代表選舉的流程用圖1表示。

圖1 區(qū)級人大代表選舉流程

在訪談中筆者了解到，三個街道雖都屬于包頭市區(qū)管轄，但由于歷史沿革、居民構(gòu)成以及所處地理位置等不同，仍然有著不同的具體情況。

在選舉居民代表的過程中，在Q街道，由于居民多屬黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位工作人員，居民日常生活忙碌，對其他居民的了解較少，因此導(dǎo)致選舉居民代表這個本應(yīng)由社區(qū)居民自主選舉產(chǎn)生的重要代表人不得不由社區(qū)居委會牽頭組織，聯(lián)系較為清閑的退休干部、黨員等來擔(dān)任居民代表的候選人，再由居委會組織居民投票產(chǎn)生。社區(qū)居民參與度較低，對選舉的關(guān)注度也較低。但在同處于市區(qū)的G街道、K鎮(zhèn)，由于多數(shù)社區(qū)居民同屬一個單位或是親戚關(guān)系錯綜，相互了解程度較高，在選舉居民(村民)代表的過程中居民(村民)的自主程度較高，選舉過程順利。

在居民代表選舉人大代表的過程中，主要是由各街道辦事處成立選舉委員會，確定人大候選人名單，召集居民代表召開選舉大會等，嚴(yán)格按照選舉程序展開。此處，城鄉(xiāng)的具體情況截然不同。在訪談中發(fā)現(xiàn)，雖然近年來隨著人民生活水平的提高，普通老百姓參政議政的情緒不斷高漲，但是由于人民代表大會在我國的具體地位和社區(qū)職能等限制，真正涉及城市居民切身利益的方面還較少，城市居民對于與自己基本權(quán)利息息相關(guān)的人大代表選舉的關(guān)注程度還有待提高。而與之形成鮮明對比的是在調(diào)查中的城中村的選舉情況，由于村委會作為一級村民自治組織，涉及集體財產(chǎn)、土地等問題，村委會事務(wù)與普通村民生活息息相關(guān)，且村民鄰里之間熟悉程度高，雖處于城鄉(xiāng)結(jié)合部地帶，村民參與選舉事務(wù)的熱情很高，選舉進(jìn)展順利。

2.關(guān)于社區(qū)居民對區(qū)級人大代表選舉情況的認(rèn)識和態(tài)度的相關(guān)調(diào)查

除對街道、居委會的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員采取訪談的方法了解我國基層選舉事務(wù)的具體情況外，筆者還對所調(diào)查的3個社區(qū)的居民進(jìn)行了街頭攔截式調(diào)查，了解他們對基層民主選舉人大代表的認(rèn)識情況和態(tài)度。本次共調(diào)查社區(qū)居民100人，所調(diào)查的問題和具體數(shù)據(jù)如下。(1)對選舉區(qū)級人大代表程序的了解程度:非常了解占16%，有大致了解占41%，了解較少占25%，完全不了解占18%;(2)對選舉人大代表與自身利益之間關(guān)系的認(rèn)識:認(rèn)為關(guān)系重大占33%，有一些關(guān)系占45%，關(guān)系不大占14%，毫無關(guān)系占8%。另外，在與被訪者的交談過程中，大部分居民認(rèn)為在如今的社會條件下，普通居民并沒有多少決定權(quán)，對該項(xiàng)民主事務(wù)的參與不會起到實(shí)質(zhì)性作用。

3.關(guān)于社區(qū)其他事務(wù)的民主參與情況的調(diào)查

隨著我國社區(qū)的不斷發(fā)展壯大，國家將越來越多的社會管理事務(wù)下放到了街道辦事處，一個成熟的社區(qū)具有政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、服務(wù)等多方面的功能，以滿足社區(qū)成員的多種需求。社區(qū)承擔(dān)著協(xié)助養(yǎng)老、醫(yī)療、治安、低保、計劃生育等多項(xiàng)職責(zé)，而這些職能的順利實(shí)現(xiàn)不僅需要社區(qū)工作人員，也需要社區(qū)主人即廣大居民的積極參與和大力配合，根據(jù)本社區(qū)的實(shí)際情況來解決出現(xiàn)的矛盾和問題。在調(diào)查過程中，筆者重點(diǎn)選取了社區(qū)建設(shè)體系相對較成熟的Q街道H社區(qū)進(jìn)行了調(diào)查。

H社區(qū)現(xiàn)有居民3001戶，6168人。轄區(qū)黨員764人，下設(shè)4個支部。社區(qū)辦公樓實(shí)現(xiàn)了五室兩站(計生服務(wù)室、圖書室、黨員活動室、電教室、警務(wù)室、居家養(yǎng)老服務(wù)站、文化站)進(jìn)社區(qū)。H社區(qū)是包頭市的精品社區(qū)，近年來獲得“全國青年文明社區(qū)”、“全國創(chuàng)建學(xué)習(xí)型家庭示范社區(qū)”、“自治區(qū)示范社區(qū)”等多項(xiàng)榮譽(yù)稱號。政府自動化辦公網(wǎng)絡(luò)和黨員干部現(xiàn)代化遠(yuǎn)程教育網(wǎng)等高科技辦公技術(shù)已延伸到H社區(qū)。在深入H社區(qū)調(diào)查并對H社區(qū)居委會主任的訪談中，筆者了解到，對于現(xiàn)在的社區(qū)事務(wù)管理，社區(qū)主要實(shí)行社區(qū)代表大會、議事協(xié)商委員會制度等。

以社區(qū)議事協(xié)商委員會制度為例，由本社區(qū)成立社區(qū)議事協(xié)商委員會，委員會成員由社區(qū)內(nèi)各類組織的負(fù)責(zé)人兼任，設(shè)主任一名(由社區(qū)黨支部選人兼任)，副主任兩名，實(shí)行義務(wù)工作制。主要工作程序如下:(1)社區(qū)居委會或符合條件的居民聯(lián)名提出議題，議題在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，由社區(qū)居委會統(tǒng)一受理;(2)在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，召開社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會聯(lián)席會議，對受理的議題進(jìn)行討論，研究提出具體意見，對影響本社區(qū)發(fā)展全局或涉及居民群眾重大利益的事項(xiàng)，報街道工委審定;(3)通過社區(qū)居民代表就議題廣泛征求居民群眾的意見、建議，涉及社區(qū)單位利益的要征求社區(qū)單位意見。

在實(shí)際運(yùn)作的過程中，由于現(xiàn)今城市的快速生活節(jié)奏以及鄰里越來越陌生的事實(shí)，這些相對較完善的社區(qū)議事制度等并未真正融入到社區(qū)管理的常態(tài)化運(yùn)行中。在訪談中了解到，社區(qū)居委會一直被各級政府視為下屬部門，從而輕易地將本應(yīng)由政府承擔(dān)的職責(zé)延伸到社區(qū)居委會，從而使社區(qū)居委會的職能嚴(yán)重行政化，而忽略了社區(qū)居委會是本社區(qū)居民的居民自治組織之一的基本事實(shí)。社區(qū)居委會日常工作的大部分時間都是在完成上級政府交予的各項(xiàng)任務(wù)，沒有精力也沒有條件發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)廣大居民自主決定本社區(qū)的事務(wù)的職責(zé)。以養(yǎng)老、低保、教育等這些涉及社區(qū)居民切身利益的事務(wù)為例，社區(qū)的上級單位街道辦事處并未對社區(qū)提出具體執(zhí)行要求，但居民方面卻有強(qiáng)烈需求，所以只能依靠社區(qū)居委會平衡多方利益，在情況允許的條件下，聯(lián)系政府相關(guān)部門如學(xué)校、社區(qū)醫(yī)院、義務(wù)社工等來多方配合盡力解決。而在此過程中，隨著社區(qū)居民主人翁意識的不斷加強(qiáng)，社區(qū)工作的不完善有可能造成居民的生活不便和情緒不滿等問題，使當(dāng)今社區(qū)居委會的工作越來越難開展。較完善的議事制度在缺乏有效組織領(lǐng)導(dǎo)的情況下，很難發(fā)揮其巨大的作用。

三、調(diào)查結(jié)果分析

通過對具體城市的走訪調(diào)查，可以發(fā)現(xiàn)一些在當(dāng)今中國城市基層民主建設(shè)中遇到的制度性和管理性缺陷。

(1)從政府即街道辦事處這一最低一級的行政機(jī)關(guān)來看，較完善的人民代表大會制度為基層政治生活提供了堅實(shí)的制度保障，相關(guān)的法律制度也提供了法律保障。但值得注意的是，有時居民的具體情況使居民真正參與到選舉實(shí)踐中的程度很有限。有限的政治權(quán)力和政治手段也制約著街道辦事處即選舉事務(wù)組織者的組織能力。

(2)從與居民直接接觸的社區(qū)居委會、社區(qū)服務(wù)站等居民自治組織來說，城市社區(qū)居委會是城市基層社區(qū)管理和公共服務(wù)的最基本載體，應(yīng)是中國特色社會主義民主制度的重要表現(xiàn)形式。但是隨著單位制管理的逐步轉(zhuǎn)換，國家通過社區(qū)建設(shè)重新構(gòu)建其在城市基層的權(quán)力和秩序，政府對城市基層社會的控制能力并沒有弱化。雖然出現(xiàn)了新的組織要素，如社區(qū)代表大會、議事協(xié)商委員會等，但居委會組織的組織性質(zhì)和實(shí)際運(yùn)作機(jī)制并未根本改變，民間自治組織建設(shè)進(jìn)程緩慢。社區(qū)一級組織承受著來自上級政府和居民需要的雙重壓力，缺乏有效的領(lǐng)導(dǎo)和建構(gòu)居民自治組織體系和制度的能力與條件。

不論是從區(qū)級人大代表選舉還是居民自治事務(wù)開展過程來看，社區(qū)更多的是執(zhí)行上級政府的意志，尤其是在區(qū)級人大代表選舉過程中，居委會在其中擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧⒉皇钦嬲l(fā)動群眾參與到這一重要的政治事務(wù)中來，而是將其當(dāng)成了上級交予的一項(xiàng)工作任務(wù)，片面刻板執(zhí)行規(guī)定要求，使社區(qū)選舉事務(wù)缺乏活力。

(3)民主完善的選舉程序和選舉活動需要充足的資金支持和人力支持，選舉經(jīng)費(fèi)是使民主選舉得以進(jìn)行的物質(zhì)保障。沒有一定的物質(zhì)保障，選舉工作就很難進(jìn)行。在我國的社區(qū)選舉事務(wù)中，雖然有一定的選舉經(jīng)費(fèi)，并且在《選舉法》第8條中規(guī)定:全國人民代表大會和地方各級代表大會的選舉經(jīng)費(fèi)，由國庫開支。但是當(dāng)涉及基層單位直到負(fù)責(zé)選舉投票具體工作的街道和居委會時，法律上規(guī)定的國庫開支并不能滿足選舉需要，組織選舉的單位財力有限。而有限的財力就很難保證選舉過程中的人力投入。

(4)公民意識有待提高。通過前述調(diào)查可以看出，雖然大部分居民對我國的基層民主選舉有一定了解，但是由于長期依靠政府的心態(tài)強(qiáng)烈，多數(shù)居民并未真正參與到參政議政以及我國的基層民主事務(wù)中來。另外，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，造成社區(qū)民主事務(wù)參與度較低的一個重要原因就是社區(qū)居民對社區(qū)的認(rèn)同感較低。除了對社區(qū)居委會的去行政化改革，另一個值得關(guān)注的問題就是提高居民的共同意識，只有當(dāng)居民有著對本社區(qū)的強(qiáng)烈關(guān)注，才能積極參與社區(qū)的民主事務(wù)。公民意識不高，是我國在基層民主過程中除制度缺陷外面臨的重大挑戰(zhàn)。

四、調(diào)查結(jié)論與思考

結(jié)合調(diào)查情況與上述各類問題的歸納不難發(fā)現(xiàn)，不論是裁撤街道辦事處、合并社區(qū)還是成立新的部門分擔(dān)社區(qū)居委會原有職能，當(dāng)今社區(qū)發(fā)展的新趨勢都強(qiáng)調(diào)通過去社區(qū)行政化來真正提高居委會的自治功能，給予社區(qū)一定的自由空間，以此來實(shí)現(xiàn)社區(qū)健康發(fā)展。這也同調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)的基層民主亟待解決的問題相符。聚焦到選舉這個社區(qū)民主的細(xì)節(jié)，在解決上述存在的問題時，也需要從創(chuàng)新制度實(shí)踐的角度具體討論和探索，解決社區(qū)選舉事務(wù)中存在的制度體制問題。

(1)政府層面的治理與放權(quán)。街道辦事處承擔(dān)著對選舉活動的組織和管理的重要職能，是連貫選舉制度與選舉活動的一個中間環(huán)節(jié)，因此，不論是上級政府在選舉事務(wù)的具體組織形式等方面更多地放權(quán)給街道，還是街道辦事處在一定的范圍權(quán)限內(nèi)更好地安排選舉的程序，通過不同的選舉宣傳手段和途徑來提高公民的參與程度都顯得相當(dāng)迫切。另一方面，從當(dāng)今社區(qū)居委會這一主要居民自治組織的嚴(yán)重行政化趨勢來看，上級的街道辦事處和區(qū)政府都應(yīng)從根本上認(rèn)識到居委會是作為居民自治組織這一性質(zhì)存在的，而不僅是執(zhí)行上級命令的組織。

(2)社區(qū)居民自治組織的服務(wù)對策。社區(qū)居民自治是社區(qū)居民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)，而不是社區(qū)居委會自治或居委會代替居民自治。組織是居民參與自治的基本條件，應(yīng)重視社區(qū)引導(dǎo)居民參與到民主事務(wù)中來的責(zé)任，提高社區(qū)工作人員的理論修養(yǎng)和素質(zhì)，完善民主的選舉制度和工作職責(zé)，使社區(qū)居委會等社區(qū)單位真正實(shí)現(xiàn)自治。

(3)引入非政府組織進(jìn)入社區(qū)。對于社區(qū)基層選舉事務(wù)中出現(xiàn)的人力、物力、財力的不足，除了要加大相應(yīng)級別國庫對基層民主選舉的資金支持外，政府還應(yīng)積極引入外部力量來參與到社區(qū)工作中來，組織不同類型的社區(qū)志愿者隊伍，健全激勵機(jī)制，形成資源相互交流的平臺。在社區(qū)選舉中，充分調(diào)動這些志愿者隊伍參與各項(xiàng)服務(wù)工作，以節(jié)約民主選舉中的人力資本。另外，隨著這些本社區(qū)志愿者組織的壯大發(fā)展，這些組織的代表人由于深入社區(qū)內(nèi)部，本身就可成為本社區(qū)居民利益的代表人，由這些代表人參與到我國的人民代表大會中，人民代表大會中參政議政的內(nèi)容也將更加緊密地結(jié)合公民的自身利益，從而提高人民群眾參政議政的能力與水平，有利于公民社會的發(fā)展。

(4)完善法律法規(guī)體系。在當(dāng)前的市場經(jīng)濟(jì)條件下，公民對法律的依賴程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對政府管理的依賴。在實(shí)踐過程中，新興物業(yè)公司、社區(qū)志愿者服務(wù)組織以及業(yè)主委員會等機(jī)構(gòu)都對社區(qū)的重新構(gòu)建以及調(diào)動公民參與基層民主的積極性發(fā)揮著越來越重要的作用。雖然目前有《選舉法》《物權(quán)法》等相關(guān)法律，但是具體的條例并不完善。完善相關(guān)法律，設(shè)立良好的組織架構(gòu)，對我國基層民主的選舉事務(wù)和公民的參與具有重大的意義。

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