孫 靚
(西南財經(jīng)大學,成都 611130)
財政轉(zhuǎn)移支付,由英國經(jīng)濟學家庇古在1928年提出。目前在我國,常被提及的財政轉(zhuǎn)移支付主要是指上級政府的財政收入轉(zhuǎn)做下級政府的收入來源以支付本級支出。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的過程推進,1994年我國實行分稅制財政體制,在核定地方收支數(shù)額的基礎上,與之配套地實行了中央財政對地方財政的財政轉(zhuǎn)移支付制度。該制度更好地實現(xiàn)了中央政府與地方政府之間稅種、稅權(quán)、稅管的劃分,調(diào)節(jié)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不均衡,更好地促進以人為本,全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展。
近年來,高等教育公平問題越來越成為人們關(guān)注的焦點,與義務教育相比,高等教育具備更多的私人物品性質(zhì),能夠顯著地改善人的社會生存狀況,而經(jīng)濟狀況對接受高等教育者的影響巨大,對于那些相對貧窮的求學者,應該給他們提供數(shù)量眾多、付費較低的學歷或非學歷的高等教育機會。高等教育又兼有公共產(chǎn)品的成分,存在巨大的正外部效應。因此,不應因經(jīng)濟因素失去選拔、培養(yǎng)高素質(zhì)精英人才從事高水平研究的機會,從而降低高等教育的培養(yǎng)質(zhì)量。從增進社會的公平、和諧與穩(wěn)定、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和培育創(chuàng)新核心技術(shù)方方面面來看,高等教育的公平問題顯得尤為重要。
“高等教育應是根據(jù)個人成績對一切人平等開放,使更多的人接受高等教育”。然而,高校入學機會的城鄉(xiāng)差距、階層差距、地區(qū)差距有較復雜的原因,其中,高等教育資源分配不合理是形成這些差距與不公的主要原因(見表1)。為了逐步縮小各地因財力發(fā)展失衡而導致的日漸增大的地方高等教育事業(yè)的差距,有必要從我國實施分稅制后各地政府對其所屬高校的財政投入現(xiàn)狀與投資能力出發(fā),研究促進高等教育均衡發(fā)展的財政轉(zhuǎn)移支付政策,這對促進全社會科學發(fā)展、和諧進步均具有一定的理論與現(xiàn)實意義。
表1 高等教育資源的省際差異
解決高等教育資源分配的不合理,經(jīng)費問題首當其沖,從財政轉(zhuǎn)移支付的角度研究經(jīng)費投入問題具有明顯的現(xiàn)實意義。
我國現(xiàn)行的經(jīng)費投入方式為 “綜合定額加專項補助”,是根據(jù)生均培養(yǎng)成本、學生人數(shù),以及各個高校的特殊發(fā)展需要來確定經(jīng)費的分配方式。通過表2不難看出,目前我國部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)的教育經(jīng)費投入并不均衡。另外,有些地區(qū)高校的自身融資是有難度的。教育經(jīng)費短缺已成為共性難題。
眾所周知,高等院校辦學需要大量辦學經(jīng)費。政府給予的經(jīng)費撥款不夠或者不均衡造成高校經(jīng)費短缺,不僅會影響到在校生的受教育質(zhì)量,更會影響到辦學規(guī)模,從而影響本地考生接受高等教育的機會。這樣一來,重點大學多的地區(qū),本地考生所擁有的優(yōu)質(zhì)高等教育入學機會就會多于重點大學少的地區(qū)考生所擁有的機會。
中央政府以財政轉(zhuǎn)移支付形式,通過強有力的宏觀調(diào)控,不斷加大對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)高等教育教育的投入,不失為解決高等教育資源分配不均衡的有效手段。
表2 2000年北京市與河南省人均財力、教育投入占本級財政支出比例、高校生均公用費比例
我國對于高等教育的財政轉(zhuǎn)移支付除了以上所述的現(xiàn)實必要性外還能從公共管理學、公共經(jīng)濟學等眾多學科中找到理論依據(jù)。
正外部性即經(jīng)濟主體從事的經(jīng)濟活動既使自己得益,也得益于其他經(jīng)濟主體,但卻未因此而得到應有報償。高等教育是政府提供的準公共產(chǎn)品,其受益范圍超過轄區(qū)邊界而外溢到其他地區(qū)。由于現(xiàn)階段我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡,大多數(shù)中、西部高校畢業(yè)生愿意去“北上廣”及東部沿海地區(qū)等經(jīng)濟發(fā)達的地方工作。這樣就出現(xiàn)了“中西部地區(qū)承擔教育資本而東部發(fā)達地區(qū)獲益”的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象使得“發(fā)達地區(qū)消費,欠發(fā)達地區(qū)買單”,嚴重影響了地區(qū)間經(jīng)濟的協(xié)調(diào),教育的公平。而且,政府可以從這些人力資本轉(zhuǎn)入的發(fā)達地區(qū)所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益中獲得比以前更多的財政收入,理應用這些財政收入對生源流出地區(qū)進行轉(zhuǎn)移支付來彌補這種損失,促進高等教育公平。
縱向財政失衡是指個不同層級的政府之間財政收入權(quán)與其承擔的財政支付權(quán)的不匹配現(xiàn)象,主要是支出權(quán)大于收入權(quán)??v向財政失衡主要是由財政分權(quán)引起,我國高等院校分為部屬院校和省屬院校,部屬院校由中央財政直接提供辦學經(jīng)費,而省屬院校則由地方政府提供辦學經(jīng)費。由于我國中央政府統(tǒng)一征收和管理國家稅收,而部屬院校的教育經(jīng)費由地方政府根據(jù)實際情況因地制宜的撥款,因此,對于教育資源稀缺,且省屬院校較多的地區(qū),中央政府通過縱向轉(zhuǎn)移支付來彌補地區(qū)間的教育發(fā)展差異是很有必要的。
橫向財政失衡是指同級政府間的財政收入能力和支出需求的差異。地方政府的財政橫向差異主要是由于地方經(jīng)濟發(fā)展水平不同造成地方財政收入差異從而影響地方政府對高校提供教育經(jīng)費的能力。根據(jù)表3可知,人均GDP較高,經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)高等教育資源比人均GDP低,經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)豐富。所以就高等教育而言,政府采取橫向轉(zhuǎn)移支付是減少政府間財政差異,解決財政失衡,促進高等教育公平的一個較好方式。
表3 2003年省際GDP與高等教育資源比較
一方面,由于我國的稅收制度及地方稅率的剛性,個人所得稅和流通稅會與通貨膨脹率同時攀升。所以在經(jīng)濟落后且稅收來源有限的情況下,地方政府通過增稅提高高等教育財政投入會加重企業(yè)和居民負擔并引起通貨膨脹,導致經(jīng)濟衰退進而造成社會動蕩。這顯然不是籌資的可行和理想的渠道。另一方面,與落后地區(qū)相比,發(fā)達地區(qū)財政資金的邊際效用卻是遞減的。所以,中央財政應通過財政轉(zhuǎn)移支付把教育資金投放到更需要它的地區(qū)。
高等教育財政轉(zhuǎn)移支付的目的是實現(xiàn)各地教育財政能力的均等化,縮小省際高等教育資源分配差距從而促進高等教育的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。然而,現(xiàn)行的高等教育財政轉(zhuǎn)移支付制度存在以下問題使得我國高等教育無法做到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
我國從1994年開始實行的財政轉(zhuǎn)移支付大致可分為兩類,一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付又可分為稅收返還、體制補助和過渡性轉(zhuǎn)移支付。由于我國實行的“基數(shù)法”稅收返還和體制補助是根據(jù)地方上繳的稅額來確定返還和補助的金額,經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)獲得的補助比經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)還要多,所以稅收返還和體制補助不僅無法縮小高等教育資源分配的區(qū)域性差距,在一定程度上還會加大這種差距。過渡性轉(zhuǎn)移支付可以起到平衡資源分配區(qū)域性差距的作用,但一般性轉(zhuǎn)移支付在我國財政轉(zhuǎn)移支付中只占很小一部分。而稅收返還和體制補助又在一般性轉(zhuǎn)移支付中占據(jù)很大比例,所以過渡性轉(zhuǎn)移支付的實際金額就少之又少。這就大大減弱了中央政府均衡高等教育資源分配的能力。另外,專項轉(zhuǎn)移支付是指上級政府為實現(xiàn)特定的宏觀政策目標,以及對委托下級政府代理的一些事務進行補償而設立的專項補助資金,主要分為無限額配套補助,有限額配套補助以及非配套補助三種形式。我國目前大多數(shù)專項教育轉(zhuǎn)移支付采用單一的有限額配套補助形式,然而這種形式意味著接受補助的地方政府需要籌集到一定數(shù)額的資金才能獲得上級政府的補助。這就使得財政實力較為雄厚的地方政府比財政實力薄弱的政府獲得更多的補助,從而無法有效地緩解高等教育資源的區(qū)域性分配不均。
目前,我國中央財政最大的專項轉(zhuǎn)移支付項目是“985工程”撥款。如表4和表5?!?85工程”已經(jīng)使得入選的學校獲得的資源,遠比未入選的多幾倍甚至幾十倍。而像河南省這樣教育落后的人口大省根本沒有“985工程”高校,這也就意味著河南省的所有學校都得不到這占中央財政收入的1%的專項轉(zhuǎn)移支付。而與此同時,北京市高等教育發(fā)達的區(qū)域有很多“985工程”高校,這些區(qū)域就可以享有這部分專項轉(zhuǎn)移支付。這樣一來,專項轉(zhuǎn)移支付就加大了高等教育資源的區(qū)域分配不平衡。
表4 目標定位:“世界一流大學”
表5 目標定位:“國內(nèi)一流、國際知名高水平大學”
目前,我國尚無涉及高等教育財政轉(zhuǎn)移支付事宜的法律,就連《預算法》也無相關(guān)條款。我國高等教育的財政轉(zhuǎn)移支付目前所依據(jù)的還是財政部1994年制定的《過渡期轉(zhuǎn)移支付方案》,相比于正規(guī)法律效力層次過低??陀^上造成了人們對高等教育轉(zhuǎn)移支付問題的重視不夠,也影響了權(quán)威性和可操作性。因缺乏明確統(tǒng)一且權(quán)威的法律規(guī)定而使得轉(zhuǎn)移支付顯得不僅不透明、不規(guī)范,出現(xiàn)了大量擠占、挪用、截留、沉淀現(xiàn)象。同時,高等教育的財政轉(zhuǎn)移支付的主體及其權(quán)利義務非常不明確。這就導致國家受損、高等教育資源分配不均,而某些部門獲利。
由于我國高等教育財政轉(zhuǎn)移支付制度尚不完善,現(xiàn)針對我國現(xiàn)行的高等教育財政轉(zhuǎn)移支付制度提出以下幾點建議。
首先,對一般性轉(zhuǎn)移支付進行“增量調(diào)整”。在我國高等教育財政轉(zhuǎn)移支付的總量不斷加大的環(huán)境下,中央政府可以采取 “稅收返還和體制補助的總量不變,但所占比例不斷減小”的方法,即在財政轉(zhuǎn)移支付的增量中給予過渡性轉(zhuǎn)移支付更多金額。當然,這些增加的金額一定要根據(jù)“因素法”,即選取一些不易受到人為控制的、能反映下級政府財政能力或(和)支出需求的客觀性因素,如人口規(guī)模、人口密度、人均GDP、工業(yè)化水平、城市化水平以及自然因素等來測算各地增加的過渡性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。
其次,中央政府可以通過加大彌補地方標準收入和標準支出的差額來保證地方政府的既得利益,從而保證經(jīng)濟落后地區(qū)的高等教育的資金來源。
再次,一定要逐年逐步地削減稅收返還和體制補助的數(shù)額,把握好節(jié)奏??梢試L試設立5—10年過渡期。不能使稅收返還和體制補助的數(shù)額驟減甚至馬上取締。
目前世界上的教育財政體系分為混合型和獨立型,而我國現(xiàn)行的是混合型的高等教育財政體系。由于高等教育的財政問題無法被單獨、系統(tǒng)、全面的管理,造成了一些因為效率低下而形成的弊端。高等教育轉(zhuǎn)移支付項目多頭管理,交叉重復;專項申報審批資金支付鏈條過長,需層層上報、審批等等。建立獨立的高等教育財政體系,就可以加強對高等教育財政轉(zhuǎn)移支付等過程的管理與監(jiān)督,提高決策的正確率從而提高高等教育財政體系的效率。
應根據(jù)我國財政體制改革的進程,建立起一套與我國高等教育現(xiàn)狀相適應的法律體系。首先應將高等教育財政轉(zhuǎn)移支付寫入《預算法》,待到我國高層教育的財政體制改革發(fā)展到較成熟的階段時,應單獨制定《高等教育財政轉(zhuǎn)移支付法》。在立法內(nèi)容上,不僅要確定中央財政對地方政府的高等教育財政轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額計算方法,也要確定其監(jiān)督檢查辦法及法律責任、懲處措施等等。
教育資源的均衡是教育機會公平的基礎,教育機會均等是現(xiàn)代社會教育公平的核心。財政轉(zhuǎn)移支付是一個復雜的系統(tǒng)工程,事關(guān)方方面面,用財政轉(zhuǎn)移支付的手段解決高等教育資源分配均衡問題也不是一蹴而就的,但只要能站在科學發(fā)展的高度認識這個問題,就一定會把事情辦好。
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