黃樂平 葉明欣

（北京義聯(lián)勞動(dòng)法援助與研究中心 北京 100872）

社會(huì)保險(xiǎn)法第四十一條規(guī)定，職工所在用人單位未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，發(fā)生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險(xiǎn)待遇，用人單位不支付的，從工傷保險(xiǎn)基金中先行支付……然而，社會(huì)保險(xiǎn)法實(shí)施一年多來，工傷保險(xiǎn)待遇先行支付的實(shí)施情況卻不容樂觀。

1 先行支付實(shí)施情況

2012年，北京義聯(lián)勞動(dòng)法援助與研究中心（以下稱義聯(lián)）針對(duì)工傷保險(xiǎn)待遇先行支付實(shí)施情況，對(duì)4個(gè)直轄市和283個(gè)地級(jí)市的人力資源社會(huì)保障部門進(jìn)行了電話訪談、政府信息公開申請(qǐng)、網(wǎng)站檢索、實(shí)地探訪。

1.1 接受申請(qǐng)的地區(qū)較少

義聯(lián)電話調(diào)查顯示，樣本地市中，可以接受工傷保險(xiǎn)待遇先行支付申請(qǐng)的僅有28個(gè)，占11.4%；明確表示“不可以申請(qǐng)”的地市多達(dá)190個(gè)，占77.2%；還有23個(gè)地市“不確定”是否可以申請(qǐng)；有5個(gè)地市“不知道”是否可以申請(qǐng)。即使在可以接受當(dāng)事人提出申請(qǐng)的地市，絕大多數(shù)表示即使申請(qǐng)人條件符合也無法確保申請(qǐng)結(jié)果，尚需相關(guān)部門研究決定。

1.2 宣傳力度不足

全國(guó)277個(gè)有官方網(wǎng)頁(yè)的地級(jí)市人力資源社會(huì)保障部門中，僅有13.7%的人社部門在其網(wǎng)站上公布了《社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法》，而進(jìn)一步公布當(dāng)?shù)毓ｋU(xiǎn)待遇先行支付配套實(shí)施細(xì)則的地市更少（僅有上海、廈門、大連、河池）。

1.3 社保工作人員業(yè)務(wù)知曉度不足

在12333 熱線能夠接通的城市中，咨詢員“知道”工傷保險(xiǎn)待遇先行支付的比例很低，僅有22.1%，其余77.9%的咨詢員表示“沒有聽說過”。對(duì)于未開通、接通12333 或咨詢員并不知曉先行支付的城市，義聯(lián)進(jìn)一步和當(dāng)?shù)厝肆Y源社會(huì)保障部門或社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)中工傷保險(xiǎn)業(yè)務(wù)人員聯(lián)系，發(fā)現(xiàn)仍有35.8%的工作人員“不知道”先行支付政策。

2 先行支付實(shí)施困境的原因

2.1 實(shí)施細(xì)則缺位

可操作性強(qiáng)的工傷保險(xiǎn)待遇先行支付實(shí)施細(xì)則，對(duì)于基層工傷保險(xiǎn)管理部門實(shí)施先行支付十分重要。目前，全國(guó)僅有9個(gè)地市出臺(tái)了工傷保險(xiǎn)待遇先行支付實(shí)施細(xì)則，雖然不少都是粗略的規(guī)定，但高達(dá)88.3%的地市卻明確表示沒有相應(yīng)實(shí)施細(xì)則。沒有配套的實(shí)施細(xì)則，就沒有可操作的標(biāo)準(zhǔn)和流程，多達(dá)80個(gè)地市也以此作為拒絕工傷保險(xiǎn)待遇先行支付申請(qǐng)的理由。

此外，配套實(shí)施細(xì)則的缺位，尤其是財(cái)務(wù)、審計(jì)配套政策的缺位，一方面讓工作人員面對(duì)具體情況無所適從，另一方面也提升了工作人員的潛在風(fēng)險(xiǎn)。如用人單位拒不支付，該以何種形式證明？先行支付每月傷殘津貼時(shí)，勞動(dòng)者和用人單位對(duì)工資數(shù)額有爭(zhēng)議，如何處理？追償失敗，在財(cái)務(wù)上如何核銷，如何通過審計(jì)關(guān)？在沒有明確實(shí)施細(xì)則的情況下，工作人員按照自己的理解行事，出現(xiàn)了問題如何承擔(dān)責(zé)任？面對(duì)這些懸而未決的問題，先行支付就很難在基層工傷保險(xiǎn)管理部門得到有效執(zhí)行。

2.2 基金支付風(fēng)險(xiǎn)的考量

一些地市拒絕接受先行支付申請(qǐng)的主要原因是“當(dāng)事人沒有參加工傷保險(xiǎn)，基金會(huì)出現(xiàn)缺口”，“用人單位若不存在了就沒有了被追償主體”。這2個(gè)理由反映出基層工傷保險(xiǎn)管理部門對(duì)開展先行支付后基金安全的擔(dān)心。

具體來看，基層工傷保險(xiǎn)管理部門對(duì)基金風(fēng)險(xiǎn)的憂慮來源于3 方面。（1）基金缺口。未參保工傷保險(xiǎn)的企業(yè)往往也不規(guī)范，沒有足夠的資產(chǎn)，先行支付后追回的可能性不大。在部分基金赤字或者結(jié)余不多的地區(qū)，一旦發(fā)生未參保職工群死群傷的情況，基金將會(huì)支付困難，并影響到參保職工的待遇支付。（2）部分工作人員擔(dān)心先行支付會(huì)給諸多企業(yè)造成“不參保就能享受待遇”的反向激勵(lì)，導(dǎo)致工傷保險(xiǎn)擴(kuò)面困難，進(jìn)一步影響基金收入。（3）道德風(fēng)險(xiǎn)。既可能出現(xiàn)某些工作人員違法操作、濫用先行支付許可權(quán)力，損害基金安全，也可能出現(xiàn)某些企業(yè)與工傷職工惡意串通，讓工傷職工申請(qǐng)先行支付后注銷企業(yè)，工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)無從追繳。

2.3 經(jīng)辦機(jī)構(gòu)能力不足

過去，工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)主要履行待遇發(fā)放的職能，現(xiàn)在則要承擔(dān)起先行支付的調(diào)查、決策、追繳等全新職能，原有的人力、物力和知識(shí)水平均無法適應(yīng)。而且，先行支付追繳工作的順利實(shí)施，需要得到法院、銀行等多部門的大力支持，對(duì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在多部門間的協(xié)調(diào)能力提出了更高要求。此外，工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)自身對(duì)先行支付政策認(rèn)知的欠缺，也成為影響先行支付落實(shí)的一個(gè)關(guān)鍵因素。

3 推進(jìn)先行支付實(shí)施的思考

3.1 充分認(rèn)識(shí)重要性

先行支付政策的落實(shí)具有明顯的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效應(yīng)。首先，工傷職工在較短時(shí)間內(nèi)獲得工傷保險(xiǎn)賠償后，可以及時(shí)進(jìn)行醫(yī)治和工傷康復(fù)訓(xùn)練，保障勞動(dòng)能力得到最大程度的恢復(fù)，降低今后對(duì)傷殘津貼的依賴程度，也能更多的參與勞動(dòng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。其次，工傷職工在發(fā)生工傷之前往往是家庭的主要?jiǎng)趧?dòng)力和主要經(jīng)濟(jì)來源，對(duì)他們的救濟(jì)也是對(duì)整個(gè)家庭的救濟(jì)，能夠最大限度地防止家庭崩潰，保障子女教育和成長(zhǎng)。再次，先行支付程序的效益優(yōu)于司法程序。該政策實(shí)施之前，工傷職工需要“單槍匹馬”的索賠，要經(jīng)過冗長(zhǎng)的工傷保險(xiǎn)待遇仲裁、一審、二審甚至強(qiáng)制執(zhí)行，國(guó)家也需要對(duì)每一起案件投入大量司法資源。在先行支付政策下，使用行政手段進(jìn)行調(diào)查、支付和追繳，在每個(gè)環(huán)節(jié)上都更為迅速和節(jié)約資源。

3.2 盡快出臺(tái)實(shí)施細(xì)則

（1）先行支付需要人社、財(cái)政、金融、司法等多部門間的協(xié)調(diào)和配合，而多部門的協(xié)作更需要在先行支付的實(shí)施細(xì)則中加以規(guī)范。此外，還應(yīng)明確，先行支付資金可由工傷保險(xiǎn)儲(chǔ)備金支付，并明確在儲(chǔ)備金不足的情況下，財(cái)政對(duì)儲(chǔ)備金補(bǔ)充的具體程序，對(duì)追償失敗的款項(xiàng)也應(yīng)有明確的財(cái)政和審計(jì)處理程序。

（2）明確工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)未參保用人單位的法定代表人和其他負(fù)責(zé)人享有追繳權(quán)。目前，工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在先行支付后能夠追繳的僅限用人單位，故普遍的擔(dān)心，即用人單位惡意注銷、解散以逃避工傷保險(xiǎn)責(zé)任。但從民法角度來看，根據(jù)我國(guó)破產(chǎn)法、公司法和相關(guān)司法解釋，企業(yè)未經(jīng)合法程序進(jìn)行注銷和解散，導(dǎo)致債權(quán)人損失的，直接負(fù)責(zé)人要承擔(dān)連帶責(zé)任。而且，若用人單位在明知不參保發(fā)生工傷后，單位資產(chǎn)不足以支付待遇，并以此種方法逃避賠償?shù)?，屬濫用股東有限責(zé)任，逃避債務(wù)，嚴(yán)重?fù)p害公司債權(quán)人利益，應(yīng)當(dāng)依照“刺破公司面紗”制度，為工傷職工承擔(dān)連帶責(zé)任。因此，先行支付實(shí)施細(xì)則中應(yīng)將用人單位的負(fù)責(zé)人列入追繳對(duì)象，加大追繳力度，防止違法用人單位規(guī)避責(zé)任。

（3）明確進(jìn)入民事法律程序的未參保工傷職工仍然可以申請(qǐng)先行支付。在實(shí)踐中，一些工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)以工傷職工已進(jìn)入民事法律程序?yàn)橛膳懦馄湎刃兄Ц兜纳暾?qǐng)。事實(shí)上，先行支付就是為了避免冗長(zhǎng)法律程序給勞動(dòng)者帶來的巨大傷害而設(shè)立的。進(jìn)入了法律程序就不能申請(qǐng)先行支付，無異于本末倒置。而且，若工傷職工同時(shí)積極進(jìn)入民事法律程序，有利于工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)固定證據(jù)和后續(xù)追償。此外，由于用人單位可以在執(zhí)行過程中提出異議，所以民事裁決、判決和強(qiáng)制執(zhí)行的并存，并不會(huì)導(dǎo)致經(jīng)辦機(jī)構(gòu)所擔(dān)心的追繳時(shí)用人單位雙賠的出現(xiàn)。

3.3 提高基金統(tǒng)籌層次，降低基金風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)《2011年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，我國(guó)全年工傷保險(xiǎn)基金收入466億元，支出286億元，年末基金累計(jì)結(jié)存642億元，儲(chǔ)備金結(jié)存101億元。根據(jù)2011年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，各省級(jí)地區(qū)的工傷保險(xiǎn)基金（含儲(chǔ)備金）均有結(jié)余，累計(jì)結(jié)余最少的西藏地區(qū)也有1個(gè)億。根據(jù)義聯(lián)的調(diào)查，發(fā)達(dá)地區(qū)，如北京、山東等，均表示在先行支付上沒有財(cái)政壓力；工傷高發(fā)的重工業(yè)地區(qū)，如貴州，雖然某些地市在支付上存在不小的基金壓力，但其也正以此積極申請(qǐng)省里儲(chǔ)備金的支持。從某種意義上來說，先行支付的實(shí)施，或可對(duì)夯實(shí)工傷保險(xiǎn)基金市級(jí)統(tǒng)籌、加快省級(jí)統(tǒng)籌步伐，具有一定促進(jìn)作用。

不過，也應(yīng)進(jìn)一步完善先行支付政策以降低基金風(fēng)險(xiǎn)。（1）用于先行支付的基金應(yīng)逐步獨(dú)立于既有基金核算。有些人認(rèn)為，現(xiàn)行的先行支付政策存在一定的不公正，因?yàn)閰⒈Ｆ髽I(yè)繳納的保費(fèi)應(yīng)該用于改善參保職工的待遇，在有結(jié)余的情況下，可以用于降低費(fèi)率或者提高待遇水平。所以，獨(dú)立核算后，就可以明確政府的財(cái)政補(bǔ)貼義務(wù)，同時(shí)也能促進(jìn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)加大追繳力度。（2）先行支付應(yīng)加大對(duì)違法用人單位的懲罰力度。如美國(guó)馬里蘭州的先行支付基金，在未繳工傷保險(xiǎn)罰款外，還要額外征收賠償數(shù)額15%的罰金（不超過5000 美元）。

3.4 加大對(duì)勞動(dòng)者的宣傳

社會(huì)各界應(yīng)加大對(duì)未參保工傷職工的普法宣傳，鼓勵(lì)符合條件的工傷職工積極申請(qǐng)先行支付，向工會(huì)、法律援助機(jī)構(gòu)尋求幫助，通過行政復(fù)議、行政訴訟等法律行動(dòng)捍衛(wèi)自己的權(quán)利。

[1] 法律出版社法規(guī)中心.中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法注釋本[M].北京: 法律出版社,2010.

[2] 于欣華.工傷保險(xiǎn)補(bǔ)償先行支付原則初探[J].現(xiàn)代職業(yè)安全,2010(12):92.

[3] 向春華.以社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)為核心——訪全國(guó)人大法工委行政法室副主任張世誠(chéng)[J].中國(guó)社會(huì)保障,2010(12):16.