崔玉平 陳克江

基金項目：江蘇高校哲學社會科學研究重點項目“長三角區(qū)域高等教育聯(lián)動改革與協(xié)調發(fā)展的目標、思路、主要內容與政策措施研究”，項目編號：2011ZDIXM032。

收稿日期：2013-03-19

作者簡介：崔玉平（1964-）， 男，黑龍江林口人， 蘇州大學中國特色城鎮(zhèn)化研究中心研究員，蘇州大學教育學院教授，博士生導師， 從事高等教育學、教育經(jīng)濟與管理研究；陳克江（1975-）， 男，山東棗莊人，蘇州大學教育學院博士研究生，南通大學助理研究員，從事高等教育學研究；蘇州，215123。

摘 要：區(qū)域高等教育一體化進程，客觀上受到行政邊界壁壘制約，要求區(qū)域高等教育治理方式實現(xiàn)實質性變革，要求在空間鄰近的大都市圈或城市群一體化進程中探索高等教育行政區(qū)劃改革與重構。從理論上看，區(qū)域高等教育一體化管理體制的改革與重構至少有三種方案需要權衡和比較：打破省際界限，建立高等教育功能區(qū)；構建政府、市場和社會三維框架下的多中心治理機制；通過治理的橫向網(wǎng)絡，形成多部門聯(lián)合的多層次治理。根據(jù)長三角區(qū)域高等教育發(fā)展現(xiàn)狀，建立高等教育主體功能區(qū)是長三角區(qū)域高等教育一體化治理的最佳選擇。

關鍵詞：高等教育；區(qū)域一體化；長三角區(qū)域；功能區(qū)

中圖分類號：G646 文獻標識碼：A 文章編號：1671-1610（2013）03-0063-07

隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展，中國特色的經(jīng)濟市場化進程不斷加快，以長江三角洲為代表的區(qū)域經(jīng)濟社會一體化發(fā)展格局日漸顯現(xiàn)。區(qū)域經(jīng)濟社會一體化既為區(qū)域高等教育改革與發(fā)展指明了方向，也為區(qū)域高等教育在新的起點上實現(xiàn)新跨越提出了新要求。在區(qū)域經(jīng)濟社會一體化大背景下，區(qū)域高等教育要完成提升區(qū)域人力資源和智力資源水平、實現(xiàn)區(qū)域科技協(xié)同創(chuàng)新，滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需求、增強區(qū)域綜合實力等任務，就需要實現(xiàn)區(qū)域內高等教育的一體化發(fā)展。

區(qū)域內各空間高等教育主體單元之間通過資源整合，優(yōu)勢互補，聯(lián)動培養(yǎng)高質量的高層次人才，協(xié)同開展科研創(chuàng)新活動，共同提升大學文化對區(qū)域經(jīng)濟社會的引領作用，提高區(qū)域高等教育綜合競爭力，實現(xiàn)區(qū)域高等教育一體化，已經(jīng)成為實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會一體化目標的戰(zhàn)略要求和必要條件。區(qū)域高等教育一體化是高等教育對區(qū)域經(jīng)濟社會一體化的積極回應，也是區(qū)域高等教育發(fā)展的必然趨勢。區(qū)域高等教育一體化作為區(qū)域經(jīng)濟社會一體化的必要條件和協(xié)同對象，在提高區(qū)域競爭力、提供與區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構和經(jīng)濟布局相適應的人力資源和技術支持、促進區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展等方面發(fā)揮著戰(zhàn)略性和基礎性作用。

在區(qū)域高等教育一體化過程中，如何突破現(xiàn)有行政管理體制束縛，建立新型的區(qū)域高等教育協(xié)作統(tǒng)籌機制，是區(qū)域高等教育一體化發(fā)展所面臨的現(xiàn)實問題。

一、區(qū)域及區(qū)域高等教育一體化的界定

如何界定區(qū)域？由于研究目的不同，遵循不同的標準，可以采用空間方法或非空間方法來構建區(qū)域。基于空間方法的區(qū)域劃分，要求同一區(qū)域內空間單元之間具有空間鄰近性或鄰接性；而基于非空間的分類程序或分組策略劃分出來的區(qū)域則不一定具備這一屬性。兩種構建區(qū)域方法的共同做法是根據(jù)研究對象或空間單元的一個或多個屬性值的相似性實現(xiàn)對研究對象的分類，使得區(qū)域內部各空間單元屬性值的方差最小，而區(qū)域之間方差最大，保證至少在某一種屬性上區(qū)域內部具有同質性，區(qū)域之間具有異質性。據(jù)此方法，可以形成三種類型的區(qū)域。第一種是具有地理相似性和空間鄰接性的同質區(qū)域（uniform regions）[1]172；第二種是依據(jù)人類社會及經(jīng)濟活動特征與交互依賴性的不同來劃分界限而形成的功能區(qū)域（functional regions）[1]173；第三種是具有明確地理邊界的行政區(qū)域（administrative regions），一般由政府及公共管理部門為了方便空間管理而構造出來的。

本文所談的區(qū)域高等教育中的區(qū)域，如長三角、珠三角、京津冀等，既屬于空間同質區(qū)域，也屬于功能區(qū)域。它是在空間鄰近的大都市圈或城市群的基礎上，基于進一步發(fā)揮高等教育功能的需要而提出來的，它是一種社會產(chǎn)物，也是經(jīng)濟社會中的一種構建力量，既是目的，也是手段，其目的在于打破原有的教育行政區(qū)界限。因此，可以說區(qū)域高等教育一體化是在空間鄰近的大都市圈或城市群社會經(jīng)濟一體化進程中探索高等教育行政區(qū)劃改革與重構的過程。

在經(jīng)濟學中，一體化最初指廠商通過各種契約、協(xié)定、聯(lián)盟或收購、兼并和接管等方式聯(lián)合形成某種生產(chǎn)組織，可分為橫向一體化與縱向一體化。前者指為相同市場而競爭的廠商之間的合并或兼并；后者指上下游企業(yè)或處于供給與需求地位的雙方企業(yè)之間的結合。[2]區(qū)域一體化，最初是指區(qū)域經(jīng)濟一體化。第一屆諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者丁伯根（Jan Tinbergen）認為一體化是以區(qū)域為基礎，提高區(qū)域內的要素流動，達到資源的有效配置和利用[3]。國內有學者認為，區(qū)域經(jīng)濟一體化是指不同空間經(jīng)濟主體之間為了生產(chǎn)、消費貿(mào)易等利益的獲取而產(chǎn)生的市場一體化，包括從產(chǎn)品市場、生產(chǎn)要素市場到統(tǒng)一經(jīng)濟政策的逐步演化，是狀態(tài)與過程、手段與目的的統(tǒng)一[4]。區(qū)域經(jīng)濟一體化促進區(qū)域內經(jīng)濟資源向著具有取得最大經(jīng)濟效益的區(qū)位流動，這種高度的流動性推動了區(qū)域內稀缺經(jīng)濟資源實現(xiàn)最優(yōu)化配置。由此可見，區(qū)域一體化的核心特征是區(qū)域內各種要素的自由流動以實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和功能互補，是為了競爭合作、利益分享和創(chuàng)造更多可分享利益而形成利益聯(lián)合體的過程。以此類推，可以認為高等教育區(qū)域一體化是在區(qū)域高等教育發(fā)展過程中為了達成區(qū)域高等教育發(fā)展的良好格局，通過突破區(qū)域內阻礙高等教育資源優(yōu)化配置的體制性障礙，推動高等教育資源及其效益跨時空流動，建立區(qū)域優(yōu)質資源共享、聯(lián)動發(fā)展、功能互補和正向效應溢出的機制與學術生態(tài)區(qū)，提升區(qū)域高等教育綜合競爭力的過程。

二、長三角區(qū)域高等教育一體化進程對現(xiàn)行行政區(qū)劃的挑戰(zhàn)

（一）長三角區(qū)域高等教育一體化進程

博洛尼亞進程表明，高等教育區(qū)域一體化、國際化是世界高等教育發(fā)展的共同趨勢。遵循這一發(fā)展趨勢，長三角高等教育一體化進程也在逐步推進。

崔玉平 陳克江：區(qū)域一體化進程中高等教育行政區(qū)劃改革與重構

長三角所屬江浙滬三省市是我國東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，是我國綜合實力最強的區(qū)域。同時，也是教育發(fā)達地區(qū)。截止2012年初，長三角地區(qū)擁有普通高校318所，占全國135%，其中“985”工程高校8所，占全國178%；“211”工程高校21所，占全國20%。[5]近年來，隨著區(qū)域經(jīng)濟合作與交流日益密切，長三角地區(qū)區(qū)域一體化格局日趨明顯并陸續(xù)在各個領域取得進展。作為長三角地區(qū)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展的重要組成部分，區(qū)域高等教育一體化的進程也日益引起政府和社會的關注。目前長三角已有20多座中心城市、50多座中等城市、1400多座小城鎮(zhèn)都納入了“2小時都市圈”，這是世界少有的城市群[6]，在這個巨型城市群中積聚著巨量高等教育資源，加強城市間高等學校合作發(fā)展與協(xié)同創(chuàng)新，勢能巨大，有望成為中國東部經(jīng)濟發(fā)展的新動力源。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》[7]提出要探索省際教育協(xié)作改革試點，建立跨地區(qū)教育協(xié)作機制。這為長三角地區(qū)高等教育一體化發(fā)展提供了政策導向和改革思路。在江浙滬三地政府的主導下，長三角區(qū)域高等教育的管理者與實踐者在平臺建設、資源共享、校際合作、設立辦事機構、建立聯(lián)動機制等方面進行了廣泛深入地探索和實踐，有力推動了長三角區(qū)域高等教育一體化進程。

為沖破體制性障礙，聯(lián)手構建長三角教育優(yōu)勢圈，自2003年起，長三角地區(qū)兩省一市教育行政部門通過頻繁的訪問和考察，經(jīng)多方磋商，就三地教育合作達成共識，并簽署了《長江三角洲人才開發(fā)一體化共同宣言》[8]和《長三角高校畢業(yè)生就業(yè)工作合作組織合作協(xié)議書》[9]等政策文件，就區(qū)域人才開發(fā)開展交流和合作。隨后兩省一市簽訂《關于加強滬蘇浙教育合作的意見》[10]，這標志著長三角地區(qū)教育合作正式啟動。長三角地區(qū)首先在交流機制和工作組織方面開始探索區(qū)域教育一體化的發(fā)展。此后三方又陸續(xù)簽署了《關于建立長三角教育協(xié)作發(fā)展會商機制協(xié)議書》[11]等政策文件，長三角區(qū)域高等教育一體化的進程邁開了實質性步伐， 拓展了區(qū)域一體化合作領域。2010年3月三省市成立了長三角教育聯(lián)動發(fā)展協(xié)調領導小組及其辦公室，負責協(xié)調聯(lián)動發(fā)展的重大事項與問題，這標志著三省市在教育改革領域全面協(xié)作邁上了一個新臺階。至此，三省市區(qū)域高等教育一體化制度和組織框架構建完成，有效地推動了長三角區(qū)域內高等教育之間的各項合作和交流。

在有效的制度和組織框架下，長三角教育系統(tǒng)進行了廣泛交流合作。如探索和實踐高等教育專家資源庫、高等學校大型儀器設施、高校圖書館資源等教育資源共享的方式和途徑，搭建長三角教育科研信息平臺，定期召開長三角教育聯(lián)動發(fā)展研討會，共同舉辦長三角地區(qū)國際教育合作等，這些活動的開展有效地推動了長三角高等教育區(qū)域一體化進程的發(fā)展。2011年，為加快推進區(qū)域高等教育一體化發(fā)展，優(yōu)化高等教育資源配置，受美國常春藤盟校的啟發(fā)，復旦大學、上海交通大學、同濟大學、浙江大學、浙江工業(yè)大學、浙江理工大學、南京大學、東南大學等8所高校組成了長三角高校合作聯(lián)盟（簡稱“E8”），實行“交換生”計劃和“學分互認”計劃，實現(xiàn)精品課程和通識課程共享?？梢哉f，經(jīng)過三方省級政府的有力推動，基本上打破了教育資源互相對等開放的壁壘和障礙。2012年，為加速長三角地區(qū)高校合作和高等教育資源的統(tǒng)籌，優(yōu)化資源配置與共享，上海、江蘇、浙江、安徽三省一市教育行政部門簽署了《關于建立新一輪長三角教育協(xié)作發(fā)展會商機制協(xié)議書》[12]，擴大了合作范圍、增強了區(qū)域統(tǒng)籌，推動了高等教育全方位合作水平進一步提高， 長三角共建“教育綜合改革試驗區(qū)”也提上日程[13]。

通過政府卓有成效的主導推動，長三角區(qū)域高等教育一體化進程得到了迅速提升，對區(qū)域高等教育的跨越式發(fā)展作出了重大貢獻。目前，三省市政府正積極爭取獲批建設“長三角教育綜合改革試驗區(qū)”，并提出了建設方案，謀求區(qū)域高等教育更深層次的融合與互動[14]。

（二）長三角區(qū)域行政分割對區(qū)域高等教育一體化的消極影響

在江浙滬三省市政府的積極主導推動下，長三角區(qū)域高等教育一體化進程取得了矚目成績。但是，應當看到，長三角區(qū)域高等教育優(yōu)質資源流動、共享與擴散仍然存在較大局限性；與金融、貿(mào)易、交通、信息服務等行業(yè)一體化進程相比，高等教育一體化進程相對滯后，尚未產(chǎn)生強大的合作與輻射效應，對區(qū)域內經(jīng)濟社會及產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的發(fā)展并未發(fā)揮理想作用；區(qū)域高等教育深度合作和實現(xiàn)有效聯(lián)動還存在很多困難與挑戰(zhàn)。原因有多方面，其中行政性壁壘的存在是一個重要因素。現(xiàn)行管理體制和行政區(qū)劃引起的各省市教育發(fā)展自成體系，發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃各自獨立，致使區(qū)域整體教育優(yōu)勢得不到發(fā)揮，影響了區(qū)域高等教育一體化進程。例如，長三角的16個城市分屬江浙滬三地，單是區(qū)域內的高校就存在著3條線（中央、省、市）和5個層面（“985”、“211”、地方重點、地方一般、民辦）的區(qū)分，管理權限分屬各個行政系統(tǒng)，很大程度上阻礙了高等教育要素的合理配置[15]。其實，空間如此相近、文化如此相容的省域之間高等教育完全可以協(xié)作發(fā)展，單一省域要提升高等教育競爭力，不必選擇和制定一個“攤大餅式”的“求大求全”戰(zhàn)略。

長三角高等教育區(qū)域一體化的最大問題是各自為政，空間分割和地方保護主義阻礙了優(yōu)質稀缺高等教育資源的流動、合作與分享。盡管隨著經(jīng)濟社會一體化水平的提高，隨著國家區(qū)域發(fā)展政策與規(guī)劃的調整，中央與地方高校之間的分割、地方之間的分割和地方保護主義的內容和表現(xiàn)形式也在發(fā)生變化，但造成該現(xiàn)象的體制性根源依然存在，行政性分權下的中央與地方之間的高校管理權力結構、高等教育資源產(chǎn)權的屬地化、部屬高校與地方高校財政來源的不同，以及計劃經(jīng)濟時代遺留的高等教育布局，共同造成了區(qū)域高等教育一體化的體制障礙。

長三角區(qū)域行政分割對區(qū)域高等教育一體化的消極影響，具體表現(xiàn)在三個方面：

第一，行政壁壘導致區(qū)域合作成本上升，一體化發(fā)展的“紅利”不顯著?，F(xiàn)行行政區(qū)劃和管理邊界分割一定程度上形成體制性制約，各級地方政府的不同利益訴求直接制約著長三角區(qū)域高等教育一體化的發(fā)展。盡管兩省一市定期召開教育廳局長聯(lián)席會議，不過“務虛”成分較重，將研究課題切實轉化為教育生產(chǎn)力的進程緩慢。行政壁壘造成的人事制度差異、政府部門職能界限、教育管理及評價體系差異、各省市教育發(fā)展自成體系等現(xiàn)狀決定了區(qū)域整體教育優(yōu)勢難以得到良好發(fā)揮，從而阻礙區(qū)域教育的合作與交流，導致區(qū)域合作成本直線上升。

第二，次區(qū)域各自為政，不可避免地產(chǎn)生教育資源競爭無序，難以為教育一體化提供有效的環(huán)境支撐。政府、社會各界共同參與的推進一體化的區(qū)域性大環(huán)境的形成，是區(qū)域一體化順利推進的前提。各省市教育發(fā)展的獨立規(guī)劃導致區(qū)域整體在優(yōu)質資源利用、專業(yè)設置與調整、招生協(xié)商、人才培養(yǎng)、產(chǎn)學研聯(lián)合、師資培養(yǎng)、科研協(xié)同創(chuàng)新等方面的合作難以形成利益導向機制，無法形成區(qū)域內適應產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的專業(yè)設置與人才培養(yǎng)的動態(tài)反饋與調整機制。各省市之間無法實現(xiàn)廣泛的、深層次的合作，在一定程度上束縛了長三角區(qū)域高等教育一體化向更高層次、更有效率的方向發(fā)展。

第三，缺乏高等教育發(fā)展的區(qū)域整體規(guī)劃，導致區(qū)域高等教育發(fā)展同質化嚴重。長三角區(qū)域內各空間單元毗鄰，各城市自然、歷史與人文環(huán)境相同相容，經(jīng)濟實力相近，智力資源需求結構大致相同，導致區(qū)域學科專業(yè)設置趨同、教師隊伍建設和教育設施同質、許多高校缺乏辦學特色、兩省一市高校教育與科研建設出現(xiàn)雷同、可替代性、資源開發(fā)不足、單一省域國際競爭力不強等現(xiàn)象。目前，通過統(tǒng)一協(xié)調規(guī)劃，避免高等教育結構及辦學模式的同質化，已經(jīng)成為長三角區(qū)域高等教育一體化前進道路上的一個挑戰(zhàn)。

中國是一個政府主導型的發(fā)展中國家，只有通過政府進行強制性制度創(chuàng)新，才能打破傳統(tǒng)高等教育體制的制度均衡，從而推動區(qū)域高等教育向一體化方向發(fā)展。通過建立區(qū)域政府合作與統(tǒng)籌機制，依靠政府間的合力與協(xié)同，積極推動區(qū)域高等教育一體化，是在現(xiàn)行體制下實現(xiàn)區(qū)域高等教育一體化發(fā)展的理性選擇。

長三角地區(qū)構筑中國“教育高地”，追趕世界大都市圈，打造國際教育中心的輝煌構想，需要國家出臺對區(qū)域高等教育一體化給予實質性支持的政策[16]。解決區(qū)域高等教育一體化發(fā)展所面臨的一系列綜合性、整體性、跨行政區(qū)域的問題，需要體制和制度上的突破，需要對地方行政運行的體制、機制進行重塑與再造，高等教育的管理體制要實現(xiàn)從地方型行政向區(qū)域型行政的轉變。首先，為協(xié)調多方利益，制定和推行區(qū)域高等教育發(fā)展中的公平合理的政策，要建立權威性跨省、市的綜合協(xié)調機制；其次，在教育或高等教育領域內進行行政區(qū)劃調整。區(qū)域內的高等教育由統(tǒng)一機構統(tǒng)一管理，化解區(qū)際高等教育發(fā)展的各類問題。

三、區(qū)域高等教育管理體制改革與重構的方案抉擇

區(qū)域高等教育一體化進程的發(fā)展，對傳統(tǒng)的教育管理體制、利益格局、發(fā)展戰(zhàn)略、教育行政決策模式帶來挑戰(zhàn)，迫切要求進行高等教育管理體制創(chuàng)新，構建適應區(qū)域高等教育一體化發(fā)展的高等教育管理體制和行政區(qū)劃結構。巨人政府理論、多中心治理理論和新區(qū)域主義理論等有關新理念、新觀點、新成果，為形成區(qū)域高等教育一體化的發(fā)展動力機制、推動長三角區(qū)域高等教育一體化建設提供了理論基礎和指南。根據(jù)長三角區(qū)域現(xiàn)實運行情況，綜合我國高等教育發(fā)展的歷史和現(xiàn)狀，借鑒西方國家的經(jīng)驗，長三角區(qū)域高等教育一體化行政管理體制改革與重構的方案可以有以下三個：

（一）基于巨人政府理論建立高等教育功能區(qū)

巨人政府論認為，大都市區(qū)數(shù)目眾多的政府集體行動無法滿足社區(qū)的公共利益需求， 甚至會導致混亂和崩潰[17]。因此， 一體化的政府結構可以實現(xiàn)大都市區(qū)利益， 碎片化的地方政府會阻礙大都市區(qū)自我實現(xiàn)的能力。根據(jù)巨人政府論，權威的一體化政府可以減少區(qū)域內城市政府間圍繞經(jīng)濟發(fā)展的競爭，從而減少了資源浪費、增加了稅收收入，有利于大都市區(qū)的和諧發(fā)展[18]。大區(qū)域政府的建立主要是為了實現(xiàn)三個目的：經(jīng)濟規(guī)模效應，提高政府服務效率和使政府責任更有針對性[19]178。高等教育的發(fā)展離不開其他社會系統(tǒng)尤其是政府行政管理系統(tǒng)的支持。因此，可以根據(jù)區(qū)域內部集成協(xié)調發(fā)展或功能一體化原則，建立以承擔高等教育改革先行先試和高等教育發(fā)展爭先創(chuàng)先為主要功能或職責的功能區(qū)或高等教育特區(qū)，通過大區(qū)域政府進行統(tǒng)一協(xié)調和管理。

通過政府機構的合并，使大都市區(qū)的制度性邊界與經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)模相適應。這樣可以減少區(qū)域內不必要的資源浪費和無謂的競爭，提高公共效率。針對中國各都市區(qū)高等教育一體化進程的實際情況，通過撤并或合并各省市高等教育管理部門，建立一級相對獨立于政府其他部門的高于省級的高等教育行政區(qū)管理機構，行使區(qū)域內高等教育發(fā)展各項管理職能。這種方案既符合行政大部制改革趨勢，又能夠保障區(qū)域教育資源共享，建立支持和促進區(qū)域內高等教育發(fā)展的互利和多方共贏的合作體系，為區(qū)域教育一體化提供支撐和保障。超越省際權限的特別行政區(qū)管理機構的建立，使區(qū)域高等教育的發(fā)展得到統(tǒng)一規(guī)劃，充分協(xié)調各省市高等教育生產(chǎn)能力，便于各項決策得以迅速貫徹實施，形成規(guī)模效應和擴散效應。

通過以上分析，長三角區(qū)域高等教育一體化途徑可以采取與大學區(qū)制既有區(qū)別又有聯(lián)系的模式，即將整個長三角區(qū)域視為一個教育功能區(qū)，建立直接隸屬教育部的統(tǒng)一管理該功能區(qū)高等教育事務的特別行政機構，通過這個高度集權的權威性統(tǒng)一管理機構，統(tǒng)籌治理區(qū)內一切有關學術和高等教育行政事項，諸如撥款、招生、專業(yè)設置、資源共享、學科專業(yè)優(yōu)化開發(fā)與重點開發(fā)的空間布局、體制改革和高等教育服務貿(mào)易等。作為政府行政機構的一部分，這個統(tǒng)一管理區(qū)內被賦予特別權力、統(tǒng)籌管理高等教育行政事務的管理機構，既能夠代表政府利益，又能夠實現(xiàn)區(qū)域內高等教育事業(yè)協(xié)調發(fā)展。在保證政府對高等教育宏觀管理的同時，又使高等教育具有相對獨立性，這對于減少本地政府教育干預，消減高等教育官僚化傾向、擴大高等學校辦學自主權具有積極意義。

長三角區(qū)域建立高度集權的權威性統(tǒng)一管理機構可以聚合兩省一市既有的高等教育優(yōu)勢和資源，發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢。同時使長三角區(qū)域高等教育一體化在區(qū)域整體發(fā)展的視野中進行重大教育發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃與實施，形成強有力的保障機制，推動長三角區(qū)域高等教育的持續(xù)發(fā)展，有利于提升區(qū)域高等教育整體水平，增強國際競爭力。但是，建立高等教育功能區(qū)域權威性統(tǒng)一管理機構，需打破原有的省際行政界限，必然需要付出一定的政治、經(jīng)濟和社會成本。

（二）基于多中心治理理論建立多方協(xié)調機制

多中心治理理論支持權力分散、管轄交疊、存在政府之外的新中心的治理模式， 認為這種治理體系充滿競爭、富有效率和活力[20]。奧斯特羅姆（Vincent A. Ostrom）認為[21]：

大城市地區(qū)地方管轄單位的多樣化可以理解為一種“多中心政治體制”，“多中心”意味著有許多在形式上相互獨立的決策中心。它們在競爭性關系中相互重視對方的存在，相互簽訂各種各樣的合約，并從事合作性的活動，或者利用核心機制來解決沖突，在這一意義上大城市地區(qū)各種各樣的政治管轄單位可以以連續(xù)的、可預見的互動行為模式前后一致地運作。

因此，為在區(qū)域內突破行政壁壘，可以吸納非政府組織參與，構建政府、市場和社會三維框架下的多中心、具有一定行政職能、自主治理的政府間合作機制。多中心治理的政府合作機制能夠根據(jù)社會公眾需求變化，不斷調整政策目標，合理調配區(qū)域公共資源，提高行政效率，改善政府服務和公共治理水平，保證區(qū)域公共服務一體化的順利推進。

按照多中心治理機制，建立起長三角區(qū)域高等教育一體化的政府間合作機制，既能滿足各行政區(qū)政府對跨行政區(qū)高等教育發(fā)展的需求，又保證了基本行政管理權在各行政區(qū)政府轄區(qū)內的行使。事關跨行政區(qū)高等教育的決策，通過民主協(xié)商的方式，進行合理的制度安排和持續(xù)的政策改進，并聽取和采納非政府組織的意見，以不斷滿足社會需求，保持區(qū)域高等教育一體化發(fā)展的活力。

目前，長三角區(qū)域已成立了長三角教育聯(lián)動發(fā)展協(xié)調領導小組及其辦公室，每年定期舉辦“長三角教育聯(lián)動發(fā)展研討會”，建立了高等教育政府高層部門間頻繁的互訪交流。雖然這些協(xié)調機制在區(qū)域高等教育一體化進程中發(fā)揮著一定的作用，但是“區(qū)域教育合作在學校、校長、師生等基層的合作動力機制尚未建立。”[22]這種多方協(xié)調機制中松散的協(xié)調機構難以解決區(qū)域內各地政府各自為政的問題，從而影響行政效率，增加區(qū)域內跨界范圍合作的成本。

盡管目前存在的這些協(xié)調機制還難以勝任協(xié)調配置資源的職能，對區(qū)域高等教育一體化的推動方面還有一定的局限性，但卻是我們在現(xiàn)有的行政區(qū)劃和教育管理體制下進行的有益探索，也是目前高等教育區(qū)域一體化發(fā)展的現(xiàn)實選擇。

（三）基于新區(qū)域主義理論實行多部門聯(lián)合的多層次治理

“新區(qū)域主義”強調某些關鍵性的區(qū)域政務和公共服務可以通過區(qū)域內各級不同政府或者政府部門間的靈活協(xié)作來達到其最佳配置，或者由區(qū)域內各級不同政府自愿參與組成協(xié)調管理委員會來統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)域內各項事務[19]179。由區(qū)域內各級不同政府或者政府部門共同成立一個管理跨界政務的機構，同時各級地方政府在各自管轄范圍內的政務處理中仍然保持原有的決策權和獨立性。[23]這種政務管理機制強調合作機制的靈活性，變傳統(tǒng)的、縱向的政府管理為現(xiàn)代的、橫向的合作網(wǎng)絡，為協(xié)調解決區(qū)域的發(fā)展問題提供了新的思路。

根據(jù)“新區(qū)域主義”理論，長三角區(qū)域高等教育一體化進程不必然要求制度性合并，也可以通過利益相關者的談判實現(xiàn)合作性的治理。因此，長三角區(qū)域高等教育一體化進程可以采用多層次的治理機制，即在保留區(qū)域內各級地方高等教育管理部門現(xiàn)有的管理職能基礎上，通過治理的橫向網(wǎng)絡，形成一個有社會各方力量共同參與的跨部門協(xié)作的管理機構。這個管理機構并不涉及各地方高等教育管理部門轄區(qū)內的日常事務，而只是負責協(xié)調和管理各個地方高等教育管理部門之間的跨次區(qū)域橫向合作與聯(lián)動政務。比如，次區(qū)域之間的合作辦學、人才交流、聯(lián)合培養(yǎng)、優(yōu)質資源共享平臺建設等。區(qū)域內各省市高等教育管理部門仍然負責全面的高等教育事務，跨部門協(xié)作的管理機構行政職能僅限于跨界職能，即在維持現(xiàn)有的管理制度并保持管理部門原有的決策權和獨立性的前提下，組建有多個政府部門介入，高校事業(yè)單位、社會團體以及公民組織等社會各方力量共同參與的區(qū)域治理的合作性組織，來管理協(xié)調區(qū)域性高等教育事務，形成多層次的治理機制。

這種多層次的治理機制能夠在不限制地方高等教育管理機構界內職能行使的同時，滿足高等教育發(fā)展的跨界需求。能夠避免行政管理機構過分臃腫，提高行政效率。它的主要功能是落實區(qū)域高等教育發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調區(qū)域高等教育發(fā)展的分工與合作。

從長三角區(qū)域高等教育一體化進程來看，推動與實施區(qū)域高等教育整合的主導者仍然是政府。相關合作聯(lián)動的項目和議題只是圍繞各自高等教育發(fā)展的需要而展開，缺乏整體性和全局性的視野，從而削弱了區(qū)域高等教育一體化的績效。因此，按照新區(qū)域主義理論，要進一步推進長三角區(qū)域高等教育一體化進程，必須形成由多元利益相關者組建的多層次治理機制，也就是在現(xiàn)有的地方教育部門之間協(xié)作的基礎上增加多方社會力量的合作與協(xié)商。建立一個具有政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督的多主體參與的合作體系， 選擇各方協(xié)商一致的政策和項目，形成多方參與的有效動力機制。關于這一治理模式，已有學者兼決策者提出，構建以項目為載體，以政府為主導、高校為主體、市場主動作為的“四輪驅動”、多元協(xié)調的區(qū)域高等教育治理結構。[24]

上述方案為區(qū)域高等教育一體化治理提供了三個選擇。從現(xiàn)實來看，多中心治理機制難以避免地方管理部門各自為政的問題，無法滿足區(qū)域高等教育一體化發(fā)展的客觀要求；多層次治理機制涉及多個部門，多層次的協(xié)作，行政效率問題難以解決；如果能夠搞好頂層設計，根據(jù)高等教育事業(yè)優(yōu)先協(xié)調發(fā)展所需要的區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略要求，確定區(qū)域高等教育發(fā)展形態(tài)與空間組織結構，再根據(jù)發(fā)展形態(tài)和空間布局要求，進行高等教育行政區(qū)劃改革與重構，為此，自上而下建立打破省際界限的高等教育特別功能區(qū)的行政機構，將長三角區(qū)域作為高等教育功能區(qū)或大學區(qū)來建設，應該是長三角區(qū)域高等教育一體化進程中的最佳治理機制。作為高等教育一體化功能區(qū)的長三角區(qū)域一體化，就是在一個由中央政府和江浙滬政府授權組成的具有超越單一省級權限的大學區(qū)（或高等教育特區(qū)）管理機構協(xié)調下， 通過制定統(tǒng)一的高等教育發(fā)展政策和規(guī)劃，消除阻礙省際高等教育資源流動、分享和高等教育效益共生共享的行政壁壘，實現(xiàn)區(qū)域內高等教育協(xié)調發(fā)展、資源優(yōu)化配置、學科專業(yè)統(tǒng)籌開發(fā)、高等教育改革聯(lián)動協(xié)同的優(yōu)化狀態(tài)。

打造長三角高等教育發(fā)展極，推進長三角高等教育一體化，既是歷史賦予的使命，也是歷史提供的機遇。[25]從長三角高等教育的長遠發(fā)展來看，我們必須以區(qū)域為整體，從全球化視野中審視區(qū)域高等教育的發(fā)展，消除行政區(qū)界限導致的行政要素與資源配置的沖突，推動區(qū)域高等教育一體化進程，才有可能把長三角區(qū)域打造成為“國際教育中心”。

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（責任編輯 張 芊）