楊春生　馬培培

摘要：在國(guó)外被稱(chēng)為大學(xué)“憲章”的大學(xué)章程在我國(guó)大學(xué)管理中發(fā)揮的效力卻微乎其微，甚至被“束之高閣”。文章從完善大學(xué)章程相關(guān)法律的角度提出提升我國(guó)大學(xué)章程效力的三大對(duì)策：明確大學(xué)章程的法律性質(zhì)；明確大學(xué)章程的對(duì)人效力；明確高校辦學(xué)自主權(quán)。

關(guān)鍵詞：大學(xué)章程；效力；對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：G710 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1009-4156（2013）07-004-02

國(guó)家需要依法治國(guó)，高校需要依法治校。已經(jīng)經(jīng)歷歷史洗禮的大學(xué)章程，在國(guó)外被認(rèn)為是高等學(xué)校設(shè)立的規(guī)范基礎(chǔ)，是具有法律效力的規(guī)范性文件，其效力高于高等學(xué)校一般規(guī)章。當(dāng)前，我國(guó)大學(xué)章程是否具有法律效力呢？從現(xiàn)狀看并非如此。迄今為止，我國(guó)只有少數(shù)大學(xué)制定了章程，多數(shù)高校還在探索之中。有些高校雖然從表面上看已經(jīng)率先制定了大學(xué)章程，但這些高校卻面臨一個(gè)更為棘手和關(guān)鍵的問(wèn)題：在國(guó)外被稱(chēng)為大學(xué)“憲章”的大學(xué)章程在我國(guó)大學(xué)管理中發(fā)揮的效力卻微乎其微，甚至被“束之高閣”。

一、明確大學(xué)章程的法律性質(zhì)

雖然在學(xué)術(shù)界對(duì)于大學(xué)章程是高校“憲法”的呼聲甚高，但實(shí)際上在我國(guó)并未明確大學(xué)章程的性質(zhì)，本文綜合多國(guó)的典型案例對(duì)章程性質(zhì)歸納出以下兩種觀點(diǎn)：

（一）組織性契約

大學(xué)章程是一種契約。契約是民法中的術(shù)語(yǔ)，至今沒(méi)有公認(rèn)的定義，但相同的是以當(dāng)事人的“意思表示”為核心來(lái)界定契約范疇的，也都認(rèn)為契約表征了一定的社會(huì)關(guān)系。大學(xué)章程是學(xué)校舉辦者之間一致的意思表示，并表征了學(xué)校組成者之間的關(guān)系。

大學(xué)章程更是一種組織性契約。組織性契約指當(dāng)事人以成立某種組織為目的。大學(xué)章程之所以被稱(chēng)為組織性契約，原因有三個(gè)：首先，大學(xué)作為團(tuán)體性的組織，是自然人的群體存在，是“團(tuán)體人”，有團(tuán)體意志和團(tuán)體行為。其次，從章程的制定過(guò)程來(lái)看，是在汲取校內(nèi)員工、學(xué)校管理者、投資者等多方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上完成的，它代表全體大學(xué)舉辦者、管理者和參與者的共同觀點(diǎn)，并且對(duì)這些人有共同的約束力。再次，從章程內(nèi)容來(lái)看，它涉及學(xué)校組成者的關(guān)系，如學(xué)校管理者與學(xué)校舉辦者之間的關(guān)系、大學(xué)投資人與學(xué)校組織的關(guān)系、學(xué)校中教師和學(xué)生的關(guān)系等等，還涉及學(xué)校的機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制等內(nèi)部關(guān)系。可見(jiàn)，大學(xué)章程符合組織性契約的定義要素。

（二）自治法

大學(xué)章程是大學(xué)自治權(quán)的體現(xiàn)，其依據(jù)來(lái)源于大學(xué)章程的前身——特許狀。在歐洲中世紀(jì)，羅馬教皇或者國(guó)王給當(dāng)時(shí)的大學(xué)頒發(fā)“特許狀”，特許狀明確了大學(xué)具有開(kāi)設(shè)課程、招收學(xué)生、聘請(qǐng)教師等諸多特權(quán)，為大學(xué)自治提供了最原始的制度保障。同時(shí)，特許狀頒發(fā)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性保證了特許狀的法律效力，使特許狀成為大學(xué)得以成立、存在和運(yùn)行的法律基礎(chǔ)。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，雖然特許狀還不能稱(chēng)之為“大學(xué)章程”，但特許狀作為殖民地時(shí)期學(xué)院取得合法自治權(quán)力之載體，在實(shí)際上已經(jīng)勾勒出了現(xiàn)代大學(xué)制度的基本輪廓，這在形式和內(nèi)容上都可以說(shuō)是大學(xué)章程的雛形。特許狀為“大學(xué)章程”成為大學(xué)的自治法奠定了歷史基礎(chǔ)。

另外，大學(xué)章程與自治法規(guī)等法律規(guī)范有著天然的近似。在對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整機(jī)制方面，二者均表現(xiàn)為權(quán)利義務(wù)的雙向調(diào)整；在形式方面，二者均表現(xiàn)為條、款、項(xiàng)組合而成的結(jié)構(gòu)形式和書(shū)面形式，并且都具有明確性和對(duì)外公開(kāi)性，即以一定形式向社會(huì)公開(kāi)，以便利害關(guān)系人知悉和指導(dǎo)自己的行為。

盡管上述兩種觀點(diǎn)對(duì)大學(xué)章程性質(zhì)的認(rèn)識(shí)不盡相同，但可以確定的是，大學(xué)章程應(yīng)被賦予法律地位和法律性質(zhì)。那么：大學(xué)章程的法律性質(zhì)如何確立呢？最行之有效的途徑即為完善大學(xué)章程的相關(guān)上位法，明確大學(xué)章程的法律性質(zhì)，給予大學(xué)章程合法的地位。如在我國(guó)的《教育法》、《高等教育法》等法規(guī)中明確指出：“大學(xué)章程是大學(xué)的憲章，高校應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)大學(xué)章程的規(guī)定辦學(xué)?！?/p>

二、明確大學(xué)章程的對(duì)人效力

我國(guó)大學(xué)章程效力的困境在于大學(xué)章程怎樣才能對(duì)非章程制定者，如大學(xué)法人、校長(zhǎng)、教師、學(xué)生等相關(guān)主體具有法律約束力？

如果按照“暫行辦法”規(guī)定，章程由高校來(lái)起草，最后報(bào)主管部門(mén)核準(zhǔn)，那么，舉辦者并非協(xié)議方，這樣的章程即使明確舉辦者的權(quán)利義務(wù)，對(duì)舉辦者也沒(méi)有產(chǎn)生法律效力。因此，作為章程的制定主體—一大學(xué)也認(rèn)為明確舉辦者與校方關(guān)系只是一種被“束之高閣”的擺設(shè)，并無(wú)實(shí)質(zhì)意義。高校的章程要想具備約束高校制定者等非協(xié)議方的效力，就必須明確大學(xué)章程產(chǎn)生效力的對(duì)象，正如有學(xué)者提出，應(yīng)在我國(guó)《高等教育法》中補(bǔ)充規(guī)定：“大學(xué)章程對(duì)大學(xué)法人、舉辦者、主管部門(mén)、校長(zhǎng)等高層管理人員、教職工、學(xué)生均具有約束力?！背酥?，在《高等教育法》等相關(guān)高等教育上位法中明確諸如“大學(xué)章程的法律地位和法律效力”、“違反包括公立大學(xué)在內(nèi)的高等學(xué)校章程責(zé)任等問(wèn)題”也是保障大學(xué)章程法律地位和效力的關(guān)鍵。

據(jù)此，筆者認(rèn)為，我國(guó)《高等教育法》當(dāng)中應(yīng)當(dāng)做如下規(guī)定：“大學(xué)章程對(duì)大學(xué)法人、舉辦者、主管部門(mén)、校長(zhǎng)等高層管理人員、教職工、學(xué)生均具有約束力，規(guī)定高校及師生代表就侵犯大學(xué)章程的行為具有提起申訴與訴訟的權(quán)利?！蓖ㄟ^(guò)法律的直接規(guī)定來(lái)賦予大學(xué)章程約束非協(xié)議主體的效力，既是民法原理的邏輯要求，也是解決大學(xué)章程效力之困的現(xiàn)實(shí)需要。

三、明確高校辦學(xué)自主權(quán)

我國(guó)的大學(xué)章程為什么在涉及舉辦者與校方關(guān)系時(shí)“避而不談”呢？究其原因，不是沒(méi)有意識(shí)到它的重要性，而是我國(guó)高等教育管理體制的傳統(tǒng)所致。由于政治和經(jīng)濟(jì)的歷史原因，我國(guó)高等教育管理體制是集權(quán)式管理，政府部門(mén)嚴(yán)格管控高等學(xué)校的辦學(xué)方針、政策以及高校行政、教學(xué)等具體事務(wù)。在這樣的管理體制下，我國(guó)高校無(wú)論是從民事主體方面還是行政主體方面均無(wú)任何法人地位可言，以學(xué)術(shù)自由而著稱(chēng)的大學(xué)在我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)成為政府管理權(quán)控制下的類(lèi)似政府部門(mén)的機(jī)構(gòu)。雖然政府不斷給高校擴(kuò)大權(quán)限，給高校獨(dú)立辦學(xué)的空間，并在最新出臺(tái)的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》中明確提出：“高等學(xué)校的舉辦者、主管教育行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照政校分開(kāi)、管辦分離的原則，以章程明確界定與學(xué)校的關(guān)系，明確學(xué)校的辦學(xué)方向與發(fā)展原則，落實(shí)舉辦者權(quán)利義務(wù)，保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)?！钡捎陂L(zhǎng)期的慣性使高校的管理者在觀念上沒(méi)有習(xí)慣如何用章程的形式在法律框架內(nèi)將自己的意志體現(xiàn)出來(lái)，并以章程維護(hù)自身的合法權(quán)益。因此，只有繼續(xù)深化高校管理體制改革，徹底轉(zhuǎn)變大學(xué)管理者的觀念，才能使大學(xué)章程具有行使效力的前提條件。

解決高校舉辦方即政府對(duì)高校的管理與高校自主辦學(xué)之間的矛盾，是提高大學(xué)章程效力的核心問(wèn)題。而從相關(guān)法律中進(jìn)一步落實(shí)高校自主辦學(xué)權(quán)，明確高校舉辦者與高校的關(guān)系是最行之有效的辦法。我國(guó)《高等教育法》已確立了高校的獨(dú)立辦學(xué)主體身份，從法律層面區(qū)分了高校的辦學(xué)者身份與政府的上層管理者身份，并明確規(guī)定了高校辦學(xué)自主權(quán)的基本內(nèi)容，即招生權(quán)、學(xué)科專(zhuān)業(yè)設(shè)置權(quán)、教育教學(xué)權(quán)、科研權(quán)、境外高校交流合作權(quán)、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)、人事管理權(quán)、財(cái)產(chǎn)管理權(quán)。盡管如此，我國(guó)仍缺乏關(guān)于高校辦學(xué)自主權(quán)的一般性條款，且對(duì)政府、高校的約束性立法不健全，致使高校辦學(xué)自主權(quán)不能有效行使。因此，作為體現(xiàn)高校自主辦學(xué)助力器的“大學(xué)章程”也無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的功效?！陡叩冉逃ā窇?yīng)設(shè)立高校辦學(xué)自主權(quán)一般性條款，并就其權(quán)力行使的基本原則、方式、程序和限制范圍等進(jìn)行規(guī)范，可以明確高校依據(jù)大學(xué)章程自主辦學(xué)；同時(shí)從一定程度上和一定范圍內(nèi)限制大學(xué)舉辦方的相關(guān)管理權(quán)，規(guī)定政府基于公共利益和法律規(guī)定，才可以對(duì)辦學(xué)自主權(quán)進(jìn)行限制，非經(jīng)法律明確授權(quán)，政府不能限制高校辦學(xué)自主權(quán)等等條例。

綜上所述，無(wú)論何種對(duì)策，均可以看出大學(xué)章程的制定和修訂以及它的執(zhí)行本身并不是大學(xué)章程效力的真正關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而通過(guò)完善相關(guān)上位法等對(duì)策為大學(xué)章程提供效力保障才是眾矢之的。因?yàn)?，就法的效力位階而言，法可分為三類(lèi)，即上位法、下位法和同位法。就法律效力大小而言，效力大的為上位法，它之下生效的為下位法。比如說(shuō)憲法和其他法律部門(mén)的關(guān)系，憲法就是上位法，其他法律都是依據(jù)憲法制定的。國(guó)外大學(xué)章程受到政府和社會(huì)的尊重，其大學(xué)章程之所以有很高的法律效力，關(guān)鍵因素就是國(guó)外大學(xué)章程從淵源上可以追溯到國(guó)家法律、州法律，這些上位法保障了大學(xué)章程的效力。因此，完善高等教育上位法可以為提升大學(xué)章程效力做出最有效的保障。