黎桃桃, 陳良敏

(1.廣西大學(xué)公共管理學(xué)院,廣西南寧530004; 2.廣西大學(xué)商學(xué)院,廣西南寧530004)

“人類社會的誕生就伴隨著各種風(fēng)險和危機,從某種意義上來說,人類的歷史也就是一部不斷戰(zhàn)勝各種風(fēng)險和危機的歷史?！盵1](P4)自改革開放以來,中國發(fā)生了天翻地覆的變化?！敖?jīng)濟社會發(fā)展越快,城市化程度越高,發(fā)生公共危機的頻率越高,危機給人們造成的危害越大?！盵2]隨著改革開放和社會轉(zhuǎn)型的逐步深入,政府面臨著較之以往更為復(fù)雜多變的公共危機。2003年春季的SARS危機,2005年松花江污染事件,2008年的汶川大地震、特大冰雪災(zāi)害,2011年的校車側(cè)翻事故、廣東烏坎事件等近年來頻頻發(fā)生的公共危機事件表明,處于經(jīng)濟高速發(fā)展和社會逐漸轉(zhuǎn)型期的我國已步入了公共危機的高發(fā)期。由于公共危機具有緊急性、危害性、突發(fā)性、易變性、擴散性等特點,如何認識和掌握公共危機管理規(guī)律,科學(xué)高效地實行公共危機管理,是當前急需研究與解決的一項重大課題。

西方學(xué)者庫姆斯分析了危機管理的4個基本要素:預(yù)防、準備、績效、學(xué)習(xí)。奧古斯汀在《對力求規(guī)避的危機的管理》一文中認為:發(fā)現(xiàn)、培育、掌握以便收獲這個潛在的危機管理成功的機會是危機管理的精髓所在;習(xí)慣于錯誤估計形勢,并令事態(tài)進一步惡化,則是不良危機管理的典型特征。羅伯特·希斯在《危機管理》中,“提出了危機管理的四階段劃分理論,也就是所謂的有效危機管理(處理)的4R模型,即危機縮減 (reduction)、危機預(yù)備 (readiness)、危機反應(yīng) (response)、危機恢復(fù)(recovery)。”[3](P3)總結(jié)上述觀點,危機事前的預(yù)防與準備是一個重要的發(fā)展階段,通常在危機沒有全面爆發(fā)前就能夠管理危機,比起危機爆發(fā)后再進行補救往往有效得多。因此,“危機管理必須從強化預(yù)防與籌備的環(huán)節(jié)來出發(fā),提高政府和社會有效地應(yīng)對危機的能力 ?！盵4](P51)

一、汶川大地震與日本大地震事件中兩國經(jīng)驗的比較

應(yīng)該看到,中國在歷經(jīng)通海地震、唐山地震之后,在應(yīng)對汶川大地震的措施方面有了很大的進步,對于危機的預(yù)警、信息的公布以及災(zāi)后的重建及對災(zāi)民的安撫工作都有很大的改善。同時,日本在經(jīng)歷了阪神地震、新渴地震等眾多的地震災(zāi)難后更是形成了一整套比較完善的應(yīng)對地震災(zāi)害的政策措施。因此,可以說,中國與日本的公共危機管理都是在吸取了歷史的教訓(xùn),總結(jié)了經(jīng)驗的基礎(chǔ)上取得了突破性進展。

(一)公共危機預(yù)警的方面

我國在“SARS”疫情初發(fā)階段,由于信息渠道不暢通,給危機應(yīng)對工作造成很大被動局面。之后,在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下,我國政府全面加強了公共危機預(yù)警體系的建設(shè)。2006年1月國務(wù)院發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》特別強調(diào)了預(yù)警信息傳播方面的規(guī)定,對信息報告的第一要求就是“快”,還尤其強調(diào)了突發(fā)公共事件消息須第一時間向社會發(fā)布。汶川地震中,我國政府在預(yù)案指導(dǎo)下,第一時間向國內(nèi)外及全社會發(fā)布有關(guān)消息,贏得了國際的關(guān)注與社會民眾的大力支持。據(jù)統(tǒng)計,國內(nèi)外募捐款物總額達到了史無前例的700多億元,100多萬志愿者奔赴災(zāi)區(qū)。各種社會力量和政府的力量、軍隊的力量結(jié)合在一起,為做好下一部危機處理工作打下了堅實的基礎(chǔ)。此外,我國由政府組織協(xié)調(diào)、部門分工負責(zé)的突發(fā)公共事件預(yù)警信息發(fā)布體系也已初步完成。日本政府擁有非常發(fā)達的危機監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)。東日本大地震前,日本NHK電視臺中斷了一切節(jié)目于地震前1分鐘預(yù)警9級強震,隨后又即時發(fā)布海嘯預(yù)警。另外,日本中央防災(zāi)會議還與最大的電信公司NTT合作,啟動了全國地震預(yù)報系統(tǒng)。該系統(tǒng)能夠在地震開始之時,立即啟動預(yù)報并迅速向手機用戶和各大電視臺發(fā)放地震警報,足夠人們提前一分鐘采取必要避難措施應(yīng)對大地震。人類具有強大的求生本能,有限的幾秒鐘時間也可以發(fā)揮力挽狂瀾般挽救生命的效用。

(二)事前應(yīng)急準備方面

公共危機預(yù)防與準備需要一定的技術(shù)和物質(zhì)儲備,既包括軟技術(shù),即理論指導(dǎo)技術(shù);由包括硬技術(shù),即監(jiān)控技術(shù)、各種物質(zhì)儲備等。胡錦濤總書記就此曾深刻指出:“要大力增強應(yīng)對風(fēng)險和突發(fā)事件的能力,經(jīng)常性地做好應(yīng)對風(fēng)險和突發(fā)事件的思想準備、預(yù)案準備、機制準備和工作準備,堅持防患于未然?！碑斍?我國國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室在履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)方面已經(jīng)開始發(fā)揮運轉(zhuǎn)樞紐作用。汶川地震后,各級政府紛紛響應(yīng)臨時應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和辦事機構(gòu)的號召,將本地的生活日用品,醫(yī)療器械等物資儲備及時運往災(zāi)區(qū),幫助災(zāi)區(qū)順利渡過難關(guān)及實現(xiàn)災(zāi)后重建。日本在事前應(yīng)急準備方面也形成了一系列事先應(yīng)急管理體制。東日本大地震前,日本政府從2003年10月至2006年1月期間就已成立了日本海溝和千島海溝周邊海溝型地震的專門調(diào)查委員會,劃定了8處強震危險區(qū)并進行了災(zāi)害評估,其中就包括宮城縣近海的8.2級地震危險區(qū);并以此報告為依據(jù),對災(zāi)害的預(yù)防、緊急對應(yīng)、災(zāi)后重建等防災(zāi)的不同階段做了充分的準備。

(三)公共危機預(yù)防準備的法律體系方面

完備的法律體系可以有效地保證公共危機預(yù)防準備機制的順利運行,防止政府工作人員在實際工作操作中濫用職權(quán)、以權(quán)謀私,從而成為保護人民群眾生命財產(chǎn)安全強而有力的支撐。汶川地震前,國務(wù)院于2006年頒布了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》,規(guī)定了我國公共危機管理的組織體系、應(yīng)急保障、運行機制和監(jiān)督管理等內(nèi)容,并建設(shè)了相互配套的國家應(yīng)急預(yù)案框架體系。目前,我國已經(jīng)初步形成了包括國家專項應(yīng)急預(yù)案、國務(wù)院部門應(yīng)急預(yù)案、地方應(yīng)急預(yù)案在內(nèi)的應(yīng)急預(yù)案框架體系。《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》也已于2007年11月1日正式生效,其他法律法規(guī)的立法步伐也在抓緊進行。日本政府也早已建立完善而具體的防災(zāi)減災(zāi)法律體系,并據(jù)此制定了從中央到地方各級的防災(zāi)基本計劃。

(四)公民危機意識教育方面

古人云,“存而不忘亡、安而不忘危、治而不忘亂。”我國是一個自然災(zāi)害較多的國家,歷史以來因自然災(zāi)害、事故災(zāi)害和社會安全等突發(fā)公共事件造成的人員傷亡和經(jīng)濟損失都相當巨大。2008年的汶川地震,影響了包括距離震中50 km范圍內(nèi)的縣城和200 km范圍內(nèi)的城市,受災(zāi)總面積達50萬多平方公里,造成69 227人遇難,17 923人失蹤,374 640人受傷,4 625萬人受災(zāi), “直接經(jīng)濟損失達8 451億元人民幣?！盵5]因此,我國自古以來 “凡事預(yù)則立,不預(yù)則廢”,“生于憂患,死于安樂”等的危機預(yù)警警句及 “防患未然”的管理思想早已深入人心。日本人同樣的在很小的時候就被培養(yǎng)危機意識。從東日本大地震整個抗震救災(zāi)過程來看,日本民眾在面對地震災(zāi)害時表現(xiàn)出了鎮(zhèn)靜、有序和堅韌的優(yōu)良精神。日本民眾之所以能夠這么鎮(zhèn)定地疏散與實施自救戶主措施,是與平時政府周密的防震工作和防震教育密不可分的。

(五)公共危機預(yù)防準備問責(zé)機制方面

中國政府在應(yīng)對汶川地震中采取了及時而有效的責(zé)權(quán)劃分,把抗震救災(zāi)確定為最緊迫最重要的工作任務(wù)。據(jù)中共四川省委組織部透露,該省各級黨組織把黨員干部在抗震救災(zāi)和災(zāi)后重建工作中的表現(xiàn)作為領(lǐng)導(dǎo)干部任用的重要依據(jù),使抗震一線成為檢驗和考察政府官員的一項重要考量因素。此外,在汶川地震整個抗震救災(zāi)期間,國務(wù)院新聞辦每天都有一場新聞發(fā)布會,四川省政府也舉行多場新聞發(fā)布會,中央及地方的廣播電臺、電視臺都全天候直播抗震救災(zāi)的最新進展,其他平面媒體、網(wǎng)絡(luò)媒體等也都高度關(guān)注并及時報道有關(guān)的災(zāi)害和救災(zāi)信息。通過各類媒體的全面及時報道,使廣大民眾了解到國家領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視和政府有關(guān)部門的積極行動,形成了政府與民眾之間的監(jiān)督檢查和良好互動。此次東日本大地震及其引發(fā)的海嘯現(xiàn)已確認造成14 133人死亡、13 346人失蹤?！坝蟹治稣J為,此次地震給日本帶來的經(jīng)濟損失或許超過1 000億美元,而后續(xù)的負面影響還難以評估。”[6]福島第一核電站首次發(fā)生爆炸的1小時候,東電還沒有向日本首相府報告這一消息。隨著核危機的持續(xù)升溫,東電多次篡改核輻射數(shù)據(jù)的斑斑劣跡被曝光。隨后東京電力公司召開股東大會,股東就核電站事故失當?shù)奶幚矸绞揭约熬揞~赤字等經(jīng)營失誤嚴厲追究公司管理層的責(zé)任。

二、中國公共危機預(yù)防準備的不足之處

在公共危機預(yù)防與準備上,中國較之日本還是仍有不足之處的,主要表現(xiàn)在:

(一)公共危機預(yù)測的落后

目前我國的尚處于起步發(fā)展階段的公共危機預(yù)測與日本相比仍是不夠完善的,表現(xiàn)在除卻我國地震預(yù)報技術(shù)與設(shè)備短期內(nèi)難以取得快速突破之外,地震預(yù)報工作人員的人數(shù)開始萎縮,其責(zé)任意識也有待進一步提高;地震預(yù)報部門正逐漸被邊緣化,部門職能既要搞行政又要搞科研,“過去成立地震局,整合許多部門,是為了搞地震預(yù)報。這次改革的目的是加強減災(zāi)事業(yè),預(yù)報功能實際上已被弱化。”[7]

(二)事前應(yīng)急準備不足

“在汶川大地震后,我們只能在地震救助中匆忙組織一些專家學(xué)者制定應(yīng)急預(yù)案,其可行性和及時性都會影響救助工作的順利展開?！盵8]此外,當前我國還缺乏專業(yè)的救援手段和儀器設(shè)備。由于通向重災(zāi)區(qū)的道路一直無法打通,又受到嚴峻地形和惡劣天氣的影響,災(zāi)區(qū)緊急救援所需的生命探測儀、破爆器材、擔架等醫(yī)療器材存在明顯的不足,影響救援活動的正常開展。

(三)缺乏強而有力的法律支撐

就公共危機管理預(yù)警來說,目前我國還沒有明確的從法律上設(shè)定處理突發(fā)性公共危機事件的監(jiān)測和綜合處理部門,相關(guān)的職能目前只是由各行各業(yè)的主管部門來承擔。同時,各地區(qū)與部門之間的協(xié)調(diào)未做到依法而行。汶川大地震后,政府響應(yīng)所依據(jù)不是法律法規(guī)而是政府文件,如國務(wù)院頒布施行的《破壞性地震應(yīng)急條例》等。此類緊急危機下的指揮由于缺乏必要的法律授權(quán),許多工作的銜接、職責(zé)的明確都只能依靠行政命令來保障和實現(xiàn)。這表明了我國尚缺應(yīng)對最高級別公共危機的法律。另一方面,雖然我國法律層面的建設(shè)取得了輝煌的成就,但某些法律法規(guī)的實際操作性不強,這既不利于危機預(yù)防準備,也為某些危機事件的善后工作埋下了隱患。

(四)公民危機意識教育欠缺

震區(qū)的普通民眾由于缺乏公共危機預(yù)防準備方面的教育,自救知識與技能偏低,社會警覺性不足,導(dǎo)致其在面對危機時要么等待著被告知,要么盲目采取不理智行為。震區(qū)地方政府前期預(yù)防思想準備不夠充分,相當程度上影響了政府應(yīng)對公共危機的成效。汶川大地震中,震區(qū)許多鮮活的生命都喪生于瞬間坍塌的學(xué)校教學(xué)樓中。與災(zāi)情最嚴重的北川縣相鄰的安縣桑棗中學(xué),卻創(chuàng)造了零傷亡的奇跡。這一奇跡既非來自上天惠顧,亦非命運的僥幸,而是源于該校校長對安全工作的極端重視與高度責(zé)任心,源于該校師生強烈的自我保護意識和科學(xué)的避險逃生能力。

(五)公共危機預(yù)防準備問責(zé)機制的缺失

長期以來,我國各級政府把自己視作治理者,把民眾視為被治理者;政府官員擁有公共權(quán)力,卻缺乏權(quán)力與責(zé)任對等的意識。這種理念導(dǎo)致了政府公共危機預(yù)防準備問責(zé)制度的缺失。汶川大地震前,“震級如此之高、波及范圍如此之廣的一次地震,國家地震監(jiān)測部門之前竟沒有任何察覺和預(yù)警?”[9]另外2006年 《災(zāi)害學(xué)》 刊登的 《基于可公度方法的川滇地區(qū)地震趨勢研究》就曾推算出2008年川滇地區(qū)將有一場6-7級的強烈地震,并建議政府及早做好抗災(zāi)準備。也曾有科學(xué)家從地質(zhì)研究中得出大地震在即的結(jié)論。當?shù)卣畬Υ嗽?jīng)進行謠言追查,并在四川省政府網(wǎng)上發(fā)布辟謠的公告。震后問責(zé)之聲激起,但政府并未對此深究問責(zé),事實上有時即便是對責(zé)任官員做出了處理,也通常是久拖未定,甚至到最后不了了之。

三、日本經(jīng)驗對完善中國公共危機預(yù)防準備的啟示

(一)完善危機預(yù)警知識體系,提升公共危機預(yù)測能力

“公共危機預(yù)警是公共危機管理的前哨,是防范和解決社會矛盾的基礎(chǔ),是社會穩(wěn)定和發(fā)展的指示器,也是公共危機事件爆發(fā)前控制事態(tài)的組織和技術(shù)體系?！盵10]當前,運用公共危機預(yù)報的高科技來加強政府公共危機管理已成為一種發(fā)展趨勢。因此,我們首先應(yīng)建設(shè)能夠整合各種有效經(jīng)驗和資源的預(yù)警知識資源庫,確保包括各種與危機預(yù)警相關(guān)的專業(yè)知識、技能及實際操作方法等在內(nèi)的信息和資源能夠得到及時的更新,并著力于實現(xiàn)資源共享。其次,應(yīng)建立政府應(yīng)急管理預(yù)警系統(tǒng),“該系統(tǒng)應(yīng)當包括GPS子系統(tǒng)與GIS子系統(tǒng)、信息發(fā)布交互平臺、監(jiān)控與記錄、安全子系統(tǒng)、電源子系統(tǒng)、遙測、遙控子系統(tǒng)、無線指揮通信系統(tǒng)、統(tǒng)計分析子系統(tǒng)等?！盵11]當然,在構(gòu)建預(yù)警知識資源庫與應(yīng)急管理預(yù)警系統(tǒng)之外,還應(yīng)適時進行數(shù)據(jù)庫和系統(tǒng)的維護、深度開發(fā)和修正完善工作。如此,方能更好地為政府處理公共危機事件服務(wù)。

(二)做好危機準備工作,保障應(yīng)急資源供給

常言道:“國家無備,必受其殃”。儲備物資的目的是為了預(yù)防危機的發(fā)生,同時,科學(xué)而充足的物資儲備是政府戰(zhàn)勝公共危機的制勝法寶。因此,應(yīng)進一步完善我國的應(yīng)急資源儲備體系,具體應(yīng)從以下三個方面進行:首先,政府應(yīng)加強物資儲備意識,加強緊急應(yīng)急物資儲備。即根據(jù)不同的危機類型,在救災(zāi)物資的品種、數(shù)目、規(guī)格、儲備地點以及生產(chǎn)、運輸、調(diào)配、監(jiān)管方面進行統(tǒng)一管理,不僅要保證在緊急情況下有充足的食品、藥品、醫(yī)療器械、日常生活用品及救援設(shè)備的供應(yīng),同時還應(yīng)加強日常對應(yīng)急物資的檢查與維護。其次,應(yīng)將危機預(yù)防費用列入財政預(yù)算,建立危機準備專項基金、提供專項的經(jīng)費補貼。“在日本,每年防災(zāi)預(yù)算占國民收入的10%左右,美國應(yīng)急管理的資金更是達到每年幾十億美元?！盵12]最后,還應(yīng)加快危機管理人才的培養(yǎng)步伐,加大力度開展危機管理人才資源的儲備工作。

(三)實施全面化和常態(tài)化的公共危機教育,增強危機意識和應(yīng)對技能

首先,“公共危機教育要基于樹立長遠戰(zhàn)略眼光可持續(xù)發(fā)展的考慮,對公民進行全面的系統(tǒng)的公共危機教育?！盵13]實施全面化公共危機教育,應(yīng)重視包括學(xué)校、家庭、專門培訓(xùn)機構(gòu)、社區(qū)、大眾媒體以及非營利組織在內(nèi)的多元公共危機教育主體,有針對地對包括學(xué)生、軍隊、警察及專業(yè)救援人員在內(nèi)的全體公民開展公共危機教育。其次,應(yīng)借鑒日本的經(jīng)驗,高度重視對公民進行公共危機預(yù)防與演練的常規(guī)教育,不斷進行各種應(yīng)對公共危機意識的培育,定時開展常態(tài)化的應(yīng)急演練。與此同時,還應(yīng)對政府官員開展有關(guān)公共危機預(yù)防技能和知識的培訓(xùn)和教育,培養(yǎng)其公共危機預(yù)防意識,提高其應(yīng)對公共危機的技能,逐步轉(zhuǎn)變其以往工作思想和方法,以最終實現(xiàn)公共危機的有效預(yù)防與準備。

(四)健全公共危機管理的法律體系

完備的法律體系為公共危機預(yù)防準備提供了法律保障和制度規(guī)范,有利于公共危機預(yù)防準備機制的有效運行。日本建立了包括《災(zāi)害對策基本法》、《大規(guī)模地震對策特別措施法》、《原子能災(zāi)害對策特別措施法》、《消防法》等在內(nèi)的基本法律,這些法律是日本政府構(gòu)建法制化危機管理體系的重要保證。我們應(yīng)該借鑒國外優(yōu)秀的危機管理經(jīng)驗并結(jié)合自身的實際情況制定一部適合我國國情的 《緊急狀態(tài)法》,明確政府在處理緊急狀態(tài)時的管理權(quán)限和相關(guān)的法律責(zé)任?！按送?針對危機發(fā)生的地域、種類、行業(yè)的不同,還需根據(jù)緊急狀態(tài)法的一般法律原則出臺一些補充性、技術(shù)性規(guī)范等具有法律效力的規(guī)范性文件,形成一個以《緊急狀態(tài)法》為基礎(chǔ)、各領(lǐng)域各行業(yè)的專業(yè)性、技術(shù)性應(yīng)急法規(guī)為補充的緊急狀態(tài)法律、法規(guī)體系。”[14]有了這樣的法律保障體系才保證我國的公共危機預(yù)防準備走在法制化道路之上。

(五)構(gòu)建政府公共危機預(yù)防準備的問責(zé)機制

只有認真追究責(zé)任才能減少政府互相推諉、不負責(zé)任的現(xiàn)象,才能真正把政府公共危機管理預(yù)防準備工作落到實處。首先,應(yīng)明確規(guī)定各組織體系的權(quán)限和責(zé)任,主要包括中央和地方政府的權(quán)責(zé)、各危機管理預(yù)警組織部門之間的權(quán)責(zé)、戰(zhàn)略層和執(zhí)行層的權(quán)責(zé)這三個方面。其次,應(yīng)明確問責(zé)責(zé)任人,明晰問責(zé)制的基本要求,建立相關(guān)的問責(zé)標準體系,確定責(zé)任承擔的方式,以提高政府問責(zé)機制實施的可操作性。最后,應(yīng) “重視公民參與政府危機管理預(yù)警問責(zé)的權(quán)利?！盵15](P36)完善公民參與政府公共危機管理預(yù)防準備問責(zé)制度,一方面政府應(yīng)通過法律的形式,明確保護及規(guī)定公民及社團組織參與的權(quán)利、權(quán)限;另一方面政府也應(yīng)為公民參與政府公共危機柵防準備問責(zé)開辟渠道。通過構(gòu)建政府公共危機管理預(yù)防準備的問責(zé)機制,強化政府應(yīng)承擔的責(zé)任,不僅能有效控制公共危機,還可以改善政府形象,穩(wěn)定民心,增加了政府的公信力。

“政府危機管理關(guān)系到社會的穩(wěn)定和國家政權(quán)的生死存亡?！盵16]科學(xué)合理地借鑒日本公共危機預(yù)防準備中有創(chuàng)意有啟發(fā)的經(jīng)驗,可以促進我國的公共危機管理體制的建設(shè)與完善,實現(xiàn)最大程度的減少公共危機帶來的損失,也必將有助于維護社會的和諧和穩(wěn)定。

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