譚 明，羅 林，郎艷輝

(1.湖北省恩施土家族苗族自治州人民檢察院，湖北 恩施 445000;2.湖北省恩施市人民檢察院，湖北 恩施 445000)

黨的十八大的報(bào)告指出“進(jìn)一步深化司法體制改革，堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義司法制度，確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審批權(quán)、檢察權(quán)。”這對(duì)司法體制改革提出了明確要求，即要確保審判機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。作為檢察制度重要內(nèi)容的檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制，也一直處以不斷調(diào)適之中，從最初的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制——到雙重領(lǐng)導(dǎo)體制——又到垂直領(lǐng)導(dǎo)體制——再又回到雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的過程。檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制決定著檢察權(quán)運(yùn)行的效率和方式，盡管現(xiàn)行的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制從1979年實(shí)行至今，保持著較長時(shí)間的穩(wěn)定①學(xué)界關(guān)于雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的具體內(nèi)涵存在一定的爭議。一重領(lǐng)導(dǎo)是指最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)全國各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民檢察院，在這一點(diǎn)上認(rèn)識(shí)是一致的;另一重領(lǐng)導(dǎo)是地方人大還是地方黨委對(duì)同級(jí)人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)，存有爭議。我們認(rèn)為，無論是地方人大以監(jiān)督為主要內(nèi)容的領(lǐng)導(dǎo)還是地方黨委的政治、思想、組織領(lǐng)導(dǎo)，兩者可以歸結(jié)為地方政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。，但近段時(shí)間來雙重領(lǐng)導(dǎo)體制受到越來越多的詬病［1］。大家認(rèn)為在現(xiàn)行的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，因檢察機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物主要依賴地方而無力有效抵御來自地方政權(quán)的干預(yù)和檢察機(jī)關(guān)的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)無法得到有效保障等嚴(yán)重弊病。［2］學(xué)者們的批評(píng)不無道理，但我們認(rèn)為，這些批評(píng)沒有準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)到產(chǎn)生這些弊病的根源，而將責(zé)任全部歸結(jié)到地方政權(quán)身上有失客觀公正。本文擬對(duì)決定檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的因素、我國檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制以及其發(fā)展方向做一個(gè)探討，以求教諸位方家。

一、決定檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的因素

1.國家面臨的主要社會(huì)問題決定著檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制

當(dāng)年，列寧之所以強(qiáng)烈反對(duì)檢察機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，力排眾議主張實(shí)行高度集中的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，其目的就在于排除地方主義的干擾，以維護(hù)社會(huì)主義國家的法制統(tǒng)一。正如列寧所說，“我們無疑是生活在違法亂紀(jì)的汪洋大海里，地方影響對(duì)于確立法律制度和文明性來說，即令不是唯一有害的障礙，也是最有害的障礙之一”。［3］由此看來，解決當(dāng)時(shí)嚴(yán)重的地方主義問題是前蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的最重要的原因之一。我國與前蘇聯(lián)不同，我國實(shí)行單一制而非聯(lián)邦制，地方獨(dú)立性及其傾向一直都比較弱。自新中國成立至今，打擊犯罪、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定始終是我國檢察機(jī)關(guān)面臨的首要任務(wù)。同樣，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定也是中央政權(quán)和地方政權(quán)的共同職責(zé)，甚至可以說這種職責(zé)主要是有地方政權(quán)來擔(dān)負(fù)。檢察機(jī)關(guān)和地方政權(quán)在職責(zé)上的一致性，決定了國家設(shè)置在地方的各級(jí)檢察機(jī)關(guān)只有在地方政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)、支持、配合下才能更好地開展工作。在這種情況下，我國檢察機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制也是不錯(cuò)的選擇。

2.國家法治發(fā)展水平?jīng)Q定著檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制

如何維護(hù)國家統(tǒng)一是世界上所有國家都面臨的重大社會(huì)問題，世界各國的做法大致可歸納為兩種模式:一是人治模式，這種模式偏重于行政命令(特別是人事命令)的方式來維護(hù)國家統(tǒng)一;二是法治模式，這種模式主要通過法律手段來維護(hù)國家的統(tǒng)一。由于我國長期處于封建專制社會(huì)，整個(gè)國家法治意識(shí)淡薄，甚至法律虛無主義一度盛行，不注重或忽視用法律手段維護(hù)國家統(tǒng)一。我國檢察機(jī)關(guān)原有的主要致力于國家法制統(tǒng)一的“一般監(jiān)督”職權(quán)長期“備而不用”，直至現(xiàn)行檢察院組織法將其取消，這一事實(shí)充分證明了上述論點(diǎn)。由于中國共產(chǎn)黨始終是維護(hù)國家統(tǒng)一的核心力量，我國長期主要依靠各級(jí)黨組織貫徹落實(shí)黨的路線方針政策來維系國家統(tǒng)一。因此，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民民主專政的有力工具，不僅要接受上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，還必須接受上級(jí)和同級(jí)黨組織的政治、思想和組織上的領(lǐng)導(dǎo)。

3.中央政權(quán)與地方政權(quán)的實(shí)力的博弈結(jié)果決定著檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制

新中國成立初期檢察機(jī)關(guān)從垂直領(lǐng)導(dǎo)改為雙重領(lǐng)導(dǎo)就是很好的證明。1951年9月3日最高人民檢察署副檢察長李六如在《關(guān)于＜最高人民檢察署暫行組織條例＞和＜各級(jí)地方人民檢察署組織通則＞的說明》中指出:“在原來的《最高人民檢察署試行組織條例》中是采取垂直領(lǐng)導(dǎo)原則的，但因試行一年多的經(jīng)驗(yàn)，有些窒礙難行之處，故修正案改為雙重領(lǐng)導(dǎo)……所以作如此的修正，因?yàn)槲覈^去曾經(jīng)是半封建半殖民地的社會(huì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，各地情況懸殊不一，地區(qū)遼闊，交通不便，而各級(jí)人民檢察署目前又多不健全或尚未建立，因此暫時(shí)還只能在中央統(tǒng)一的政策方針下，授權(quán)地方人民政府，使其發(fā)揮機(jī)動(dòng)性和積極性……關(guān)于各地的一些具體問題，地方政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)，經(jīng)驗(yàn)多，易于了解本地情況;各級(jí)人民檢察署是一個(gè)新建立的機(jī)構(gòu)，干部弱，經(jīng)驗(yàn)少，尚需當(dāng)?shù)卣鶕?jù)中央的方針計(jì)劃，就近予以指導(dǎo)和協(xié)助。故此是將垂直領(lǐng)導(dǎo)改為雙重領(lǐng)導(dǎo)，是切合目前實(shí)際情況的?！雹賲⒁娮罡呷嗣駲z察院研究室編:《中國檢察制度史料匯編》(內(nèi)部資料)，第209頁。從中我們可以得出這樣的認(rèn)識(shí)，在檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制從最初的短暫的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制改為雙重領(lǐng)導(dǎo)體制實(shí)乃中央與地方博弈的結(jié)果。當(dāng)時(shí)，新中國剛剛成立，鎮(zhèn)壓反革命活動(dòng)、保衛(wèi)新生的人民政權(quán)是當(dāng)時(shí)的主要政治任務(wù)，檢察機(jī)關(guān)成為實(shí)行專政的有力工具。而中央政權(quán)僅僅依靠自己的力量不能很快地從上到下建立一套完整的檢察體制，以適應(yīng)當(dāng)時(shí)政治任務(wù)的需要。因此，需要來自地方政權(quán)的大力支持。而原有的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制無法很好地獲得地方政權(quán)的配合。因此，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制就成為必然的選擇。

一般而言，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的可能性與中央與地方利益分化程度的高低成正比。過去我國長期處于高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下，中央利益與地方利益高度契合，國家空前統(tǒng)一，因此旨在維護(hù)國家法制統(tǒng)一的檢察機(jī)關(guān)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制還是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制也就無足輕重了。而隨著改革開放以來特別是市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中央與地方利益開始分化，逐漸成為相對(duì)獨(dú)立的利益主體，要求檢察機(jī)關(guān)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的呼聲漸起。在新時(shí)代語境之下，要求檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)檢察一體化這一更具時(shí)代氣息的主張即為明證。［4］近年來我國檢察事業(yè)發(fā)展的一大看點(diǎn)就是中央加強(qiáng)了省級(jí)人民檢察院檢察長的異地交流，這也在一定意義上說明了檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制正在朝垂直領(lǐng)導(dǎo)的方向發(fā)展。

4.國家政治形勢的重大變化深刻影響著檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制

1954年《憲法》明文規(guī)定的垂直管理體制很快被實(shí)際上的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制所取代的歷史事實(shí)有力地證明了這一觀點(diǎn)。從1957年上半年開始反“右”擴(kuò)大化，檢察機(jī)關(guān)行使“一般監(jiān)督”職能被說成是專政矛頭對(duì)內(nèi)，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)被歪曲為以法抗黨。為此，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部開展了一場旨在加強(qiáng)黨對(duì)檢察機(jī)關(guān)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的政治思想斗爭活動(dòng)。最高人民檢察院原檢察長張鼎丞同志在中共八大二次會(huì)議上所作的《堅(jiān)決貫徹黨對(duì)檢察機(jī)關(guān)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)》的發(fā)言中強(qiáng)調(diào):“各級(jí)檢察機(jī)關(guān)，必須嚴(yán)格服從各級(jí)黨委的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)決貫徹和執(zhí)行黨委的決議和指示。經(jīng)常向黨委匯報(bào)情況，請(qǐng)示工作。并定期向同級(jí)人民委員會(huì)作報(bào)告?！雹趨⒁娮罡呷嗣駲z察院研究室編:《中國檢察制度史料匯編》(內(nèi)部資料)，第273頁。1958年8月16日張鼎丞在第四次全國檢察會(huì)議上的總結(jié)講話中指出:“過去高檢對(duì)各地的工作指導(dǎo)不夠，這是一個(gè)缺點(diǎn)，今后應(yīng)當(dāng)積極改進(jìn)。但是各地的工作，主要應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)攸h委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，依靠各省、市、自治區(qū)檢察院認(rèn)真分析情況，提出計(jì)劃措施，請(qǐng)示黨委批準(zhǔn)執(zhí)行。當(dāng)然，這并不是說，上級(jí)業(yè)務(wù)部門可以放松自己應(yīng)負(fù)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。”③參見最高人民檢察院研究室編:《中國檢察制度史料匯編》(內(nèi)部資料)，第358頁。

二、對(duì)我國現(xiàn)行檢察領(lǐng)導(dǎo)體制的分析

關(guān)于我國檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)體制，現(xiàn)行《憲法》和《人民檢察院組織法》都做了規(guī)定。《憲法》第132條規(guī)定:“最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民檢察院的工作。”第133條規(guī)定:“最高人民檢察院對(duì)全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)。地方各級(jí)人民檢察院對(duì)產(chǎn)生它的權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)人民檢察院負(fù)責(zé)?！薄度嗣駲z察院組織法》第10條作了類似的規(guī)定。對(duì)于《憲法》和《人民檢察院組織法》確立的領(lǐng)導(dǎo)體制，學(xué)者們作了不同的解讀。目前學(xué)界主要有三種主張:

“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”說。持這種主張的學(xué)者認(rèn)為我國檢察機(jī)關(guān)實(shí)行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，因?yàn)閺膽椃ê蜋z察院組織法的規(guī)定來看，我國的各級(jí)地方檢察機(jī)關(guān)一方面受上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)又接受地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)。持“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”說的人在其內(nèi)部也有不同意見，他們?cè)谙录?jí)檢察機(jī)關(guān)接受上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)這一點(diǎn)上意見是一致的，但在接受地方的領(lǐng)導(dǎo)上存在分歧。分歧點(diǎn)在于地方檢察機(jī)關(guān)究竟是接受地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)還是接受地方人大及其常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。有的學(xué)者認(rèn)為關(guān)于檢察機(jī)關(guān)接受地方領(lǐng)導(dǎo)的問題，憲法和法律雖然沒有規(guī)定地方檢察機(jī)關(guān)除向同級(jí)人大負(fù)責(zé)外，還要在哪些方面接受哪些機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。但在實(shí)際運(yùn)作中，地方檢察機(jī)關(guān)最主要的是接受地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:一是地方檢察機(jī)關(guān)黨組是作為地方各級(jí)黨委向檢察機(jī)關(guān)派出的組織機(jī)構(gòu)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，討論和決定檢察機(jī)關(guān)的重大問題。檢察機(jī)關(guān)黨組成員由地方黨委指定，必須服從地方黨委的領(lǐng)導(dǎo);二是地方黨委設(shè)立政法委，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、管理和協(xié)調(diào)對(duì)公、檢、法、司等政法工作，對(duì)個(gè)案具有組織研究協(xié)調(diào)的職能;三是地方黨委通過對(duì)檢察機(jī)關(guān)黨組成員和檢察人員的任用、考核，聽取檢察機(jī)關(guān)有關(guān)工作匯報(bào)，管理協(xié)調(diào)編制、基建、經(jīng)費(fèi)、裝備等重大問題，對(duì)檢察機(jī)關(guān)實(shí)行全方位的領(lǐng)導(dǎo)。有的學(xué)者不同意這種觀點(diǎn)，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制屬于國家領(lǐng)導(dǎo)體制的范圍，而黨的組織和國家政權(quán)組織是兩個(gè)不同的組織系統(tǒng)，黨不是國家機(jī)關(guān)，不應(yīng)把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為國家領(lǐng)導(dǎo)體制的“一重”。他們認(rèn)為根據(jù)《憲法》和《人民檢察院組織法》，我國檢察機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制含義有二:一是原則領(lǐng)導(dǎo)，即全國各級(jí)人民檢察院對(duì)同級(jí)人民代表大會(huì)和常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，并報(bào)告工作;二是業(yè)務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)，即最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)全國各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民檢察院的工作。目前學(xué)界的主流觀點(diǎn)采用“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”說。最高人民檢察院在《中華人民共和國人民檢察院組織法修正草案》的說明中，指出:“修正草案規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在國家體制上實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)的原則，即地方各級(jí)人民檢察院受本級(jí)人民代表大會(huì)和它的常務(wù)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)受上級(jí)人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)。”

“一重領(lǐng)導(dǎo)、一種監(jiān)督體制”說。持這種觀點(diǎn)的人不同意把最高人民檢察院對(duì)全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)負(fù)責(zé)及地方各級(jí)人民檢察院對(duì)產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)看成是國家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。雖然國家權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)決定國家機(jī)關(guān)的設(shè)置、有權(quán)決定“一府兩院”的人事任免，但在組織系統(tǒng)上，“一府兩院”都相對(duì)獨(dú)立于國家權(quán)力機(jī)關(guān)。國家權(quán)力機(jī)關(guān)把檢察權(quán)賦予檢察機(jī)關(guān)，是國家職能劃分的具體表現(xiàn)，但在具體工作中，國家權(quán)力機(jī)關(guān)不能參加檢察機(jī)關(guān)的工作部署、計(jì)劃安排、工作指導(dǎo)，不解決辦案和其他工作中的具體問題，因而也就不是實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。因此，國家權(quán)力機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)之間的關(guān)系不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而是法律監(jiān)督關(guān)系。

“垂直領(lǐng)導(dǎo)體制”說。持這種觀點(diǎn)的人反對(duì)把國家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督關(guān)系看成是檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的“一重”。因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督是兩個(gè)不同的范疇，不能把二者混淆，因此，把監(jiān)督關(guān)系看成是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系是不科學(xué)的?，F(xiàn)行《憲法》第132條和《人民檢察院組織法》第10條規(guī)定:“最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民檢察院的工作。”這一規(guī)定的核心內(nèi)容就是確認(rèn)檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。黨對(duì)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)是黨對(duì)人民民主專政國家政權(quán)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的組成部分，是檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)的政治保證，是中國特色社會(huì)主義檢察制度的重要內(nèi)容。不過，黨對(duì)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，并不意味著人民檢察院與本級(jí)黨委具有組織上的隸屬關(guān)系，因而黨委不能直接向檢察機(jī)關(guān)下達(dá)指示或命令，更不能直接代替檢察機(jī)關(guān)作出屬于檢察職能范疇的決定。黨的領(lǐng)導(dǎo)與檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職能都是憲法確立的基本原則，都必須堅(jiān)持，不能顧此失彼。

自改革開放以來，尤其是隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，中央與地方利益開始分化，逐漸成為相對(duì)獨(dú)立的利益主體，中央和地方雖然在政治上始終能保持一致，但在涉及利益分配問題時(shí)很難做到“上下一心”。因此，如何在新的歷史條件下實(shí)現(xiàn)維護(hù)國家統(tǒng)一，就成為我們這個(gè)時(shí)代面臨的需要認(rèn)真對(duì)待和回應(yīng)的重大社會(huì)課題。我國傳統(tǒng)慣用的維護(hù)國家統(tǒng)一的主要手段是中央控制地方的人事任命。這種傳統(tǒng)的做法不僅不能夠適應(yīng)我國民主法治的發(fā)展，而且即便如此，也無法避免中央任命的人員被地方利益所“俘虜”。

“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的莊嚴(yán)承諾已載入憲法，要求我們今后要更加注重運(yùn)用法律手段來維護(hù)國家統(tǒng)一。顯然，旨在維護(hù)國家統(tǒng)一的檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能符合這一時(shí)代要求。那么，現(xiàn)行的檢察領(lǐng)導(dǎo)體制能否有效地保障檢察機(jī)關(guān)很好地完成這一神圣使命，這就需要我們對(duì)現(xiàn)行檢察領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行仔細(xì)的審視，從中發(fā)現(xiàn)存在的問題，并分析結(jié)癥所在。在現(xiàn)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制之下，一是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物主要受制于地方，在一定程度上導(dǎo)致檢察權(quán)的地方化，嚴(yán)重影響了檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán);二是管人與管事相脫節(jié)，事權(quán)與財(cái)權(quán)不統(tǒng)一，使檢察機(jī)關(guān)的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系受到削弱，領(lǐng)導(dǎo)體制的作用得不到有效地發(fā)揮，造成檢令不暢，上級(jí)檢察院的工作部署難以落實(shí)到基層;三是在經(jīng)費(fèi)保障方面，由于目前實(shí)行的是“分級(jí)財(cái)政，分灶吃飯”的財(cái)政管理體制，盡管中央近年來逐步加大了轉(zhuǎn)移支付的力度，但由于經(jīng)費(fèi)保障體制還沒有建立起來，經(jīng)費(fèi)問題始終是制約檢察工作發(fā)展的重要因素，造成許多經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)困難問題特別突出。雙重領(lǐng)導(dǎo)體制產(chǎn)生的這些弊病，已經(jīng)嚴(yán)重影響檢察機(jī)關(guān)履行維護(hù)國家法制統(tǒng)一的神圣職責(zé)。這個(gè)問題的結(jié)癥在于:本應(yīng)由中央政權(quán)承擔(dān)供給國家法制統(tǒng)一這一公共產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，卻由地方政權(quán)承擔(dān)。因此，從業(yè)務(wù)、人事、財(cái)政等方面加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)和管理是今后檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的改革方向。

三、檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的理想模式探討

我們認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制較為理想的模式是:

在業(yè)務(wù)方面:(1)最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)人民檢察院和專門檢察院的工作，上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民檢察院的工作，下級(jí)人民檢察院向上級(jí)人民檢察院報(bào)告工作。(2)最高人民檢察院的決定，地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院必須執(zhí)行;上級(jí)人民檢察院的決定，下級(jí)人民檢察院必須執(zhí)行。最高人民檢察院可以撤銷或變更地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院的決定;上級(jí)人民檢察院可以撤銷或變更下級(jí)人民檢察院的決定。(3)上級(jí)人民檢察院在必要的時(shí)候，可以處理下級(jí)人民檢察院管轄的案件，上級(jí)人民檢察院可以指定下級(jí)人民檢察院將案件移送其他下級(jí)人民檢察院辦理。［5］

在人事任免方面:(1)最高人民檢察院檢察長由全國人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，最高人民檢察院副檢察長、檢察委員會(huì)委員由最高人民檢察院檢察長提請(qǐng)全國人大常務(wù)委員會(huì)任免。(2)省、自治區(qū)、直轄市的人民檢察院的檢察長，由最高人民檢察院的檢察長提請(qǐng)全國人大常務(wù)委員會(huì)任免;省、自治區(qū)、直轄市的人民檢察院副檢察長、檢察員、檢察委員會(huì)委員由省、自治區(qū)、直轄市的人民檢察院檢察長提請(qǐng)最高人民檢察院檢察長任免。(3)省、自治區(qū)、直轄市的人民檢察院分院和設(shè)區(qū)的市、自治州的的人民檢察院的檢察長由省、自治區(qū)、直轄市的人民檢察院檢察長提請(qǐng)最高人民檢察院檢察長任免;省、自治區(qū)、直轄市的人民檢察院分院和設(shè)區(qū)的市、自治州的的人民檢察院的副檢察長、檢察員、檢察委員會(huì)委員由本級(jí)人民檢察院檢察長提請(qǐng)省、自治區(qū)、直轄市的人民檢察院檢察長任免。(4)縣(自治縣)、不設(shè)區(qū)的市、區(qū)的人民檢察院的檢察長由省、自治區(qū)、直轄市的人民檢察院分院和社區(qū)的市、自治州的人民檢察院檢察長提請(qǐng)省、自治區(qū)、直轄市的人民檢察院的檢察長任免;縣(自治縣)、不設(shè)區(qū)的市、區(qū)的人民檢察院的副檢察長、檢察員、檢察委員會(huì)委員有本院檢察長提請(qǐng)省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院分院和社區(qū)的市、自治州人民檢察院檢察長任免。(5)各級(jí)人民檢察院的編制由最高人民檢察院會(huì)同國家人事部門確定。

在活動(dòng)經(jīng)費(fèi)方面:由最高人民檢察院根據(jù)地方各級(jí)人民檢察院的具體情況統(tǒng)一編制財(cái)政預(yù)算報(bào)中央批準(zhǔn)并分級(jí)撥付。

需要特別指出的是，檢察機(jī)關(guān)并非不愿接受黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大的監(jiān)督，而是為使檢察機(jī)關(guān)徹底擺脫來自來自地方的干預(yù)，在接受黨的領(lǐng)導(dǎo)方面主要體現(xiàn)為各級(jí)人民檢察院在政治上、思想上、組織上接受該院黨組的領(lǐng)導(dǎo);地方各級(jí)人民檢察院黨組接受上一級(jí)人民檢察院黨組和最高人民檢察院黨組的領(lǐng)導(dǎo);最高人民檢察院黨組接受中共中央的領(lǐng)導(dǎo)。在接受人大監(jiān)督方面，由最高人民檢察院每年向全國人大報(bào)告全國檢察機(jī)關(guān)的工作，接受人大監(jiān)督。

然而，我們也清醒地認(rèn)識(shí)到，在目前情況下，檢察機(jī)關(guān)實(shí)行全國統(tǒng)一的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制面臨著一些實(shí)際重大困難。一是如何處理地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)與同級(jí)地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的關(guān)系問題上。按照現(xiàn)行憲法的規(guī)定，地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)由同級(jí)地方人大選舉產(chǎn)生，向其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)的這種產(chǎn)生方式不可能在短期內(nèi)得到改變。二是在如何處理地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)與同級(jí)地方黨委關(guān)系問題上。從實(shí)踐情況來看，自現(xiàn)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制確立二十多年來，地方各級(jí)黨委對(duì)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)從來沒有動(dòng)搖過，即使沒有憲法和檢察院組織法的明文規(guī)定，也早已成為一種客觀事實(shí)。在今后檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制改革中，取消地方各級(jí)黨委對(duì)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)地位會(huì)遇到很大的困難和阻力。因此我們必須采取審慎的態(tài)度，以一種漸進(jìn)穩(wěn)妥的改革方式來進(jìn)行。

我們認(rèn)為，在今后的檢察改革中，應(yīng)積極采取措施逐步促使檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制沿著垂直領(lǐng)導(dǎo)的方向發(fā)展。

在人事管理體制上，強(qiáng)化上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院的組織領(lǐng)導(dǎo)。具體來說檢察長的人選，由上一級(jí)檢察院黨組提名，但須征得同級(jí)黨委同一。雙方意見不一致時(shí)，由上一級(jí)檢察院黨組報(bào)本級(jí)黨委決定。黨內(nèi)程序確定后，按照現(xiàn)行法律規(guī)定的程序辦理。目前全國已有較多地方實(shí)行這種檢察長提名方式，實(shí)踐證明，這項(xiàng)制度，既堅(jiān)持了黨管干部的原則，又符合憲法有關(guān)人大制度的基本規(guī)定;既強(qiáng)化了上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的組織領(lǐng)導(dǎo)，又能繼續(xù)發(fā)揮地方黨委在人事管理上的積極作用。

在經(jīng)費(fèi)管理體制上，在現(xiàn)行財(cái)政體制之下，考慮到全國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的巨大差異，由中央財(cái)政統(tǒng)一負(fù)擔(dān)全國檢察機(jī)關(guān)的所有經(jīng)費(fèi)在目前看來還不現(xiàn)實(shí)，建議實(shí)行“業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)籌，其他經(jīng)費(fèi)分級(jí)負(fù)擔(dān)”的檢查經(jīng)費(fèi)管理體制。中央財(cái)政應(yīng)進(jìn)一步加大貧困地區(qū)檢查經(jīng)費(fèi)的轉(zhuǎn)移支付力度。目前，上海、天津?qū)z察經(jīng)費(fèi)實(shí)行市級(jí)統(tǒng)籌，實(shí)際效果很好。實(shí)踐證明，這種體制既有利于市縣級(jí)檢察院行使檢察權(quán)的獨(dú)立性和公正性，減少地方保護(hù)主義的影響，又照顧了各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí);既沒有從根本上改變“分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)擔(dān)”的現(xiàn)行財(cái)政體制，又進(jìn)一步提高了檢查經(jīng)費(fèi)的保障水平。

我國檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制改革是一個(gè)重大的憲法工程，不僅需要我們用高超的技藝和充分的知識(shí)使其中錯(cuò)綜復(fù)雜的各種利益達(dá)致平衡，而且還需要我們始終以戰(zhàn)略的高度把檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的改革納入到中國特色社會(huì)主義事業(yè)的全局中通盤考慮。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民主政治的深化，我國檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制改革既面臨著難得的發(fā)展機(jī)遇，也面臨著嚴(yán)峻的重大挑戰(zhàn)。

［1］宋識(shí)徑.代表熱議之六:經(jīng)費(fèi)保障期待上新臺(tái)階［N］.檢察日?qǐng)?bào)，2008－03－17(1).

［2］張智輝.檢察權(quán)研究［M］.北京:中國檢察出版社，2007:341－342.

［3］列 寧.列寧全集:第33卷［M］.北京:人民出版社，1962:455.

［4］甄 貞.法律監(jiān)督原論［M］.北京:法律出版社，2007:89－100.

［5］耿 鵬.從三個(gè)方面全面健全檢察一體化［N］.檢察日?qǐng)?bào)，2003－01－29.